1. בפני עתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח בישראל (להלן - העותרת) נגד משרד החינוך והתרבות (להלן - משרד החינוך) ועיריית ירושלים (להלן - עיריית ירושלים או העירייה) ונגד בית יעקב - דרכי רחל, מכון בית יעקב למורות ומרכז בית יעקב למורות (להלן - מוסדות החינוך, "בית יעקב" או המשיבות). 2. העותרת מבקשת להורות למשרד החינוך להפעיל את סמכויותיו על פי כל דין, כדי לקיים פיקוח על אמצעי המיון ושיטת הקבלה של מוסדות החינוך השייכים לרשת בית יעקב בירושלים כדי להבטיח ביעורה של כל אפליה עדתית. העותרת מבקשת כי עיריית ירושלים תפעיל סמכויות על פי תקנות לימוד-חובה וחינוך ממשלתי (רישום), התשי"ט-1959 כדי לקיים פיקוח על הסדרי הרישום הנהוגים אצל המשיבות, לשם מניעתה של אפליה עדתית וכי תתנה את התמיכה שהיא נותנת למוסדות אלה, בקיום הוראות החוק בדבר איסור אפליה. 3. על פי העתירה, קיימת פגיעה חמורה בזכויות יסוד של תלמידות כתוצאה מאפליה עדתית במוסדות חינוך לבנות השייכים לבית יעקב בירושלים שהינם מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים. על פי העתירה, קיימת מכסה פסולה של 30% לקבלת תלמידות ממוצא מזרחי למוסדות אלה. העותרת מבקשת להורות כי משרד החינוך ועיריית ירושלים יפעלו במסגרת סמכויות הפיקוח המוקנות להם על פי חוק, כדי להפסיק את התופעה הקשה הגורמת לפגיעה חמורה בזכויותיהן ובכבודן של מאות תלמידות. תמצית טיעוני העותרת 4. העותרת טוענת כי במהלך השנים האחרונות, היא קיבלה תלונות ומידע בנוגע לתופעת האפליה מאנשים המשתייכים למגזר החרדי בירושלים, המייצגים את קול המחאה על קיומה של תופעת המכסות העדתיות - מזרחים כאשכנזים. לטענתה, בשל המחיר החברתי הקשה מנשוא שחשיפה פומבית עלולה לגרום למתלוננים, כמעט כל הגורמים שהעבירו לה מידע בנושא זה, ביקשו להישאר בעילום שם. על רקע זה ומאחר וקיימת רתיעה עמוקה בציבור החרדי מפנייה לגורמים חיצוניים, הוגשה העתירה בשם העותרת. העותרת טוענת כי תלונות בנוגע לאפליה עדתית הגיעו לאחרונה גם למשרד המשפטים אשר התחייב לשים סוף לתופעה הפסולה. העותרת מפרטת את התשתית העובדתית המבססת לטענתה את שיטת המכסות העדתיות הקיימת אצל המשיבות. היא מפנה בעניין זה לדבריו של בנימין כהן, מנהל האגף לחינוך חרדי בעיריית ירושלים (תצהיר עו"ד נטע עמר), למכתבו של הרב אפרתי (נספח ע/4 לעתירה), לדו"חות המורשה לטיפול בתלונות של עיריית ירושלים (נספחים ע/5, ע/6, ע/7 לעתירה) ולדו"ח מבקרת העירייה (נספח ע/8 לעתירה). לטענתה, מימצאי הסיכום של מבקרת עיריית ירושלים (בדו"ח לשנים 2003-2004), אינם מותירים כל ספק כי בידי עיריית ירושלים מצוי מזה שנים רבות, מידע המעלה חשש כבד לקיומה של אפליה עדתית במוסדות החינוך החרדיים. העותרת טוענת כי ועדות הבדיקה שמינה משרד החינוך לבדיקת טענת האפליה של תלמידות מזרחיות (ועדת אברמוביץ וועדת גרינפלד) לא עשו עבודתן נאמנה. לטענתה, הוועדות לא בררו באופן רציני ומעמיק את הטענות ובעיקר לא התמודדו עם הטענה המרכזית שהתבקשו לבדוק בדבר קיומה של מכסה בשיעור 30% במוסדות החינוך החרדי. העותרת טוענת כי חזרה ופנתה אל משרד החינוך בעניין זה אך לא קיבלה תשובה עניינית. העותרת טוענת כי אפליה על רקע עדתי בקבלת תלמידות למוסדות חינוך פוגעת אנושות בזכותן החוקית לשוויון ולכבוד ובזכותן היסודית לחינוך. לטענתה, כאשר מוסד חינוך מפלה תלמידים בני עדה מסוימת וקובע מכסות לקבלתם ולרישומם, הוא בוגד בעקרונות ובמטרות המונחים בבסיס החינוך הממלכתי ובתפקידו המחנך. העותרת טוענת כי החוק העניק למשרד החינוך מגוון של כלים לפיקוח על התנהלות המוסדות המוכרים שאינם רשמיים ועל קיום הוראת החוק. העותרת טוענת כי גם לעיריית ירושלים סמכויות פיקוח רבות על מוסדות החינוך ובייחוד בנוגע לסדרי הרישום הנהוגים בהם. בנוסף בסמכותה של העירייה להתנות תמיכה כספית למשיבות בביעור האפליה ובכך שעקרון השוויון יכובד על ידי המשיבות, כנדרש על פי חוק. תמצית טיעוני משרד החינוך 5. משרד החינוך טוען כי העתירה כללית וכוללנית ואינה מעלה טענות קונקרטיות המבססות קיומה של אפליה עדתית במוסדות החינוך שמנהלות המשיבות. משרד החינוך טוען כי כל התלונות הקונקרטיות שהובאו לידיעתו על אפליה - ובכלל זה פניות העותרת - נבדקו לגופן. משרד החינוך מדגיש כי המשיבות כפופות לפיקוחו בשל מעמדן כמוסדות מוכרים שאינם רשמיים. משרד החינוך מנהיג פיקוח על מנת לוודא קיומן של הוראות החוק והנחיות משרד החינוך הנוגעות לעניין. משרד החינוך טוען כי מינה שתי ועדות לבדיקת התופעה לפיה "קיימת לכאורה, אפליה בקבלת תלמידות מזרחיות ללימודים בבתי הספר החרדים כמוכר שאינו רשמי", אלא שהוועדות לא מצאו הוכחה לקיומה של אפליה עדתית. 6. עם זאת משרד החינוך ער לצורך בקיום פיקוח על אמצעי המיון ושיטת הקבלה במוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ככלל ובפרט במוסדות בהם שבות ומועלות טענות בדבר חשש לקיומה של אפליה עדתית. משרד החינוך טוען כי המוסדות המפוקחים ובכללם המשיבות, הציגו את הקריטריונים לבחינת המפקחת. לטענתו, לאחר קבלת הערות המפקחת הוכנסו תיקונים בקריטריונים. בנוסף הומצאו למפקחת טפסי רישום ובהם טפסי הרישום של המשיבות וזו הורתה על תיקונם במקרים המתאימים, כאשר בימים אלה יבדוק משרד החינוך אם התיקונים אכן בוצעו. בנוסף נקבע כי לצורך קבלת תלמידות למוסדות החינוך יקויימו מבחנים בכתב והראיונות שיקוימו בעל-פה יתועדו. משרד החינוך טוען עוד כי בהתאם להנחיית המפקחת, כל מוסדות החינוך המפוקחים, ובכללם המשיבות, יקיימו מבחני קבלה בכתב וראיונות מתועדים לקראת ההרשמה לשנת הלימודים תשס"ז. בכוונת המפקחת על הסמינרים לבקש מדי שנה, בתאום עם המוסדות, את רשימת הנרשמות, אלה ששובצו ואלה שנדחו. בנוסף, כל תלונה בדבר קיומה לכאורה של אפליה תיבחן לגופה. תמצית טיעוני עיריית ירושלים 7. העירייה טוענת כי נהגה על פי הנחיות משרד החינוך לביטול אפליה מקום שהיא קיימת, ופעלה בשיתוף פעולה מלא עם המשרד בבדיקת תלונות של הורים על קיום אפליה עדתית - אחת לאחת. העירייה טוענת כי אין בעתירה ראיה כי המשיבות נהגו באפליה על רקע עדתי. העירייה טוענת כי פעלה ותפעל גם בעתיד על פי הנחיות משרד החינוך להבטחת רישום וקבלת תלמידות כדין למוסדות חינוך. העירייה טוענת כי יכולת השליטה שלה, באמצעות האגף לחינוך חרדי, ברישום תלמידות לבית ספר על-יסודי, חלקית ביותר. לטענתה, התפקיד שהוטל על הרשם של הרשות המקומית בנוגע למוסדות כדוגמת המשיבות, אינו כולל סמכויות לאכיפת הוראות החוק או הפעלת סנקציות כלשהן, מקום שהופרו תקנות הרישום או הוראות חוק זכויות התלמיד. העירייה טוענת כי במצב זה השפעת האגף על קבלת תלמידים במוסדות הנ"ל מוגבלת למדי ומושגת דווקא תוך יצירת שיתוף פעולה עם המוסדות. העירייה טוענת כי עיקר מעורבות האגף היא עם גמר הליכי הרישום, במועד קבלת שמות התלמידים אשר לא שובצו בבתי הספר ובחינת הסיבות והנימוקים של המוסדות לדחייה. העירייה טוענת כי אינה תומכת ולא תמכה בשיטת ה"מכסה", הגם שהיה בה מלכתחילה כדי להביא לשינוי כללי בהתנהלות מוסדות החינוך, ששעריהן היו סגורים בפני תלמידות בגין מוצאן. העירייה טוענת כי למדה על שיטת ה"מכסה" מפגישותיה עם נציגי ורבני מוסדות החינוך "מוכר שאינו רשמי" ולנציגי האגף נמסר כי מדובר במכסת מינימום של 30%. העירייה טוענת כי החלת השינוי בעמדות הפסולות ובנוהג (שיש למחות כנגדו), של מניעת או הגבלת רשום