הנשיא (גולדברג): 1. לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי, אשר חייב את המוסד לביטוח לאומי לשלם למשיבה דמי אבטלה עבור חודש ספטמבר 1989. 2. העובדות, אשר לא היו שנויות כלל במחלוקת, תוארו על-ידי בית-הדין האזורי כדלקמן: "התובעת הינה אשה נשואה ואם ל-2 ילדים. הנ"ל חזרה עם בעלה מארה"ב לאחר שבעלה למד לתואר אקדמאי לפוסט-דוקטוראט. בני הזוג קבעו את מקום מגוריהם בעיר ירושלים. התובעת מצאה מיד מקום עבודה והחלה לעבוד במקצועה, ואילו הבעל לא הצליח להשיג לעצמו עבודה בעיר ירושלים, במשך 10 חודשים היה מובטל ורק התובעת עבדה ופרנסה את כל המשפחה. יש גם לציין כי הבעל לא היה זכאי לדמי אבטלה היות ולא צבר לעצמו תקופת אכשרה בתקופת לימודיו בארה"ב, הבעל הצליח לבסוף למצוא לעצמו עבודה בעיר חיפה, והתובעת נאלצה להעתיק ביחד עם 2 ילדיה הקטנים את מקום מגוריה לעיר חיפה בעקבות בעלה, כדי שאחידות (צ"ל אחדות) המשפחה תישמר. בנסיבות אלה נאלצה התובעת להתפטר ממקום עבודתה בירושלים". בית-הדין האזורי קבע כי "במקרה זה נוצרו נסיבות אחרות שביחסי העבודה", אשר חייבו את המשיבה להתפטר מעבודתה, ועל בן זכאית היא לדמי אבטלה עבור אותו חודש. 2. הצריך לענייננו הוא סעיף 127ח(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשכ"ח-1968 (להלן - החוק) אשר זה לשונו: "(א) מי שהפסיק את עבודתו מרצונו, בלי שהיתה הצדקה לכך, לא יהיה זכאי לדמי אבטלה בעד שלושים הימם הראשונים מיום הפסקת העבודה; השר רשאי לקבוע בתקנות מה ייחשב כהצדקה לעניין סעיף קטן זה". התקנות האמורות טעונות אישור וועדת העבודה והרווחה של הכנסת, וזאת מכוח סעיף 127ב לחוק. בתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח אבטלה), תשל"ג-1972 (להלן - תקנות האבטלה) נקבע: 8. "הצדקה להפסקת עבודה ברצון: לעניין סעיף 127ח(א) לחוק יראו התפטרות ממקום העבודה מהסיבות האמורות בסעיפים 6 או 11(א) לחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963, כהצדקה להפסקת עבודה מרצונו של המבוטח". 3. המוסד בערעורו טען, כי אין לראות בנסיבות הפסקת עבודתה של המשיבה, כפי שנקבעו בחוק ובתקנות על פיו - הצדקה (בלשון החוק) להתפטרותה, ומשכך אין המשיבה זכאית לדעתו לדמי אבטלה עבור 30 הימים הראשונים שלאחר התפטרותה. טענת המוסד היא, כי בתקנה 8 לתקנות האבטלה נקבעה "רשימה סגורה" של המקרים שבהם יראו התפטרות כמוצדקת לצורך אותו סעיף, והמקרה של המשיבה אינו נופל באותה רשימה סגורה. בא-כוח המוסד, ברוב הגינותו, הסכים כי אלמלא אותה "רשימה סגורה", ניתן היה לראות בהתפטרות בנסיבות שבהן התפטרה המשיבה "נסיבות מוצדקות להתפטרות". 4. בית-הדין האזורי השתית, כאמור, את מסקנתו על אותן תקנות, ומצא כי התפטרותה של המשיבה נופלת בגדר הסיפה של סעיף 11 לחוק פיצויי פיטורים. בית-הדין האזורי טעה במסקנתו זאת, משום שדין הוא כי ה"נסיבות" שבהן מדובר בסיפה לסעיף 11 לחוק פיצויי פיטורים צריך שתהיינה נסיבות ש"ביחסי עבודה" ולא נסיבות "אישיות" (דב"ע לד/4 - 3 [1], בע' 333). 