השופט מ' חשין חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 (חוק התגמולים או החוק) נועד, כשמו וכתוארו, לְזַכּוֹת בתגמולים מי שנפגעו מפעולות איבה של האויב. ענייננו זו-הפעם אין הוא בזכויותיו של הנפגע לתגמולים - באלו כמובן עיקר החוק - אלא ברשויות המוסמכות על-פי החוק, וביתר דיוק: בחלוקת הסמכויות בין הרשויות השונות המפעילות את החוק בחיי היום-יום. שתי רשויות עיקריות הן המניעות את החוק: רשות המכונה "רשות מאשרת" והמוסד לביטוח לאומי (מל"ל), ועיקר המחלוקת בין בעלי-הדין נסב על השאלה איזו משתי רשויות אלו אמורה לקבוע ולהכריע אם נתקיים קשר סיבתי בין פעולת איבה מסוימת שאירעה לבין פגיעה שפלוני נושא בה: האם המחזיקה בסמכות היא אותה רשות מאשרת או האם היא המל"ל? המשיבים סוברים כי הסמכות היא בידי הרשות המאשרת, ואילו העותרת טוענת כי הסמכות היא בידי המל"ל. ובשאלה זו שומה עלינו להכריע. עיקרי העובדות שלעניין וההליכים שהיו עד-כה 2. ביום 9 באוגוסט 2001 פוצץ עצמו מחבל מתאבד במסעדת "סבארו" בירושלים. איתרע מזלה של העותרת, ובעת הפיגוע שהתה במסעדה. מיד לאחר הפיצוץ הובהלה העותרת לבית-חולים ושם אובחנה, בעיקר, כנושאת חרדת-תגובה בעקבות טראומה. כן התלוננה העותרת על ירידה בכושר השמיעה. העותרת שוחררה לביתה לאחר אשפוז של יום, ולאחר מכן אף זכתה לטיפולים פסיכולוגיים אחדים. במקביל פנתה העותרת למל"ל בבקשה כי יכירו בה כנפגעת פעולת איבה על-פי החוק. בקשתה של העותרת נדחתה, ובמכתב שנשלח אליה נכתב, בין היתר, כי "הרשות המאשרת לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה לא אישרה את פגיעתך מיום 9.8.01 כפגיעת איבה". טעם הדבר, כהחלטת הרשות המאשרת: "בהעדר פגיעה, אין להכיר בתובעת כנפגעת איבה". בשולי הדברים, ובלא לקבוע דבר באשר לתוכן החלטתה של הרשות המאשרת, אבקש להעיר כי לא כך ראוי לדחות בקשתה של הטוענת לפגיעה. נכון היה שהרשות המוסמכת תשיב לפונה בהחלטה מנומקת, ולא אך תודיענה - כך בלאקוניות - על דחיית בקשתה. לו עשתה הרשות המאשרת כחובתה ונימקה את החלטתה כדבעי, יכולה הייתה העותרת להבין - וגם אנו, יכולים היינו להבין - מה הניע את הרשות הלכה למעשה להחליט כאשר החליטה. 3. העותרת עררה על החלטת הדחייה לוועדת עררים שכוננה מכוח החוק בטוענה (בין השאר) כי בשל פגיעת ההלם שנשאה בה יש להכיר בה כנפגעת איבה. במקביל פנתה באת-כוחה ליועץ המשפטי לממשלה - זו הפעם בשם ארגון נפגעי פעולות איבה - בטענה כי הסמכות להידרש לשאלת קיומה של "פגיעה" במובן הרפואי ולשאלת הקשר הסיבתי בין הפיגוע לבין מצבו הרפואי של הנפגע, כי סמכות זו נתונה למל"ל ואינה נתונה כלל, מעיקרו של דין, לרשות המאשרת. טענות אלו האחרונות נדחו בתשובה מנומקת מטעם היועץ המשפטי, ובה נאמר בין השאר כי "מקובלת עלינו עמדת המוסד לביטוח לאומי כי הרשות שבנדון מוסמכת להכריע בשאלת הקשר הסיבתי שבין פעולת האיבה לבין הפגיעה שנגרמה לאדם". לשון אחר: סמכותה של הרשות המאשרת לקבוע אם נשא התובע ב"פגיעת איבה" כוללת מאליה סמכות לקבוע כי התובע נשא ב"פגיעה" - בין גופנית בין נפשית - הנגרמת מפעולת איבה, ולרבות