השופט י' אנגלרד 1. שתי העתירות שאוחדו עניינן בפטור מתשלומי ארנונה שניתן למוסדות ציבור שונים על-פי פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן - הפקודה או פקודת הפיטורין), ששמה המקורי ‎.1938 ,RATES AND TAXES (EXEMPTION) ORDINANCE ההוראות הנוגעות לעניין הן סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה, ואשר זו לשונן הרשמית (לאחר התיקונים משנת 1940, שנת תשכ"ח ושנת תשנ"ב): :THAT IS TO SAY הארנונה הכללית ‎"5. THE FOLLOWING SHALL BE EXEMPT FROM ... G) ANY PROPERTY OWNED BY A SOCIETY OR COOPERATIVE INSTITUTION) THAT HAS FOR ITS PRINCIPAL OBJECT THE SUPPLY, OTHERWISE THAN ,FOR PROFIT, OF MEDICAL AID AND THE MAINTENANCE OF HOSPITALS SANATORIA, CLINICS OR DISPENSARIES, PROVIDED THAT SUCH PROPERTY IS USED EXCLUSIVELY FOR ONE OR MORE OF THE ABOVE OBJECTS, AND PROVIDED THAT SUCH SOCIETY OR COOPERATIVE FOR THE PURPOSE שר הפנים ‎INSTITUTION IS APPROVED BY THE .OF EXEMPTION UNDER THIS SECTION ... USED EXCLUSIVELY FOR PUBLIC כל רכוש, לרבות רכוש המדינה (‎(J SERVICE BY A VOLUNTEER PUBLIC SERVICE INSTITUTION, PROVIDED FOR THE שר הפנים ‎THAT SUCH INSTITUTION IS APPROVED BY THE ."PURPOSE OF EXEMPTION UNDER THIS SECTION 2. העותרות לפנינו הן עיריית רחובות ועיריית פתח-תקווה, ובשלב מאוחר יותר הצטרפו אליהן עיריות ראשון לציון, יבנה, אשקלון ורמלה. עתירתן מכוונת נגד הפטור שניתן לשורה של מוסדות ציבור בתחום שיפוטן, ואלה הם: ברחובות - מכון ויצמן למדע, האוניברסיטה העברית בירושלים, קופת חולים של ההסתדרות הכללית (שירותי בריאות כללית), ובפתח-תקווה - שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות וקופת חולים לעובדים לאומיים. הפטור הראשון ניתן עוד על-ידי הנציב העליון בשנת 1939 והוא לקופת חולים של ההסתדרות הכללית; הפטורים הבאים ניתנו על-ידי שר האוצר ולאחר מכן על-ידי שר הפנים לפי סדר כרונולוגי: קופת חולים לאומית - 1952; האוניברסיטה העברית בירושלים - 1961; מכבי שירותי בריאות - 1964 ומכון ויצמן למדע - 1966. נמצא כי המוסדות הנזכרים נהנים מפטור מארנונה זה עשרות שנים. 3. מן המפורסמות היא מצוקתן הכספית של הרשויות המקומיות, שמקור הכנסתן העצמאי העיקרי הוא מתשלומי ארנונה. למוסדות הנזכרים נכסים בעלי שטח ניכר שאילו היו מחויבים בארנונה כללית, היו מהווים מקור הכנסה חשוב ביותר לעיריות העותרות. ואמנם, בשנת 1995 יזם ראש-עיריית רחובות פנייה לשר הפנים והציג בפניו את מצבה הכלכלי הקשה של העירייה תוך כדי הצבעה על העובדה שמכון ויצמן למדע, האוניברסיטה העברית וקופת החולים של ההסתדרות הכללית אינם משלמים ארנונה אף שהם בעלי נכסים רבים בתחומי העירייה. מכתבו של ראש-העירייה לא נענה. ביום 11.9.1996 פנה ראש-העירייה שנית לשרי הפנים והאוצר לבקשם לשקול שוב את הפטור שניתן לגופים הנזכרים מתשלום הארנונה. דן מרידור, שהיה שר אוצר באותם ימים, השיב לראש-העירייה ביום 13.9.1996 והודיעו, כי: "משרד האוצר החל לבחון לאחרונה את סוגית הפטור מתשלום ארנונה לגופים ציבוריים, ובכלל זה למוסדות להשכלה גבוהה ולבתי חולים ציבוריים. במסגרת הבחינה האמורה מתבצעת בימים אלה ע"י גורם מקצועי בחינה מעמיקה של העלויות התקציביות הכרוכות בביטול הפטור שניתן בעבר על פי פקודת העיריות למוסדות ציבוריים. בחינה זו תסייע בידי משרדי הפנים והאוצר לבחון מהלך של ביטול הדרגתי של הפטור מתשלום הארנונה הכללית למוסדות הציבוריים. אני מניח כי משרדי הפנים והאוצר יגבשו עמדה בדבר ביטול הפטור במחצית הראשונה של שנת 1997". 4. במחצית שנת 1997 פנה ראש-העירייה שוב לשרי הפנים והאוצר. ביום 11.5.1997 השיב שר האוצר לראש-העירייה כי העניין הובא בפני הממשלה, והיא החליטה על ביטול הדרגתי של הפטורים מתשלום הארנונה: "בישיבת הממשלה ב 29.1.97 נתקבלה החלטה מס' 1541 בה נקבע כי תתוקן פקודת מסי העירייה ומסי ממשלה (פיטורין) באופן שמוסדות להשכלה גבוהה, בתי חולים ומוסדות הסוכנות היהודית יחויבו באופן הדרגתי בתשלום ארנונה כללית. לשם ביצוע ההחלטה הוקם צוות בראשות מנכ"ל משרד הפנים ובהשתתפות נציגי משרד האוצר, משרד הבריאות ומרכז השלטון המקומי לגיבוש שיעורי הארנונה שיחולו על המוסדות הנ"ל ולוח זמנים וליישום וכן יבחן את נושא הפטורים מארנונה בכללותו. הצוות האמור פועל ואמור להגיש את המלצותיו לממשלה, בהתאם להחלטה, לקראת דיוני תקציב 1998. משמעות הדבר היא שבכל מקרה תחולת החלטה על צמצום פטורים, באם תתקבל, תהיה החל משנת התקציב 98". 5. בעקבות תשובה זו פנתה העירייה למשרד הפנים בניסיון לברר מה היו הקריטריונים שהנחו את שר הפנים במתן הפטור בעבר. היא נענתה ביום 27.8.1998 מפי היועץ המשפטי של משרד הפנים כי אין בידי המשרד מידע לגבי הקריטריונים. עיריית רחובות אף פנתה פעמים מספר בניסיון לברר מה עלה בגורל דיוני הצוות הבין-משרדי, אולם פניות שונות שנעשו על-ידיה לא נענו. בדיעבד הסתבר לעירייה כי הוועדה חדלה לפעול סמוך לאחר הקמתה בלי שעלה בידיה לגבש המלצות או קריטריונים. על-כן, ומאחר שפניות העירייה לא נענו, הגישה עיריית רחובות ביום 3.1.1999 את העתירה שלפנינו. טיעוני העירייה היו בתמצית אלה: הפטורים באין קריטריונים אינם סבירים; הפטורים לוקים בחוסר סבירות לפי כל קריטריון סביר; השארתם על כנם כיום נוכח השינויים שעברו הגופים הפטורים אינה סבירה; הפטורים לאוניברסיטה העברית ולמכון ויצמן ניתנו ללא סמכות, משום שאינם עומדים בתנאי הסף של הוראת סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין. 6. ביום 11.2.1999, בטרם התבררה העתירה לגופה, הפיץ משרד הפנים חוזר מנכ"ל שנקבע בו נוהל חדש להענקת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות ציבורי (הוא הפטור מכוח סעיף 5(י) לפקודה; להלן - חוזר המנכ"ל). על-פי חוזר המנכ"ל, הואצלה סמכות הענקת הפטור משר הפנים לממונים על המחוזות במשרד הפנים, וכן נקבעה בנספח א' לחוזר המנכ"ל רשימה של קריטריונים שהמוסד המבקש את הפטור חייב לעמוד בהם: "קריטריונים עפ"י סעיף 5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 1. מטרת המוסד היא העלאת רווחת הציבור. 2. המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד. 3. המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב"פעילות עסקית" או שהיקף "הפעילות העסקית" הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד. בקביעת פעילות כ"פעילות עסקית" יש להתחשב, בין השאר, במבחנים הבאים: (א) מוסד שמתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השרותים והמוצרים שהוא מספק ייחשב כמוסד עסקי. (ב) ככל שהמוסד מספק סחורות ושרותים לגופים עסקיים הנטיה לראות בו גוף עסקי תגבר. 4. מפעילי המוסד ופטרוניו לא מפיקים כל הנאה כלכלית אישית לבד משכר סביר שהוא פונקציה של תרומתם הישירה. 5. המוסד פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו משרתת בעיקר את תושבי אותה הרשות המקומית. 6. פעילות המוסד הינה בתחומים בהם רשות מקומית פועלת ומוסמכת לפעול כגון רווחה, בריאות, חינוך וכו'. 7. המוסד מרכז פעילות בתחום מסוים ולא נועד לטפל במקרה ספציפי, פעילות נמשכת לאורך זמן והקמתו לא נועדה למטרה אד-הוק. 8. (א) התמיכה הממשלתית ו/או העירונית שניתנת למוסד אינה עולה על 50% מהכנסותיו הכוללות של המוסד (דין תמיכה מהסוכנות היהודית כדין תמיכה ממשלתית). (ב) על אף האמור בס"ק (א), במידה שהתמיכה עולה על 50% ונמוכה מ-75%, רשאי הממונה על המחוז לאשר מוסד זה, עפ"י המלצת הרשות המקומית. 9. המוסד אינו עוסק בפעילות פוליטית ואינו נתמך על ידי גוף פוליטי. 10. הנכס שלגביו מבוקש הפטור, משמש את המוסד אך ורק למתן שירות התנדבותי לטובת הציבור. נכס זה אינו משמש לכל פעילות של אדם או גוף אחר. 11. תיערך בדיקה של שימוש המוסד בנכס בצורה פרטנית. לא ינתן פטור גורף לכל נכסי המוסד. 12. המוסד אינו נמנה בין סוגי הנכסים הזכאים לפטור לפי סעיף אחר בפקודה, כגון מוסדות חינוך, בריאות ודת. 13. רשאית הרשות המקומית בבואה להמליץ או שלא להמליץ על מתן הפטור, להתחשב במצבה הכספי, ובהפסד ההכנסה שייגרם כתוצאה ממתן הפטור". יצוין כי הכוונה בחוזר המנכ"ל הייתה שהקריטריונים יחולו על מתן פטורים מכאן ואילך, ולא על פטורים שניתנו בעבר. 7. ביום 6.9.1999 קיים בית-משפט זה דיון בעתירה. בדיון טענה נציגת המדינה, כשם שטענה בתשובתה לעתירה, כי הסוגיה המועלית בעתירה היא עקרונית, ויש לה השלכות תקציביות ולבר-תקציביות מרחיקות לכת. על-כן עמדת המדינה הייתה שהעניין מצריך בדיקה של ועדה בין-משרדית שתבחן את ההשלכות שיש לקיום הפטורים או לביטולם. המדינה הציעה כי בירור העתירה יידחה, ותינתן שהות לנסות ולגבש המלצות בנוגע להסדר הפטורים האמור. בית-המשפט ניאות להצעה לדחות את הדיון בעתירה על-מנת לאפשר למדינה לגבש נוהל מוסכם. 8. ביום 7.11.1999, דהיינו כחודשיים לאחר הדיון הראשוני, הציגה נציגת המדינה בפני בית-המשפט הזה נוסח של הצעת חוק (הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000), תש"ס-1999) שלפיו ייקבע בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג- 1992 (להלן - חוק ההסדרים) כי: "השרים רשאים לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה או שאין להטיל בשלהם ארנונה, לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), 1938; בכללים כאמור ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כולם או חלקם, דרך כלל או לסוגי רשויות מקומיות, ויכול שעל פי אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס" (שם, בעמ' 82). עוד נקבע בהצעת החוק כי תחילתם של הכללים בראשית שנת הכספים 2000, אף אם הם ייקבעו במהלכה. על רקע הצעת החוק נדחה המשך הדיון בעתירה. 9. ואמנם, הצעת החוק נתקבלה בכנסת בסוף שנת 1999, והחוק פורסם ברשומות ביום 10.1.2000. לפי סעיף 9(ג1) לחוק ההסדרים נקבע בזו הלשון: "(ג1) על אף האמור בסעיפים 4 ו-5 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), 1938, רשאים השרים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל הנכסים המפורטים בסעיפים האמורים; בכללים כאמור ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כולם או חלקם, דרך כלל או לסוגי רשויות מקומיות , ויכול שעל פי אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס. ... (ה) תחילתם של הכללים לפי סעיף קטן (ג1), בראשית שנת הכספים 2000, גם אם נקבעו במהלכה". והנה, בעקבות החוק החדש הגישה עיריית פתח-תקווה, ביום 5.4.2000, את עתירתה בבג"ץ 2606/00, ומתוכה מתברר שגם היא פנתה מאז שנת 1997 לגורמים שונים, ובהם יושב-ראש ועדת הכספים, שר האוצר ושר הפנים, בנושא הפטורים של מוסדות הבריאות השונים. בעתירתה טענה העירייה כי הפטורים ניתנו ללא סמכות והם בלתי סבירים. ביום 11.6.2000 הגישה המדינה הודעה משלימה נוספת. בהודעה נמסר כי לאחר שקוימה ישיבה שהשתתפו בה שרי הפנים והאוצר ונציגי היועץ המשפטי לממשלה, הוחלט כי בהיעדר מסד נתונים מספק ייקבעו הוראות לתשלום ארנונה בשיעורים נמוכים, אשר יוחלו בשלב הראשון רק בשנת 2000. לאחר שתבוצע הגבייה בשנה זו יוסקו מסקנות, ויגובש מסד נתונים מספק לקביעה מהו התשלום, אם בכלל, שיוטל על הגופים הפטורים. ואכן, ביום 16.7.2000 הודיעה המדינה על גיבושן של תקנות שלפיהן יחויבו בתשלום ארנונה גם נכסים שפטורים כיום. ביום 11.9.2000 אושרו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית בשל נכסים פטורים לשנת 2000), תש"ס-2000 (להלן - התקנות) על-ידי ועדת הכספים של הכנסת, והן פורסמו ברשומות ביום 27.9.2000 וזה נוסחה של תקנה 1 לתקנות: "שיעור הארנונה 1. הארנונה הכללית אשר תשולם בשל הנכסים המפורטים הכללית בסעיפים 4 ו-5 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), 1938 (להלן - נכסים פטורים), תהיה בשיעור של חמישה אחוזים מן התעריף הנמוך ביותר ברשות המקומית בשל מבנה או קרקע, לפי הענין; ואולם אם היה ברשות המקומית סיווג מתאים או סיווג דומה לנכסים פטורים, תשולם הארנונה הכללית בשיעור של אחוז אחד מן הארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים 4 ו-5 האמורים, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא יקבע סיווג נפרד לנכסים פטורים". תקנה 2 