1. לפנינו ערעור ברשות על פסק-דינו של בית-הדין האזורי, בו הוחלט לקבל את ערעורו של המערער על החלטת הוועדה הרפואית לעררים (נפגעי עבודה) מיום 13.12.1990. בית-הדין האזורי החליט להחזיר את עניינו של המערער לדיון לפני ועדה רפואית בהרכב אחר. הערעור שלפנינו אינו לגבי ההחלטה בדבר החזרת עניינו של המערער לוועדה הרפואית, אלא לגבי סבירותן של תקנות הביטוח הלאומי בעניין מינוי ועדות רפואיות וועדות רפואיות לעררים. 2. הרקע העובדתי וההליכים הקודמים: המערער נפגע ביום 26.6.1986 בתאונת דרכים אשר הוכרה על ידי המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) כתאונת עבודה. שלוש פעמים קבעו הוועדות הרפואיות לעררים כי למערער דרגת נכות בשיעור 5%. על החלטות אלה הגיש המערער ערעורים לבית-הדין האזורי בתל-אביב (תב"ע מז/839 - 01; תב"ע מח/899 - 0; תב"ע תשן/42 - 01), ובית-הדין החזיר בכל פעם את עניינו של המערער לוועדה הרפואית לעיון מחדש. בפעם הרביעית קבעה הוועדה הרפואית לעררים כי למערער דרגת נכות של 14.5%. אף על קביעה זו הגיש המערער ערעור לבית-הדין האזורי בתל-אביב (תב"ע נא/303 - 01). 3. בנימוקי הערעור בתב"ע נא/303 - 01 הנ"ל העלתה באת-כוח המערער טענות שונות הנוגעות לדרך פעולתה של הוועדה הרפואית לעררים, ולהחלטתה בדבר שיעור דרגת הנכות אשר קבעה למערער. בדיון בבית-הדין האזורי טענה באת-כוח המערער את טענותיה לגופו של הערעור, וביקשה כי בית-הדין ימנה מומחה רפואי מטעמו אשר יקבע את דרגת הנכות של המערער. בנוסף לכך, טענה באת-כוח המערער בנושא הנוגע להליך הערעור שלפנינו, כדלקמן: "לא יתכן שעניינו של המערער ידון פעם נוספת בוועדה רפואית שנתמנתה על-ידי רופא המוסד, המזכיר או המזכירה שיושבים ואמורים לרשום, הם עובדי המוסד. למעשה מה שקורה, נראה שיש התנכלות משום מה למערער, נראה לי שכל התקנות המתייחסות למינוי ועדה רפואית וועדות לעררים הן בלתי סבירות, הכוונה לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956. אני מתכוונת לתקנות 1, 2, 3, 5, 6, ומ-27 והלאה, וכל תקנה שקשורה למינוי של הוועדה. אין זה מתקבל על הדעת שוועדה שהיא מעין שיפוטית תתמנה על-ידי צד אחד, ושכרה ישולם על-ידי אותו צד, על אף שיש תקנות לדעתי הן בלתי סבירות כאמור לעיל... אבקש לקבל את הטענה שלי שמינוי ועדות רפואיות על-ידי המוסד לביטוח לאומי הוא בלתי סביר, פוגע בצדק הטבעי ובהתדיינות כביכול שאמורה להיות בין שני הצדדים בפני אותה ועדה ששכרה משתלם על-ידי המוסד". בתשובתה לטענות הנ"ל בבית-הדין האזורי, טענה באת-כוח המוסד, בין השאר, כדלקמן: "עיקר טענותיה של באת-כוח המערער בתיק זה היו נגד כל השיטה באופן כללי שבה פועלת מערכת הוועדות הרפואיות. הוועדות הרפואיות, אופן הקמתן, הרכבן, דרך פעולתן, תקציבן, איפה הם יושבים, מי מממן אותן, נקבעו בחוק ובתקנות. אם לחברתי יש השגות על האמור בחוק ובתקנות, אני חושבת שהדרך היא לפנות לבג"צ, ולא ליישם את זה בתיק זה, או לנסות לשנות את החוק בכנסת - שוב לא בתיק זה. מדובר בתקנות בנות פועל תחיקתי שנוגעות לכלל הציבור, אם באת-כוח המערער סבורה שהתקנות אינן צודקות על פניהן, הדרך לפנות לבג"צ ולא דרך בית-דין זה בערעור על טעות שבחוק על ועדה מסויימת, ועדה שפועלת מכוח התקנות והחוק שבאת-כוח המערער מתקיפה. כך שכל הסיפור הגדול על זה שהמזכירה היא של המוסד לביטוח לאומי, והוועדה יושבת במוסד לביטוח לאומי, והתקציב של הוועדה ממומן בחלקו על-ידו - אין זה רלבנטי בערעור זה בבית-דין זה. כאן יש תקיפה של המערכת כולה, כאשר בית-הדין מצווה לבחון את פעולת המערכת הזו של הוועדות במתכונת שהחוק והתקנות קבעו אותה, כפי שיהא היום לטוב או לרע. אני שותפה לדעתה של חברתי שטוב היה לו הוועדה היתה יושבת בבניין נפרד, ושלא היה שום קשר איזשהו בין פקיד של המוסד לביטוח לאומי לבין הוועדה. החוק לא קבע כך, התקנות לא קבעו כך. ואם אופן הפעולה של הוועדה כפי שהוא היום, לא נושא חן בעיני חברתי מהסיבות האלו, ולא מסיבות של טעות לגוף עניין פלוני, הדרך איננה בתקיפת העניין בערעור זה." על טענות אלה השיבה באת-כוח המערער: "לא טענתי שום דבר נגד החוק. בחוק הביטוח הלאומי לא נאמר דבר שהוועדות יהיו במוסד לביטוח לאומי ויורכבו על-ידי רופא של המוסד לביטוח לאומי. אני מפנה לסעיף 61 ו-64 לחוק בקשר למינוי של ועדות רפואיות. המקום לטעון בקשר לוועדות הוא בבית-הדין לעבודה, כאשר לא מדובר בערעור פרטי שלי, הסמכות לטעון היא בבית-הדין לעבודה". 