הסמכות לקבוע קיומו של קשר סיבתי בין פעולת האיבה לבין הפגיעה. לאחר מכן העלתה באת-כוחה של העותרת אותן טענות עצמן לפני ועדת העררים (בראשות השופטת בדימוס, הגב' ק' בלנש), ובהחלטת ביניים החליטה הוועדה לדחות את הטענות בקובעה כי מוסמכת היא הרשות המאשרת לברר את מצבו הפיזי והנפשי של הטוען לפגיעה ולהוסיף ולקבוע בנושא הקשר הסיבתי. על החלטה אחרונה זו העתירה שלפנינו. השאלה שבמחלוקת 4. וזו היא אפוא השאלה שבמחלוקת בין בעלי-הדין: איזו היא אותה רשות המוסמכת לקבוע כי התובע תגמולים על-פי החוק אמנם נשא, כטענתו, בנזק כתוצאה מפעולת איבה? טוענת העותרת כי סמכותה של הרשות המאשרת ממצה עצמה בתשובה לשאלה אם אירעה פעולת איבה (ואין חולקים כי במסעדת "סבארו" אמנם אירעה פעולת איבה); אם נכח התובע בזירת הפיגוע; אם הציג התובע ראשית ראיה רפואית על-אודות פגיעה גופנית או נפשית שנגרמה לו, דהיינו אם התובע הוא "נפגע איבה" במובן מצומצם זה. לעומת זאת אין לה לרשות המאשרת סמכות להכריע בשאלה אם נשא התובע ב"פגיעה", ואם יש קשר סיבתי בין פעולת האיבה לבין אותה פגיעה. סמכויות אלו, לגירסת העותרת, מסורות אך למל"ל. לעניין זה מסתמכת באת-כוחה של העותרת, בין השאר, על לשון החוק ועל פסק-הדין שניתן בבג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 (בג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי [1]). המשיבים כופרים בטענה זו, ולגירסתם, פורשת עצמה סמכותה של הרשות המאשרת על שלוש שאלות אלו: אחת, על השאלה אם נתרחשה פעולת איבה; שתיים, על השאלה אם התובע תגמולים סובל מפגיעה; שלוש, אם יש קשר סיבתי בין פעולת האיבה לבין אותה פגיעה. המתווה הנורמטיבי 5. ניתנת אמת להיאמר כי לשון החוק חמקמקה-משהו. במאמץ לפירוש נדמינו בעינינו כמחזיקים בפקעת חוט סבוכה בינה-לבין-עצמה בלא יכולת להתירה, ולא בנקל נמצא לנו קצה חוט לראשית הבנה. ואם בהמשך ייראו הדברים פשוטים וברורים, לא כן היו הם בתחילתם. ומתוך שמדברים אנו במחלוקת-סמכויות בין שתי רשויות נבקש לפרש ולהבין את דבר החוק מנקודת ראותן של אותן הרשויות. 6. שתי רשויות הן לענייננו: מזה המל"ל ומזה "רשות מאשרת". המל"ל הוא הרשות העיקרית שעליה מוטל נטל ביצועו של החוק בחיי היום-יום. עיקריו של החוק משולבים בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (חוק המל"ל), והמל"ל הוא כמסתבר בעל הסמכות השיורית על-פי החוק (שלנו). בה-בעת כונן המחוקק בחוק "רשות מאשרת" והוסיף והעניק לה סמכות בלעדית בנושאים מסוימים. החלטות הרשות המאשרת נתונות לערר לפני ועדת עררים, וידה של ועדת העררים היא כידה של הרשות המאשרת. השאלה העיקרית בענייננו נסבה כאמור על סמכותה של הרשות המאשרת. מהי אפוא סמכות זו? 7. סעיף 10 לחוק הוא המכונן את הרשות המאשרת, וכלשונו: מינוי רשות 10. (א) שר הבטחון, בהתייעצות עם שר מאשרת העבודה והרווחה, ימנה רשות מאשרת שבסמכותה לאשר כי פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה (להלן - הרשות); הודעה על מענה של הרשות תפורסם ברשומות. (ב) הרשות תתן את החלטתה תוך שלושה חדשים מהיום שהתביעה הגיעה לידיה, אלא אם החליטה להאריך את התקופה מטעמים מיוחדים שנרשמו. כהוראת סעיף 11 שלחוק, הרואה עצמו נפגע מהחלטתה של הרשות המאשרת רשאי לערור עליה לפני ועדת עררים. 