שוויוני בשל מוצא עדתי, דרשה מעורבות ציבורית - בעיקר של רבנים ומנהיגי הדור של האוכלוסייה החרדית. לכך התווסף לחץ ציבורי, עתירות שנדונו ומעורבות משרד החינוך והעירייה בנדון. העירייה טוענת כי קביעת "מכסת מינימום", הביאה בפועל לשינוי מבורך, אך לטענתה אין די בקביעת "מכסה" אלא יש להגיע לרישום שוויוני שאין בו זיקה לבחינת המוצא. לטעמה של העירייה, כפי שהבהירה למוסדות החינוך, אין ב"מכסה", כדי לפטור את המוסדות מחובתם לקבל תלמידות באופן שוויוני שלא על סמך מוצא עדתי, קל וחומר שלא להגביל קבלה בגין השלמת "מכסה". העירייה טוענת כי ה"מכסה" נועדה להבטיח שינוי ולא למנוע קבלה מעבר ל"מכסה" וככל הידוע לעירייה, אחוז התלמידות ממוצא מזרחי שהתקבלו למוסדות הנ"ל עולה על 30%. העירייה ציינה כי במסגרת דיונים שהתקיימו בנוגע לעתירה, בהשתתפות נציגי משרד החינוך, המשפטים, העירייה וב"כ המשיבות, נדונו הדרכים להגברת הפיקוח ולהבטחת קיומו של הליך שוויוני. העירייה הביעה תקווה כי יגובשו הסכמות בין הפיקוח של משרד החינוך להנהלת מוסדות החינוך ויקבעו מנגנונים מעשיים להבטחת הליכי קבלה כדין, מבלי שיעלה חשש לאפליה. העירייה מקווה עוד כי הגברת מנגנוני הפיקוח תסיר כל חשש לאפליה עדתית, הפסולה כשלעצמה. תמצית טיעוני המשיבות 3-5 8. המשיבות טוענות כי יש לדחות את העתירה על הסף מהנימוקים הבאים: א. לעותרת אין זכות עמידה, מאחר שאף אחת מהתלמידות אשר לטענת העותרת נפגעו ממעשי המוסדות, לא צורפה לעתירה. המשיבות טוענות כי בצד הרחבת תחום הפרישה של זכות העמידה, נשמר הכלל לפיו לא ייעתר בית המשפט לעתירה ציבורית, מקום שקיים נפגע פרטי, אשר אינו פונה לבית המשפט בעתירה לקבל סעד על פגיעתו. ב. המשיבות טוענות כי העתירה נעדרת תשתית עובדתית וראייתית. לטענתן "הראיות" שצורפו לעתירה אינן בעלות משקל כלשהו, מדובר בקטעים חלקיים מדו"חות של צדדים שלישיים שאינם מתייחסים למשיבות. המשיבות טוענות כי הן עמותות עצמאיות, הפועלות בנפרד ואינן מהוות "רשת" בשום מובן. לטענתן, ישנם מוסדות רבים בשם "בית יעקב", לרבות בתחום העיר ירושלים, אשר אינם קשורים זה לזה, ופועלים באופן עצמאי ונפרד, על פי תקנונים נפרדים המיועדים לאוכלוסיות שונות מהמגזר החרדי. המשיבות טוענות כי נערכו שלוש בדיקות נפרדות ואובייקטיביות על ידי משרד החינוך ועיריית ירושלים הנוגעות לחינוך במגזר החרדי. לטענתן, העותרת דוחה את מימצאי הוועדות הללו מבלי להתמודד איתם באופן אמיתי, דבר המעיד אף הוא על העדר תשתית ראייתית מבוססת. המשיבות טוענות כי גם מבקרת העירייה, בדו"ח שהגישה, ציינה כי לא מצאה הוכחה חד משמעית לאפליה עדתית במגזר החרדי וגם היא אינה מתייחסת למשיבות עצמן. ג. המשיבות טוענות כי הסעדים המבוקשים בעתירה מנוסחים בערפול באופן שלא ברור מה על משרד החינוך ועיריית ירושלים לעשות ומה יהיו תוצאות מתן הסעדים המבוקשים בעתירה. ד. המשיבות טוענות כי גם אם אינן גוף מינהלי, מן הראוי היה כי העותרת תפנה אליהן בטרם צירופן לעתירה ופגיעה בשמן הטוב על ידי העלאת טענות של אפליה על רקע עדתי. המשיבות טוענות כי התנהלות העותרת - הגם שאינה עולה לכדי "העדר מיצוי הליכים" במובן הרגיל של העניין - לוקה בטעם לפגם ובחוסר תום לב. 9. המשיבות טוענות כי הפסיקה לא קבעה חד משמעית כי כללי המשפט המינהלי חלים על מוסדות חינוך פרטיים. לטענתן, גם אם נקבל את העמדה לפיה הן כפופות לבקורת שיפוטית של בית המשפט, ברור כי כמוסד חינוכי שאינו רשמי אין הן כפופות לאותן נורמות החלות על מוסד חינוכי רשמי, דוגמת בתי הספר הממלכתיים. לטענתן, כאשר בוחנים את טענות העותרת בדבר אפליה בקבלת תלמידות, יש לנקוט משנה זהירות ולהתחקות אחר מורכבות החינוך החרדי והחברה החרדית בכללותה, דרכיה וייחודיותה. עם זאת, המשיבות מדגישות כי אין בכך בסיס להצדקת אפליה על רקע עדתי. לטענתן, המגזר החרדי אינו הומוגני אלא מורכב מקהילות שונות, בעלות מאפיינים דתיים ומנהגים שונים. המשיבות מפנות לקריטריונים לקבלת תלמידות במוסדות שהן מנהלות, הכוללים בין השאר, עמידה של הבת ומשפחתה בהוראות וכללי התקנון הרוחני-חינוכי של המוסד. לטענתן, הקריטריונים אינם מייחסים כל משקל לארץ מוצאה של התלמידה, אלא מבטאים את רוח המגזר החרדי וערכיו. המשיבות טוענות כי לכל זרם ולכל קהילה יש מאפיינים ייחודיים המבדילים אותה מקהילה שכנה. לטענתן, טבעי הוא שה"רוח" המיוחדת המאפיינת מוסדות השייכים לזרם מסוים, תרצה להישמר על ידי קבלת בנות המתאימות ביותר, לדעתם, לרוח זו, לשם שימור זכותם הטבעית להתארגן סביב קהילתם. המשיבות טוענות כי דרישות הקבלה של התלמידות למוסדותיהן מופעלות באופן שוויוני וחלות בצורה אבסולוטית על כל מועמדת, ללא קשר למוצאה. לטענתן, חלק ניכר ומשמעותי מהתלמידות הלומדות במוסדות אלה הן בנות עדות המזרח. לטענתן, זכותן המלאה לקבל למוסדותיהן את התלמידות המתאימות ל"רוח" המוסד, וברור שהבדלים תרבותיים יכולים להשפיע על מידת ההתאמה, על פי הקריטריונים הברורים והשקופים החלים אצלן (נספח ג' לתשובת המשיבות). 10. העדפה מתקנת - המשיבות טוענות כי מאחר שהחברה החרדית חיה בקהילות סגורות נוצר מצב לפיו, לכל הפחות למראית עין, התפלגות התלמידות בבתי הספר במגזר תאמה, לכאורה, גם השתייכות עדתית מסוימת בכל מוסד. לטענתן, הרב אלישיב, שהוא מעמודי התווך של החברה החרדית, נתן הוראה שנועדה לתקן מצב זה. המשיבות טוענות כי הוראת הרב הינה כי המוסדות יקבלו לכל הפחות 30% תלמידות יוצאות עדות המזרח, גם אם על פי הקריטריונים הקבועים, קיימות מועמדות עדיפות יוצאות אשכנז. לטענתן, הוראה זו נועדה ליצור העדפה מתקנת ולמנוע את לזות השפתיים ומראית העין כי תלמידות ממוצא מזרחי אינן מתקבלות בשל מוצאן. המשיבות טוענות כי למרות שתנאי קבלת התלמידות שקופים וחלים על כל המועמדות בצורה שוויונית, במטרה להבטיח את השוויון גם בצורה מהותית, ובעיקר למניעת לזות שפתיים, קבע הרב אלישיב מכסה מינימלית של תלמידות מזרחיות. 11. המשיבות טוענות כי מדו"ח מבקרת העירייה עולה כי לא התקבלה התפיסה הבסיסית של דרישות הקבלה למוסדות המשיבות. לטענתן, אם זו נקודת המוצא של המבקרת, הרי ברור כי מסקנותיה הן שקיימת אפליה במוסדות אלה. המשיבות טוענות כי העותרת אינה מתמודדת עם שלוש בדיקות שונות ובלתי תלויות שנעשו במשרד החינוך ובעיריית ירושלים שקבעו כי אין אצל המשיבות תופעה של אפליה על רקע עדתי. טענות מקדמיות סמכות עניינית 12. המשיבות טוענות כי לבית המשפט לעניינים מינהליים אין סמכות עניינית לדון בעתירה. לטענתן, הסעדים המבוקשים בעתירה הינם בסמכותו של שר החינוך בלבד, ולפיכך הביקורת על החלטה מעין זו אינה מסורה לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. המשיבות טוענות כי הסעדים המנויים בסעיף 1 לעתירה מבוססים על תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), תשי"ג-1953 (להלן - תקנות חינוך ממלכתי) שהותקנו על ידי שר החינוך מכח סמכותו הקבועה בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953. לטענתן, ככל שבתקנות אלו הוסמך אורגן אחר של משרד החינוך, מדובר בהאצלת סמכות שאינה פוגמת בסמכותו המקורית של בעל הסמכות (שר החינוך). המשיבות טוענות עוד כי על פי סעיף 2 לעתירה מבקשת העותרת מבית המשפט להורות לעיריית ירושלים להתנות את התמיכה הניתנת למוסדות בקיום הוראות חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, התשס"א-2000 (להלן - חוק איסור אפליה). לטענתן, מדובר בתמיכה מכוחו של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, החל על כל התמיכות ממשרד הממשלה. לפיכך, כך הטענה, גם סעד זה אינו בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. 