השופט ש' לוין: 1. ביום 20.3.84 פירסמה המשיבה 1, שהיא רשות שדות התעופה (להלן - הרשות), מכרז, שעניינו מתן שירותי הסעת נוסעים בשטח המבצעי של נמל התעופה בן-גוריון מבית הנתיבות לעמדות החניה של המטוסים ומעמדות החניה של המטוסים לבית הנתיבות. המכרז, לאחר תיקונו, כלל מתן שירותי הסעה לנוסעי כל חברות התעופה הפועלות בנמל, לתקופה של ארבע שנים החל ביום 1.11.84. עוד לפני תום המועד להגשת ההצעות למכרז ביום 14.6.84 פירסמה הרשות ביום 7.6.84 שינוי בתנאי המכרז, שעיקרו היה הוצאת היסעי נוסעי חברת אל-על ושל החברות-הבנות שלה מתחולת מערך ההיסעים, המהווה נושא למכרז. בצו-על-תנאי, שיצא מבית-משפט זה, לפי בקשת העותרת "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ, נתבקשה הרשות לבוא וליתן טעם, מדוע לא תפרסם מכרז להסעת נוסעי כל חברות התעופה הפועלות בישראל, לרבות נוסעי חברת אל-על והחברות-הבנות שלה, וכן מדוע לא תבטל את השינוי האמור במכרז המקורי. חברת אל-על צורפה כמשיבה לעתירה. 2. אין חולקים על כך, שבמשך שנים רבות ועד לשביתה באל-על, בשלהי שנת 1982, ביצעה אל-על את השירותים, שהיו נושא המכרז, לנוסעי כל חברות התעופה הפועלות בישראל. עקב השביתה חדלה לפתע אל-על להעניק את השירותים האמורים, והנהלת נמל התעופה בן-גוריון פנתה בדחיפות אל העותרת, בלא הליכי מכרז, על-מנת שזו תעניק זמנית שירותים אלה, ומאז ועד היום פועלת העותרת במתן השירותים לפי הסדרים זמניים שבינה לבין הרשות. עם גמר השביתה החליטה הרשות לפרסם את המכרז בנוסחו המקורי, לאחר שנכשל משא ומתן שהתנהל בין הרשות לבין חברת אל-על להחזיר לה את הזכויות להענקת השירות האמור. טוענת הרשות (בסעיף 8 לתצהיר תשובתה), שלאחר פירסום המכרז היא הסכימה למסור לאל-על בלא מכרז מתן שירותי הסעה לנוסעיה ולנוסעי החברה-הבת שלה, סן-דור, החל מיום 1.7.84, לפי תנאי ההתקשרות עם העותרת, ומיום 1.11.84 לפי התעריף, שייקבע עם הזוכה במכרז. ביצוע ההסכם הושעה לאור צו ביניים, שיצא מבית-משפט זה, ולאור האמור בו הושעו, עד למתן החלטה אחרת, כל הליכי המכרז האמורים. 3. התשתית המשפטית, שבגדרה הוגשה העתירה, מצויה, בעיקרה, בסעיף 31 לחוק רשות שדות התעופה, תשל"ז-1977 (להלן - החוק), שכה נאמר בהוראותיו הרלוואנטיות: "ביצוע תפקידים ושירותים 31. (א) הרשות רשאית להטיל על אחר למלא תפקיד מתפקידיה או לתת שירות, הכל כמפורט בסעיף 5;.... (ב) הרשות רשאית, באישור שר התחבורה, לקבוע הסדרים ולהתנות תנאים למתן שירותים, בין בעצמה ובין על ידי אחרים, לרבות התקשרות בדבר מסירת ביצוע שירות לאחרים לאחר עריכת מכרז. (ג) הרשות רשאית, לאחר עריכת מכרז, להעניק זכיון למתן שירות שהיא חייבת או מוסמכת לתתו בשדות התעופה של הרשות או באחד מהם. ..... (ו) התקשרות בדבר מסירת ביצוע שירות לאחר כאמור בסעיף קטן (א), או הטלת תפקיד מתפקידי הרשות על אחר, בדרך הענקת זכיון - טעונות אישור הממשלה; אולם רשאית הממשלה לקבוע סוגים של שירוים נלווים כאמור בסעיף 5(א)(1) שעל הענקת הזכיון לביצועם לא תחול הוראה זו. (ז) התקשרות בדבר מסירת ביצוע שירות לאחר, או הטלת תפקיד מתפקידי הרשות על אחר, שלא נתקבל עליה האישור הדרוש לפי סעיף זה - בטלה". יש לקרוא את סעיף 31 ביחד עם ההגדרה של "שדה תעופה" בסעיף 1 לחוק וביחד עם סעיף 5 לחוק המונה את תפקידי הרשות. "שדה-תעופה" כולל "שטח רצוף, על המבנים והמיתקנים שבו, שהועדו לנחיתה ולהמראה של כלי טיס ולביצוע פעולות או למתן שירותים נלווים לאלה", לרבות, בין השאר, "להסעה ולחניה של כלי טיס וכלי רכב" (פיסקה (2)). סעיף 5(א)(1) מונה את תפקידי הרשות, הכוללים, בין השאר, "להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל את שדות התעופה המפורטים בתוספת" וכן "לתת בהם שירותים נלווים לכל הפעולות האלה". בצד השירותים האמורים, המנויים בין תפקידי הרשות, רשאית הרשות לתת גם שירותים נוספים בשדות התעופה (סעיף 5(ב) לחוק). מכאן ברור, שהיסעי נוסעים מהמטוסים לבית הנתיבות ובחזרה מנויים בין השירותים, שהרשות חייבת לתתם בגדר סעיף 31(ג) לחוק. שתיים הן בעיקרן השאלות, המתעוררות בעתירה שלפנינו: (א) האם חלה על הרשות חובה לערוך מכרז לפי סעיף 31(ג) או לפי סעיף 31(ב) לחוק, ככל שהדבר מתייחס למסירת שירות היסעי הנוסעים במטוסי אל-על לחברה זו? לצורך השאלה האמורה אניח (מבלי לפסוק), שיש לראות את המכרז, כאילו נתפרסם מלכתחילה כשאינו כולל את היסעי חברת אל-על ובנותיה; (ב) אם קיימת חובה כזו, האם - בנסיבות העניין - הפרה אותה הרשות? 4. העותרת תמכה את יתדותיה מלכתחילה אך בהוראת סעיף 31(ג) לחוק, ורק בשלב מאוחר יותר היא הסתמכה גם על הוראות סעיף 31(ב) לחוק. טענתה הייתה, שמלכתחילה בהענקת זיכיון למתן שירות עסקינן, ולכן אין להעניקו אלא לאחר עריכת מכרז. איני בטוח, שקבלת טענה זו אין בה כדי לכרות את הענף, שעליו יושבת העותרת, שהרי הענקת זיכיון טעונה, בדרך כלל, אישור הממשלה, לפי סעיף 31(ו), שהעדרו מאיין את תוקף ההתקשרות לפי סעיף 31(ז), ולא נטען לפנינו, שהאישור האמור ניתן או שהממשלה מתבקשת אות תבקש לתתו. מעיון בנוסח החוזה, הכלול בין מסמכי המכרז (נספח "ג" לעתירה) ברור, שהרשות התייחסה אל נושא המכרז כאל התקשרות בדבר מסירת ביצוע שירות לאחרים בגדר סעיף 31(ב) לחוק ולא כאל זיכיון למתן שירות בגדר סעיף 31(ג). ההגדרות המילוניות שאליהן הופניתי וגם הגדרות נוספות שבהן עיינתי לא סייעו בידי להגיע לקביעת גבול ברור החוצה בין סעיף 31(ב) לסעיף 31(ג) לחוק. בעקבות טיעונו של ד"ר פלד בשם אל-על, מוכן אני להניח, שהזכות, המוקנית לבעל השירות לגבות את תמורתו מהלקוח, יכולה להצביע בכיוון היותה של התקשרות דומה לזיכיון, אם כי אין מדובר במרכיב של הגדרת הזיכיון אלא בסימן היכר; בנסיבות המקרה שלפנינו, אפילו סימן ההיכר האמור אינו יכול לסייע לנו בהרבה, הואיל ויש להניח, שאגרת שירותי נוסע נכנס, שהרשות גובה מבעל כלי טיס לפי תקנה 9 לתקנות רשות שדות התעופה (אגרות), תשמ"א-1981, משמשת גם לכיסוי התשלומים למוביל, ומה לי, אם תמורת השירות משתלמת במישרין או אם היא משתלמת בעקיפין לבעל השירות? לכאורה, רלוואנטי יותר הדגש,אותו שם מר צור, שטען לרשות, על המלים "שהיא חייבת או מוסמכת לתתו" בסעיף 31(ג), לאמור, שכל אימת שהרשות מעבירה תפקיד מתפקידיה לאחר, הרי בהענקת זיכיון קא עסקינן; והנה מעיון בנוסח החוזה נספח "ג" לעתירה עולה בעליל, כי הרשות שומרת לעצמה סמכויות כה נרחבות של פיקוח ומתן הוראות על פעולות הזוכה במכרז, הנחשב כקבלן, עד שהן