8. סמכותה של רשות מאשרת היא אפוא לאשר כי "פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה". בְּמָקוֹם זה שולח אותנו החוק אל הגדרת המונח "פגיעת איבה" שבהוראת סעיף1 בו, ולפיה "פגיעת איבה" היא "פגיעה" מפעולות איבה מסוימות, "פגיעה" בשגגה עקב פעולת איבה בנסיבות מסוימות או "פגיעה" מנשק שהיה מיועד לפעולת איבה וכו'. וכלשון ההגדרה במקורה: פרשנות 1. בחוק זה - "פגיעת איבה" - (1) פגיעה מפעולות איבה של כוחות צבאיים או צבאיים למחצה או בלתי סדירים של מדינה עוינת לישראל, מפעולות איבה של ארגון עוין לישראל או מפעולות איבה שבוצעו תוך סיוע לאחד מאלה, בשליחותם או מטעמם או על מנת לקדם מטרותיהם (לכולם ייקרא להלן - כוחות אויב); (2) פגיעה בשגגה מידי אדם עקב פעולת איבה של כוחות אויב, או פגיעה בשגגה בנסיבות שהיה בהן מקום לחשש סביר כי תבוצע פעולת איבה כאמור; (3) פגיעה מנשק שהיה מיועד לפעולת איבה של כוחות אויב, או פגיעה מנשק שהיה מיועד נגד פעולה כאמור אף אם לא הופעל, למעט פגיעה שנפגע בה אדם בגיל 18 ומעלה כשהוא מבצע פשע או עבירה אחרת שיש בה זדון או רשלנות פושעת; וזה פירוש ההוראה שעניינה סמכות הרשות המאשרת: ראשית לכול, הרשות המאשרת חייבת להשתכנע ולקבוע אם ואם לאו נתקיים התנאי של "פעולת איבה" כתיאורה באחת מפיסקאות ההגדרה של "פגיעת איבה": פעולת איבה של כוחות צבאיים או צבאיים למחצה וכו'. שנית, שומה עליה על הרשות המאשרת להחליט אם פלוני התובע נושא ב"פגיעה". המונח "פגיעה" אינו ניתן לפירוש סביר אלא כפגיעה שנפגע בה אדם, וזה אכן פירושו. שלישית, הוטל עליה על הרשות המאשרת לקבוע אם נתקיים קשר סיבתי בין פעולת איבה לבין אותה פגיעה שנפגע בה אדם: "פגיעה מפעולות איבה וכו'" (פיסקה (1) להגדרת "פגיעת איבה"); "פגיעה בשגגה... עקב פעולת איבה וכו'" (פיסקה (2) להגדרת "פגיעת איבה"); "פגיעה מנשק שהיה מיועד לפעולת איבה וכו'" (פיסקה (3) להגדרת "פגיעת איבה") (ההדגשות שלי - מ' ח'). הוכחו שלושה יסודות אלה, כי-אז נגרמה לתובע "פגיעת איבה". וכל קומפלקס זה הוא 9. המסקנה הנדרשת מן האמור היא אפוא זו, שסמכותה של הרשות המאשרת עומדת לה לקבוע כי פלוני נפגע ב"פגיעת איבה", וקביעה מצהירה זו נותנת בידו של פלוני זכות להמשיך בדרכו לקבלת תגמולים (לאחר קביעת דרגת נכות וכו', הכול כאמור בסעיפים 4 ו-5 לחוק). סמכות זו להצהרה ניתנת בידיה של הרשות המאשרת בלבד: בידיה - ולא בידי המל"ל. 10. בהקשר זה מפנה באת-כוחה של העותרת את תשומת לבנו לבג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי [1] (לעיל, פיסקה 4), שבו נאמרו דברים הסותרים דברים שאמרנו אנו. וכך אמר בית-המשפט באותו פסק-דין (שם, בעמ' 449-448): אישורה של הרשות המאשרת או של ועדת העררים כי המדובר ב"פגיעת איבה" הוא, כאמור, תנאי מקדמי לכל תביעה לפי החוק בפני המוסד (סעיף 12 לחוק), שבפניו יתברר דבר התקיימותם של יתר התנאים המקיימים את הזכאות לתגמולים - בין