13. העותרת טוענת כי יש לבחון את העתירה כמכלול וכי המבחן בפסיקה הוא של הסעד הדומיננטי. לטענתה, הסעדים המבוקשים בעתירה נועדו להביא לכך שמשרד החינוך והעירייה יפעילו את מגוון הסמכויות המוקנות להם בחוק כדי לפקח על מוסדות החינוך של המשיבות. מדובר בסמכויות שבמצב העניינים הרגיל מופעלות על ידי פקידים שונים במשרד ולפיכך בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון ולהכריע בעתירה. 14. גם משרד החינוך ועיריית ירושלים טוענים כי בית המשפט לעניינים מינהליים הוא המוסמך לדון בעתירה. לטענתם, הנושא של קבלה ורישום תלמידים הינו בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים והעניינים הנדונים בעתירה אינם נופלים ולו לאחד מבין החריגים המנויים בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים. העירייה טוענת כי גם לעניין נושא התמיכות, מדובר במתן תמיכות על ידי העירייה שלא לפי חוק יסודות התקציב ולפיכך העניין נתון לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. 15. סעיף 3 לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים) קובע לאמור: "חינוך - החלטה של רשות בענייני חינוך, למעט החלטת ממשלה והחלטת שר, ולמעט: (1) החלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות בעניינים האלה: (א) תקציב. (ב) תכניות לימודים. (ג) הכשרת עובדי הוראה. (2) החלטה בעניין מתן תמיכות לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. (3) החלטה בענייני השכלה גבוהה". מסעיף זה עולה כי העניינים הנוגעים לחינוך בכלל ולקבלה ורישום תלמידים בפרט הועברו, ככלל, לבתי המשפט לעניינים מינהליים, למעט מספר חריגים שנמנו בחוק. לפיכך השאלה הדרושה הכרעה, האם חל בענייננו אחד החריגים המנויים בחוק. החריג הראשון הרלבנטי לענייננו הוא האם העתירה נוגעת להחלטת ממשלה או להחלטת שר. עיון בעתירה ובסעדים העיקריים המבוקשים בה מעלה כי אין מדובר בסמכויות הנוגעות להחלטות של הממשלה או של שר. 16. עיקר העתירה ומהותה הינם בסעדים המבקשים להורות למשרד החינוך לבצע פיקוח אפקטיבי ויעיל על המשיבות, מכח סמכויות שונות המוקנות לו בחוק, בנושא רישום וקבלת תלמידים. חלק מסמכויות הפיקוח מוקנות למשרד החינוך בתקנות חינוך ממלכתי. העובדה כי תקנות אלה הותקנו על ידי שר החינוך, מכח סמכותו הקבועה בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953, אין בה כדי לשנות. השאלה הרלבנטית לענייננו היא האם סמכות זו או אחרת בתקנות הוקנתה לפקידים בעלי תפקיד במשרד החינוך. נראה כי הסמכות הקבועה בתקנה 5(א) לתקנות חינוך ממלכתי מקנה סמכויות פיקוח ל"מפקח" במשרד החינוך. העובדה שהעתירה נוגעת גם לסמכויות פיקוח נוספות המוקנות לשר החינוך, כגון - פסילת מנהלי בתי ספר או תמיכה במוסדות חינוך, אין בה כדי לשנות מן העיקר שהוא סמכויות הפיקוח המוקנות לפקידים שאינן נוגעות להחלטות ממשלה או שר. כך גם הסמכויות הקבועות בסעיפים 30 ו-32 לחוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969. בסעיפים אלה מוקנות סמכויות פיקוח רחבות היקף ל"מנהל הכללי" או למי שמונה לכך וכך גם הסמכות הקבועה בסעיף 5 לחוק זכויות התלמיד, התש"ס-2000, המקנה סמכויות: ל"רשות חינוך מקומית, מוסד חינוך או אדם הפועל מטעמם" בנוגע לאיסור אפליה ב"רישום תלמיד, קבלתו או הרחקתו ממוסד חינוך". 17. אשר לעיריית ירושלים, סמכויות הפיקוח לעניין רישום וקבלת ילדים למוסדות חינוך הוקנו לה על פי תקנות לימוד-חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט-1959 ל"רשם הראשי", כהגדרתו בתקנות והוא הגוף האחראי: "לארגון הרישום ולביצועו בתחום שיפוטה של רשות החינוך המקומית בהתאם לחוק הלימוד, לחוק החינוך ולתקנות אלה". גם בנושא התמיכות הניתנות על ידי עיריית ירושלים, אין מדובר בתמיכות הניתנות מכח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. 18. העתירה גם אינה מתייחסת להחלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות בעניינים המפורטים בסעיף 3(1) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים שכן אין היא מתייחסת לענייני תקציב, תכנית לימודית, או הכשרת עובדי הוראה. העתירה גם אינה נוגעת למתן תמיכות לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב או לענייני השכלה גבוהה (סעיף 3(2) ו-(3) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים). 19. לסיכום, העניין המרכזי של העתירה הינו רישום וקבלה של תלמידים למוסדות החינוך של המשיבות. העותרת מבקשת להפעיל סמכויות פיקוח המוקנות לבעלי תפקידים שונים במשרד החינוך ובעיריית ירושלים במטרה לוודא קיומו של הליך שוויוני - ללא אפליה עדתית פסולה - ברישום ובקבלת תלמידות למוסדות החינוך של המשיבות. לפיכך, בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים מוסמך לדון ולהכריע בעתירה ודין טענת המשיבות בעניין העדר סמכות עניינית להידחות. זכות עמידה 20. המשיבות טוענות כי לעותרת אין זכות עמידה נוכח העובדה כי למרות שלטענתה נפגעו מאות תלמידות ממעשי המשיבות, לא צורף לעתירה עותר פרטי כלשהו המבקש סעד על פגיעתו. טיעון זה דינו להידחות. בהלכה פסוקה, הרחיב בית המשפט העליון עד מאוד את זכות העמידה של עותר ציבורי. מעמדו של עותר ציבורי הוכר במיוחד בעניינים בעלי חשיבות ציבורית כללית הקשורים לשלטון החוק במובנו הרחב ולשמירה על זכויות חוקתיות של הציבור כולו או חלק ממנו. בצד הרחבת זכות העמידה של העותר הציבורי, שמר בית המשפט על הכלל לפיו בית המשפט לא יעתר בדרך כלל לעתירה ציבורית אם יש נפגע פרטי שאינו פונה לבית המשפט בתלונה על אותה פגיעה. על גישה זו נמתחה ביקורת בספרו של ז. סגל: "חייב להישמר חריג לגישה המסתייגת, זאת אם ייראה לבית המשפט כי העותר הציבורי מצביע על עניין בעל משמעות כללית ומיוחדת החורגת מעבר למקרה הפרטי שמדובר בו" (זאב סגל "זכות העמידה בבית המשפט הגבוה לצדק" (מהדורה שנייה), 1993, עמ' 253). ואכן בית המשפט העליון הכיר בזכות העמידה לעותר ציבורי גם כאשר היה נפגע פרטי שלא הצטרף לעתירה, מקום שהיה מדובר בנושא בעל חשיבות עקרונית ועניינים חוקתיים מן המדרגה הראשונה. בגישה זו נקט בית המשפט העליון בבג"צ 651/03 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש עשרה ואח'. כב' השופטת פרוקצ'יה קובעת בעניין זה: "בעניין נשוא הדיון שלפנינו, בעלות הענין הישיר בהחלטת המשיב 1לפסול קטעים בתשדירי הבחירות הן הרשימות רע"מ ובל"ד, והן לא עתרו לסעד. העותרת הינה האגודה לזכויות האזרח אשר יזמה הליך זה שלא מטעמן של שתי הרשימות, כאמור. חרף זאת, יש להכיר בזכות עמידתה בעתירה זו. הטעם העיקרי לקיום זכות העמידה של העותרת נעוץ באופיו המיוחד של נושא הדיון הקשור ביישום עקרונות הנוגעים להליך הבחירות, ואשר בגינו נתונה לעותר מן הציבור זכות עמידה להביאו להכרעה שיפוטית. נושאים הקשורים בהליך הבחירות נמנים עם עניינים חוקתיים מן המעלה הראשונה, אשר בשל חשיבותם הורחבה ההכרה במעמד העתירה הציבורית אל מעבר למחלוקת הפרטנית" (פ"ד נז(2) 62, 70, סעיף 9). ראוי לציין כי הציטוט שהביאו המשיבות מפסק-הדין, בג"צ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי נ' עיריית תל אביב יפו, נו(5) 393, הובא מפיו של כב' השופט חשין שהיה שופט המיעוט באותה פרשה, אולם העתירה לגופה התקבלה, על דעת רוב שופטי בית המשפט העליון (כב' הנשיא ברק וכב' השופטת דורנר). 