עשויות להוציא את נושא המכרז מגדר סעיף 31(ג) (ראה, למשל, סעיפים 10, 12,11, 13, 15, 16, 26 ועוד). כך, למשל, בסעיף 19 לנוסח החוזה נכתב,שמתן השירות יבוצע אך ורק באמצעות כלי רכב שבבעלותו של הקבלן ובאמצעות עובדיו, ובסעיף 28 נכתב, כי רק הרשות רשאית לשווק פרסומת בכלי הרכב של ה"קבלן". ברם, אם כי נוטה אני לדעה, כי מכלול הנסיבות מצביע יותר לעבר שמירת התפקיד של היסעי הנוסעים בידי הרשות ואך על מסירת ביצוע השירות על-ידי הרשות לידי הזוכה במכרז, אין שאלה זו טעונה הכרעה, משום שברור בעליל, שגם בגדר סעיף 31(ב) חוק מוטלת, במקרה שלפנינו, על הרשות חובת קיום מכרז. 5. למקרא סעיף 31(ב) לחוק ברור, שקיימת על-פיו חובת מכרז, רק אם קבעה הרשות הסדרים או התנתה התנאים למתן שירותים, שעל-פיהם יש להתקשר "בדבר ביצוע שירות לאחרים" לאחר עריכת מכרז. והנה, אין חולקין על כך, שמועצת הרשות הסמיכה את המנכ"ל לקבוע כללים ונוהלים פנימיים באישור הרשות. לפי נוהל מס' 251, שנקבע על-ידי המנכ"ל ושאושר על-ידי המועצה, קיימת במקרה שלפנינו חובת מכרז. המנכ"ל לא התיימר לחרוג מן הנוהל, והוא אף לא היה מוסמך לחרוג מן הנוהל; סעיף 78 לנוהל קבע קיומם של חמישה מקרים, שרק בגדרם רשאי המנכ"ל לחרוג מן הנוהל, ואף אחד מהמקרים האמורים לא נתקיים במקרה שלפנינו. נמצא, שהרשות לא הייתה רשאית למסור לאל-על כל חלק מההיסעים ללא עריכת מכרז, וההסכם עם אל- על, הנזכר בסעיף 8 לתצהיר התשובה, לא היה חוקי. אמת נכון הדבר, שרשות ציבורית רשאית לסטות מהנחיותיה הפנימיות, אם קיימת סיבה מספקת לכך: בג"צ 389/80 [1], בעמ' 431; אך במקרה שלפנינו לא התיימרו לסטות מן הנוהל, והכלל האמור אין כוחו יפה בענייננו כבר מן הטעם, שבגופו של הנוהל נקבעה רשימה סגורה של סטיות אפשריות ממנו, שהמקרה שלפנינו אינו כלול בה, אם לא מן הטעם, שמדובר בנוהל, שנקבע בגדר סעיף 31(ב) לחוק, שהוא בעל גוון "מעין סטטוטורי". מסקנה זו כוחה יפה אפילו ללא צורך לדון בשאלה, אם קיימת הצדקה עניינית לחרוג מהחובה לערוך מכרז בכל הנוגע לחברת אל-על. התשובה לשאלה הראשונה שהצגנו לעיל היא איפוא, שחלה על הרשות חובה לערוך מכרז לפי סעיף 31(ב) לחוק בכל הנוגע להתקשרות, שעליה סבה עתירה זו. 6. שתי טענות טענה לפנינו הרשות כדי לשכנענו, שהיא לא הפרה את חובתה לפי סעיף 31(ב) לחוק: האחת - שהיא הייתה רשאית לפצל את המכרז להיסעים של נוסעי אל-על לחוד ושל נוסעי שאר חברות התעופה לחוד, והאחרת - שהיא הייתה רשאית שלא לכלול את נוסעי אל-על בגדר המכרז נוכח ציפייתה, שמועצת הרשות תאשר סטייה מהנוהל מס' 251, סטייה שתאפשר היסעי נוסעי אל-על לחברה זו. בשתי טענות אלה לא מצאנו ממש. לעניין הטענה הראשונה נטען, שלאחר השבתת שירותי אל-על התגבשה אצל הרשות דעה, שיש לפצל את ההיסעים בין שני גופים מסחריים, הטעם לגישה זו היה - לטענת הרשות - תיפעולי טהור: "במקרה של מניעה כלשהי למתן השירות מצד אחד המפעילים, ניתן יהיה, זמנית, להטיל על המפעיל השני מתן כל השירות ובכך להבטיח שרות תקין ורצוף לנוסעים" (סעיף 6 לתצהיר התשובה של הרשות). לאחר פירסום המכרז פנתה חברת אל-על אל הרשות בדרישה למסור לה שוב את מתן שירותי ההסעה בנוגע לכלל חברות התעופה. דרישתה זו של אל- על לא הייתה מקובלת על