היתר: היות התובע "נפגע" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק, וכי הפגיעה נגרמה עקב פגיעת האיבה או כתוצאה ממנה. כעולה ממובאה זו - בסיפה שבה - המל"ל הוא המוסמך - הוא ולא הרשות המאשרת - לקבוע דבר קיומו של קשר סיבתי בין פעולת איבה לבין פגיעה באדם. אלא שבעניין זה נפלה, ככל הנראה, באותו פסק-דין פליטת קולמוס, שכן כעולה מלשון החוק ומהגיונו, נתונה הסמכות לקבוע קשר סיבתי דווקא לרשות המאשרת ולא למל"ל. מכל מקום, אמירה זו של בית-המשפט לא הייתה מעיקרי פסק-הדין כלל, ולא על-פיה הוכרע בדין. 11. ההפרדה בין סמכותה של הרשות המאשרת לבין סמכותו של המל"ל מתחדדת בקוראנו את הוראת סעיף 12 שלחוק, ולפיו: אישור פגיעת 12. אישורה של הרשות או של ועדת איבה העררים, לפי הענין, כי פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה, הוא תנאי מוקדם לכל תביעה לפי חוק זה בפני המוסד. פירוש: אישור של הרשות המאשרת כי פגיעה שנפגע בה פלוני היא "פגיעת איבה", קרא: כי נתקיימו כל התנאים המוקדמים שקביעתם ניתנת לסמכותה הבלעדית של הרשות המאשרת - כי הייתה פגיעת איבה וכי פלוני נפגע בה - מהווה תנאי מוקדם להמשך ההליכים. והמשך ההליכים הוא אמנם לפני המל"ל. המחוקק סבר, ככל הנראה, כי אין די בהוראה ברורה ומפורשת כזו שבסעיף 12 לחוק, ועל-כן חזר עליה - בלשון מעט שונה - בהוראת סעיף 5(א) בו: קביעת דרגת 5. (א) תנאי לקביעת דרגת נכותו של הנכות נפגע לפי סעיף זה הוא אישור, כאמור בסעיף 12, כי פגיעה שארעה לנפגע היא פגיעת איבה. ... חזרה זו שהחוק טורח בה מדגישה ביֶתֶר את הנלמד מאליו מהוראת סעיף 12 שלחוק ואת קו הגבול הברור שבין סמכותה של הרשות המאשרת לבין סמכותו של המל"ל. 12. ויש טעם רב בקביעת סמכותה של הרשות המאשרת כמחליטה בשאלה אם נתקיימו בפלוני התובע אותם שלושה תנאים מוקדמים הקשורים לאירוע הפיגוע והנדרשים לקיומה של זכות לתגמולים. אכן, שאלת סיווגו של הפיגוע - אם מקורו בפעולות איבה או בפעילות מסוג אחר, כגון פעילות פלילית - קשורה קשר בל-יינתק בשאלה אם אירעה "פגיעה" בפלוני ובשאלה הנוספת אם יש קשר סיבתי בין אותו פיגוע לבין הפגיעה שפלוני התובע טוען לה. מפאת קשר הדוק זה שבין שלוש השאלות, סדר טוב וראוי יורנו כי רשות אחת תחליט בכל השלוש כאחת. כך נקבעה למשל סמכותו של קצין התגמולים בחוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], תשי"ט-1959 (הנוסחה הידועה של "בתקופת שירותו עקב שירותו"), וההיקש לענייננו מתבקש מאליו. ראו עוד והשוו ע"א 459/89 קצין התגמולים נ' חריטן [2], בעמ' 385-384. ומנגד, לו קיבלנו את טענת העותרת, כי-אז פיצלנו את ההחלטה בנושא האחריות - ככל שהדברים קשורים לאירוע - בין הרשות המאשרת לבין המל"ל, ולא מצאנו בפיצול זה לא חֵן ולא שכל טוב. נהפוך הוא: כי נחליט להפקיד בידי שני מחזיקי-בסמכות הכרעה באותם נושאים עצמם - או בנושאים החופפים ולו במקצת האחד את חברו - נעמיס במו ידינו על גבנו משא שנתקשה לשאתו. 