21. בענייננו, מדובר בעניינים הנוגעים לזכויות יסוד מהמעלה הראשונה הנוגעים לציבור רחב של ילדים שמטבע הדברים זקוקים להגנה מקסימלית. ככל שמדובר בעניין שחשיבותו מבחינה ציבורית גדולה יותר וככל שמדובר בחשש לפגיעה בזכויות חוקתיות של שוויון והעדר אפליה על רקע עדתי וככל שמדובר בנפגעים בעלי רגישות וחולשה מיוחדים כגון ילדים, כך תגדל נטיית בית המשפט להכיר בזכות עותרת ציבורית להביא את העניין הציבורי לבחינה ולהכרעה של בית המשפט. לאור כל האמור לעיל יש לקבוע כי לעותרת זכות עמידה כדין בעתירה שהגישה. פנייה מוקדמת למשיבות 22. המשיבות טוענות כי העותרת לא פנתה אליהן לפני הגשת העתירה וגם אם התנהגותה אינה עולה כדי "העדר מיצוי הליכים" במובן הרגיל של העניין, היא לוקה בטעם לפגם ובחוסר תום לב מצידה. טיעון זה אינו מבוסס ודינו להידחות. הלכה היא כי מי שפונה בעתירה מינהלית לבית המשפט, חייב למצות את ההליכים ולפנות בצורה מסודרת ומנומקת לרשות הציבורית, על מנת לאפשר לה לקבל החלטה בנושא פנייתו. בענייננו, קצרה היריעה מלפרט את מספר הפניות החוזרות ונשנות בהן פנתה העותרת אל משרד החינוך בטרם פנתה לבית המשפט. כפי שניתן לראות מההתכתבות שצורפה לעתירה, בשלב מסוים משרד החינוך חדל להשיב לעותרת, ופניותיה והשגותיה בעניין דרכי הטיפול והפיקוח של משרד החינוך בנושא רישום הילדים למוסדות החינוך החרדים כלל לא נענו. בפניות אלה יצאה העותרת ידי חובת הדין בכל הנוגע למיצוי הליכים כלפי הרשויות הציבוריות בטרם ראתה לנכון לפנות בבקשת סעד מבית המשפט. העותרת מפנה את בקשתה לסעד כלפי משרד החינוך ועיריית ירושלים ומדובר בסעד של הפעלת פיקוח בהתאם לסמכויות המוקנות לרשויות על פי החוק. מבחינה זו לא היה צורך בפניה מוקדמת אל המשיבות. עם זאת, משעה שהעותרת החליטה לצרף לעתירה את המשיבות כמייצגות מדגם חשוב ומרכזי של מוסדות החינוך החרדי, מן הראוי היה כי העותרת תודיע על כך למשיבות לפני הגשת העתירה לבית המשפט. אולם אין במחדל זה כדי להצביע על אי מיצוי הליכים או העדר תום לב מצד העותרת המצדיק את מחיקת העתירה על הסף. לאור כל האמור לעיל דין טענות הסף של המשיבות להידחות. הצד הנורמטיבי 23. נדמה שאין צורך להכביר מילים על החשיבות של עקרון השוויון ואיסור אפליה על רקע עדתי. עקרון זה מתעצם וחשיבותו גוברת כאשר מדובר בחינוך בכלל וחינוך הנוגע לילדים ובני נוער בפרט. לא בכדי הביעו כל הצדדים לעתירה שבפני (העותרת, משרד החינוך, עיריית ירושלים וכן המשיבות) עמדה חד משמעית המגנה, ללא הסתייגות, כל מעשה, גלוי או נסתר, של אפליה במוסדות חינוך בכלל ובמוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים בפרט. המחלוקת בעתירה שבפני אינה על העקרון אלא על יישומו הלכה למעשה וללא סייג במוסדות החינוך שאינם רשמיים בכלל ואצל המשיבות בפרט. 24. הזכות לשוויון היא זכות יסוד בשיטת המשפט ואיסור האפליה נגזר מעקרון זה. אין תופעה הרסנית יותר לחברה מאשר התחושה כי קיים נוהג של איפה ואיפה, במיוחד כאשר מדובר בחינוך שהוא אבן פינה במבנה החברה והמפתח לעתיד בניה. בבג"צ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל עמד כב' הנשיא ברק על חשיבותו של עקרון השוויון בחינוך: "הפגיעה בשוויון קשה היא תמיד. היא קשה שבעתיים שעה שהיא פוגעת בזכות לחינוך. אכן, הזכות לחינוך היא זכות יסוד במשפטנו, זכות המוקנית לכל אדם. זוהי "אחת מזכויותיו הבסיסיות של האדם" (בג"צ 2599/00 יתד נ' משרד החינוך, פ"ד נו(5) 834). לזכות לחינוך ביטויים רבים בחוקות של מדינות דמוקרטיות, ובאמנות בינלאומיות. בצדק צויין כי "החינוך הוא מכשיר חברתי אשר לא ניתן להפריז בחשיבותו. מדובר באחת הפונקציות החשובות ביותר של הממשלה והמדינה. החינוך הוא חיוני לקיומו של משטר דמוקרטי חופשי, חי ומתפקד. הוא מהווה יסוד הכרחי למימושו העצמי של כל אדם. הוא חיוני להצלחתו ולשגשוגו של כל פרט ופרט. הוא חיוני לקיומה של חברה, שבה חיים ופועלים אנשים המשפרים את רווחתם ותורמים, בתוך כך, לרווחתה של הקהילה כולה... החינוך הוא, בלי ספק, מכשיר חשוב בהבטחת זכויותיו וחירויותיו של כל פרט ופרט, ובמימושן של הזכויות הפוליטיות הבסיסיות הנתונות לו, ובהן חופש הביטוי והזכות לבחור ולהיבחר"." (תק-על 2006 (1) 2562, פיסקה 15). העתירה בענייננו עוסקת באיסור אפליה ברישום תלמידים ובקבלתם מטעמים עדתיים. המדובר באיסור שנקבע מפורשות בחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000 (להלן - חוק זכויות התלמיד) המורה כדלקמן: "5. איסור אפליה (א) רשות חינוך מקומית, מוסד חינוך או אדם הפועל מטעמם, לא יפלו תלמיד מטעמים עדתיים, מטעמים של רקע חברתי-כלכלי, או מטעמים של השקפה פוליטית, בין של הילד ובין של הוריו, בכל אחד מאלה: (1) רישום תלמיד, קבלתו או הרחקתו ממוסד חינוך; (2) קביעת תכניות לימודים ומסלולי קידום נפרדים באותו מוסד חינוך; (3) קיום כיתות נפרדות באותו מוסד חינוך; (4) זכויות וחובות תלמידים לרבות כללי המשמעת והפעלתם. (ב) העובר על הוראות סעיף זה, דינו - מאסר שנה או קנס, כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977". 25. זכותם של ילדים לשוויון במימוש זכותם לחינוך, הוכרה גם בסעיף 28 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות הילד משנת 1989 (כתבי אמנה 1038, כרך 31) אשר אושררה על ידי מדינת ישראל ב-4 באוגוסט 1991. אין ספק כי למדינה חובה מוגברת לאכוף את עקרון השוויון כאשר מדובר בחינוך בכלל ובחינוך ילדים בפרט. לבתי המשפט נועד בעניין זה תפקיד חשוב ומרכזי לבחון ולבקר את הרשויות אם עומדות הן בסבירות ובקפדנות בחובתן לאכוף ולעמוד על משמר היישום של עקרונות יסוד אלה. 26. מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, דוגמת המשיבות בעתירה שבפני, הינם גופים הנתונים לפיקוח הרשות הציבורית במספר מישורים. מוסדות אלה נהנים מאוטונומיה חינוכית רחבה שהינה פועל יוצא של המשטר הדמוקרטי המעודד מתן אפשרות לקהילה לשמור על מסגרת ייחודית, בין השאר באמצעות הפעלה של מוסדות חינוך. אולם הצורך בשמירה על האופי הייחודי של הקהילות השונות, אינו בא לייתר את הצורך בפיקוח הרשות הציבורית, מקום בו מדובר בשמירה על זכויות יסוד מהמדרגה הראשונה של ערכי חיים מתוקנים בחברה. עקרון השוויון השולל אפליה, חייב להישמר מכל משמר גם בתוך המסגרות הסגורות והמיוחדות של הקהילה ככלל ומוסדות חינוך מוכרים, שאינם רשמיים בפרט. כללים אלה קיבלו עיגון בחקיקה. כך, חוק חינוך ממלכתי קובע את עקרונות היסוד העומדים בבסיס החינוך הממלכתי וביניהם עקרון "שוויון ההזדמנויות". האחריות להבטיח כי מטרות אלה תמומשנה גם במוסדות חינוך שאינם רשמיים, חלה על משרד החינוך ועיריית ירושלים. כך בחוק זכויות התלמיד הקובע בסעיף 5 כי מוסד חינוך לא יפלה תלמיד מטעמים עדתיים וכי חל איסור אפליה בקבלת תלמידים למוסד וכך גם בחוק איסור אפליה המחייב את מי שעיסוקו באספקת שירות ציבורי להימנע מאפליה באספקתו, בין השאר מחמת "ארץ מוצא". בעת"מ (ירושלים) 1320/03 אלקסלסי ואח' נ' עיריית ביתר עילית ואח', קבע בעניין זה השופט אוקון: "חוק ההפליה מהווה בסיס הכרחי לביקורת ועל משרד החינך לוודא שאין כלשונו "הפליה עדתית בקבלת התלמידים". משרד החינוך צריך