4. בפסק-דינו החליט בית-הדין האזורי לא למנות מומחה רפואי מטעמו, אלא להחזיר את עניינו של המערער לוועדה רפואית בהרכב אחר של רופאים, תוך מתן הנחיות לבא-כוח המוסד לעניין הפרוטוקולים הרפואיים של הוועדות הקודמות. לעניין הוועדות הרפואיות הקובעות את דרגת הנכות קבע בית-הדין בפסק-דינו כדלקמן: "אין ספק שהפתרון של הדיון בעניינו של המערער חייב להיות במסגרת הוועדות הרפואיות הקיימות, משום שכך קובע החוק ואת הנכות הרפואית קובעות הוועדות הרפואיות ולא מומחים רפואיים". 5. בבקשת רשות הערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי (דב"ע נב/87 - 99), העלתה באת-כוח המערער טענות שונות, ובין השאר טענה: "2. טענה בית-הדין קמא שלא התייחס לטענת אי הסבירות של התקנות המתייחסות למינוי ועדה רפואית ועדות לעררים - תקנות 1, 2, 3, 5, 6 ומתקנה 27 ואילך, והקשורות למינוי הוועדה - (תקנות הביטוח הלאומי קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) התשט"ז-1956". בהחלטת נשיא בית-הדין מיום 27.3.1992, נתבקש המוסד להגיש תשובה בשאלת סבירותן של התקנות בעניין מינוי ועדות רפואיות וועדות רפואיות לעררים, אך - משום מה - המוסד לא הגיש תשובה כפי שנתבקש. ביום 9.6.1992 החליט נשיא בית-הדין לתת למערער רשות ערעור, וקבע כי: "לערעור תעמוד שאלת סבירותן של תקנות הנכות מעבודה, בכל הנוגע והמתייחס למינוי ועדות רפואיות וועדות רפואיות לעררים". 6. בטרם נביא את טענות הצדדים, נפרט את הוראות התקנות שבהן מדובר, ואשר הועלתה שאלה לגבי סבירותן. המסגרת החוקית לפעולת הוועדות הרפואיות 7. כבר בנוסח הראשון של חוק הביטוח הלאומי משנת תשי"ד, נקבע העקרון שאת דרגת הנכות של נכה מעבודה יקבעו רופא או ועדה רפואית, תוך מתן זכות ערעור לוועדה רפואית לעררים (ראה צ' בר-ניב [25]: חוק הביטוח הלאומי, בע' 77: "עצם קביעת דרגת הנכות היא בסמכות ועדות רפואיות וועדות רפואיות לערעורים שיתמנו במיוחד. מעמד ועדות אלה הוא בלתי תלוי וקביעת דרגת נכות על ידן תחייב אף את בית-הדין לביטוח לאומי [כיום - בית הדין לעבודה]). עם זאת, המחוקק לא קבע בחוק את דרך פעולתן של הוועדות הרפואיות, אלא הסמיך את שר העבודה והרווחה לקבוע בתקנות הוראות לגבי פעולתם של הרופאים והוועדות הרפואיות (ראה סעיפים 8 ו-9 של התוספת החמישית לחוק הביטוח הלאומי, התשי"ד-1953). כיום מפורטות הוראות אלה בסעיפים 61 ו-64 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשכ"ח-1968 (להלן - חוק הביטוח הלאומי), כדלקמן: "61. (א) רופא או ועדה רפואית יקבעו לפי בקשת הנכה מעבודה או המוסד, הכל כפי שנקבע בתקנות - (1) אם הנכות נובעת מהפגיעה בעבודה ואיזו מידה היא נובעת כך; (2) לפי מבחנים ובהתאם לעקרונות שהשר קבע בתקנות לאחר התייעצות בשר הבריאות - את דרגת הנכות מעבודה לעניין סימן זה. (ב) אופן מנויים של רופאים ואופן הרכבת ועדות רפואיות וסדרי עבודתן ייקבעו בתקנות". "64. (א) הרואה עצמו נפגע על ידי החלטה של רופא או של ועדה רפואית, רשאי, בתנאים שנקבעו בתקנות, לערור עליה לפני הוועדה הרפואית לעררים. (ב) אופן הרכבתה של הוועדה הרפואית לעררים, סמכויותיה וסדרי עבודתה יקבעו בתקנות. (ג) ועדה רפואית לעררים תוכל להיעזר ביועץ שאינו רופא; השר יקבע בתקנות דרכי מינויו של יועץ כאמור". (הוראות דומות נקבעו אף בחוקי תגמולים אחרים: סעיפים 10 ו-29 לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), [נוסח משולב] התשי"ט-1959; סעיפים 6 ו-12א לחוק נכי המלחמה בנאצים, התשי"ד-1953; סעיפים 8 ו-9 לחוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957). 8. במסגרת הסמכויות לפי הסעיפים 61 ו-64 לחוק הביטוח הלאומי (והסעיפים המקבילים בנוסח הקודם של החוק), הותקנו תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 (להלן - תקנות הנכות). הנוסח הראשון של תקנות הנכות פורסם ביום 10.6.1956 בקובץ התקנות תשט"ז, בע' 864, כשנתיים לאחר שנכנס חוק הביטוח הלאומי לתוקף (ראה בקשר לכך ח' הרדוף [26]: "הוועדות הרפואיות לביטוח לאומי", בע' 591, ה"ש 3; הד"ר ש' קובובי [27]: "ביקורת שיפוטית על ועדות רפואיות לנפגעי עבודה", בע' 44-5). תקנות הנכות תוקנו פעמים רבות, וההוראות הרלבנטיות לנושא הדיון שלפנינו, בנוסחן כיום, הן אלה: "1. בתקנות אלה - 'רופא מוסמך' - רופא אשר המוסד מינה אותו להיות רופא מוסמך... 'פוסק רפואי' - רופא אשר שמו כלול ברשימת הפוסקים הרפואיים שנקבעה על ידי שר העבודה ופורסמה ברשומות; 'נפגע'... 