5. נותרה השאלה אם אכן הרשימה שקבע השר בתקנה 8 לתקנות האבטלה היא "רשימה סגורה", או שיש בה רק ציון מקרי התפטרות שבהם אין לפקיד התביעות שיקול דעת אם מוצדקת ההתפטרות אם לאו. לנו נראה כי אין הרשימה האמורה "רשימה סגורה" אלא קביעה של שני טעמים להתפטרות שבהם חייב פקיד התביעות לראות את ההתפטרות כמוצדקת. לתוצאה האסורה נגיע בשני מכלולים שונים: האחד - תוך השוואת ההוראה שבסעיף 127ח(א) לחוק לזו שבסעיפים אחרים. והשני - מתוך ניתוח מטרתו של פרק דמי אבטלה שבחוק ומטרתה של תקנה 8 לתקנות האבטלה. 6. עיון בסעיפי חוק הביטוח הלאומי מראה כי קיימים בו מספר סוגים של הסמכת השר "להשלים" הוראת חוק זו או אחרת. נביא מספר דוגמאות: (1) סעיף 61(ב): "אופן מינויים של רופאים ואופן הרכבת וועדות רפואיות וסדרי עבודתן ייקבעו בתקנות": (2) סעיף 63(ב): "השר רשאי לקבוע בתקנות הוראות מיוחדות בדבר חישוב דרגת הנכות מעבודה לעניין ס"ק(א) לגבי כלל הנכים או לסוגים". (3) סעיף 63א: "על אף האמור בסעיף 63 רשאי השר לקבוע בתקנות באישור וועדת העבודה והרווחה של הכנסת נסיבות שלפיהן תובא בחשבון...". (4) סעיף 64(ג): "השר יקבע בתקנות דרכי מינויו של יועץ כאמור", (5) סעיף 89א(ב): "השר באישור וועדת העבודה והרווחה של הכנסת יקבע בתקנות את הסכום המקסימלי שמותר לנכות...". (6) סעיף 94א(א): "השר באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת יקבע בתקנות את סכום מענק האשפוז". (7) סעיף 127ח(א): "השר רשאי לקבוע בתקנות מה ייחשב כהצדקה לעניין ס"ק זה". (8) סעיף 127טז(ב): "השר יקבע בתקנות דרכי חישוב ההכנסה היומית באמור בס"ק (א)". (9) סעיף 127כז(ד): "השר רשאי להפחית בתקנות את אחוז הנכות מהאמור בסעיף זה לכלל הנכים או לסוגיהם". (10) סעיף 127לא(א): "השר יקבע בתקנות את אופן מינויין, הרכבן וסדרי עבודתן... כן יקבע באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את סמכויותיהן של הוועדות האמורות ואת העקרונות והכללים שינחו אותן... ". עינינו הרואות: בנוכח החוק המסמיך את השר להתקין תקנות ניתן להבחין בשלושה נוסחים. האחד - מקום שהחוק וקובע נורמה, אולם מסמיך את השר, אם ימצא לנכון לעשות כן, להתקין תקנות אשר הוראותיהן תגברנה על הסעיף שבחוק (סעיף 63א, סעיף 127 כז(ד) לעיל). השני - הוראות המסמיכות את השר או מורות לו להשלים את ההוראה שבחוק על-ידי קביעה של נושאים שלא הוסדרו בחוק עצמו (למשל סעיף 61(ב), סעיף 64(ג) סעיף 94א(א)). השלישי - הוראה הקובעת כי השר רשאי להתקין תקנות מבלי שתהיה בהן הוראה כי תקנות אלה משלימות את האמור בחוק עצמו, ואזי תקנות אלה אינן יכולות לנבור על הוראות החוק. דוגמא לכך הם סעיף 63(ב) וסעיף 127ח(א) שלפנינו. ערים