לעקור גם כל הפליה אחרת". (תק-מח 2004(2) 6351, סעיף 26). ובהמשך: "הפיקוח והיקפו נקבעים על פי ערכים שהחברה מבקשת לקדם. כך, הפיקוח על השוויון חייב להתקיים מכוח חוק איסור הפליה. הדרישה להבטחת גיוון ומעורבות מקדמת אינטרס חברתי כללי וגוברת על רצון ההבדלים של חלקים כאלה ואחרים של החברה. דרישה זו יש לה תוקף כללי, אך היא באה לידי ביטוי מיוחד כאשר אותן קהילות מתבדלות מבקשות לקבל את חלקן במימון הכללי". ובהמשך: "לא ניתן להשתמש באפיונים קהילתיים כדי להנהיג הפליה דה-פקטו המבוססת, למשל, על מוצא או גזע. גם לא ניתן להכשיר כל התארגנות קהילתית רק משום שהיא נתפסת על ידי המתארגנים ככזו. הכללים שיונהגו על ידי המשיבה 2 חייבים להביא לכך שניתן יהיה לעקוב אחר מהלכיו של אותו גוף חינוכי, וכן הם חייבים לוודא שההתארגנות הקהילתית אינה באה על חשבון הילדים באופן שמונע מהם כלים חיוניים הנחוצים לצורך השתלבות בקהילה בכללותה. בתוך כך שומה על המשיבה 2 להקפיד הן בעת בחינת הפטור והן בעת בחינת התקציב, כי תשמר הדינמיות של ההצטרפות והיציאה מבית הספר" (תק-מח 2004(2) 6351, סעיפים 26 ו-27). לסיכום, חובה על הרשות הציבורית לקיים פיקוח על רישום מלא ומוקפד של הזכות לשוויון ואיסור אפלייה בקבלת תלמידים למוסדות חינוך בכלל ולמוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים בפרט. הזכות לאוטונומיה חינוכית של מוסדות אלה אינה פוטרת אותם ממערך הפיקוח של הרשויות שנועד לאכוף את הוראות החוק ואת זכויות היסוד לשוויון בכלל ולמניעת אפליה בקבלת תלמידים במיוחד. תשתית עובדתית 27. התשתית העובדתית המתוארת בעתירה מורכבת ממספר נדבכים: א. מכתבי תלונה שקיבלה העותרת, המתארים תופעה של אפליה וקיומה של מכסה עדתית. על פי התלונות, קיים חשש להתלונן בפני גוף חיצוני שכן מי שיחשוף את עצמו, עלול להיפגע. לפיכך המתלוננים שהעבירו לעותרת מידע, ביקשו להישאר בעילום שם והעותרת קיבלה על עצמה להילחם בתופעה ולהגיש את העתירה לבית המשפט. ב. תצהיר של עו"ד נטע עמר שעבדה אצל העותרת, בנוגע לפגישה עם בנימין כהן, מנהל האגף לחינוך חרדי בעיריית ירושלים. בפגישה מיום 27.5.03 אישר כהן כי קיימת "מכסה" של 30% בקבלת תלמידות מזרחיות למוסדות החינוך החרדים. מדובר בקביעה של הרב אלישיב לפיה המוסדות יקבלו לכל הפחות 30% תלמידות מזרחיות. לדברי כהן הוקמה ועדת רבנים מטעם הרב אלישיב לה מדווח האגף באיזו מידה עמד כל סמינר במכסה של 30% תלמידות מזרחיות. לאחר שהמוסד ממלא את מכסת ה-30% של תלמידות מזרחיות, הוא פונה למלא את שאר 70% המקומות הפנויים בתלמידות אשכנזיות (תצהיר עו"ד נטע עמר, מצורף לעתירה). ג. מכתבו של הרב אפרתי שעל פי העתירה הוא יד ימינו וחתנו של הרב אלישיב, בתגובה לפניית סבה של תלמידה שלא התקבלה לבית ספר, מאחר שנכללה במסגרת "מכסת הספרדיות". במכתב נאמר מפי הרב אפרתי: "א"א מחמת שאבי אבי סבתא של בחורה יגרום להגדרה לנינתו. ע"כ אחלה פניו שימנה מי מטעמו שישב עם אנשי המשרד של הרב בינמין כהן ויבדקו הדברים יושם קץ לפרשה" (נספח ע/4 לעתירה). ד. דו"חות המורשה לטיפול בתלונות של עיריית ירושלים (להלן - המורשה) המורשה קיבל תלונות רבות על אפליה על רקע עדתי ברישום תלמידות למוסדות בית יעקב. מסקנות הבדיקה העלו כי הטענות על שיקולים זרים בקבלת תלמידות נמצאו מוצדקות. פניות לקבלת נתונים בעניין זה, כגון הקריטריונים לקבלת התלמידות, טפסי הרישום ורשימות התלמידות, לא נמסרו על ידי מוסדות החינוך, למרות בקשות המורשה (נספחים ע/5, ע/6, ע/7 לעתירה). ה. דו"ח מבקרת העירייה לשנים 2003/04 הדו"ח מפרט את המצב העובדתי והמשפטי. המבקרת קובעת כי מבדיקת התלונות על אפליה עדתית במוסדות החינוך של רשת בית יעקב, עולה כי מרביתן היו מוצדקות. המבקרת קובעת כי העובדה שלא קיבלה מהמוסדות נימוקים ענייניים להחלטתם שלא לקלוט את התלמידות ולא נמסרו לה התבחינים לשיבוץ התלמידות באותם מוסדות, חרף בקשות חוזרות ונשנות, מחזקת את החשש הכבד לקיומם לכאורה של שיקולים זרים על רקע של אפליה עדתית. המבקרת קובעת כי מימצאי הבדיקה הפרטנית בנושא המוצא העדתי של תלמידות במוסדות חינוך חרדים, תומכים בטענה כי קיימת "מכסה" עדתית בשיעור של 30% לתלמידות ממוצא מזרחי ובכך מחזקים את החשש הכבד לקיומה של אפליה עדתית (נספח ע/8 לעתירה). ו. ועדות בדיקה של משרד החינוך בעקבות התלונות ופניות העותרת, מינה משרד החינוך שתי ועדות בדיקה לבדיקת הטענות בעניין אפליה על רקע עדתי בקבלת תלמידות במגזר החרדי. ועדת אברמוביץ קבעה כי: "לא קיימת שום אפשרות להוכיח באופן גלוי ומוחלט כי יש מדיניות של אפליה עדתית, יותר מאשר במגזרים אחרים". ועדת גרינפלד (מדצמבר 2003) קבעה כי: "לא נמצאה אפליה, יש לומדים מכל ארצות המוצא". אולם קבעה בנוסף: "משום שהנתונים הם של הלומדים ולא של הפונים מצאה הועדה לנכון לגבש צוות משותף עם ראשי הסמינרים על מנת לקבוע אמות מידה (קריטריונים) לקבלה, שקופים וברורים שיובאו לידיעת הפונים בפרסומים של הסמינרים. לאמות מידה אלה יקבע ניקוד והמועמדות שתקבלנה ניקוד גבוה הן אלה שתתקבלנה. הסמינרים החרדים ידווחו לאגף להכשרת עובדי הוראה נתונים על סך הפונים והציונים השונים שהתקבלו על פי אמות המידה השונות, תוך ציון המתקבלות. מהלך זה יאפשר בחינה אמיתית של הנושא". בנוסף קבעה הוועדה את הקריטריונים "להזמנה לראיון ולקבלה" ואת סך הניקוד לקריטריונים שעל פיהם תתקבלנה המועמדות למוסדות החינוך. בסיום הדו"ח נקבע: ""רשימת המועמדות המתקבלות והנדחות בציון הניקוד שנתן לכל אחד מהקריטריונים הקבועים ולהערכה, תוגשנה לאגף להכשרת עו"ה לכל המאוחר חודש לפני פתיחת שנת הלימודים בכל שנה, על ידי כל הסמינרים בחתימת המנהל" (נספח ע/13 ב' לעתירה). ז. פניות העותרת למשרד החינוך ולעיריית ירושלים העותרת צרפה לעתירה פניות חוזרות ונשנות אל הרשויות בבקשות לבחון את נושא האפליה על רקע עדתי וטענות על קיומן של "מכסות" בקבלת תלמידות למוסדות החינוך החרדי. התשובה האחרונה של משרד החינוך היתה ביוני 2004 בה הובטח לעותרת לעדכן אותה במימצאי הבדיקה, עם סיומה (נספח ע/36 לעתירה). למרות פניות חוזרות ונשנות לא השיב משרד החינוך לעותרת בעניין זה דבר. 28. המשיבות טוענות כי העתירה נעדרת תשתית עובדתית, כי אין בעתירה דבר אודות המשיבות וכי נעשו בדיקות נפרדות ואובייקטיביות על ידי משרד החינוך שקבעו כי לא קיימת במגזר החרדי אפליה בקליטת תלמידות על פי מוצא עדתי. גם משרד החינוך ועיריית ירושלים טוענים כי העתירה כללית וכוללנית וחסרה נתונים עובדתיים שיש בהם כדי לסייע בבחינת טענות העותרת לגופן. טענות משרד החינוך, עיריית ירושלים והמשיבות בעניין זה דינן להידחות. כללי 29. בהליך מינהלי, בשונה מהליך אזרחי או פלילי, מוטל על העותר לעורר ספק מהותי בחוקיות השיקולים או בסבירות ההחלטה של המינהל. עמד על כך כב' השופט זמיר בבג"צ 6055/95 שגיא צמח נ' שר הבטחון ואח': "זהו אחד ההבדלים בין הליך מינהלי לבין הליך פלילי והליך אזרחי. הבדל זה נובע, ראשית, ממהותו של ההליך המינהלי: הליך זה עוסק בהחלטה שנתקבלה על ידי הרשות מטעם הציבור ולמנגנון הציבור, ולכן יש לציבור זכות עקרונית לדעת את העובדות והטעמים שביסוד ההחלטה. שנית, הבדל זה נובע גם מן העקרון של שלטון החוק: בהליך מינהלי בית המשפט אמור, לא רק להכריע בסכסוך בין שני צדדים, אלא גם לשמור על העקרון של שלטון החוק. על פי עקרון זה, אם נתעורר ספק מהותי בחוקיות של החלטה מינהלית, ראוי לברר ספק זה, כדי שלא תישאר החלטה בלתי-חוקית על כנה". (פ"ד נג (5) 241, 268). הליך מינהלי, מעצם טיבו וטבעו, שונה מהותית מהליך אזרחי או פלילי. שוני זה בא לידי ביטוי גם בדרכי ההוכחה, רמתן וסוגן. השאלה אם עותר עומד ברמת ההוכחה בהליך מינהלי, הינה פועל יוצא של שיקולים שונים של שלטון החוק, החשיבות של הזכות הנפגעת, עוצמת הפגיעה בזכות, מי הם קורבנות הפגיעה וכיוצא באלה שיקולים של אינטרס ציבורי. 