'מזכיר' - עובד המוסד אשר נתמנה על ידי מנהל המוסד או מטעמו להיות מזכיר ועדות לפי תקנות אלה. 2. (א) דרגת נכות של נפגע תיקבע על ידי ועדה; הוועדה תהיה בהרכב של פוסק רפואי אחד, אך רשאי הרופא המוסמך לקבוע שהוועדה תהיה בהרכב של מומחים בשני ענפי רפואה (להלן - הוועדה). (ב) המזכיר יזמן את הפוסק הרפואי, שיהיה חבר בוועדה, בהתאם לתחום ההתמחות הרפואית, שקבע הרופא המוסמך בהתחשב באופי הפגיעה. 3. רופא מוסמך רשאי, מיוזמתו הוא או לפי בקשת הוועדה, למנות יועצים רפואיים אשר יגישו לוועדה את חוות דעתם על סמך בדיקות הנפגע שבוצעו על ידם, או על סמך מסמכים רפואיים ותוצאות בדיקות שהובאו בפניהם. 5. נבחרה הוועדה לקביעת דרגת נכותו של נפגע פלוני, יזמין המזכיר את הנפגע להתייצב בפני הוועדה במועד ובמקום הנקובים בהזמנה... 14. הוועדה רשאית להחליט שאין מקום להזדקק למבחנים שבתוספת, ומשהחליטה כך יעמוד הנפגע בפני ועדה אחרת בהרכב של שלושה פוסקים רפואיים שיבחר אותם הרופא המוסמך... 27. (א) נפגע רשאי לערער על החלטת הוועדה בדבר דרגת נכותו בפני ועדה רפואית לערעורים (להלן - ועדה לערעורים) תוך שלושים יום מהתאריך בו נמסרה לו ההחלטה וכל עוד לא קיבל מענק או לאחר שהחזיר אותו אם קיבלו. המוסד רשאי לערער כאמור תוך שלושים יום מהתאריך בו נמסרה החלטה למזכיר. (ב) ועדה לערעורים תורכב משלושה רופאים אשר יוזמנו לוועדה על ידי המזכיר כאמור בתקנה 2(ב), מבין הרופאים אשר שמותיהם כלולים ברשימת חברי ועדות רפואיות לערעורים שנקבעה על ידי שר העבודה ופורסמה ברשומות. (ג) מנהל ענף נפגעי עבודה רשאי מיזמתו הוא או לפי בקשת הוועדה או הנפגע למנות יועץ לא רפואי המומחה בשטח מקצועי מסויים - שיגיש לוועדה את חוות דעתו בשאלה שהתעוררה עקב קביעת דרגת נכותו של הנפגע. 29. (א) ערעור יוגש למזכיר ויצויינו בו נימוקי הערעור. (ב) המזכיר יעביר את הערעור לרופא מוסמך". 9. כמפורט בפסקה 5 לעיל, בקשת רשות הערעור לא התייחסה לטענה בדבר חריגה מסמכות לעצם התקנת תקנות הנכות (דוגמת הטענה שהועלתה בדב"ע לא/11 - 0 [1], בע' 84). זאת ועוד, לא הועלתה טענת אי סבירות הנוגעת לכל תקנות הנכות ולהוראות שבתוספת לתקנות על כל חלקיה. טענת אי הסבירות התייחסה לתקנות מסוימות בלבד בתקנות הנכות, שעניינן מינוי הוועדות הרפואיות, כאשר מוגשת בקשה לקביעת דרגת הנכות. אף רשות הערעור ניתנה רק בשאלת סבירותן של התקנות המסוימות האמורות. ברור מאליו, כי טענות אלה מתייחסות לנוסח תקנות הנכות כפי שהוא כיום, כמפורט בפסקה 8 לעיל. 10. לאור זאת, עיקר טענות באת-כוח המערער לפנינו הוא: א) קיימת אי סבירות בהוראת תקנות הנכות כי הוועדות הרפואיות מזומנות על ידי המזכיר שהוא עובד המוסד; ב) מינוי היועצים הרפואיים נעשה על-ידי "הרופא המוסמך" שהוא עובד המוסד, והוא אשר קובע איזה יועץ רפואי יגיש חוות דעת לוועדה הרפואית; ג) מינוי ועדה רפואית לפי תקנה 14 לתקנות הנכות נעשה על ידי "הרופא המוסמך"; ד) מינוי יועץ לא רפואי נעשה על ידי עובד המוסד; ה) הוועדות הרפואיות מקיימות את דיוניהן במבנים של המוסד, אשר אף משלם תשלומים לחברי הוועדות; ו) הוועדות הרפואיות הן ועדות מעין-שיפוטיות, והמוסד הוא אחד הצדדים לפניהן, כאשר מזכיר הוועדה הוא עובד המוסד; ז) במצב זה יש פגיעה בעיקרי הצדק הטבעי ועלול להיווצר חשש של משוא פנים או ניגוד עניינים בוועדות הרפואיות. 11. עיקר טענות בא-כוח המוסד לפנינו הוא: א) חברי הוועדות הרפואיות מתמנים על ידי שר העבודה והרווחה, והם אינם עובדי המוסד; ב) הרכבת הוועדה הרפואית נעשית לא לגבי מקרה פרטני אלא באופן כללי; ג) הליך הערעור בזכות על החלטת הוועדה הרפואית לעררים, בבית-הדין האזורי לעבודה, מסלק חשש של משוא פנים או עיוות ההליכים בוועדות; ד) הפעלת התקנות אינה מביאה לתוצאה בלתי סבירה או בלתי הגיונית או להשגת מטרה זרה; ה) אין לפסול את התקנות הנדונות על בסיס אי סבירות; ו) אף הוועדות הרפואיות במסגרת חיקוקים סוציאליים אחרים פועלות במתכונת דומה, ולא נקבעה לגביהן אי סבירות. 12. לאחר שמיעת טיעוני הצדדים, נתבקש היועץ המשפטי לממשלה להודיע אם ברצונו להשמיע את דברו בשאלה העומדת לדיון, וזאת על פי סעיף 30(א) לחוק בית-הדין לעבודה, התשכ"ט-1969. היועץ המשפטי לממשלה הודיע על התייצבותו בהליך, ונציגתו הודיעה על תמיכתה בטענות בא-כוח המוסד לפנינו. אפיין של הוועדות הרפואיות 13. הוועדה הרפואית מדרג ראשון פועלת כגוף מעין-שיפוטי, והיא מפעילה סמכות סטטוטורית בנושא מקצועי שבתחום מומחיותה וסמכותה (דהיינו, קביעת הקשר הסיבתי בין הפגיעה בעבודה לבין הנכות וקביעת דרגת הנכות). הוועדה מפעילה את סמכותה לפי בקשת הנפגע או המוסד, כשם שפקיד התביעות מפעיל סמכות סטטוטורית ונותן החלטה בתביעה לגמלה שהוגשה למוסד, על פי סעיף 130 