השופט אליאסוף: 1. בהליך זה מתעוררת השאלה האם תשלום התוספת לפיצויי פיטורים כמפורט בסעיף 2 לחוק פיצויי פיטורים (תיקון מס' 12), התשמ"ו-1986 (להלן - החוק המתקן) חל לגבי פיצויי פרישה המשתלמים לשוטר על-פי פקודת הקבע מס' 07.08.01 של משטרת ישראל (להלן - הפקודה). 2. השכר המשמש כבסיס לחישוב פיצויי פיטורים הוא, בכלל, שכרו האחרון של העובד, היינו - "שכרו של העובד ערב פיטוריו" (ראה תקנות 2 ו-4 לתקנות פיצויי פיטורים (חישוב הפיצויים, והתפטרות שהרואים אותם כפיטורים), התשכ"ד-1964). בחוק המתקן הוסף סעיף 13א לחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג-1963 (להלן - חוק פיצויי פיטורים), ובו הוראה לעניין חישוב פיצויי הפיטורים לזכאי, כאשר השכר הופחת זמנית או לתקופה מסוימת על-פי הסכם קיבוצי או הסדר קיבוצי. בסעיף 2 לחוק המתקן נקבעה הוראת שעה לעניין מתן תוספת לפיצויי הפיטורים לעובד שיחסי העבודה בינו לבין מעבידו נפסקו בתקופה שבין 1.11.1984 לבין 31.3.1986, ועל פיה יש לשלם תוספת באחוזים מסכום הפיצויים הרגיל ששולם לעובד בתקופה האמורה. מטרת הוראת שעה זו פורטה בדברי ההסבר להצעת התיקון (ראה הצ"ח התשמ"ו, בע' 62), כדלקמן: "סעיף זה נועד לתקן את ההפחתה בפיצויי הפיטורים לגבי עובדים שפוטרו מעבודתם החל מתחילת החל מתחילת 'עסקת החבילה' מנובמבר 1985 ועד לחודש מרס 1986, שבו תסתיים תקופת תקפו של חוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה, התשמ"ה-1985, שחלה כתוצאה מהשחיקה בתוספת היוקר בתקופה באמורה. לשם כך מוצע לחייב את המעסיקים לשלם תוספת לפיצויי הפיטורים בשיעורים המפורטים בתוספת לחוק המוצע". הנושא הוסבר גם על-ידי חברת הכנסת אורה נמיר, יושבת-ראש ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, בעת הקריאה השניה והשלישית של החוק המתקן (דברי הכנסת [8] מיום 7.4.1986 בע' 2560), כדלקמן: "הנושא השני, אדוני היושב ראש, מתייחס לעובדים אשר פרשו מהעבודה בתקופה שבין 1 בנובמבר 1984 לבין 31 במרס 1986, תקופה שבה נחקקו חוקים לייצוב המשק והסדרים לשעת חירום במשק בשיעורים שונים ובצורות שונות. תוצאותיה של הפחתה זו אינן זמניות. בעקבות זאת, עובדים שפרשו בתקופה האמורה קיבלו פיצויי פיטורים על בסיס שכרם האחרון, שהיה שכר מופחת. סעיף 2 של החוק בא לתקן עיוות זה. והוא מעניק לעובדים אלה תוספת על פיצויי הפיטורים שקיבלו, או שהגיעו להם, בשיעורים שונים המושתתים על השחיקה שחלה בשכרם של העובדים". 