30. ההליך המינהלי אינו פועל על בסיס פרמטרים נוקשים ופורמליים של רמת הוכחה כפי שהדבר נדרש בהליך אזרחי או פלילי. מקום שעוצמת הזכות הנפגעת הינה מהדרגה העליונה ביותר ומקום שמדובר בחשש לפגיעה בעקרונות יסוד המהווים את הבסיס לקיומה של חברה תקינה וככל שהציבור הנפגע הוא חלש ופגיע יותר וככל שקיימת תשתית ראשונית המעוררת ספק בדבר כשירות וחוקיות פעולות או מחדלי הרשות, כי אז יעבור הנטל אל הרשות להציג את התשתית העובדתית שיהיה בה כדי להפיג ולהסיר את הספק והחשד לאי החוקיות ולסבירות פעולתה. 31. נטל הראיה במשפט המינהלי אינו נבחן על פי המתכונת הנוקשה המקובלת בענפי משפט אחרים. בחינת חוקיות המעשה המינהלי יכולה להיבחן לא רק על בסיס התשתית העובדתית הראשונית שמצליח להניח העותר, אלא גם על יסוד נתונים אחרים המתבררים במהלך הדיון בעתירה, כגון - תשובות הרשויות ונתונים עובדתיים שהן מציגות. יש לזכור כי, בשונה מהליך אזרחי רגיל, עותר התוקף החלטה מינהלית הינו לעתים בעל נתונים עובדתיים חלקיים ומוגבלים ולא תמיד ניתן לזקוף לחובתו את הקושי להרים את נטל ההוכחה הנדרש. טיבה של הביקורת השיפוטית שהיא ניזונה לא רק מהעובדות שפורש העותר, אלא גם ממקורות נוספים המתבררים במהלך המשפט. עם זאת, יש צורך בתשתית עובדתית ראשונית לביסוס העתירה ומידת המשקל שיש לתת לתשתית אותה מניח העותר תהיה תלויה, בין השאר, גם במהות הזכות הנפגעת, עוצמת הפגיעה בזכות, זהות קורבנות הפגיעה וסוג הסעד המבוקש. מן הכלל אל הפרט 32. בענייננו, עיקר הסעדים שביקשה העותרת, עוסקים בהידוק הפיקוח על קבלת תלמידות ללימודים אצל המשיבות. מדובר בסמכויות פיקוח שהוקנו למשרד החינוך ולעיריית ירושלים בחוקי החינוך השונים המאפשרים להם לפקח בצורה יעילה ואפקטיבית על הרישום והקבלה למוסדות החינוך החרדי שייעשו על פי עקרונות של שוויון ושקיפות וללא אפליה בכלל ועל רקע עדתי בפרט. בכתב התשובה מטעמו הסכים משרד החינוך לצורך להגביר ולהדק את הפיקוח והוא מפרט שורה של צעדים שיש בדעתו לנקוט עתה, עם פתיחת ההרשמה לשנת הלימודים הקרובה, מיד לאחר חג הפסח. העותרת מברכת על כיוון חיובי זה אך טוענת כי, עקרונית, יש הבדל בין פיקוח היוצא מנקודת הנחה בדבר קיומה של בעיה שהוא אפקטיבי לבין פיקוח המניח כי לא קיימת בעיה. העותרת מבקשת שהפיקוח יהא אמיתי והדוק ויעשה תוך בדיקת הנתונים המלאים במהלך הרישום בזמן אמת ולא לאחר מעשה, לאחר סיום הליכי הרישום והקבלה. 33. מעיון בעתירה ובמסמכים שצורפו לה, כמו גם בתשובות משרד החינוך ועיריית ירושלים והמסמכים שצורפו להם, עולה בבירור קיומו של חשש מבוסס כי הליכי הרישום למוסדות החינוך של בית יעקב נגועים בהעדר שוויון על רקע עדתי. במשרד החינוך ועיריית ירושלים, כמו גם אצל העותרת, הצטברו במהלך השנים תלונות רבות של הורים אשר עוסקות כולן בתופעה של אי קבלת תלמידות על רקע עדתי. ועדות בדיקה 34. על רקע זה מצא לנכון משרד החינוך להקים שתי ועדות שנועדו לבדוק את "נושא האפליה בקליטת תלמידות על פי מוצא עדתי בבתי הספר היסודיים והעל יסודיים במגזר החרדי". הוועדה הראשונה, ועדת אברמוביץ, הגישה דו"ח מדצמבר 2003. מדובר בדו"ח קצר, בן עמוד וחצי אשר עיון בו מעלה שאין בו מענה לציפיות מעבודת ועדה ציבורית שבאה לבחון נושא רגיש ובעל משמעות חשובה מאין כמוה לחינוך ולערכי שלטון החוק. בחינת דו"ח הוועדה מעלה שורה של תמיהות לגבי דרך עבודת הוועדה ולגבי מסקנותיה. אעמוד להלן על מקצת מן הדברים העולים מדו"ח הוועדה: א. מדובר בוועדה שמונתה על ידי המנהלת הכללית של משרד החינוך לבדוק את נושא האפליה בקליטת תלמידות במגזר החרדי. כפי שעולה מדו"ח הוועדה, הדיון התבסס על תלונות על אפליה עדתית בקבלת תלמידות לבתי הספר החרדיים. כמו כן הוועדה שמעה עדויות וקיבלה תגובות בכתב. דו"ח הוועדה לוקה בחסר ונראה כי אין בו התנאים המינימליים הראויים לדו"ח של ועדה ציבורית מסוג זה. אין פירוט בדו"ח של התלונות ואין בו ביטוי לתשתית עובדתית כלשהי שהונחה בפני הוועדה. הדו"ח כתוב בלשון כוללנית ואין בו כל מימצאים או מסקנות ברורים ומוגדרים. אין בדו"ח נתונים עובדתיים, אין בו דיון או התייחסות לנתונים ומסקנות המתבקשים מכל אלה. הוועדה קבעה כי: "אין ממש בטענות בגין אי קבלת תלמידים על רקע עדתי וכפי שכבר צויין לא ניתן להוכיח אפליה באופן מוחלט". אולם דברים אלה אינם פועל יוצא מבירור מסודר שערכה הוועדה או מממצאים מבוססים שהוועדה מצביעה עליהם. ב. הוועדה יצאה מנקודת הנחה שעניין האפליה העדתית בקבלת תלמידות לבתי הספר החרדיים לעומת מגזרים אחרים ניתן להוכחה באופן גלוי ומוחלט. נקודת מוצא זו מוטעית שהרי אפליה לעולם אינה גלויה אלא מוסווית ונסתרת. לצורך חשיפת האפליה, אין צורך בהוכחות גלויות ברורות ומוחלטות ודי ללמוד על קיומה מאינדיקציות נסיבתיות ועל יסוד מסקנות מסתברות שניתן לבססן על בדיקת נתונים מן השטח. אין צורך לומר שאפליה איננה פועל יוצא של מדיניות מוצהרת של גוף זה או אחר, אלא יש ללמוד עליה מכלל הנתונים העובדתיים והנסיבות הנוגעים לעניין. ג. הוועדה מציינת שהמצב אינו חד משמעי שכן מצד אחד יש טענות של הורים הטוענים לקיפוח שהם אינטרסנטים ומצד שני קיימת מציאות שבפועל לומדים כמעט בכל בית ספר ילדים מבני עדות המזרח באחוזים משמעותיים. דברים אלה של הוועדה הם כוללניים, מנותקים ממימצאים מסוימים וחסרי משקל ומשמעות. לא ניתן לייחס משקל נחות לתלונות של הורים על אפליה בנימוק של "אינטרסנטיות". תלונות על אפליה עדתית יש לבדוק לגופן וה"אינטרסנטיות" של ההורים אינה רלבנטית כלל. כך גם הקביעה שבפועל כמעט בכל בית ספר לומדים ילדים מבני עדות המזרח ב"אחוזים משמעותיים" אינה בסיס של ממש שכן אין פירוט של בתי הספר השונים, אין פירוט של האחוזים בכל אחד מבתי הספר ואין כל נתון משמעותי עליו ניתן לבסס מסקנה כלשהי. ד. הוועדה מצאה לנכון שלא להתערב בפעילות הפנימית של בתי הספר החרדים מן הטעם שלא מתערבים ב"רוח בתי הספר היחודיים האחרים", כגון בתי ספר למדעים ואמנויות וכו'. גישה זו איננה עומדת בפני הביקורת שכן אין כאן עניין להשוואה במידת ההתערבות בבתי הספר השונים אלא לטענות ספציפיות על אפליה המכוונות כלפי רשת החינוך החרדית שלא נבדקו לגופן. מובן שאין כל כוונה להתערב באוטונומיה החינוכית המוקנית למוסדות החינוך החרדיים, אולם אסור שבמסווה של "אוטונומיה חינוכית" תהא חסינות מפני ביקורת ובדיקה בנושא של אפליה על רקע עדתי. ה. הוועדה מציינת שבמערכת החינוך החרדי קיים מגוון של מוסדות חינוך היכולים לשמש פתרון חלופי לכל תלמיד שקיבל תשובה שלילית מהמוסד בו בחרו הוריו לרשמו. דברים אלה אינם נוגעים לעניין שכן אין בהם מענה לשאלה הממוקדת של אפליה עדתית. אדרבה, האמירה שקיימת אלטרנטיבה לתלמידות שלא התקבלו, מחזקת לכאורה את הטענה בדבר קיומה של אפליה על רקע עדתי וכביכול משלימה עימה ומכל מקום אין בה כדי להפריך או לשלול את קיומה של התופעה. ו. הוועדה מציינת כי בכל הנוגע לגני הילדים, האגף לחינוך חרדי