אנו לכך, כי הדיבור "רשאי" יש ופירושו יהיה חייב, אולם אף אם בחובה מדובר לא היה בכוחו של מתקין התקנות, לפי נוסחו של סעיף 127ח(א), לגרוע מאשר קבע המחוקק. מהאמור עולה, כי תקנה 8 לתקנות האבטלה, אשר הותקנה מכוח סעיף 127ח(א) לחוק, היא בגדר הוראה המשלימה את האמור בחוק, ועל כן אינה גורעת מהסמכות הנתונה בחוק לפקיד התביעות. מכאן כי תקנה 8 לתקנות האבטלה אינה בגדר רשימה סגורה. 7. אשר למטרתו של סעיף 127ח לחוק. מטרת ביטוח האבטלה - לאפשר לעובדים, אשר נפלטו ממעגל העבודה, קיום בכבוד עד שייקלטו במקום העבודה החדש. מטרתו של סעיף 127ח היא לקבוע את מסגרת הזכאות, ולהעניקה רק למי שנפלט בעל כורחו מהעבודה, דהיינו פוטר, ותהא הסיבה לפיטוריו אשר תהא, וכן למי ש"היתה הצדקה" להפסקת עבודתו מרצונו, דהיינו התפטר. רבים המקרים שבהם קיימת הצדקה אובייקטיבית להפסקת עבודה מרצונו של אדם, ולעניין זה אין להקיש במלא מהוראות חוק פיצויי פיטורים, והתקנות מכוחו. לא כל מקרה המזכה בפיצויי פיטורים עקב התפטרות טומן בחובו אף את הזכאות לדמי אבטלה ב-30 הימים הראשונים מיום הפסקת העבודה. אולם יכולים אנו להצביע על שורה של מקרים שבהם יראו התפטרות כמוצדקת אף לעניין סעיף 127ח(א) לחוק. היעלה על הדעת שעובד תושב חיפה שנשא לאשה תושבת אילת והתפטר מעבודתו על מנת להעתיק מקום מגוריו לאילת, מקום מגוריה של בת זוגו, לא תיראה התפטרותו כמוצדקת לעניין זכאות לדמי אבטלה?; בדומה לכך בת זוגו של איש צבא הקבע, אשר התגורר בבאר שבע, בסמוך למקום שירותו ועבר להתגורר בקרית שמונה, משום שהועבר לשרת באותו אזור - התפטרות בת זוגו על מנת לגור עימו יחד עם כל בני משפחתה, האם זו תיראה בלתי מוצדקת לעניין זכאות לפיצויי פיטורים? 8. ואם תישאל השאלה - מה מצא מתקין התקנות לאזכר דווקא את סעיפים 6 ו-11(א) לחוק פיצויי פיטורים, הרי שההסבר היחיד לכך יכול להיות שסעיפים אלה מדברים על התפטרות בנסיבות השנויות לעיתים במחלוקת, כך שיש להוכיחן. כך, לדוגמא, יש להוכיח לפעמים אם מחלת העובד או בן משפחתו אכן הצדיקה התפטרות (סעיף 6 לחוק פיצויי פיטורים), או ההרעה בתנאי העבודה היתה כה מוחשית שתצדיק תשלום פיצויי פיטורים (סעיף 11(א) לחוק פיצויי פיטורים). למעלה מהצריך לענייננו נדגיש, כי דווקא שני סעיפים אלה דורשים שיקול דעת מיוחד של פקיד התביעות, באשר ייתכן בהחלט מצב שבו המעביד לא יכיר באותה התפטרות כמזכה בפיצויי פיטורים, ועל העובד יהיה להתדיין בבית-הדין לעבודה על זכותו זו, התדיינות העשויה להתנהל במשך פרק זמן ארוך, וייתכנו מצבים שבהן פסיקתו של בית-הדין בתביעת העובד נגד מעבידו תהיה שונה מהחלטתו של פקיד התביעות. 9. מכל האמור עולה כי דינו של הערעור להידחות, ופסק-דינו של בית-הדין האזורי להתאשר, אף כי לא מטעמיו. המוסד ישלם למשיבה, שלא היתה מיוצגת, הוצאותיה בשתי הערכאות בסך של 100 ש"ח. דמי אבטלההתפטרות