3. המערערת היתה שוטרת במשטרת ישראל מיום 4.5.1981 עד ליום 16.12.1985 עת התפטרה בנסיבות שאינן מזכות אותה בפיצויי פיטורים על-פי החוק. ואולם, על-פי הפקודה (ת/3) מוסמך ראש אגף כוח-אדם במשטרה לדון ולהחליט על הענקת "פיצויי פרישה" לאיש משטרה, על-פי שיקול דעתו ובכפוף להוראות הפקודה (סעיף א' לפקודה). בסעיף י' של הפקודה נקבע כי שיעור "פיצויי הפרישה" יהיה שכר חודש אחד לכל שנת עבודה, והמועד לתשלומם הוא לא יאוחר משלושה חודשים מיום הפרישה (סעיף י"ד לפקודה). למערערת אושרו פיצויי פרישה, אך היא ביקשה לקבל גם את התוספת להם בהתאם להוראת המעבר שבסעיף 2 לחוק המתקן, מאחר שהתפטרותה היתה בתקופה שבה חלה הוראת המעבר. על כך הודיעה לה משטרת ישראל ביום 24.6.1986 כי החוק המתקן "חל על מי שפוטרו מהמשטרה וזכאים לפיצויי פיטורים על-פי חוק בלבד. אי לכך אינך זכאית לפיצוי נוסף בגין פיצויי הפרישה". 4. כנגד הודעה זו הגישה המערערת תביעה בבית-הדין האזורי. בכתב ההגנה שהגישה המשיבה נטען כי החוק המתקן אינו חל על "פיצויי פרישה". במהלך הדיון בבית-הדין קמא הסכימו הצדדים כי התוספת ל"פיצויי הפרישה" היא בסך 610.50 ש"ח, וכן סיכמו הצדדים כי אם ובמידה שתיפסק למערערת התוספת, היא תשולם בצירוף הפרשי הצמדה וריבית חוקית מיום 16.4.1986. 5. בית-הדין קמא דחה, ברוב דעות, את תביעתה של המערערת מן הנימוקים העיקריים שהמערערת לא היתה זכאית ל"פיצויי פיטורים" מכוח החוק, ומאחר שבהוראת המעבר שבחוק המתקן מדובר בפיצויי פיטורים ולא בפיצויי פרישה, הרי שבכך צמצם החוק את הזכות לתוספת רק לגבי מי שמקבל פיצויי פיטורים, מה גם שהפקודה עצמה מבחינה בין שני מונחים אלה. דעת המיעוט בבית-הדין קמא סברה כי מאחר שפיצויי הפרישה הם בגובה פיצויי פיטורים, הרי שלצורך העניין שבפנינו אין זה משנה שהפקודה נקטה במונח "פיצויי פרישה". 6. המערערת ערערה לפנינו על פסק-דינו של בית-הדין האזורי, והעלתה בכתב הערעור נימוקים עיקריים אלה: א) המערערת זכאית לתוספת לפיצויי הפרישה על-פי סעיף 2 לחוק המתקן; ב) ההבחנה בפקודה בין "פיצויי פיטורים" לבין "פיצויי פרישה" אינה רלבנטית לנושא שלפנינו; ג) הוראות הפקודה אינן נוגדות את הוראות חוק פיצויי פיטורים. 7. השאלה הראשונה העומדת להכרעה היא האם הוראת המעבר שבחוק המתקן חלה אף על "פיצויי פרישה". סעיף 2 לחוק המתקן חל על "עובד זכאי" כמוגדר בו, ולענייננו: "עובד שיחסי העבודה בינו לבין מעבידו נפסקו בתקופה הקובעת והוא זכאי עקב כך לפיצויי פיטורים". אין חולק על כך שיחסי העבודה בין המערערת למשיבה נפסקו בתקופה הקובעת. כמו כן לא יכולה להיות מחלוקת על כך שעל-פי אישורו של ראש אגף כוח-אדם של המשטרה נעשתה המערערת זכאית ל"פיצויי פרישה". השאלה היא אם זכאות זו של המערערת היא - לאמיתו של דבר - זכאות ל"פיצויי פיטורים", וזאת בשים לב למהותו של הפיצוי (המשתלם לשוטר מתפטר, אמנם על-פי אישור מטעם המשטרה, בדומה לפיצויי הניתן לשוטר מתפטר בדין מפוטר על-פי החוק), וכן בשים לב לצורת חישוב הפיצוי (על בסיס משכורת של חודש לשנה, בדומה לחישוב פיצויי