בעירייה לקח תחת חסותו את גני הילדים והעירייה היא זו שקובעת היכן יפתחו הגנים, משבצת את הילדים, מפקחת על הפעלתם ואחראית על רמת האינטגרציה בהם. הוועדה מציינת שעובדה זו הביאה לכך שאין תלונות על קיומה של אפליה עדתית בגני הילדים ומכאן שפיקוח ציבורי מתאים הינו אפקטיבי ויכול להביא לסילוק טענות על אפליה או למצער על הקטנת התופעה. מכל הדברים האלה ומדברים נוספים הכלולים בדו"ח שלא מצאתי לנכון להתייחס אליהם במפורש, עולה כי דו"ח הוועדה לוקה בחסר מהותי והמסקנות שבו חסרות תשתית עובדתית ואינן יכולות להוות בסיס למסקנה כי לא קיימת אפליה על רקע עדתי במוסדות החינוך החרדי. אדרבה, יש בדו"ח אינדיקציות המעידות דווקא על חשש לקיומה של אפליה על רקע עדתי. 35. משרד החינוך מינה ועדה נוספת, "ועדת גרינפלד", ל"בדיקת נושא אפליה (לכאורה) בקליטת תלמידות במערכת הסמינרים החרדיים". ועדה זו הגישה דו"ח מדצמבר 2003 ובו יש התייחסות מפורשת לסמינר של "מרכז בית יעקב" ולגביו נאמר שהיה חשש שאולי יש שם אפליה. לעניין זה הוועדה ציינה: "אך משום שהנתונים הם של הלומדים ולא של הפונים מצאה הועדה לנכון לגבש צוות עם ראשי הסמינרים וזאת על מנת לקבוע אמות מידה (קריטריונים) לקבלה, שקופים וברורים שיובאו לידיעת הפונות בפרסומים של הסמינרים. לאמות המידה אלה יקבע ניקוד והמועמדות שתקבלנה ניקוד גבוה הן אלה שתתקבלנה. הסמינרים החרדיים ידווחו לאגף להכשרת עובדי הוראה נתונים על סך הפנים והציונים השונים שהתקבלו על פי אמות המידה השונות, תוך ציון המתקבלות. מהלך זה יאפשר בחינה אמיתית של הנושא. הקריטריונים להזמנה לראיון ולקבלה א. קריטריונים קבועים: הישגים לימודיים: סיום י"ב כיתות ועמידה בהצלחה במבחני סולד. תעודת ציונים והערכה של כיתות י"א וי"ב: א. הישגים לימודיים ב. משמעת והתנהגות. 3. עמידה בהצלחה במבחן כניסה מוסדי בכתב. ב. קריטריונים להערכה: 1. בדיקת יכולת הבעה בעל פה, התאמתה להוראה והתרשמות מאישיותה - ועדת הקבלה. 2. המלצת בית ספר התיכון המעידה על התנהגותה ברוח בית יעקב. 3. הסכמתה לקבל על עצמה אורח חיים בהתאם לתקנון המוסד המכשיר ומוכנותה לבנות את ביתה ברוח זו. סך הניקוד לקריטריונים הקבועים יהיה 60 אחוז. סך הניקוד לקריטריונים להערכה 40 אחוז. העומדות בתנאי קבלה הנ"ל תתקבלנה למוסד. רשימות המועמדות, המתקבלות והנדחות בציון הניקוד שנתן לכל אחד מהקריטריונים הקבועים ולהערכה, תוגשנה לאגף להכשרת עו"ה לכל המאוחר חודש לפני פתיחת שנת הלימודים בכל שנה, על ידי כל הסמינרים בחתימת המנהל. רשם: נח גרינפלד יו"ר הוועדה" (נספח ע/13 ב' לעתירה). 36. המלצות הוועדה מצביעות לכאורה על קיומה של בעיה והוועדה קובעת כי יש להתמודד עימה בדרכים עליהן היא ממליצה. המלצות אלה לא יושמו ועובדה זו מחזקת את טענות העותרת על הצורך להתמודד עם תופעת האפליה ועל הדרך האפשרית לעשות זאת, שלא נעשתה בפועל. הדו"חות של שתי הוועדות הללו שימשו בסיס לעמדת משרד החינוך כי לא הוכחה אפליה עדתית בקבלת תלמידות לבתי הספר החרדיים (מכתב המנהלת הכללית של משרד החינוך מטעם משרד החינוך, נספח ה' לכתב התשובה של משרד החינוך). כפי שראינו, דו"חות אלה אינם יכולים להוות בסיס מספיק למסקנה שכזו. רשות ציבורית חייבת לבסס את החלטותיה על תשתית עובדתית מבוססת ובעיקר על יסוד נתונים עובדתיים מבוררים ומסודרים. בענייננו, החלטת הרשות לא היתה מבוססת על נתונים שכאלה או על תשתית עובדתית מספקת וסבירה. "מכסה" של 30% בקבלת תלמידות למוסדות החינוך 37. מהעתירה, כמו גם מכתב התשובה של העירייה, עולה בבירור כי לפני מספר שנים הוציא הרב אלישיב, אחד מעמודי התווך של החברה החרדית, הוראה לפיה כל הסמינרים יקבלו לפחות 30% תלמידות יוצאות עדות המזרח. העותרת טוענת כי בפועל המכסה האמורה פועלת כ"מכסה" מקסימלית שכן לאחר שמנהל הסמינר ממלא את מכסת 30% תלמידות מזרחיות, הוא פונה למלא את שאר המקומות הפנויים בתלמידות אשכנזיות. מתשובת העירייה בכתב ובעל פה עולה בבירור כי היה צורך בקביעת "המכסה" לקבלת בנות בעלות מוצא מזרחי, שכן המצב שקדם לכך היה של אפליה עדתית ברישום למוסדות החינוך במגזר החרדי. די לעניין זה להביא, כלשונה, את תשובת העירייה לאמור: "החלת שינוי בעמדות פסולות ובנוהג שיש למחות כנגדו, של מניעת או הגבלת רשום שוויוני בשל מוצא עדתי דרשה מעורבות ציבורית - בעיקר של רבנים ומנהיגי הדור של האוכלוסיה החרדית. לכך יש להניח התווסף לחץ ציבורי, עתירות שנדונו ומעורבות משרד החינוך והעירייה בנדון. קביעת מכסת מינימום, הביאה בפועל לשינוי מבורך, אך לא די בקביעת מכסה כי אם יש להגיע לרישום שיוויוני, שלא עפ"י ובקשר לבחינת מוצא (למעט אפליה מתקנת היכן שהדבר נדרש לתקון המעוות)" (סעיף 45 לכתב התשובה מטעם העירייה). גם בדיון בבית המשפט אישרה נציגת העירייה בהגינותה כי: "לא בכדי הגיעה ההוראה או ההחלטה של הרב אלישיב שהמשיבות 3 עד 5 מפרטות בעניינם שמן הסתם עמד על כך שהיתה אפלייה קודם לכן. היתה מגזריות מסויימת בבתי ספר מסוימים והמכסה שהיא לראויה כמכסה אם היא מכסת גג, באה בכדי לשנות את אותה התנהלות של מגזרים מסוימים שאכן עשו אבחנה בקבלת תלמידות. ההוראה הזו באה לפני שש שנים. המכסה אינה יציר כפיה של העירייה. העירייה לא נטלה בה חלק ולא מעורבת בה. העירייה מגנה מכסה ממקסימום אבל ניתן לומר ויש תצהיר תומך שהשינוי של המכסה שהיה מינימום הביא לשינוי טוב ברישום באופן שאין ספק שאחוז התלמידות שהוריהם יוצאי עדות המזרח גדל בבתי ספר שקודם לכן לא קיבלו תלמידות ספרדיות". (עמ' 16 לפרוטוקול). 38. משרד החינוך כלל לא ראה לנכון להתייחס לנושא של קביעת "מכסה" בשיעור של 30% בקבלת תלמידות למוסדות החינוך. כתב התשובה מטעם משרד החינוך אינו מציין עובדות כלשהן בנוגע לאותה "מכסה" ולכאורה נראה כי משרד החינוך אינו יודע על כך דבר. בדיון בבית המשפט אישר ב"כ משרד החינוך כי אין למשרד מידע אם מדובר במכסה הקובעת אחוז מקסימלי או מינימלי, לדבריו - "אין לנו מידע". ב"כ המדינה חזר והדגיש כי למשרד החינוך חשוב שלא תהיה כל אפליה בקבלת תלמידות שתמנע מתלמידות נוספות להתקבל ככל שחורגים מה"מכסה" שנקבעה: "זה מתיישב עם הטענה של העותרת איך מפרשים את ה- 30 אחוז והאם זה היה 30 אחוז מכסה שהיא מירבית ויותר מזה לא מקבלים בנות עדות המזרח. הדגש שלנו הוא שהליך הקבלה והרישום יהיה הליך שיוויוני לחלוטין. עם קיומה של מכסה כזו ובלי קיומה ואני מסייג את הדברים מכיוון שלנו, משרד החינוך, אין נתונים לגבי זה" (עמ' 13 לפרוטוקול). 39. גם מתשובת המשיבות עולה כי הוראת הרב אלישיב בדבר "מכסה" של 30% באה - "בכדי להבטיח את השוויון גם בצורה מהותית, ובעיקר למניעת לזות שפתיים קבע הרב אלישיב מכסה מינימאלית של תלמידות מזרחיות" (סעיף 91 לתשובה מטעם המשיבות). 40. מהאמור עד כה עולה תשתית ברורה ומבוססת לכך שבמגזר החרדי היתה קיימת תופעה של אפליה על רקע עדתי ברישום תלמידות למוסדות החינוך של המגזר החרדי. הוראת "המכסה" בשיעור 30%, באה על רקע זה ובמטרה לתקן מצב בלתי חוקי זה. אולם השאלה אם אכן המצב תוקן לחלוטין, או חלקית בלבד, נותרה ללא מענה. משרד החינוך מאשר כי עד היום אין לו נתונים לקבוע כיצד פועלת שיטת ה"מכסה" בשטח, האם מדובר במכסת מינימום כטענת המשיבות או שמא במכסת מקסימום שלאחריה נסגרים השערים והכניסה לבנות ממוצא מזרחי נחסמת. דו"חות המורשה לטיפול בתלונות של עיריית ירושלים ודו"ח מבקרת העירייה 41. מדוחות המורשה לטיפול בתלונות של עיריית ירושלים (להלן - המורשה) מהשנים 1992, 1998 ו-2002 עולה כי תלונות על אפליה על רקע עדתי ברישום תלמידות למוסדות החינוך של בית יעקב נמצאו מוצדקות (נספח ע/5, ע/6 וע/7 לעתירה). "המורשה ציינה לחיוב גם את פעולות האגף ועובדיו למציאת פתרונות נקודתיים. עם זאת מצרה המורשה על כך שלמרות שקיימות הוראות חוק מפורשות האוסרות על אפליה במוסדות חינוך על רקע עדתי, ולמרות שהמורשה העירה על כך מספר פעמים כבר בעבר, עדיין התופעה לא חלפה" (עמ' 152, נספח ע/7 לעתירה). 