13. ועוד זאת: כהוראת סעיף 4 לחוק, זכאי לתגמולים על-פי החוק הוא "נפגע שכתוצאה מפגיעת איבה נגרמה לו נכות ודרגת נכותו נקבעה כאמור בסעיף 5...". הקורא יכול היה לסבור לתומו כי המונח "נפגע" שבהוראת-חוק זו פירושו הוא כפשוטו, דהיינו כי "נפגע" הוא מי שנפגע עקב פעולת איבה. אלא שלא כן הוא דין, וכאן טמונה אחת המַכְשלות שבניסוח החוק. מסתבר כי המונח "נפגע" מונח טכני הוא, וכלשון ההגדרה של "נפגע" בסעיף 1 שלחוק: פרשנות 1. בחוק זה - ... "נפגע" - מי שנפגע פגיעת איבה והוא אחד מאלה: (1) אזרח ישראלי או תושב ישראל לרבות תושב ישראל באזור כהגדרתו בסעיף 19א לחוק הביטוח, בין שנפגע בישראל ובין מחוצה לה; (2) מי שנכנס לישראל על פי אשרה או רשיון שניתנו לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, לרבות מי שנכנס לישראל והוא פטור מהצורך באשרה או ברשיון לפי סעיף 17(א) לחוק האמור, או מי שנכנס לישראל לפי אחד הצווים של שר הפנים מכוח סעיף 17 לחוק האמור שפורטו בתקנות לפי חוק זה - והכל אם הפגיעה היתה בישראל או בשטח אחר שקבע שר הבטחון בצו לענין זה לגבי כל סוגי הנכנסים לישראל או לגבי חלק מהם. ... נדע אפוא כי המונח "נפגע" מונח דו-ראשי הוא: ראש אחד הוא ראש "צבאי" וראש אחד הוא ראש "אזרחי". הראש האחד - הראש הצבאי - נסב על נסיבות האירוע ועל מהותה של הפגיעה, ומכוון הוא למי שנפגע פגיעת איבה (ביסוד זה דיברנו לעיל). הראש האחר - הראש האזרחי - עניינו מעמדו האישי של הנפגע כמי שמשתייך לאחת מקבוצות האוכלוסיה המנויות בהגדרה: אזרח ישראל, תושב ישראל, ובנסיבות מסוימות גם מי שאינו אחד מאלה ונפגע בישראל או בשטחים שהוכרז עליהם. והנה, שלא כשאלה אם פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה - שאלה הנוגעת לסמכותה ולהכרעתה הבלעדית של הרשות המאשרת - והיא הראש הצבאי, הסמכות לקבוע אם נתקיים בו בפלוני הראש האזרחי של "נפגע", דהיינו אם אזרח ישראל הוא או תושב בה וכו', ניתנת למל"ל ולמל"ל בלבד. אכן, קביעה זו של סטטוס אישי קביעה היא הנושאת תו משפטי אזרחי, ועל-כן ניתנת היא להכרעת המל"ל דווקא ולא להכרעת הרשות המאשרת. ראו עוד והשוו: דב"ע נה/0-39 אלרחמן - המוסד לביטוח לאומי [6]; ע' יעבץ, צ' ביטון נפגעי פעולות האיבה - המדריך לנכים ולמשפחות הנספים [7], בעמ' 62. כך נפסק אף בבג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי [1] (לעיל, פיסקה 4) מקום שוועדת עררים קבעה כי התובע הוא "נפגע". אמר על-כך בית-המשפט, מפי השופט ברק (שם, בעמ' 453): הרשות המאשרת הוקמה מכוח סעיף 10 לחוק, וסעיף זה הוא שמגדיר את תפקידה "לאשר כי פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה...". אין לרשות מינהלית, ובכלל זה הרשות המאשרת, סמכות לפעול אלא במסגרת הסמכויות והתפקידים שהוענקו לה בחוק. ההכרעה בשאלה, אם אדם שפנה לרשות המאשרת הוא "נפגע" כהגדרתו בחוק, אינה מתפקידה של הרשות המאשרת. ההכרעה בעניין זה נתונה בידי המוסד, אליו יפנה אותו אדם אם וכאשר תאשר הרשות המאשרת כי מדובר היה ב"פגיעת איבה" (סעיף 12 לחוק). נמצא, כי בדונה ובהכריעה בשאלה, אם המשיב הוא "נפגע", חרגה הרשות המאשרת מהתפקיד שהוטל עליה בחוק, ולפיכך הכרעתה בעניין זה היא בטלה וחסרת כל משמעות. הוא הדין בהחלטת ועדת העררים