לחוק הביטוח הלאומי. התביעה לגמלת נכות מוגשת אמנם על ידי הנפגע לפקיד התביעות, אולם תפקידו של זה האחרון מצטמצם לבדיקה מינהלית אם "קיימת זכאות", והוא מעביר את התביעה לרופא המוסמך (תקנה 4 לתקנות הנכות), ולאחר מכן מוזמן הנפגע להתייצב בפני הוועדה (תקנה 5 לתקנות הנכות). ככל גוף מעין-שיפוטי חייבת הוועדה הרפואית מדרג ראשון לפעול על פי כללי המשפט המינהלי ובכלל זאת לנמק את החלטותיה, הנתונות לערעור. הוועדה הרפואית מדרג ראשון היא אורגן אשר חבריו (הפוסקים הרפואיים) אינם מתמנים על ידי מנהלת המוסד (בדומה למינוי פקיד התביעות), אלא על ידי שר העבודה והרווחה. עצמאותה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון מתבטאת לא רק במקור המינוי של חבריה, אלא אף בסמכותה לבקש להיעזר ביועץ רפואי (תקנה 3 לתקנות הנכות), וזאת "על מנת לאפשר לוועדה למלא את תפקידה ולהגיע להחלטה, עת פעולות אלה מחייבות או צריכות ידע שמחוץ לתחום ידיעתם המקצועית של חברי הוועדה" (דב"ע לא/25 - 0 [2], בע' 329). 14. אף הוועדה הרפואית לעררים "פועלת כגוף 'מעין שיפוטי', מאחר שפעולתה 'פעולה פוסקת' - DETERMINATIVE FUNCTION - להבדיל מפעולת ביצוע ומינהל" (דב"ע לו/6 - 0 [3], בע' 161). גם ועדה זו חייבת לנמק את החלטותיה, משום שהיא נתונה לביקורת שיפוטית של בית-הדין לעבודה (דב"ע לד/258 - 0 [4], בע' 226). אפייה של הביקורת השיפוטית על ידי בית-הדין לעבודה, הנעשית בהליך ערעור בשאלה משפטית, הוסבר בדב"ע לה/178 - 01 [5], בע' 231, כדלקמן: "ראשית ייאמר, כי ערעור בבית-דין זה מכוח סעיף 64א או סעיף 127לד לחוק הביטוח הלאומי, אינו ערעור במשמעות המקורית והמקובלת, היינו 'ביקורת (של בית-משפט מדרג גבוה יותר) על החלטה שיפוטית, שניתנה מקודם על-ידי בית-משפט או אריבונל אחר' (ד"ר י' זוסמן, סדרי הדין האזרחי, מהדורה רביעית, ע' 579). עניינית קרוב ערעור זה יותר לדיון ראשון בערכאה שיפוטית, עת קדמה לו קביעה של מומחים בשאלה שבמומחיותם - כך שהדיון בערעור הוא, למעשה, ההזדמנות הראשונה שניתנה לטוען לגמלה להביא עתירתו לפני הרשות השופטת" (השווה לערעור על החלטת ועדת ערר לפי חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 - דב"ע לא/2 - 9 [6], בע' 236). הוועדה הרפואית לעררים מוסמכת אף לקבל הדרכה משפטית. (למעט לעניין ניסוח החלטותיה), משום ש"אין לראות סיבה לכך שעורך-דין יוצא מכלל 'יועץ לא רפואי' ושיימנע מהוועדה מלקבל עצה משפטית, שעה שעומדת היא מול בעיה של פירוש הוראת חוק שעליה לפעול לפיה, או שהיא זקוקה להבהרה בדבר סמכויותיה או דרך הפעלתן, וכדו'" (דב"ע לג/130 - 0 [7], בע' 77). 15. אפייה המעין-שיפוטי של הוועדה הרפואית מדרג ראשון ושל הוועדה הרפואית לעררים מחייב את חבריה לפעול על פי הכללים השוללים משוא פנים וניגוד עניינים. משום כך, לדוגמא, בוטל מינויו של יו"ר ועדת עררים לעניין גמלת ניידות, לאחראי לנושא הוועדות הרפואיות במשרד הבריאות (דב"ע נא/20 - 01, ברנר - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם)). כמו כן נפסק שאין לכלול בוועדה רפואית על פי חוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], התשי"ט-1959, שהיא "טריבונל מקצועי עצמאי, שאין למדינה שליטה בהחלטותיו", מי שמחווה דעתו תמורת שכר לקצין התגמולים לפי החוק האמור (רע"א 5358/90, 5262 [8], בע' 595; רע"א 1193/90 [9], בע' 249; השווה להלכה בדבר אי מינוי מומחה-יועץ רפואי מטעם בית-הדין, כאשר המומחה הוא רופא אשר המוסד לביטוח לאומי נזקק לו ומקבל ממנו חוות דעת בעניינים העשויי להתברר בבית-הדין לעבודה - דב"ע מא/41 - 0 [10]). לכך נוסיף כי חברי הוועדות הרפואיות מדרג ראשון והוועדה לעררים הם רופאים הפועלים בוועדות בתחום מקצועם ומומחיותם. משום כך, חלות עליהם, גם בעת מילוי תפקידיהם בוועדות הרפואיות, ההוראות אשר בסעיף 41(1) לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976, בדבר אמצעי משמעת נגד רופא אשר "נהג בדרך שאינה הולמת רופא מורשה" (ראה 580/86 [11], בע' 615). 