הרשות, אך נוכח גישתה המצדדת בפיצול מתן השירות היא סברה, שקיימת הצדקה להתקשר עם חברת אל-על, ללא מכרז, בנוגע להיסעי נוסעיה שלה (סעיף 8 לתצהיר התשובה). כבר הצבענו על טעותה של הרשות בעשותה כן, וכעת שומה עלינו להתייחס לעצם טענת הפיצול: אילו החליטה הרשות בתום-לב לפצל את ההיסעים לשני מכרזים שונים או למסור ביצוע חלק מההיסעים במכרז וחלק אחר של ההיסעים לבצע בעצמה, כי אז קשה היה לתקוף את החלטתה. אך במקרה דנן נעשה הפיצול על- מנת למסור חלק מההיסעים לאל-על בלא מכרז, כשחובת קיום מכרז קיימת, והשיקול, שעמד ביסוד החלטה זו, הוא פסול. והוא הדין בטענתה השנייה של הרשות: המצב הקיים הוא, שקיימת חובת מכרז גם לגבי ביצוע ההיסעים של נוסעי אל-על, ובכך הודתה הרשות במפורש בסעיף 13 לתצהיר התשובה. אמנם, מוסמכת הייתה הרשות, באמצעות המועצה וככל הנראה באישור שר התחבורה, לשנות את הנוהל ולהוציא את אל-על מכלל הגופים, שלגביהם קיימת בהקשר הנדון חובת מכרז (ובמקרה זה עשוי היה בית המשפט להידרש לבדוק, אם שיקוליה של הרשות עומדים במבחן שיקול הדעת המינהלי הנאות); אך כל עוד הדבר לא נעשה, מתחייבת הרשות לפי הנוהל הקיים, שלא שונה עד כה למרות חלוף יותר מחודשיים מיום הגשת העתירה. אין רשות ציבורית יכולה לנהוג בניגוד לכללים המחייבים אותה רק על יסוד ציפייה או תקווה, שכללים אלה ישתנו בעתיד; ואם תיטען הטענה, שרשאית הייתה הרשות לפצל את המכרז ולעכב פירסומו בנוגע להיסעים של נוסעי אל-על, עד שמועצת הרשות תדון בדבר ועד שהשר יחליט, אף אתה השב לו, נוסף למה שכבר נאמר, שחלפו כבר כמעט שנתיים מן היום, שבו נמסרו לעותרת, "באופן זמני", השירותים, שעליהם סבה העתירה, ואין עוד סיבה להמתין פרק זמן נוסף. לפיכך הייתי עושה את הצו-על-תנאי מוחלט. השופט א' חלימה: אני מסכים. השופט א' גולדברג: מסכים אני לדעת חברי הנכבד, השופט ש' לוין, כי אין אנו נזקקים במקרה זה לפרשנותו של סעיף 31(ג) לחוק רשות שדות התעופה, שכן בכל מקרה נכנס העניין הנדון לגדרו של סעיף 31(ב) לחוק הנ"ל. ולעניין סעיף זה אין נפקא מינה, אם היסעי הנוסעים מבית הנתיבות אל המטוסים או מהם אל בית הנתיבות הינם שירותים שהרשות חייבת לתתם או שהיא רק מוסמכת לתתם, כשאין בסעיף כל הבחנה בין ה"שירותים". לפיכך ועל-פי נוהל 251 קיימת חובת מכרז, יהא שירות זה אשר יהא, כשסעיף 2 לנוהל קובע מפורשות, כי הוא "בא לקבוע סדרי רכישת טובין ושרותים". אכן, ניתן היה לסטות מכללים שבנוהל הנ"ל באותה דרך בה הם נקבעו, אולם כל עוד לא נתקבלה החלטה אחרת בדרך זו, שרירים הכללים וקיימים, ועל הרשות לנהוג לפיהם. אם תחליט מועצת הרשות במועד לאשר סטייה מהנוהל, ואם תותקף החלטה כזאת בבית-משפט זה, כי אז תעמוד להכרעה שאלת תוקפה של ההחלטה. אולם שאלה זו אינה עומדת עתה כלל לדיון, והיא בגדר "ביצה שלא נולדה". לפיכך, גם לדעתי יש לעשות את הצו-על-תנאי למוחלט. לפיכך אנו עושים את הצו-על-תנאי מוחלט ומורים לרשות לבטל את השינוי, שעשתה ביום 7.6.84 במכרז נושא העתירה, על-פיו הוצאו מתחולת המכרז נוסעיהן של חברת אל-על ושל החברות-הבנות שלה. כל אחת מן המשיבות תשלם לעותרת שכר טרחת עורך-דין 300,000 שקלים בצירוף ריבית והפרשי הצמדה מהיום. תעופהמכרזתנאי סף במכרזרשות שדות התעופה