לתקנות עוסקת בהסדר שהיה נוהג בחלק מן הרשויות המקומיות, ולפיו חלק מן המוסדות הפטורים שילמו אגרת סילוק אשפה. התקנות קובעות כי בשל נכסים פטורים לא תשולם אגרת סילוק אשפה, או כל אגרה אחרת. 10. ביום 17.1.2001 החליט בית-משפט זה כי בשל השינוי במצב הנורמטיבי יגישו העותרות עתירות מתוקנות. וכך נעשה. ביום 10.12.2001, לאחר הגשתן של תגובות המשיבים לעתירות המתוקנות, התקיים דיון נוסף בפני בית-משפט זה. התברר כי הארנונה המוקטנת נגבתה רק בשנת 2000, ואילו לגבי שנת 2001 ואילך לא נקבעו כללים כלשהם בתקנות. בעקבות דיון זה הוחלט ב-17.12.2001 להוציא צווים-על-תנאי בשתי העתירות. מפאת חשיבותם אביא את הצווים כלשונם: "1. בבג"ץ 26/99 מכוון הצו אל המשיבים 3-1 המתבקשים לתת טעם: א. מדוע לא יבחנו את האישורים שהוענקו למשיבים 5 ו-6 [מכון ויצמן למדע; האוניברסיטה העברית בירושלים] לפי סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, לצורך פטור מתשלום ארנונה, לאור הקריטריונים שנקבעו בנוהל בקשה לקבלת פטור מתשלום ארנונה לפי סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, שפורסם בחוזר המנהל הכללי של משרד הפנים מיום 11.2.99. ב. מדוע לא יבחנו את האישור שהוענק למשיבה 7 [קופת חולים של ההסתדרות הכללית] לפי סעיף 5(ז) לפקודה האמורה לצורך פטור מתשלום ארנונה לאור אותם קריטריונים, בשינויים המחויבים, והכל בהתייחס לנכסים המצויים בתחומה של העותרת. ג. לחילופין, מדוע לא יבחנו מחדש וישקלו את ביטולם של האישורים שהוענקו למשיבים 5 ו-6 לפי סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, ולמשיבה 7 לפי סעיף 5(ז) לפקודה זו, לצורך פטור מתשלום ארנונה, בהתייחס לנכסים המצויים בתחומה של העותרת. ד. כמו כן מורה בית המשפט כי יצא מלפניו צו על תנאי המופנה למשיבים 1 ו-4 בבג"ץ 26/99 והמורה להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא יפעילו את סמכותם לפי סעיף 9(ג)(1) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ויקבעו כללים בתקנות שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 בכלל, וסעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה זו בפרט. 2. בבג"ץ 2606/00 מכוון הצו אל המשיבים 3-1 המתבקשים לתת טעם: א. מדוע לא יבחנו מחדש וישקלו את ביטולם של האישורים לצורך פטור מארנונה שהוענקו למשיבות 5, 6 ו-7 [שירותי בריאות כללית; מכבי שירותי בריאות; קופת חולים לעובדים לאומיים] לפי סעיף 5(ז) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, ולמשיבה 6 [מכבי שירותי בריאות] לפי סעיף 5 (י) לפקודה זו, בהתייחס לנכסי המשיבות 5, 6 ו-7 המצויים בתחום שיפוטה של העותרת. ב. כן מורה בית המשפט כי יצא מלפניו צו על תנאי המופנה אל המשיבים 1 ו-4 והמורה להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא יפעילו את סמכותם לפי סעיף 9(ג) (1) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ויקבעו כללים בתקנות שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 בכלל, וסעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה זו בפרט". 11. העותרות מתייחסות בטענותיהן באופן ספציפי לאי-עמידתם של המוסדות השונים בקריטריונים המותווים בסעיפי הפטור השונים. כך לעניין מכון ויצמן נטען על-ידי עיריית רחובות כי הוא אינו "מוסד-מתנדב לשירות הציבור" כנדרש בסעיף 5(י) לפקודה, היות שהוא מממן את פעילות המחקר שלו ממכירת פירות המחקר, כמו כן פועלות בתחומו חנויות שונות, והוא נותן לציבור שירותים בתשלום. לכן נטען כי הפעילות של מכון ויצמן חורגת מפעילות שנועדה "אך ורק" לשירות הציבור, כנדרש על-פי סעיף 5(י) לפקודה, משום שהיא כוללת גם פעילות מסחרית. טענות דומות נטענו גם ביחס לאוניברסיטה העברית. כאן נטען כי השירות העיקרי הניתן על-ידיה (השכלה) ניתן בתשלום, והיא משתמשת בנכסיה לצרכים מסחריים מובהקים כדוגמת השכרת מבנים לאירועים וניהול מועדון ספורט. לגבי מוסדות הבריאות נטען על-ידי שתי העיריות כי גם הן משמשות כגופים עסקיים מלבד לשירות הרפואי המוענק על-ידיהן. דבר זה בא לידי ביטוי בהוצאות הפרסום שלהן, בהקמת גופים נלווים, בהוצאה לאור של עיתונים וכתבי עת ועוד. בפועל, כך נטען, קופות החולים מעניקות בתשלום שירותים מסחריים - שאינם נחשבים לשירותים רפואיים ואינם נכללים בסל הבריאות. על-כן אין לומר שמטרת קופות החולים היא "לספק עזרה רפואית", וכי הן פועלות "שלא על מנת לקבל פרס", או שהן פועלות בהתנדבות, ונכסיהן משמשים אך ורק לשירות הציבור, כנדרש על-פי סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה בהתאמה. 12. מנגד, יש בפי המשיבים טענות רבות שיש בהן כדי לקיים את הפטורים ההיסטוריים. אפרט את תשובתו של כל אחד מהמוסדות בנפרד. מכון ויצמן מתאר בתשובתו את חשיבותו של המכון למדינה, בכלל, ולעיר רחובות, בפרט. המכון מציין כי הוא מוסד הפועל ללא כוונת רווח, ולכן הוא מוכר גם כמוסד הפטור מתשלום מסים שונים כגון מס הכנסה, מס שבח ומס ערך מוסף. באשר לפטור מן הארנונה, אין לפרש את הביטוי "מוסד-מתנדב לשירות הציבור" על-פי הפרשנות המילונית, אלא על-פי תכלית החוק. לפי פרשנות זו, מכון ויצמן, שהוא מכון ללא כוונת רווח אשר פועל לשירות הציבור, הוא מוסד מתנדב. מכון ויצמן מוסיף כי המוסד בכללותו צריך להיחשב מוסד מתנדב, ואף אם יש בנכסיו נכסים שאינם לשירות הציבור, אין בכך כדי לפגום במהות הכוללת שלו כגוף מתנדב. לטענת המכון, על-פי ההלכה הפסוקה, אקט של ביטול אישור, במובחן ממתן אישור, יכול להיעשות רק במקרים חריגים ומיוחדים בשל ההסתמכות של הגוף מקבל האישור. באשר להנחיות החדשות שהוצאו במסגרת חוזר המנכ"ל סבור המכון שאין להחילן עליו היות שהן נועדו רק לגבי מתן פטור חדש. מכאן, כי הנחיות אלה אינן חלות על פטור שניתן בעבר הרחוק. להשלמת התמונה מציין מכון ויצמן כי הוא זכאי לפטור גם מכוח היותו "מוסד חינוך" ו"סמינר" לפי סעיפים 4(א)(VI) ו-4(ב) לפקודה. 