כי המשיב הוא "נפגע" כהגדרתו בחוק. ועדה זו הוקמה מכוח סעיף 11 לחוק, ותפקידה המוגדר שם הוא לשמש ערכאת ערעור על החלטות הרשות המאשרת. אין בסמכות ועדת העררים לדון או להכריע בעניין שאינו נתון כלל בסמכותה של הערכאה הנמוכה עליה היא מפקחת - הרשות המאשרת. לפיכך, החלטת ועדת העררים, כי המשיב הוא "נפגע", בטלה גם היא. והיה ויימצא על-ידי הרשויות המוסמכות לכך - הרשות המאשרת וועדת העררים - כי פגיעה מסוימת היא פגיעת איבה, תבוא שאלת היות התובע "נפגע" כהגדרתו בחוק, ביחד עם כל שאלה אחרת שתתעורר אגב התביעה, להכרעת המוסד. העותרת מבקשת להסתמך על דברים אלה - התומכים לגירסתה בטיעוניה - אלא שהדברים הם בבחינת איפכא מסתברא. באותה פרשה נדרש בית-המשפט לראש האזרחי של הגדרת המונח "נפגע" - האם העותר הוא אזרח ישראל או תושב בה וכו' - ומכאן החלטתו כי לאחר קביעתה של הרשות המאשרת על-אודות אירועה של פגיעת איבה "...תבוא שאלת היות התובע 'נפגע' כהגדרתו בחוק... להכרעת המוסד". 14. עינינו הן הרואות: שתי קומות הן הבנויות זו על-גבי זו: קומה ראשונה עניינה בקיומה של "פגיעת איבה", וקומה שנייה עניינה בשאר תנאים לתגמולים (היותו של אדם "נפגע" - בראשו ה"אזרחי" - קביעת נכות וכו'). ואין אדם זוכה לאשרת מעבר מקומה ראשונה לקומה שנייה אלא אם מילא תנאים של "פגיעת איבה" וקיבל אשרת מעבר מן הרשות המאשרת. ואלה דברים נאמרו בע"ש (ת"א) 1110/02 שזיפי נ' הרשות המאשרת [4]: החוק הסדיר את כינונה (או מינויה) של "רשות מאשרת" "שבסמכותה לאשר כי פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה" (סעיף 10 לחוק). על החלטת הרשות המאשרת ניתן לערער בפני ועדת עררים. ועדת העררים רשאית לאשר את החלטת הרשות המאשרת או להופכה על פניה. מכאן משמע שסמכות הרשות המאשרת וסמכות ועדת העררים, בהתאמה לכך, מוגבלת לאישור (או סירוב לאשר) שפגיעה שאירעה היא פגיעת איבה. ... אחרי שהרשות המאשרת (או ועדת הערעורים) הכירה בפגיעה כפגיעת איבה נפתח תהליך קביעת דרגת נכותו של הנפגע והוא מתנהל בפני ועדה רפואית הפועלת במסגרת המל"ל לפי סעיף 118 לחוק הביטוח הלאומי ובמסגרת ועדה רפואית לעררים לפי סעיף 122 לחוק הביטוח הלאומי... סיכומה של נקודה זו, כעולה מן המקובץ הוא שתפקידה של הרשות המאשרת (ובהתאמה - וועדת העררים) הוא לקבוע האם מדובר בפגיעת איבה כמשמעותה בחוק. (רק) אחרי שהרשות המאשרת מכירה באדם כנפגע איבה, עובר הטיפול למל"ל, ורופא או ועדה רפואית (או, בהתאמה, ועדת עררים רפואית) בוחנים וקובעים את קיומה של נכות, דרגתה וגובה התגמול לו זכאי הנפגע. ראו עוד: ע"ש (ת"א) 278/00 הורן נ' המוסד לביטוח לאומי, מחלקה משפטית [5]; H. Sommer “Providing Compensation for Harm Caused by Terrorism: Lessons Learned in the Israeli Experience” [8]. 