פיטורים). באת-כוח המשיבה טענה כי הפקודה מבחינה, בהקשרים שונים, בין המונח, "פיצויי פרישה" לבין המונח "פיצויי פיטורים" (ראה לדוגמה סעיפים ג' 1), ג' 2), י"א 2) ט"ו) ו-ט"ו 2) לפקודה). הבחנה זו מצביעה, לדעתה, על הבדל בסיסי בין שני המונחים, ועל כן, הוראה הנכונה ומתאימה לפיצויי פיטורים אינה בהכרח נכונה ומתאימה לפיצויי פרישה הניתנים על-פי רצונו והחלטתו של המעביד ולא על-פי הוראה שבחוק או בהסכם. 8. הזכות לפיצויי פיטורים היא זכות שהוענקה בחוק או על פיו (ראה דב"ע מב/18 - 3 [1], בע' 99), אך יכול והיא תקום מכוח הסכם קיבוצי או חוזה עבודה, אם אלה מוסיפים על הזכויות שנקבעו בחוק פיצויי פיטורים או על פיו דב"ע לה/29 - 3 [2], 296; פסקה 83.623 של התקשי"ר). כשהזכות לפיצויי פיטורים אינה נובעת מהחוק אלא מהסכם קיבוצי או מחוזה עבודה ("פיצויים מוסכמים"), אין חלות עליה הוראות חוק פיצויי פיטורים, אלא ככל שהדבר נקבע בהסכם או בחוזה, ובמידה שנקבע. כך, לדוגמה, רשאים הצדדים לקבוע כי שיעורם של הפיצויים יהיה גבוה או נמוך משיעור פיצויי הפיטורים שנקבע בחוק, או שווה לו (השווה לדב"ע לו/61 - 3 [3], בע' 394; פסקה 83.621 של התקשי"ר), והכל בכפוף להוראות מיוחדות של החוק (לדוגמה הוראת סעיף 20(א) (3) לחוק הגנת השכר, התשי"ח-1958, בדבר המועד לתשלום פיצויי פיטורים שנקבעו על פי חוזה עבודה). הוא הדין, בשינויים המתאימים, אף בפיצויים המשולמים על-פי החלטה חד-צדדית של המעביד. 9. החוק המתקן, לרבות הוראת המעבר שבסעיף 2 בו, הוא תיקון לחוק פיצויי פיטורים, ועל-פי נוסחו הוא חל על פיצויי פיטורים המשולמים על-פי חוק פיצויי פיטורים, היינו - פיצויים שעילתם נובעת מחוק פיצויי פיטורים או על פיו ובשיעור הקבוע על פיהם. אולם בכך לא ניתנת עדיין התשובה המלאה לשאלה בה אנו עוסקים. 10. אכן, נוסחו של סעיף 2 לחוק המתקן מביא לכך שהוא חל על פיצויי פיטורים שעילתם נובעת מחוק פיצויי פיטורים או על פיו. ואולם, יכול והסעיף האמור יחול אף על "פיצויים מוסכמים" אם, לדוגמה, נקבע בהסכם כי ישולמו "פיצויי פיטורים" (השווה לפסקה 83.621 של התקשי"ר) או כי שיעור הפיצוי יהיה כשיעור הקבוע בחוק פיצויי פיטורים או על פיו. ויכול גם שהעיקרון שנקבע בסעיף שנקבע בסעיף האמור יחול על "פיצויים מוסכמים" או על פיצויים המשולמים על פי החלטה חד-צדדית של המעביד, אם הדבר עולה מדיני החוזים או מחיובים שאינם נובעים מחוזה (סעיף 61(ב) לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973). השאלה שלפנינו אינה מתיחסת ל"פיצויים מוסכמים", במובן של פיצויי פיטורים המשתלמים על פי חוזה והסכם המוסיפים על הזכויות שנקבעו בחוק פיצויי פיטורים או על פיו, אלא לפיצויי הפרישה לשוטרת על-פי הוראות הפקודה. 