13. בפי האוניברסיטה העברית כמה טענות סף. לטענתה, העתירה לוקה במובנים מסוימים בשיהוי, ובמובנים אחרים היא מוקדמת מדי. השיהוי: הפטור ניתן לאוניברסיטה בשנת 1961, ומאז לא נעשה כל ניסיון לתקוף אותו. העתירה היא מוקדמת מדי, משום שהיא מעלה שאלות ציבוריות וכלכליות נרחבות שמוטב שיתבררו על-ידי הממשלה והכנסת. לכן כל עוד לא נקבע פתרון ברור בחקיקה הראשית, אין מקום להתערבותו של בית משפט זה. לגופו של עניין טוענת האוניברסיטה העברית כי אף אם היא זוכה לרווחים ממחלקות "לא אקדמיות" שלה (כדוגמת שירותי הספורט), הרי הם משמשים לרווחת הסטודנטים, והם חלק ממערך השירות של האוניברסיטה. האוניברסיטה הסתמכה על הפטור במשך עשרות בשנים עד שנוצרה למעשה מעין הבטחה שלטונית ולכן אין לבטלו. 14. טענתם של שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות וקופת חולים לעובדים לאומיים היא כי הם עומדים מבחינה מהותית בכל הקריטריונים הקבועים בהוראות הפקודה. כן נטען כי יש מקום להבחין, לעניין שיקול-הדעת, בין מתן אישור חדש ובין ביטול אישור קיים, כי יש להבחין בין הקריטריונים הנזכרים בסעיף 5(י) לבין אלה שבסעיף 5(ז) לפקודה. 15. אין חולקים כי ההסדר הקיים של מתן פטורים מתשלום ארנונה כללית לגופים רבים מעורר בעיות עקרוניות בכמה מישורים. יצוין כי הפטורים לגבי המוסדות בעתירות שלפנינו ניתנו על-ידי שרי האוצר והפנים בממשלה (כיום הסמכות למתן פטורים היא בידי שר הפנים). בהקשר זה יש לזכור כי המקור העצמאי העיקרי של מימון השירותים הניתנים על-ידי הרשויות המקומיות מצוי בארנונה הכללית. כידוע, רוב רובם של כספי המסים נגבים על-ידי המדינה, לכן עצם העובדה כי בסמכות שר הפנים להעניק פטורים מארנונה כללית למוסדות הפועלים בשטח הרשויות המקומיות יש בה משום בעייתיות עקרונית. מצב שבו הרשות המקומית נקראת לתת שירותים ממשאביה העצמאיים (המצומצמים) בלי שתהיה לה שליטה על מתן פטורים, מוסיף על חוסר האיזון הכלכלי הקיים בלאו הכי בין השלטון המרכזי לרשויות המקומיות. יש לזכור כי השלטון המרכזי הוא אשר קובע גם את תקרת הארנונה הכללית. נמצא כי מצבן של הרשויות המקומיות הוא בבחינת "תבן אין נתן לעבדיך ולבנים אומרים לנו עשו". השווה בהקשר זה את מבקר המדינה - דוח שנתי 51ב לשנת 2000 ולחשבונות שנת הכספים 1999 [19], בעמ' 588, המזכיר את מינויה בפברואר 1992, בידי שר הפנים, של הוועדה הציבורית, בראשות פרופ' יצחק סוארי, לקביעת קריטריונים להקצאת מענק לאיזון לרשויות המקומיות. בדוח שהוגש באוגוסט 1993 המליצה ועדה זו, בין היתר, על הקטנת המעורבות הישירה של הממשלה בפעילות הרשויות המקומיות והגברת האוטונומיה של השלטון המקומי, לרבות בדרך של מתן יתר חופש לשלטון המקומי בקביעת רמת ההכנסה, רמת ההוצאה והרכב התקציב במסגרת שתיקבע. לסדרי תקצוב ומימון הרשויות המקומיות ראה גם את מבקר המדינה - דוח על הביקורת בשלטון המקומי (תשנ"ז) [20], בעמ' 11. 16. על רקע חוסר איזון זה יש להבין את השאיפה כפי שבאה לידי ביטוי בתיקון חוק ההסדרים הנזכר, בתקנות שנתקנו על-פיו, וכן בהנחיות מנכ"ל משרד הפנים לצמצם את מתן הפטורים. עם זאת נראה כי מגמות אלה לתיקון המצב נעצרו לאחר שנת 2000. מאז לא התקינו, כאמור, תקנות לביצוע סעיף 9(ג1) לחוק ההסדרים. 17. מישור אחר של בעיות עקרוניות נוגע לטיב הקריטריונים שלפיהם יש לפטור מארנונה כללית מוסדות חינוך ובריאות וכן גופי צדקה באופן כללי. שאלות דומות נתעוררו בשיטות אחרות, כגון במשפט של ארצות-הברית. קיימת ספרות ענפה המנסה לקבוע עקרונות יסוד למתן פטורים ממיסים לגופי חינוך וצדקה. ראה למשל את המאמרים המקיפים העוסקים ביסודות העיוניים והכלכליים של מתן פטורים ממסים למוסדות אלה: ‎J.D. COLOMBO "WHY IS HARVARD TAX-EXEMPT? (AND OTHER MYSTERIES TAX EXEMPTION FOR PRIVATE EDUCATIONAL INSTITUTIONS)" [17]; "DEVELOPMENTS IN THE LAW - OF NONPROFIT CORPORATIONS" [18], AT PP. 1656-1612. מתוך הספרות עולה הבעייתיות הרבה הכרוכה בהצדקה של מתן הפטורים וכן בהחלת המבחנים לטיבו של גוף שאינו מיועד לעשיית רווחים. 18. לקשיים כלליים אלה מצטרף אצלנו הקושי הנובע מן העובדה שהמוסדות מושאי העתירות הנדונות נהנים מפטור מארנונה כללית זה עשרות שנים. אין ספק כי לביטול הפטור השלכות כלכליות ניכרות על מוסדות אלה. כאמור, סכומי הארנונה שהמוסדות האלה פטורים מהם הם בעלי היקף ניכר ביותר. כידוע, הן מוסדות הבריאות הן האוניברסיטה העברית נתמכים על-ידי כספי המדינה. כפי שהמדינה מציינת בתגובתה, אם יבוטל הפטור למוסדות להשכלה גבוהה או למוסדות הבריאות, והם יחויבו בתשלום מלוא הארנונה, כי אז "לכך תהיה תגובת שרשרת אם במישור גובה שכר הלימוד במוסדות להשכלה גבוהה; אם במישור עומק הסבסוד של הממשלה למוסדות אלו ודומיה להם ואם במישור עלויות התקציב במה שנוגע לחוק ביטוח בריאות". המדינה מוסיפה כי "גם אם תצאנה הרשויות המקומיות נשכרות ממהלך של ביטול הפטור ותגדלנה את הכנסותיהן העצמיות ממילא תצטרך הממשלה או הציבור בכללותו לשאת בעלות הארנונה שבה יחוייב המוסד להשכלה גבוהה או בית החולים לשאת". 19. בשל מורכבות הבעיה והשלכות הרוחב שלה צמצם בית-משפט זה את הצווים-על-תנאי לבחינת ההסדר הצופה פני עתיד ולא לגבי התקופה שבה נהנו המוסדות מן הפטור. ואמנם, נראה כי הן המחוקק הן מתקין התקנות לא הרהרו אחר הפטור שניתן בעבר הרחוק, וגם מאמציהם היו מכוונים לתיקון המצב בעתיד בלבד. 20. נשאלת השאלה מהו תפקידו של בית-משפט זה במצב דברים זה. ברי כי אין בית-משפט זה יכול למלא את מקומו של המחוקק ושל מתקין התקנות בדבר ההסדר הנאות במתן פטורים מארנונה למוסדות חינוך ובריאות. החוק הסמיך את השרים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים פטורים, ו"יכול שעל פי אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס" (סעיף 9(ג1) לחוק ההסדרים). אין זה מתפקידו של בית-משפט זה להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתם של השרים ושל ועדת הכספים של הכנסת, מה עוד שאין בידי בית-משפט זה הכלים לבחון את ההשלכות התקציביות הכוללות של מהלך מעין זה. 21. לאור מצב דברים זה אבחן כעת את משמעותם של הצווים-על-תנאי שיצאו מלפני בית-משפט זה. באשר לבחינת האישורים שהוענקו בעבר לפי הקריטריונים שנקבעו בנוהל בקשה לקבלת פטור בחוזר המנהל הכללי של משרד הפנים, הרי נראה כי קריטריונים אלה אינם מכוונים לעבר אלא לפטורים חדשים. כמו כן לטעמי, אין לשוב ולבחון את מתן האישורים בעבר לפי הוראות סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודה. כפי שציינתי לעיל, ההנחה היא כי בשל קיום הפטור במשך עשרות בשנים אין עוד מקום להרהר אחר תוקפו של הפטור מעת שניתן ועד היום. נראה כי זו הייתה גם כוונת המחוקק בחקיקת סעיף 9(ג1) לחוק ההסדרים. 