16. מבנה המינהל הציבורי בישראל כולל גופים מעין-שיפוטיים רבים, המכונים בשמות שונים, והפועלים במסגרת משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות ותאגידים סטטוטוריים. חברי גופים אלה אינם נהנים מאי-תלות אישית במתכונת הקיימת לגבי הרשות השופטת, ולרוב הם נעזרים במנגנון המינהלי ובשירותים של הגוף שבמסגרתו הם פועלים (ראה ד' לוין [28]): טריבונלים שיפוטיים במדינת ישראל (1969), בע' 22; י' זמיר [29]: סקירה על בתי הדין המינהליים בישראל, חלק א', (1971), בע' 130-5). הוועדה לענייני רשויות מעין-שיפוטיות שמינה שר המשפטים ("ועדת לנדוי") התייחסה בדו"ח שלה משנת 1975 לחלק מהנושאים האמורים (בע' 18 לדו"ח הוועדה; ראה בנושא זה חוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992). לעניין הוועדה הרפואית לעררים לפי חוק הביטוח הלאומי, המליצה ועדת לנדוי להשאירה בלא שינוי, ולא להעבירה למסגרת מערכת בתי המשפט (בע' 72 ו-73 לדו"ח הוועדה). השגות בעניין אי תלות חברי הוועדות הרפואיות לפי חוק הביטוח הלאומי הועלו אף אף לפני הוועדה בנושא בדיקת יישומו של חוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים ("ועדת ברנזון"). נטען לפני הוועדה כי "הוועדות הרפואיות נראות לכאורה כנתונות למרות המוסד לביטוח לאומי, והרופאים החברים בהן - כמי שנוהגים ביד קפוצה בקביעת דרגת נכות, בשל רצונם לרצות את שולחיהם ולהתמנות לוועדות נוספות" (בע' 34 לדו"ח הוועדה משנת 1991). בחוות דעתו של יו"ר הוועדה נאמר בנושא זה כדלקמן (בע' 74 לדו"ח הוועדה): "נטען לפנינו, שזו מגרעת שהמוסד לביטוח לאומי הוא הנתבע ועובדיו הם בעלי סמכות הכרעה בתביעה, והם גם המכנסים וקובעים את הרכבי הוועדות הרפואיות הקובעות את דרגת הנכות של התובע. הטענה היא טענה. ובכל זאת אין בכך כדי להטיל ספק בתקינות המעשה. הסדר הקיים בעניינים אלה נקבע על פי חוק של הכנסת, וחזקה על מעשה חקיקה שהוא שקול ומחושב. חזקה גם על עובדי המוסד, שהוא גוף סוציאלי סטטוטורי שלא על מנת לעשות רווחים, שימלאו את תפקידיהם כיאות להבטחת זכויותיהם החוקיות של המבוטחים. למעשה, העובדים הממלאים תפקיד של דיון והחלטה בתביעה נתונים לביקורת פנימית וחיצונית שיפוטית. ההחלטה הסופית בתביעה ובדרכי הטיפול בה הוא בידי בית-הדין לעבודה על שתי ערכאותיו". בחינת סבירות התקנות הנדונות 17. עיון בנוסח סעיפים 61 ו-64 לחוק הביטוח הלאומי (ראה פסקה 7 לעיל), מעלה כי התקנות ששר העבודה והרווחה הוסמך להתקין על פי סעיפים אלה, אינן תקנות מסוג "תקנות ביצוע", אלא הן תקנות מסוג "תקנות מחוץ לחוק" ‎(PRAETER LEGEM). תקנות מסוג זה "הן תקנות הקובעות את ההסדרים הראשוניים עצמם. המחוקק הראשי נמנע מקביעת העקרונות ואמות המידה, והוא מסמיך את מחוקק המשנה לקבוע אותם תחתיו" (ע"א 525/88, 524 [12], בע' 553). לגבי תקנות אלה נאמר כי "הרשאת רשויות המינהל להתקין תקנות PRAETER LEGEM היא אחד מהרגלי החקיקה השגרתיים ביותר. תקנות אלה הן חלק הארי מחקיקת המשנה בארצנו" (י. קלינגהופר [30]: "תקנות 'מחוץ לחוק'"). סמכות זו, בדומה לסמכויות אחרות בחוק הביטוח הלאומי (ראה דב"ע תשן/02-140 [13], 36-7), הוענקה לשר העבודה והרווחה אף בלא צורך בקבלת אישור או בהטלת חובת התייעצות עם ועדה מוועדות הכנסת. 18. טענות דומות לטענות שהעלתה באת-כוח המערער לפנינו, הועלו בעבר בבית-הדין לביטוח לאומי, ונדחו. בתב"ל 40/57 [14], בע' 57, נאמר בנושא זה: "4. ועוד טען בא-כוח התובע, עו"ד מנשה שהוועדות הרפואיות הנ"ל הן מכשיר בידי המוסד, מכיוון שחבריהם נבחרים על-ידי 'הרופא המוסמך' אשר הוא עצמו נתמנה על-ידי המוסד (ראה תקנה 1, 2 ו-27 לתקנות בדבר קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה, ק"ת 612 מ-10.6.56). יש בטענה זו הטלת דופי וחשד במוסד ציבורי וברופאים שלא יוכלו להתעלות לאוביקטיביות הדרושה משום אותן הנסיבות הנ"ל. ייתכן שרצוי יהיה לא לתת פתחון פה לחשדות וחששות כאלה על-ידי שינוי תקנה 1 לתקנות הנ"ל, וקביעה שהרופא המוסמך ימונה על-ידי גוף בלתי תלוי במוסד, אולי על-ידי משרד הבריאות לפי הכלל הישן שאין די בעשית צדק, כי אם שיש גם לדאוג לכך שעשיית הצדק תיראה לעין, אולם זה נושא ‎DE LEGE FERENDA המצב הרצוי שונה הוא מהמצוי והמציאות המשפטית היא המחייבת אותנו". השאלה עלתה שנית בתב"ל 7/60 [15], בע' 203, ונאמר לגביה כדלקמן: "4. אן ברצוננו להתעכב על טענה נוספת של התובע בסוגיה זו כאילו נוהג המוסד כבתוך שלו בתוככי הוועדות הרפואיות ונותן להן הוראות ממש כנוהג מעביד בעובדו. טענה זו, עם היותה בלתי מוכחת וסתמית גרידא, לקויה בפגם יסודי והוא שהיא סותרת את עצמה: שכן אם נכון הדבר שהוועדות הרפואיות כפופות למוסד ומצייתות לאמרות פיו, איך קרה שוועדה רפואית קבעה לתובע 20% נכות, דבר שאילץ את המוסד לערער? 5. אך יחד עם זאת, חושבים אנו שמחוקק המשנה היה מיטיב לעשות אילו היה דואג להבליט ולהפגין את אי תלותן של הוועדות הרפואיות באורח ברור וחד-משמעי. כבר לפני שלוש שנים וחצי צויין הדבר על-ידי בית-הדין המקומי בת"א-יפו (בתיק 40/57 [14]), ואנו מצטרפים לאמור בסעיף 4 לפסק-הדין הנ"ל (שם, בע' 57), והמצביע על אחת התרופות הרצויות בשטח זה". מאז, ככל המסתבר, לא הועלתה שאלה זו בבית הדין לביטוח לאומי ובבית-הדין לעבודה. 