11. כבר נפסק כי "תנאי השכר של שוטרים אינם נקבעים בהסכם קיבוצי או בחוזה אינדיבידואלי, אלא חד-צדדית, על ידי המעביד" (דב"ע מג/3 - 2 [4], בע' 349). עוד נפסק כי היחסים בין המדינה לבין שוטר הם יחסי עובד-מעביד והם "יחסים חוזיים ובמסגרת אותם יחסים חוזיים מוסכם, שאחד הצדדים יקבע תנאי שכר ואשר יקבע - יהווה חלק מהחוזה. ברור שלקביעה כזאת צריך שיתקיים החיוני לפעולה חוזית. ומי הוא המוסמך לפעול פעולה חוזית זאת, בשם המדינה. התשובה באה מחוק יסוד; הממשלה" (דב"ע מד/59 - 3 [5], בע' 42). מעמדן של פקודות הקבע של משטרת ישראל (בג"צ 789/78 [6]; בג"צ 204/81 [7]) הוסדר לאחרונה בחוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 9), התשמ"ח-1988 (סעיפים 9א, 9ב ו-9ג לפקודת המשטרה [נוסח חדש] התשל"א-1971 אשר הוספו בתיקון האמור). על-פי סעיף 10(א) לחוק המתקן, "פקודות הקבע שהוצאו במשטרת ישראל לפני יום התחילה, יראו אותן כפקודות משטרת ישראל שפורסמו לפי חוק זה...". הצדדים בדיון שלפנינו לא עוררו את סוגית תקפה ומעמדה של הפקודה כפי שהיה בעת התפטרות המערערת, אך ברור שיום תקפה של הפקודה הוא על-פי הוראות סעיף 10(א) הנ"ל. במסגרת הליך זה אין אנו חייבים להיזקק לשאלה באיזו מידה ניתן היה אז או ניתן כיום להסדיר את נושא "פיצויי הפרישה" במסגרת פקודת הקבע של המשטרה, והשאלה גם לא הועלתה בפנינו (השווה להוראת הפיקוד העליון מס' 3.0502 בדבר מענק שחרור משירות קבע בצה"ל, אשר תקציר שלה הוגש לבית-הדין קמא). נתייחס, איפוא, אל הוראות הפקודה, בהקשר לנושא שבפנינו, כאל הוראה אשר ניתנה בשירות הציבורי כדין, ואשר יש לפרשה על-פי כללי המשפט המינהלי. פירוש זה ניתן וצריך להיעשות על-פי מטרות הפקודה ונוסחה, בשילוב עם מטרות הוראת המעבר שבסעיף 2 לחוק המתקן. 12. כפי שכבר נזכר לעיל, לגבי עובדי המדינה אשר התקשי"ר חל עליהם, נקבעה הוראה בתקשי"ר כי עובד המבקש "לקבל פיצויי פיטורים בנסיבות שאין חוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963 חל עליהן", מועברת בקשתו אל "ועדת הפיצויים" (פסקה 86.623 של התקשי"ר), והוועדה "רשאית לאשר פיצויי פיטורים בשיעורים הנקובים בפרק משנה 83.5 או בשיעורים אחרים, אף כשסיבת ההתפטרות אינה אחת הסיבות הנזכרות בפסקה 83.311" (ראה 83.621 (א) של התקשי"ר). "ועדת הפיצויים" מוסמכת, איפוא, לאשר "פיצויי פיטורים" לעובד המדינה גם כאשר הוא מתפטר בנסיבות אשר חוק פיצויי פיטורים או התקנות לפיו אינם מעניקים לו פיצויי פיטורים. הפיצויים מחושבים על-פי השיעור שנקבע בחוק פיצויי פיטורים או על-פיו. המגמה בהוראה זו שבתקשי"ר היא להיטיב עם עובד מדינה המתפטר, ולאפשר לו לקבל פיצויי פיטורים, בנסיבות המתאימות, אף כאשר אין זכאות לכך על-פי עילה שבחוק או על פיו. גם הפקודה באה להיטיב עם