22. באשר לצו-על-תנאי המכוון נגד שר הפנים ושר האוצר לבוא וליתן טעם מדוע לא יפעילו את סמכותם לפי סעיף 9(ג1) לחוק ההסדרים ויקבעו כללים בתקנות שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה, הרי נראה כי מדובר בסמכות רשות ולא בסמכות חובה. יצוין כי התקנות טעונות אישור ועדת הכספים של הכנסת. כמו כן החוק מאפשר התקנת תקנה שעל-פיה תוטל ארנונה בסכום אפס. למותר לציין כי התקנת תקנה שתקבע ארנונה בסכום אפס כמוה כהשארת הפטור בעינו. 23. המסקנה העולה מן האמור היא כי הישועה לעיריות אינה יכולה לבוא מבית-משפט זה. התפקיד של הקצאת משאבים לרשויות המקומיות נתון בידו של המחוקק, ועל-פיו, בידה של הרשות המבצעת. כך פטר המחוקק במישרין גופים רבים מתשלום ארנונה ולגבי מוסדות אחרים הותיר את זכות ההכרעה בידיהם של שר הפנים ושר האוצר. כאמור, את ביטול הפטור הפקיד המחוקק בידי שרים אלה באישור ועדת הכספים של הכנסת. גם אם אנו בדעה כי מן הראוי לערוך רפורמה כללית בסוגיה הנדונה - כפי שגרסו גם רבים וטובים בכנסת ובממשלה - אין אנו יכולים לקבוע את פרטי התיקונים. אלה דורשים הכרעות מדיניות מתחומי הכלכלה והחברה, הכרעות המופקדות בידי הרשות המחוקקת והמבצעת. 24. לאחר שסיימתי כתיבת שורות אלה חל שינוי מהותי ביותר בחקיקה בעקבות בחינה מחודשת של סוגיית הפטורים על-ידי המחוקק. ביום 1.1.2003 פורסם ברשומות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), תשס"ג-2002. החוק תיקן את פקודת הפיטורין והוסיף את סעיף 5ג, אשר קבע הסדר מדורג, ולפיו הגופים הפטורים לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודת הפיטורין יחויבו בתשלום ארנונה בשיעורים הולכים וגדלים משנת 2003 ועד שנת 2006 ואילך - אז יוטל על הגופים הפטורים תשלום ארנונה בגובה של 33% מגובה הארנונה שהייתה מוטלת עליהם אלמלא הפטור. וכך קובע סעיף 5ג(א): "הטלת ארנונה 5ג. (א) על אף הוראות סעיפים 4 ו-5, והאמור בכל על נכסים לפי דין, תוטל ארנונה כללית על הנכסים סעיפים 4 ו-5 המפורטים בסעיפים 4 ו-5, בשיעורים שלהלן, שיחושבו מסכום הארנונה הכללית שהיתה משולמת לרשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים 4 ו-5, ובהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסים האמורים; באין סיווג מתאים - יחול הסיווג הדומה ביותר (להלן - נכסים פטורים חלקית): בשנת 2003 - 6%; בשנת 2004 - 15%; בשנת 2005 - 24%; בשנת 2006 ואילך - 33%". סעיף קטן (ב) עוסק בהיקף התשלום שיוטל על נכסים שלגביהם אין ברשות המקומית סיווג מתאים, וסעיף קטן (ג) קובע כי בשנים 2003 עד 2005 לא ישולמו אגרת סילוק אשפה או כל אגרה אחרת שהייתה מקובלת, ובלבד שסכום הארנונה שישולם בשנים האלה לא יפחת מסכום האגרה ששולמה בפועל לרשות המקומית בעבר. 25. אני מוצא כי ההסדר החדש שנקבע בחוק ההסדרים לשנת 2003 נותן משנה תוקף לגישתי ולמסקנתי. בדומה להסדרים החוקיים שנקבעו על-ידי המחוקק במהלך בירור עתירות אלה, גם ההסדר החדש צופה פני עתיד. אין בו התייחסות מפורשת לפטורים שניתנו בעבר, אלא הוא מטיל על הגופים הפטורים חובת תשלום חלקית מכאן ואילך. נמצא כי המחוקק לא הרהר אחר הפטור שניתן בעבר, ומאמציו כוונו לתיקון המצב בעתיד בלבד. לטעמי, ההסדר החדש "הכשיר" בכך את הפטורים שניתנו בעבר לגופים השונים תוך כדי הטלת חובת תשלום מדורגת לגבי העתיד. אי לכך, לו דעתי הייתה נשמעת, דין העתירות להידחות. השופטת ט' שטרסברג-כהן 1. חברי השופט אנגלרד סקר בצורה תמציתית וממוקדת את השתלשלות הדברים המהווים את התשתית העובדתית לעתירות, כמו כן הבהיר הוא את הבעייתיות הכרוכה בסוגיית הפטורים לפי פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), ובסופה של דרך הגיע למסקנה כי יש לדחות את העתירות. הטעם לכך הוא שלטעמו, אין לשוב ולבחון את מתן הפטורים בעבר, שכן ההנחה היא כי בשל קיום הפטור במשך עשרות בשנים אין עוד מקום להרהר אחר תוקפו של הפטור מעת שניתן ועד היום. זאת ועוד, לשיטתו, סמכות השרים לקבוע כללים בתקנות שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה, הינה סמכות רשות ולא סמכות חובה, ו"אין בית-משפט זה יכול למלא את מקומו של המחוקק ושל מתקין התקנות בדבר ההסדר הנאות במתן פטורים מארנונה למוסדות חינוך ובריאות". חברי הוסיף וציין כי "גם אם אנו בדעה כי מן הראוי לערוך רפורמה כללית בסוגיה הנדונה - כפי שגרסו גם רבים וטובים בכנסת ובממשלה - אין אנו יכולים לקבוע את פרטי התיקונים. אלה דורשים הכרעות מדיניות מתחומי הכלכלה והחברה, הכרעות המופקדות בידי הרשות המחוקקת והמבצעת". על רקע התשתית העובדתית שפירט חברי ושעליה אין לי מה להוסיף, מקובלת עליי עמדתו של חברי ככל שהיא מציינת את המורכבות והבעייתיות שבנושא הפטורים. אולם שלא כחברי אין אני סבורה כי עלינו למשוך ידינו מסוגיה זו, מורכבת ככל שתהיה, ולהימנע מלמצוא לה פתרון ולהעניק סעד הולם. דעתי היא כי ראוי להיענות לעתירות באופן חלקי כמפורט להלן. 2. עניין לנו בפטורים שניתנו למוסדות ציבור בתחום שיפוטן של העותרות, מכוח סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) (להלן - הפקודה). לשם הנוחות אביא סעיפים אלה בלשון העברית: "פיטורים שונים 5. הנכסים דלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית, דהיינו - ... (ז) כל רכוש השייך לאגודה או למוסד שיתופי שמטרתם העיקרית לספק, שלא על מנת לקבל פרס, עזרה רפואית ולהחזיק בתי-חולים, בתי-הבראה, מרפאות או קליניקות, בתנאי שרכוש זה משמש אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת, ובתנאי שאותה אגודה או אותו מוסד שיתופי אושרו מטעם שר הפנים לצרכי פיטורים עפ"י סעיף זה; ... (י) כל רכוש, לרבות רכוש המדינה שמוסד-מתנדב לשירות הצבור משתמש בו אך ורק לשירות הצבור, בתנאי שאותו מוסד יתאשר ע"י שר הפנים לצורך פיטורין עפ"י סעיף זה". 