15. פסק-דין הסותר לכאורה את דברינו (ואשר לא צוטט בידי מי מבעלי-הדין) הוא פסק-הדין שניתן בבג"ץ 148/86 פלוני, קטין נ' ועדת העררים לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 [3]. באותה פרשה נתבקשה הרשות המאשרת להכיר בעותר כנפגע פעולות איבה. על-פי הנטען, נפגע העותר פגיעה נפשית עקב אירועים שחווה בליל הפיגוע שבו חדרה חוליית מחבלים לקיבוץ משגב-עם והתבצרה בבית-הילדים. הרשות המאשרת דחתה את בקשת ההכרה מן הטעם ש"אין המדובר בפגיעת איבה כמשמעותה בחוק", ועל החלטה זו עררו העותרים לוועדת העררים. ועדת העררים קבעה כי ההחמרה במצבו הנפשי של התובע הייתה זמנית בלבד, והעותרים טענו כי בהחליטה כך חרגה הוועדה מסמכותה, שכן החוק אינו מסמיכהּ לקבוע קביעות רפואיות. בית-המשפט קיבל טענה זו באומרו דברים אלה (בפיסקאות 6 ו-7 לפסק-הדין): ...צודק בא-כחה המלומד של המשיבה מס' 5 [הרשות המאשרת - מ' ח'], כי לא למשיבה מס' 5 ולא למשיבה מס' 1 [ועדת העררים - מ' ח'] הסמכות (וגם לא הידע) לקבוע כי ארעה פגיעה, וסמכות זו נתונה כל כלה לרשויות הרפואה של המוסד לביטוח לאומי. ופשיטא כי קביעתן של האחרונות בדבר היות הפגיעה, צריכה להקדים לקביעה כי הפגיעה היא פגיעת איבה. שאם אין פגיעה, ממילא אין פגיעת איבה, ומה תועלת יהיה לדיוניה של הרשות המאשרת, ולאלה שיתקיימו לפני ועדת העררים, אם בסופו של דבר לא יימצא כי ארעה פגיעה? הדעת נותנת, על כן, כי ראשית דבר יקבעו רשויות הרפואה של המוסד לביטוח לאומי אם ארעה פגיעה ואת דרגתה (לפי המבחנים והכללים שנקבעו), ורק לאחר מכן תחליט הרשות המאשרת (או ועדת העררים בערר) אם הפגיעה היא פגיעת איבה. אישרה הרשות או ועדת העררים כי הפגיעה שאירעה היא פגיעת איבה, כי אז פנויה הדרך לפני הנפגע להגיש את תביעתו בפני המוסד לביטוח לאומי, כשעל פי סעיף 12 לחוק אישור כזה הוא תנאי מוקדם לכל תביעה לפי החוק. ניתן דעתנו על כי קביעתו של בית-המשפט ולפיה "ראשית דבר יקבעו רשויות הרפואה של המוסד לביטוח לאומי אם ארעה פגיעה ואת דרגתה (לפי המבחנים והכללים שנקבעו), ורק לאחר מכן תחליט הרשות המאשרת (או ועדת העררים בערר) אם הפגיעה היא פגיעת איבה", אינה עולה בקנה אחד עם הוראות סעיפים 12 וְ-5(א) שלחוק, והרי ראינו כי אליבא דדינא, החלטתה של הרשות המאשרת תִּקדם להחלטתו של המל"ל או של כל רשות מרשויותיו. 16. סיכומם של דברים הוא אפוא זה: הסמכות לקבוע כי פלוני נפגע בגופו או בנפשו עקב פגיעת איבה מסורה לרשות המאשרת; לה-ולה בלבד. סמכות זו היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של אותה רשות לקבוע כי "פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה". כיוצא בכך, סמכותה של הרשות היא לקבוע אם ואם לאו נתקיים קשר סיבתי בין הפגיעה בפלוני לבין פעולת האיבה. 17. סוף דבר: הכול נשמע והעתירה דינה דחייה. הרשות המאשרת היא בעלת הסמכות לקבוע כי פלוני נפגע עקב פעולת איבה, וכמסקנה נדרשת מכך נאמר כי לעת שהחליטה בעניינה של העותרת פעלה הרשות המאשרת בגדרי סמכותה. הוא הדין, כמובן, בהחלטת הביניים של ועדת העררים. כשתקבל ועדת העררים החלטה סופית בעניינה, העותרת תוכל לכלכל את צעדיה כחוכמתה ולהחליט מה תעשה בהמשך הדרך. 18. העתירה נדחית אך לא נעשה צו להוצאות. השופט א' גרוניס אני מסכים. השופט ס' ג'ובראן אני מסכים. הוחלט לדחות את העתירה כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. רפואהנפגעי פעולות איבהועדה רפואית