השוטר המתפטר ולאפשר לו לקבל "פיצויי פרישה", בנסיבות המתאימות, אף כאשר אין זכאות לכך על-פי עילה שבחוק או על-פיו. עיון הפקודה, בשלמות, מביא למסקנה כי מטרתה - כאשר ניתנת החלטה להעניק "פיצויי פרישה" - היא להעניק סכום המחושב על בסיס חישוב פיצויי פיטורים המשתלמים מכוח החוק, אך כי קיים שוני במועד תשלומם של פיצויי הפרישה. מאידך גיסא, כפי שכבר פורט בפסקה 2 לעיל, מגמת הוראת המעבר בסעיף 2 לחוק המתקן היתה לתקן את ההפחתה בפיצויי הפיטורים ששולמו בתקופה שבה חלה שחיקה בתוספת היוקר. הווה אומר: מטרה הנובעת מכך שאם בשל מצב כלכלי ותכניות לשינויו חלה הפחתה בשכר בחודש מסויים, אין זה מוצדק כי מי שפרש באותו חודש יקבל פיצויי פיטורים בעד כל תקופת עבודתו על הבסיס המופחת (השווה גם לחוק פיצויי פיטורים (הוראת שעה), התש"ן-1990 ודברי ההסבר לו). מטרה זו צריכה לחול אף על פיצוי מוסכם המוענק לעובד, ככל שהוא מושתת על בסיס דומה לפיצויי הפיטורים (היינו, חישוב על בסיס המשכורת בחודש האחרון לעבודה). השאלה היא שאלה של פרשנות הוראות הפקודה על-פי מטרותיה וההקשר שלה במגזר השירות הציבורי. אם הפקודה באה להעניק לשוטר מתפטר פיצוי בעד שנות עבודתו, כאשר אין הוא זכאי לפיצויי פיטורים על-פי החוק, כשם שהתקשי"ר בא לעשות כן; ואם בשירות המדינה מוענק הפיצוי בדרך הענקת פיצויי פיטורים כאשר הוראת המעבר שבסעיף 2 לחוק המתקן חלה על פיצוי זה, הרי שאין לפרש את הפקודה כמכוונת לקפח ולהפלות את השוטר המתפטר לעומת עמיתו עובד המדינה המתפטר בנסיבות דומות. אם עובד המדינה המתפטר זכאי לתוספת, יש לפרש את הפקודה כך שגם השוטר המתפטר יהיה זכאי לה, משום שמטרת הפיצוי בשני המקרים היא זהה. 13. על מנת להסיר אי-בהירות, נדגיש כי באמור בפסקה 12 לעיל אין כדי לקבוע או אף לרמוז על קיום כלל או עיקרון של הצמדה או השוואה בין חלקים שונים של עובדי המגזר הציבורי. הדברים נאמרים אך ורק לגבי הנושא שלפנינו, ועל רקע חקיקה מיוחדת של הכנסת לגבי תקופה מסוימת בה נעשו הסדרים לשעת החירום שבה היה מוי משק המדינה, ובהתחשב במטרתה של הוראת המעבר שבסעיף 2 לחוק המתקן. 14. לאור כל האמור לעיל, אנו מחליטים לקבל את הערעור, ואנו מחייבים את המשיבה לשלם למערערת תוספת לפיצויי הפרישה שקיבלה, בסך 610.50 ש"ח בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לא צמודה של 4% לשנה מיום 16.4.1986 עד ליום 12.4.1989, והחל מיום 13.4.1989 הפרשי הצמדה וריבית צמודה בשיעור של 8% לשנה, כאמור בסעיף 12 לחוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 8), התשמ"ט-1989. 15. המשיבה תשלם למערערת הוצאות בשתי הערכאות בסך 500 ש"ח, וזאת בשים לב לכך שהודעת הערעור ועיקרי הטיעון לפנינו הוכנו על ידי בא-כוח המערערת. שירות קבעהתפטרות