3. הנה-כי-כן, בסעיפים אלה נקבעו קבוצות של מוסדות הזכאים לפטור מארנונה כללית. לצורך קבלת הפטור מכוח סעיפים אלה נדרש אישורו של שר הפנים, בשונה מיתר הסעיפים הקטנים שבסעיף 5 לפקודה. דרישה זו לקבלת אישור השר אין משמעה כי השר מחויב ליתן אישור. אין השר משמש כ"חותמת גומי" בלבד. הסמכות המוענקת לו אם לאשר את הפטור אם לאו הינה סמכות רשות. על שר הפנים להפעיל שיקול-דעת כדי להחליט אם ראוי, או שמא אין זה ראוי, להפעיל את הסמכות - קרי, ליתן אישור לפטור - במקרה קונקרטי. שר הפנים אינו יוצא ידי חובתו אלא אם הוא מפעיל שיקול-דעת של ממש לא כמצוות אנשים מלומדה, כי אם באופן ענייני ואמיתי (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [16], בעמ' 700-701; וראו: בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר [1], בעמ' 758, 760; בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות [2], בעמ' 232; בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל [3], בעמ' 419-420; בג"ץ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים [4], בעמ' 50; בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים [5], בעמ' 34; בג"ץ 581/87 צוקר נ' שר הפנים [6], בעמ' 534). בבואו להפעיל שיקול-דעתו על שר הפנים לבחון אם המוסד מבקש הפטור עונה על התנאים הקבועים בסעיפים 5(ז) או 5(י) לפקודה, לפי העניין, דהיינו: במסגרת פטור המתבקש מכוח סעיף 5(ז) על שר הפנים לבחון אם מדובר במוסד שמטרתו העיקרית לספק, שלא על-מנת לקבל פרס, עזרה רפואית ולהחזיק בתי חולים, בתי הבראה, מרפאות או קליניקות, ואם הרכוש שבגינו מתבקש הפטור משמש אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת, ואילו במסגרת פטור המתבקש מכוח סעיף 5(י) על שר הפנים לבדוק אם מדובר במוסד-מתנדב לשירות הציבור, ואם הרכוש שבגינו מתבקש הפטור משמש אך ורק לשירות הציבור. אלא שהפקודה עצמה אינה מגדירה ומבהירה את התנאים המפורטים בסעיפים אלה. כך למשל אין ברור כיצד נבחן התנאי שלפיו נדרש כי מטרת המוסד היא לספק את השירותים האמורים בסעיף "שלא על מנת לקבל פרס"; מהי טיבה של "העזרה הרפואית" המזכה את המוסד בפטור; מה הם המוסדות הבאים בגדרם של "בתי-חולים, בתי-הבראה, מרפאות או קליניקות"; מהו שימוש, ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת"; מהו "מוסד-מתנדב"; מהו "שירות הצבור"; מהו שימוש לשירות הציבור, ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לשירות הצבור". אם כן, כיצד יפעיל שר הפנים את שיקול-דעתו לעניין אישור הפטורים מארנונה? 4. הלכה מושרשת מלפנינו לעניין מענקים וחלוקת כספים מתקציב המדינה למוסדות שונים, כי רשויות השלטון הן נאמני הציבור, והוצאתם של כספים אלה וחלוקתם צריכות להיעשות בדרך העולה בקנה אחד עם נאמנות זו. מכאן נפסק כי התמיכה הכספית צריכה להיעשות על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים (ראו, למשל: בג"ץ 780/83 ישיבת תומכי תמימים מרכזית נ' מדינת ישראל [7]; בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר [8], בעמ' 706-707; בג"ץ 3638/99 הנ"ל [2], בעמ' 230-232). כן נפסק כי הלכה זו שנקבעה לעניין סיוע ישיר למוסדות, יפה גם כאשר מדובר בסיוע עקיף על דרך של מתן פטור ממס, כפי המקרה שלפנינו (ראו בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר [9], בעמ' 199-200; וראו גם בג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות [10]). מכאן יש לקבוע כי על שר הפנים, הבוחן מתן אישור לפטור מארנונה לפי סעיפים 5(ז) או 5(י) לפקודה, לפעול על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים. 5. עד כאן לגבי מתן אישורים חדשים לפטורים מארנונה. מה הדין לגבי אישורים לפטורים שניתנו בעבר, לפני עשרות שנים? הלכה היא כי חלוף הזמן ושינוי העתים מקימים סמכות ואף חובה לבדוק ולשקול מחדש את הצדקת קיומם. במה דברים אמורים? סמכות הניתנת לרשות מינהלית - בין שהיא סמכות לקבל החלטה, להעניק רישיון ובין שהיא סמכות לפטור מחבות כלשהי - כוללת בחובה מכללא גם את הסמכות לשוב ולשקול את ההחלטה אם השתנו הנסיבות. "ואם, לאור אופיו של העניין, נדרשות בדיקה ומחשבה חוזרות ונשנות, אין לדחות את הפנייה החדשה במחי יד ובלי עיון הולם, תוך הסתמכות בלעדית על העובדה, כי לבעל הסמכות הוענק שיקול הדעת להחליט בעניין, או תוך דבקות בהחלטה הקודמת, אשר ייתכן שהיא טעונה שינוי" (בג"ץ 852/86 הנ"ל [4], בעמ' 50 מול אות השוליים ה). "היעדר הגבלת זמן ברישיון מחייב פרשנות שלפיה עם חלוף העתים ועם השתנות הצרכים, ראוי, ניתן ואף חובה לבדוק ולשקול מחדש את הצדקת קיומו של הרישיון בהיקף חסר הגבולות" (בג"ץ 1255/94 "בזק", החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת [11], בעמ' 677). דברים אלה שנאמרו שם לעניין הענקת רישיון בלתי מוגבל בזמן יפים גם לעניין הענקת פטור בלתי מוגבל בזמן (וראו גם: בג"ץ 6268/00 קיבוץ החותרים אגודה שיתופית חקלאית רשומה נ' מינהל מקרקעי ישראל [12], בעמ' 658-659; בג"ץ 176/90 מכנס נ' שר העבודה והרווחה [13], בעמ' 720). החלטות מינהליות חייבות להתאפיין בגמישות מסוימת שתאפשר את התאמתן לתנאי החיים המשתנים. יפים הם דבריו של פרופ' זמיר בספרו הנ"ל [16], בעמ' 982: "ההחלטה המינהלית, לעומת זאת, אינה כפופה לא לעקרון של גמר המלאכה ואף לא לעקרון של מעשה בית דין. בדרך כלל היא אינה אמורה להיות סופית. שיקולים שונים עשויים לדרוש, לא פעם בנסיבות בלתי-צפויות, שינוי או ביטול ההחלטה... דבר רגיל הוא שהתנאים העובדתיים, הצרכים החברתיים או המדיניות הרשמית ישתנו. אפשר, לכן, כי החלטה שהיתה טובה בשעתו, שוב אינה טובה כיום. שינוי ההחלטה עשוי להתבקש על ידי הרשות המינהלית, המדברת בשם טובת הציבור; אך הוא עשוי להתבקש גם על ידי האזרח, הרוצה בשינוי בשביל עצמו. כך או כך, ההחלטה המינהלית אינה צריכה להיות נוקשה כפסק דין סופי. היא צריכה מידה של גמישות, שתאפשר להתאים אותה מעת לעת לנסיבות המשתנות". מכאן מסקנתי כי גם כאשר בפטורים שניתנו בעבר עסקינן, נדרשת בדיקתם