19. נקדים ונבהיר כי שאלת הסמכות של בית-הדין לעבודה לדון בסבירות תקנות הנכות עלתה אמנם בדברי בא-כוח המוסד בבית-הדין האזורי (ראה פסקה 3 לעיל), אך לא הועלתה בערעור שלפנינו, ובדין לא הועלתה. הכלל הוא ש"כל בית-משפט מוסמך לבדוק תקנות במבחן האולטרה-וירס ולא רק בית-הדין הגבוה לצדק", הן בדרך של "תקיפה ישירה" והן בדרך של "תקופה עקיפה" (א' ברק [31]: "פיקוח בתי-המשפט על חקיקת המשנה", בע' 463, ה"ש 2 ו-3). סמכות זו נתונה לבית-הדין לעבודה בתחום סמכויות השיפוט שלו, והוא אף עשה שימוש בה (ראה לדוגמה דב"ע מב/-133 [16], בע' 327). מאחר שנושא זה אינו ייחודי למשפט העבודה, דן בו בית-הדין לעבודה על פי הלכות המשפט המינהלי החלוות בבתי-המשפט. 20. עניין הסבירות של חקיקת משנה "אינו בעצם אלא אחת הצורות של חריגה מסמכות" (ע"א 311/57 [17], בע' 1037). אי הסבירות של חקיקת משנה "צריכה להיות בולטת ומכרעת עד כדי כך שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו ששר סביר היה מסוגל להתקינה" (בג"צ 571/81 [18], בע' 487). אחד השיקולים לפסילת חקיקת משנה בשל אי סבירות הוא "שהתקנות אינן מתיישבות עם מגמת המחוקק ומטרתו" (דב"ע מה/58 - 0 [19], בע' 44). לאור זאת על בית-הדין לבחון האם תקנה "הינה בלתי סבירה בצורה קיצונית, עד כי בית-הדין ייאלץ להתערב בשיקול דעתו של השר שהתקין את התקנה" (דב"ע מז/120 - 0 [20], בע' 289). חוסר סבירותה של תקנה מתבטא באחד מאלה או בדומיהם: "אפליה פסולה, פגיעה מפליגה בחוש הצדק, זדון או כוונה רעה או פגיעה מהותית בזכויות יסוד" (בג"צ 156/75 [21], בע' 106). השיקול הוא אף "שניתן לפסול חקיקת משנה מטעמי אי סבירות, אין לעשות זאת, אלא כאמצעי אחרון במקרה קיצוני ביותר, שבו עשוי להיגרם עוול בולט שאין לו תקנה בדרך אחרת, למשל, על ידי פרשנות מתאימה העוקפת את הצורך בפסילה" (ע"א 492/73 [22], בע' 26). ובלשון בית-הדין הארצי בדב"ע לז/26 - 0 [23], בע' 341: "מהאמור למדים כי לא לפסילת תקנה צריכים להיות מכוונים לבטיו של בית-המשפט אלא להכשרתה". 21. ההוראות הנומטיביות הבסיסיות שנקבעו בסעיף 61(א) לחוק הביטוח הלאומי הן שלוש: האחת - כי קביעת דרגת הנכות מהעבודה תיעשה על ידי רופא או ועדה רפואית; השניה - כי הרופא או הוועדה הרפואית יקבעו את הקשר הסיבתי בין הפגיעה בעבודה לבין הנכות; והשלישית - כי דרגת הנכות תיקבע לפי מבחנים ועקרונות שנקבעו בתקנות. לגבי כל יתר ההוראות הנוגעות להוראות הנורמטיביות הבסיסיות הנ"ל, הסמיך המחוקק - בהסמכה רחבה - את שר העבודה והרווחה לקבוע אותן בתקנות. כמוסבר בפסקה 17 לעיל, הסמכה זו היא להתקנת "תקנות מחוץ לחוק" הקובעות את ההסדרים הראשוניים עצמם. 22. לגבי הוועדות הרפואיות מדרג ראשון, נראה לנו כי לעובדה שחברי הוועדות מתמנים על ידי שר העבודה והרווחה, ולא על ידי מנהלת המוסד, יש משקל מכריע לגבי עצמאותם של חברי הוועדה ואי תלותם במוסד. לכך יש להוסיף את אופי תפקידיה של הוועדה, את סמכויותיה ואת החובות המוטלות על חבריה בתקנות הנכות ובכללי המשפט המינהלי (ראה פסקאות 13 ו-15 לעיל). לגבי ההוראה שלפיה מזכיר הוועדות הרפואיות "מזמן" את חברי הוועדה בהתאם לתחום ההתמחות הרפואית (תקנה 2(ב) לתקנות הנכות), אין אנו מוצאים כי יש בה משום אי סבירות המצדיקה את פסילתה, וזאת בהתאם למבחנים אשר פורטו בפסקה 20 לעיל. סמכות זו של המזכיר היא סמכות מינהלית, וחזקה על המזכיר כי הוא פועל בתום לב, בנאמנות, בסבירות וכדין בביצוע תפקידיו (השווה בעניין זה למצב באנגליה WADE [32] ADMINISTRATIVE LAW 6TH. ED. P. 309) גישתנו נשענת גם על כך שהחלטתה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון נתונה לביקורת בוועדה הרפואית לעררים בהליך של ערעור בזכות, על ידי הנפגע (תקנה 27(א) לתקנות הנכות), ועל כך שמזכיר הוועדה הרפואית נתון לשיפוט משמעתי על פי חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963 (ראה ילקוט פרסומים התשכ"ה, בע' 2666). הסמכות למנות יועץ רפואי לוועדה, אמנם נתונה בידי הרופא המוסמך, אשר "רשאי" למנות את היועץ הרפואי מיוזמתו לפי בקשת הוועדה. אך לא נראית לנו כסבירה האפשרות שהרופא המוסמך (אשר אף הוא רופא במקצועו), יסרב לבקשת הוועדה למנות לה יועץ רפואי או שבחירת היועץ הרפואי על ידיו תהיה "מגמתית" או תיעשה מתוך שיקולים בלתי עניינים. בענין זה רשאים אנו אף להישען על נסיון החיים המלמד כי תלונות על תופעות שכאלה הן נדירות. הוא הדין אף לגבי שיקול הרופא המוסמך על פי תקנה 14 לתקנות הנכות הנוגע לבחירת הרכב ועדה רפואית. שיקול זה מחייב התייחסות מקצועית רפואית לשאלה העומדת לדיון (קביעת דרגת נכות מחוץ למבחנים שעל פי התקנות). אף כאן העובדה שהחלטת הוועדה הרפואית ניתנת לערעור ממעיטה את אי-הסבירות הסבירות שבהוראה, ככל שהיא קיימת. אכן, קיום דיוני הוועדה במבנים של המוסד ותשלום לחברי הוועדות, יש בהם משום פגם למראית עין, והדברים אף נזכרו בדו"ח "ועדות לנדוי" (ראה פסקה 16 לעיל). ואולם, מאחר שנושאים אלה לא הוסדרו בתקנות הנכות, הרי ששאלת סבירותם אינם ניתנת להכרעה בהליך שלפנינו. 