מחדש על-פי אותם קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים שלפיהם ניתנים הפטורים מלכתחילה. ומן הכלל אל הפרט. 6. הפטורים הנדונים בעתירה ניתנו לפני עשרות שנים. אחד מהם ניתן בתקופת טרום המדינה על-ידי הנציב העליון (1939 - שירותי בריאות כללית), והיתר לאחר קום המדינה, כשחלקם אושרו על-ידי שר האוצר (1952 - קופת חולים לעובדים לאומיים) וחלקם על-ידי שר הפנים (1961 - האוניברסיטה העברית; 1964 - מכבי שירותי בריאות; 1966 - מכון ויצמן). כפי שציין היועץ המשפטי של משרד הפנים בתשובה לפניית העותרות מיום 27.8.1998, אין בידינו כיום מידע על אודות הקריטריונים שהנחו את מאשרי הפטורים או את האופן שבו הפעילו את סמכותם באשרם את הפטורים הנדונים, ואין תמה בכך, שהרי אחד מהם ניתן על-ידי הנציב העליון, והאחרון שבהם ניתן לפני כ-40 שנה. אלא שגם אם אצא מתוך הנחה כי הפטורים ההיסטוריים ניתנו כדין, הרי שמאז ניתנו הם לפני עשרות שנים ובהיותם בלתי מוגבלים בזמן, לא נבחנה מחדש ההצדקה לקיומם לאור חלוף הזמן ושינוי העתים. בדיקה כזו צריכה להיעשות על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים. 7. דומה כי הרשויות עמדו על הצורך בקיומם של קריטריונים כאמור, ולפיכך לאחר הגשת העתירה, ובטרם התבררה היא לגופה, הפיץ משרד הפנים ביום 11.2.1999 חוזר מנכ"ל שנקבע בו נוהל חדש להענקת פטור מארנונה למוסד-מתנדב לשירות הציבור, הוא הפטור הקבוע בסעיף 5(י) לפקודה (להלן - הנוהל). בנספח א' לחוזר המנכ"ל מפורטת רשימה של קריטריונים שהמוסד המבקש את הפטור חייב לעמוד בהם. גם אם יש להניח כי הכוונה בחוזר המנכ"ל הייתה שהקריטריונים יחולו על מתן פטורים מכאן ואילך למי שמבקש אישור לפטור חדש, עדיין ניתן להחילם במקרים שיהיה בהם מקום לבחינה מחדש של פטור ישן. הקריטריונים שנקבעו חלים רק לעניין הפטור הקבוע בסעיף 5(י) לפקודה. לא הובהר לנו מדוע לא הוצאו קריטריונים דומים לעניין הפטור הקבוע בסעיף 5(ז) לפקודה, או לחלופין, מדוע אין להחיל את הקריטריונים שנקבעו לעניין הפטור שבסעיף 5(י) לפקודה, גם על הפטור שבסעיף 5(ז) לפקודה, בשינויים מחויבים. לא מצאתי שוני בין שני הסעיפים האמורים המצדיק אי-החלתם של קריטריונים על פטורים המתבקשים מכוחם של שני הסעיפים. 8. בהמשך לקביעת הקריטריונים, היה ככל הנראה המחוקק ער לכך שסוגיית הפטורים ההיסטוריים לא באה על תיקונה על-ידי הפצת חוזר המנכ"ל לעניין פטורים חדשים, לפיכך נתקבל בכנסת בסוף שנת 1999 תיקון לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992, ובמסגרתו הוסף סעיף 9(ג1) המעניק סמכות לשרים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית על נכסים הפטורים ממנה לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה. בכללים אלה - כך קובע הסעיף - ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כולם או חלקם, דרך כלל או לסוגי רשויות מקומיות, ויכול שעל-פי אותם כללים תוטל ארנונה בשיעור אפס. ואכן, בשנת 2000 פורסמו ברשומות תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית בשל נכסים פטורים לשנת 2000), תש"ס-2000 שקבעו את שיעור הארנונה שתוטל בשנת הכספים 2000 על נכסים הפטורים לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה. תוקף התקנות לא הוארך, ואף לא הותקנו לאחר שנת 2000 תקנות חדשות. והנה בימים אלה ממש התקבל בכנסת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), תשס"ג-2002 (להלן - חוק ההסדרים משנת 2003), שפורסם ברשומות ביום 1.1.2003. בחוק זה תוקנה הפקודה, והוסף לה סעיף 5ג הקובע כי על-אף הוראות סעיפים 4 ו-5 והאמור בכל דין תוטל ארנונה כללית על הנכסים המפורטים בסעיפים 4 ו-5 בשיעורים שלהלן, שיחושבו מסכום הארנונה הכללית שהייתה משולמת לרשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים 4 ו-5. שיעורי הארנונה נקבעו באופן מדורג במהלך השנים מאז שנת 2003 בשיעור 6% ועד שנת 2006, שבה יגיע שיעור הארנונה על נכסים אלה ל-33%. הצדדים התייחסו לדבר חקיקה זה בעקבות החלטתנו מיום 5.1.2003. בחינת החוק האמור וההתייחסות לו על-ידי הצדדים מעלה כי החוק מטפל במיסוי חלקי של מי שהיה זכאי לפטור מלא. אין עניינו בשאלה העומדת על הפרק במקרה דנן והיא אם יש הצדקה - על-פי קריטריונים ראויים - להותרה על כנם את הפטורים נושא העתירה. בפטורים אלה זכו עד היום, באופן מלא, גופים שונים, ואלה יתחייבו משנת 2003 בתשלום ארנונה בשיעור חלקי ובאופן הדרגתי. בהיעדר הצדקה לעצם הפטורים הרי שיש לחייב גופים אלה בארנונה בשיעור מלא, לפיכך אין בהתפתחות חקיקתית זו כדי לייתר את הדרישה לקיומם של קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים לצורך הענקת פטור מלכתחילה, או בדיקה בדיעבד של פטור שניתן בעבר. 9. אשר לראשי העתירות שעניינם הפעלת סמכות שר הפנים ושר האוצר לפי סעיף 9 (ג1) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 וקביעת כללים בתקנות שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל הנכסים הפטורים מארנונה לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה. לעניין זה טוענות העותרות כי סמכות זו לא שונתה ולא בוטלה גם לאחר קבלת התיקון האחרון לפקודה בחוק ההסדרים משנת 2003. מכאן, לטענתן, אף שכיום הפך הפטור המלא לחלקי, אין בכך כדי לשלול את סמכות השרים להטיל ארנונה בתקנות - בשיעורים שונים ועל סוגי נכסים שונים וסוגי רשויות מקומיות שונים - על הנהנים מן הפטור החלקי. אין בידי לקבל טענה זו. הסמכות שהוענקה לשרים בסעיף 9(ג1) לחוק ההסדרים משנת 1992 הינה סמכות "לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית" (ההדגשה שלי - ט' ש' כ') בשל נכסים הפטורים מארנונה, כאשר "בכללים כאמור ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כולם או חלקם, דרך כלל או לסוגי רשויות מקומיות, ויכול שעל פי אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס". ואכן, עיון בתקנות משנת 2000 מעלה כי השרים קבעו בהן את שיעור הארנונה שתוטל על נכסים הפטורים לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודה. אלא שסמכות זו הופעלה למעשה בחוק ההסדרים משנת 2003, שבו הוטלה ארנונה בשיעורים שונים ועל סוגי נכסים שונים, לרבות קביעת נכסים מסוימים הפטורים לחלוטין מארנונה. מכאן, שהגם שסעיף 9(ג1) לחוק ההסדרים משנת 1992 לא בוטל על-ידי חוק ההסדרים משנת 2003, ההסדר החדש שנקבע בחוק ההסדרים משנת 2003 מייתר הלכה למעשה עשיית שימוש בסעיף 9 (ג1) הנ"ל, שממילא לא יהיה ניתן לקבוע מכוחו כללים בתקנות העומדים בסתירה להסדר שנקבע בחוק ההסדרים משנת 2003. לאור האמור מתייתרים ראשי עתירות אלה. 10. לאור כל האמור אני סבורה כי כעניין של מדיניות ראויה, של מינהל תקין ושל חלוקה צודקת והוגנת של נטל המס ברשויות מקומיות ושל תפיסה נכונה של מעמד הרשויות המקומיות בקביעת תקציביהן, יש לבחון במקרה דנן אישורים "היסטוריים" לפטורים מארנונה. יש לעשות כן על-פי קריטריונים הולמים שייקבעו בתקנות או בדרך חוקית אחרת. אשר-על-כן אני מציעה לקבל את העתירות ולהפוך את הצווים-על-תנאי למוחלטים כדלקמן: (1) על המשיבים 1-3 לפרסם קריטריונים למתן פטור מתשלום ארנונה לפי סעיף 5(ז) לפקודה בהתאמה וכפי שנעשה על-ידיהם בנוהל לעניין הפטור הקבוע בסעיף 5(י) לפקודה. כל עוד לא יפורסמו כאלה, ייחשבו הקריטריונים שפורסמו בנוהל כקריטריונים החלים גם לצורך סעיף 5(ז) לפקודה, בשינויים המתחייבים. (2) על המשיבים 1-3 לבחון מחדש את שאלת זכאותם של המשיבים 5, 6 ו-7 בבג"ץ 26/99 ושל המשיבים 5, 6, ו-7 בבג"ץ 2606/00 לפטורים מארנונה כללית. (3) הפטורים שהוענקו למשיבים 5 ו-6 בבג"ץ 26/99 (מכון ויצמן למדע והאוניברסיטה העברית בירושלים) ולמשיבה 6 בבג"ץ 2606/00 (מכבי שירותי בריאות) מכוח סעיף 5(י) לפקודה, ייבחנו לאור הקריטריונים שנקבעו בנוהל. (4) הפטורים שהוענקו למשיבה 7 בבג"ץ 26/99 (קופת חולים של ההסתדרות הכללית) ולמשיבים 5, 6 ו-7 בבג"ץ 2606/00 (שירותי בריאות כללית; מכבי שירותי בריאות; קופת חולים לעובדים לאומיים) מכוח סעיף 5(ז) לפקודה, ייבחנו לאור הקריטריונים שפורסמו בנוהל עד שיפורסמו קריטריונים חדשים כאמור בסעיף קטן (1) לעיל. (5) רק אלה מבין המשיבים 5, 6 ו-7 בבג"ץ 26/99 ומבין המשיבים 5, 6, ו-7 בבג"ץ 2606/00 שיימצאו ראויים לפטור מלא, יבואו בגדרו של חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), תשס"ג-2002. אלה שלא יימצאו זכאים לפטור ישלמו ארנונה בשיעור מלא. 11. המשיבים 1-4 בבג"ץ 26/99 ובבג"ץ 2606/00 ישלמו לכל אחת משתי קבוצות העותרות (קבוצה אחת - עיריית רחובות ועיריית פתח-תקווה, וקבוצה שנייה - עיריית ראשון לציון, עיריית יבנה, עיריית אשקלון, עירית רמלה) הוצאות ושכר טרחת עורך-דין בסך 25,000 ש"ח. כל אחד מבין המשיבים 5, 6 ו-7 בבג"ץ 26/99 והמשיבים 6 ו-7 בבג"ץ 2606/00 ישלם לכל אחת משתי קבוצות העותרות הוצאות ושכר טרחת עורך-דין בסך 5,000 ש"ח. השופט א' ריבלין 1. קראתי את חוות-דעתם של שני חבריי הנכבדים, ודעתי היא כדעת השופטת שטרסברג-כהן. חברתי הסבירה כי גם מקום שניתנו בו בעבר פטורים מארנונה, אין בכך כדי למנוע בחינה מחודשת של מתן הפטורים, וזאת בהסתמך על העיקרון הכללי שלפיו "סמכות הניתנת לרשות מינהלית... כוללת בחובה מכללא גם את הסמכות לשוב ולשקול את ההחלטה אם השתנו הנסיבות". הייתי מוסיף על כך שהמסקנה כי חובה על שר הפנים להפעיל את שיקול-דעתו בכל עת לעניין זכאותם של נישומים לפטור מארנונה, עולה מהגיונו של החוק. חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 קובע, בסעיף 8(א) שבו כי "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה...". הכלל הוא כי מועצה רשאית להטיל מדי שנה ארנונה על הנכסים שבתחום שיפוטה. מתן הפטור מארנונה הוא ברגיל חריג לכך. לפיכך נראה לי כי שר הפנים - כמי שניתנה לו הסמכות לפי הוראת סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) (להלן - פקודת הפטור) - צריך לבחון מחדש, בכל עת, אם עדיין מתקיימים בעניינו של נישום מסוים התנאים לקבלת פטור מתשלום הארנונה. זהו הפירוש הרגיל והטבעי ללשון ההוראה. אכן, ישנם פטורים והנחות שאין צורך לבוחנם מדי שנת כספים, כגון מתן ההנחה מארנונה לקשישים ונכים, משום שמטבע הדברים מצבם אינו משתנה. באותה מידה אין חובה לבחון בכל שנה את שאלת חבותו של נישום בארנונה לאחר שנקבע כי אינו זכאי ליהנות מפטור. 2. גם כעניין של מדיניות נראה לי כי מן הראוי ששר הפנים יבחן מחדש אישורים "היסטוריים" לפטור מארנונה. הארנונה הכללית היא מקור תקציבי ראשון במעלה של הרשויות המקומיות. לא זו בלבד, אלא שבמסגרת הניסיון לצמצם את שיעור האינפלציה ששררה בארץ בראשית שנות השמונים, החל בשנת 1985 תהליך חקיקה שתכליתו הגבלת סמכותן של המועצות של הרשויות המקומיות להעלות את שיעורי הארנונה מעבר לתקרה מסוימת. תהליך זה הואץ בשנת 1993, עם חקיקת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992, והתקנות שהותקנו מכוחו. חוקים ותקנות אלו, שנחקקו מדי שנה עד היום, והמכונים "הוראות ההקפאה", באו לצמצם את גבולות הארנונה המוטלת על-ידי הרשויות המקומיות. וזאת יש להדגיש, כי הקלה מתמשכת בארנונה על פלוני פירושה, על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני (ראו: דברי השופט מ' חשין בע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ [14], בעמ' 47-48; דברי השופטת דורנר בע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק [15], בעמ' 164-165). משכך, לא הייתי רואה לנכון להעניק חסינות לצמיתות לגופים שקיבלו פטור מארנונה בשנים עברו. זאת ועוד, לא ראיתי סיבה מהותית להבחין - לעניין מתן הפטור מארנונה - בין מי שקיבל בעבר פטור לבין גוף שמבקש לראשונה פטור שכזה. אלו כאלו זכאים לקבלת הפטור אם מקיימים הם את התנאים שנקבעו בהוראות השונות בפקודת הפטור. אלה גם אלה לא יהיו זכאים לפטור אם חויבו בארנונה. מקובלת עליי אפוא מסקנתה של השופטת שטרסברג-כהן כי על המשיבים 1-3 לבחון מחדש את ההצדקה ליתן פטור מארנונה למשיבים 5-7, לפי הוראות סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת הפטור. גם אני סבור כמוה כי ראוי לעשות את הצווים שהוצאו לצווים מוחלטים כאמור בסיפה של פסק-דינה. הוחלט, ברוב דעות, כאמור בפסק-דינה של השופטת שטרסברג-כהן. ארנונה