23. האמור בפסקה 22 לעיל לגבי הוועדות הרפואיות מדרג ראשון חל, ככל שהדבר נוגע, אף לגבי הוועדות הרפואיות לעררים. על כך יש להוסיף כי אין אנו מוצאים אי-סבירות בהוראת תקנה 27(ג) לתקנות בדבר מינוי יועץ לא רפואי לוועדה, על פי החלטתו של מנהל ענף נפגעי עבודה. אף לגבי הוראה זו נאמר, כפי שאמרנו לגבי מינוי היועצים הרפואיים, כי לא נראית לנו כסבירה האפשרות שמנהל ענף נפגעי עבודה יסרב לבקשת הוועדה למנות יועץ לא רפואי, או שבחירת היועץ על ידיו תהיה "מגמתית" או מתוך שיקולים בלתי עניינים. לגבי הוועדה הרפואית לעררים נדגיש גם את זכות הגשת הערעור על החלטותיה למערכת השיפוטית, דהיינו - לבית-דין אזורי לעבודה, ואת אפשרות הערעור הנוסף לבית-הדין הארצי (סעיף 64א לחוק הביטוח הלאומי; ראה ד' לוין [28]: טריבונלים שיפוטיים במדינת ישראל, בע' 33), כגורם המצמצם את אי-הסבירות בתקנות הנכות, ככל שהיא קיימת. אמנם הערעור לבית-הדין לעבודה הוא "בשאלה משפטית" בלבד, אך עלינו להטעים כי חריגה מסמכות על ידי הוועדה הרפואית לעררים או פעולה של הוועדה הנוגדת את כללי המשפט המינהלי או הנעשית בחוסר תום לב, יתכן שיישקלו בהליך הערעור לבית-הדין לעבודה בשאלה משפטית אשר בית-הדין רשאי להתערב בה. 24. סיכומו של דבר, בשים לב לאופיין של הוועדות הרפואיות לקביעת דרגת נכות מעבודה על פי חוק הביטוח הלאומי, לאור ההלכות בדבר התערבות בית-הדין לעבודה בסבירותן של תקנות, ובעקבות האמור בפסקאות 22 ו-23 לעיל, מגיעים אנו למסקנה כי יש לדחות את הערעור. 25. למען הסר ספק, נבהיר כי החלטתנו מתייחסת לסבירותן של תקנות הנכות אשר נדונו לפנינו ולא לסבירותם של החלטה, פעולה או מחדל מסוימים של הוועדה הרפואית עצמה או של גורמים אחרים הקשורים בעבודתה (כגון, בעלי תפקידים במוסד), במקרה ספציפי. ככל שתתעורר שאלה בדבר סבירות החלטה, פעולה או מחדל כאמור, במקרה ספציפי, תידון היא בבית-הדין לעבודה במסגרת הביקורת השיפוטית של בית-הדין, על פי נסיבות העניין. דעת מיעוט 26. א) התקנות נשוא הדיון, אשר להן מייחסת באת-כוח המערער חוסר סבירות קיצונית ועותרת לשלול את נפקות קביעותיהן, פורטו וצוטטו לעיל. עניינין בהגדרת "רופא מוסמך" ו"מזכיר", מעמדם, תפקידיהם וסמכויותיהם, בהקשר להליך מינוי ועדות רפואית המוקמות מכוח חוק הביטוח הלאומי ומינוי יועצים לוועדות. בתקנות הנדונות הוסדרה גם סמכותו של מנהל ענף נפגעי עבודה למנות יועץ לא רפואי לוועדה שיגיש לה חוות דעת בתחום מומחיותו; ב) השאלה הטעונה הכרעה עניינה ברמה העקרונית - ולא במקרה קונקרטי זה או אחר - האם בהליכים שבהם מדובר בתקנות הנדונות לא דבק פגם קונסטיטוציוני, שבעטיו הן חורגות ממתחם הסבירות. מאידך גיסא לא עומדת למבחן השאלה מהי מידת הסבירות כי רופא או מזכיר, או מנהל הענף יסטה במקרה פלוני מכללי הצדק הטבעי, או לא ינהג במקרה אלמוני על פי אמות המידה המתחייבות מתפקידו הציבורי; ג) גם לדעתי, ברוב רובם של המקרים יפעלו רופאים, מזכירים ויתר גורמי המוסד ביושר ובהגינות ועל פי מיטב מצפונם המקצועי, ויעשו את מלאכתם נאמנה. אך לא זה הוא לב הבעיה; ד) גם אין זה מעלה ומוריד לעניות דעתי מה מידת הביקורת שלה כפופות החלטות הגורמים הנזכרים בתקנות, שכן, ככל שתהא הביקורת הדוקה, תמיד יישאר מגזר - בין אם צר או רחב - הנסתר מעין הביקורת, באשר כל תהליך קבלת החלטה כולל בחובו מטבע הדברים, גם שיקולים סמויים שבן המחליט לבין עצמו, והדברים אמורים ביתר שאת כל אימת שלא נדרשת הנמקתן של ההחלטות, או שדי בהנמקה לקונית המגלה טפח ומכסה טפחיים ממהלך מחשבתו של המחליט; ה) כך למשל אין חובה על רופא מוסמך לנמק מדוע בחר בהרכב פלוני לשמש כוועדה רפואית, ומדוע מינה יועץ אלמוני ליתן חוות דעת לוועדה הרפואית. מנהל ענף נפגעי עבודה אינו נדרש לנמק מדוע מינה יועץ מסויים ולא אחר, על מנת ליתן חוות דעת בתחום מומחיותו, ומזכיר אינו נדרש לנמק מדוע בחר בפוסק רפאי פלוני, והזמין לוועדה לערעורים שלושה רופאים מסויימים ולא הזמין אחרים תחתם, מתוך רשימת הפוסקים הרפואים שנקבעו על ידי שר העבודה והרווחה; ו) זו ואף זו: הביקורת השיפוטית על החלטות הוועדות הרפואיות לעררים הוגבלה לשאלות חוק בלבד, וממילא נותרות קביעותיהן הרפואיות של הוועדות חסינות מהתעורבות הערכאה השיפוטית ונעלמות מעינה הבוחנת; ז) כאמור, עניין לנו במישור העקרוני ולא במקרים קונקרטיים, וסבירות התקנות מותנית בשאלה כלום אופן הרכבת הוועדות הרפואיות ומינוי יועציהן, כהוראות התקנות הנדונות, אינו לוקה בפגם בהיותו נוגד את אשיות המשפט המינהלי או את מושגי הצדק הטבעי; ח) אין חולק כי הועדות הרפואיות על שתי דרגותיהן, הן גופים "מעין שיפוטיים" כפי שצוין לעיל. לפיכך יחול עליהם הכלל כי הגשת הצדק הטבעי צריך שתיראה ולא רק תיעשה. במראית פני הצדק מותנית תחושת האזרח, הבא לשטוח את עניינו לפני הוועדה הרפואית, כי ננקט שויון מוחלט בינו לבין המוסד שעה שהוועדה הרפואית פוסקת בסכסוך שביניהם. בתחושה זו אין לפגום כמלוא הנימה על ידי יצירת קרבה מכל סוג בין הצד המתדיין (המוסד) לבין הגורם הפוסק (הוועדה); ט) מעבר למראית פני הצדק, שלה חשיבות עליונה בהקשר הנדון, יש לדעתי פגם קונסטיטוציוני מובהק היורד לשורש הליך מינוי הרכב הוועדות ומינוי יועציהן, והוא נעוץ בעצם תלותו של הפוסק (הוועדה) במתדיין (המוסד), באשר זה האחרון בוחר במישרין או בעקיפין בפוסק על ידי שלוחיו או עובדיו. תלות זאת איננה סימטרית באשר לנכה הניצב מול המוסד אין כל נגיעה וכל השפעה על בחירת הוועדה הרפואית האמורה לפסוק בעניינו; י) בשבתו על המדוכה בסוגיה שונה (הגדרת "רשות שיפוטית" לעניין חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1691, בהקשר לחוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957), אמר כב' השופט ברק; "הפונה לרשות המוסמכת על פי החוק, יש לו ריב עם המדינה. הפוסק בריב זה הוא הרשות המוסמכת. בשל מעמדה זה עליה לקיים את כללי הצדק הטבעי. אמת הדבר, המדינה אינה מיוצגת בפניה, אך אין בכך ולא כלום... אכן לרשות המוסמכת תפקיד כפול: תחילה היא עצמה הפוסק בסכסוך, ואילו המדינה, המהווה את 'האידך גיסא' של הפונה לרשות, נעלמת ונסתרת. לאחר מכן הופכת ועדת העררים לפוסק בסכסוך ואילו הרשות המוסמכת הופכת לצד" (ד"נ 15/79 [24], בע' 48); יא)מתוך לימוד גזירה שווה לענייננו ובשינויים המתחייבים, יש להסיק כי נוצר "סכסוך" בין המוסד לנכה כבר בשלב פנייתו לפקיד התביעות. פקיד התביעות פוסק בעניינו, כרשות מינהלית. אולם בהתייצב הנכה לפני הוועדה הרפואית משתנה הסיטואציה המשפטית, ומשני עברי המתרס מתייצבים כצדדים לסכסוך הנכה והמוסד, ואילו הוועדה הרפואית היא הגוף המעין שיפוטי הפוסק בסכסוך; יב)אם אלה הם פני הדברים - אין מנוס מן המסקנה, כפי שנאמר כבר לעיל, כי המוסד באמצעות שליחיו ושכיריו בוחר את "מעין שופטיו" וקובע מי יפסוק בדינו (אם גם מתוך רשימה פוסקים רפואים שקבע שר העבודה והרווחה). בכך טמון פגם קונסטיטוציוני מהותי, שבעטיו חורגות התקנות הנדונות ממתחם הסבירות; יג)צודקת, איפוא, לדעתי, באת-כוח המערער בטענתה כי מפאת הפגם שדבק בתקנות שמכוחן כונסה הוועדה הרפואית שדנה בעניינו של המערער - אין החלטתה תקפה ויש להתעלם ממנה. עם זאת לא ניתן להיענות לבקשתה של באת-כוח המערער להורות לבית-הדין האזורי למנות מומחה רפואי שיקבע את שיעור נכותו של המערער באשר לכך אין עיגון בחוק ובתקנות, אלא יש להמתין עד שיתקין מחוקק המשנה תקנות העולות בקנה אחד עם מושגי הצדק הטבעי. לעניין זה אין לי אלא להפנות לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], התשכ"ט-1959, ולתקנות 2(ב), 3(א) ו-8 לתקנות הנכים (ועדות רפואיות), התשכ"ו-1965, העוסקות באופן קביעת הרכב הוועדה ולמינוי מומחים יועצים, ולתקנה 1(ג) לתקנות הנכים (ועדה רפואית עליונה), התשכ"ד-1964, המורה על אופן הרכבת הוועדה הרפואית העליונה. על פי מתכונת זו חולש השר על מינוי הגורמים הפונקציונליים הקובעים במישרין או בעקיפין את הרכב הוועדות ואת יועציהן, ועל פיה קיים הריחוק הנדרש בין הגורם שהוא צד לסכסוך עם הנכה לבין הפוסק בעניינו. מתכונת זו ראויה לעניות דעתי להוות הנחיה לתיקון השיטה בבחירת הועדות ויועציהן, הנקוטה בתקנות נשוא הערעור. 27. לאור כל האמור לעיל, אנו מחליטים, ברוב דעות, לדחות את הערעור. התוצאה היא כי עניינו של המערער יוחזר לוועדה הרפואית לעררים בהרכב אחר, על פי פסק-דינו והנחיותיו של בית-הדין האזורי. 28. אין לצו להוצאות. רפואהביטוח לאומיועדה רפואית