42. בדו"ח מבקרת העירייה לשנים 2003/04 מתארת המבקרת את ריבוי התלונות שנבדקו ונמצאו מוצדקות. על רקע זה ביקשו המורשה והמבקרת לבחון את ההרכב העדתי של התלמידות בכל מוסדות החינוך בעיר, אך הדבר לא צלח והנתונים שהתקבלו היו חלקיים בלבד. לפיכך בדקה המבקרת חמישה מוסדות בלבד. המבקרת המליצה על האמצעים שעל עיריית ירושלים לנקוט למניעת אפליה ולטיפול בה: "א. מימוש סמכויות הפיקוח על מוסד מוכר שאינו רשמי אשר הוענקו למנהל מנח"י כרשם ראשי; ב. גיבוש של תבחינים לקבלת תלמידים ושל נוהל רישום לבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים; ג. התניה של מתן הקצבה למוסד חינוך נתמך בהתחייבות המוסד לממש את עקרון השוויון בקבלת תלמידים, בצירוף אסמכתאות להתחייבות זו (כגון: תבחיני קבלה)". לסיכום קובעת המבקרת: "תלונות הורים הנשלחות מדי שנה למורשה מבטאות תחושה כבדה של אפליה על רקע עדתי במוסדות חינוך חרדיים. תחושה זו מתחזקת לנוכח הנימוקים שמעלים המוסדות לדחיית התלמידות ולנוכח העובדה שהם לא מסרו נתונים ומסמכים לבדיקה. אף אם קשה להוכיח או להפריך את טענת האפליה העדתית, שהרי המוסד החינוכי לא יצהיר בגלוי ובמפורש על מדיניות בלתי חוקית, הביקורת מייחסת חשיבות רבה לעצם העלאת הנושא על סדר היום העירוני כאמצעי להגברת מודעותו של הציבור (נותני השירות ומקבלי השירות) ולהרתעה מפני אפליה עתידית" (עמ' 709 לדו"ח המבקרת, נספח ע/8 לעתירה). 43. בעקבות ריבוי התלונות על אפליה עדתית במוסדות החינוך של בית יעקב, ביקשה המורשה לקבל את המסמכים הבאים מהמוסדות: רשימה של כל התלמידות שנרשמו לכל אחד מבתי הספר של בית יעקב לשנת הלימודים התשנ"ט, העתק של טופס הרישום של כל אחת מן הנרשמות, רשימת התלמידות ששובצו לכל אחד מבתי הספר, מספר התלמידות בכל כיתה; התבחינים שלפיהם הוחלט מי מהנרשמות תשובץ ומי לא; רשימה נפרדת של כל התלמידות שנדחו, בהדגשה האם לילדה ששיבוצה נדחה יש אחות באותו מוסד. חרף פניות המורשה לא נמסרו הנתונים והמסמכים המבוקשים. על רקע זה נקבע כי יש חשד לכאורה כי השיקולים לדחייתן של התלמידות נובעים מנימוקים פסולים (עמ' 712- 711 לדו"ח המבקרת; נספח ע/8 לעתירה). בהמשך ביקשה הביקורת נתונים נוספים ובהם פרוטוקולים של ישיבות ועדת השיבוץ, לרבות התלונות שהובאו בפניה ואופן טיפולה בהן. כל הפרוטוקולים לא הומצאו ובמקום זאת הוצגו רק שלושה פרוטוקולים מישיבות הוועדה מיוני-יולי 2003, מהם עולה כי בעיית השיבוץ של מרבית התלמידות נפתרה (עמ' 714 לדו"ח המבקרת, נספח ע/8). הביקורת קובעת כי: "מבדיקת התלונות על אפליה עדתית במוסדות חינוך חרדים של רשת החינוך 'בית יעקב' העלתה המורשה לטיפול בתלונות כי מרביתן היו מוצדקות: העובדה כי לא נתקבלו נימוקים ענייניים להחלטת המוסדות שלא לקלוט את התלמידות, מחד גיסא, וכי לא נמסרו התבחינים לשיבוץ התלמידות באותם מוסדות, חרף בקשות חוזרות ונשנות, מאידך גיסא, מחזקת את החשש הכבד לקיומם, לכאורה, של שיקולים זרים על רקע אפליה עדתית העומדים בניגוד לחוק" (עמ' 717, נספח ע/8 לעתירה). 44. בפני המורשה והמבקרת הובאו התלונות של העותרת על המכסה בשיעור של 30% שנקבעה במוסדות בית יעקב לקבלת תלמידות ממוצא מזרחי. בממצאי הביקורת נקבע בעניין זה: "1. ממצאי הבדיקה הפרטנית בנושא המוצא העדתי של תלמידות במוסדות חינוך חרדיים תומכים, להערכת הביקורת, בטענה כי קיימת מכסה עדתית לתלמידים ממוצא מזרחי (מכסה בשיעור 30 אחוזים), ובכך מחזקים את החשש הכבד לקיומה של אפליה עדתית" (עמ' 725, נספח ע/8 לעתירה). בהמשך נאמר - "תלונות הורים, הנשלחות מדי שנה למורשה, מבטאות תחושה כבדה של אפליה על רקע עדתי במוסדות חינוך חרדיים. תחושה זו מתחזקת לנוכח הנימוקים שמעלים המוסדות לדחיית התלמידות ולנוכח העובדה שלא נמסרו נתונים ומסמכים לבדיקה. אף אם קשה להוכיח או להפריך את טענת האפליה העדתית, שהרי המוסד החינוכי לא יצהיר בגלוי ובמפורש על מדיניות בלתי חוקית, הביקורת מייחסת חשיבות רבה לעצם העלאת הנושא על סדר היום העירוני, ורואה בכך הזדמנות להגביר את מודעות הציבור (נותן השירות ומקבלו) ולהרתיע מפני אפליה עתידית" (עמ' 726 נספח ע/8 לעתירה). 45. המבקרת והמורשה המליצו על הפעולות שיש לבצע שיהיה בהם כדי להביא לתיקון המצב: א. לקבוע תבחינים לקבלת תלמידות ונוהל רישום לבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים שיקבע בין היתר הוראות בעניין תיעוד הבקשות. ב. על עיריית ירושלים ומנהל המינהל לגבש דרכי עבודה המאפשרות טיפול מתואם ודחוף בתלונות בעניין אפליה עדתית מבעוד מועד ולא להסתפק בבדיקה לאחר מעשה. הביקורת קובעת: "הביקורת חוזרת וממליצה לקבוע תבחינים לקבלת תלמידים ונוהל רישום לבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים. הביקורת מבקשת מהנהלת האגף לחינוך חרדי וממנח"י לעדכן את הביקורת בכל הנעשה בנושא זה ולהעביר אליה את רשימת התבחינים לכשתגובש" (עמ' 737, נספח ע/8 לעתירה). גם בתחום מתן תמיכות קבעה הביקורת הנחיות לפעולה תקינה: "מתוקף הכללים שנקבעו בנוהל מתן תמיכות, מסמכותה ומחובתה של העירייה לקבוע מבחנים ותנאים למתן תמיכה בתחומי פעולתה השונים, לרבות בתחום החינוך. הביקורת ממליצה כי במסגרת זו העירייה תדרוש מן המוסד החינוכי המבקש הקצבה התחייבות למימוש עקרון השוויון בקבלת תלמידים, בצירוף אסמכתה להתחייבות זו (כגון: תבחיני קבלה למוסד)" (עמ' 738, נספח ע/8 לעתירה). 46. בכתב התשובה טענו המשיבות כי מן הדו"ח שהגישה, עולה כי המבקרת אינה מקבלת את התפיסה הבסיסית של דרישות הקבלה למוסדות המשיבות. לטענתן, אם זו נקודת המוצא של המבקרת אזי ברור כי מסקנותיה יהיו כי ישנה אפליה במוסדות אלה. בטיעון בעל-פה טענו המשיבות, לראשונה, כי דו"חות הביקורת שצרפה העותרת אינם יכולים להוות ראיה בהליך משפטי לפי סעיף 170 ג'1 לפקודת העיריות וסעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992. טיעון זה יש לדחות. ראשית, חלק מהדו"חות שצרפה העותרת הינם דו"חות של המורשה לטיפול בתלונות של עיריית ירושלים אשר אין כל מניעה להסתמך עליהם. העובדה שבתפקיד זה כיהנה המבקרת, אינה מונעת את האפשרות לעשות שימוש במימצאים שנקבעו מכח תפקידה כמורשה לטיפול בתלונות של עיריית ירושלים. שנית, ניתן להסתמך על דו"חות הביקורת לא כראיה על עצם קיומה של אפליה אלא כבסיס לצורך בהחמרה של צעדי הפיקוח - הוא הסעד שמבקשת העותרת בעתירה. שלישית, האינטרס הציבורי מחייב כי המלצות ודרכי פעולה שנקבעו על ידי הביקורת ייושמו על ידי הגוף המבוקר. לפיכך עומדת לציבור הזכות לדרוש מהרשות כי ההמלצות ודרכי הפעולה שקבע המבקר יבוצעו או למצער ידווח לו מדוע טרם יושמו ההמלצות ומה נעשה או ייעשה כדי ליישמן. אך ברור הוא כי דו"חות שנערכו על ידי המבקר מהווים תשתית עובדתית חשובה עבור הרשות, לביצוע ולישום הערותיו והמלצותיו. אם הרשות לא פעלה בהתאם לאמור באותם דו"חות, זכותו של הציבור - ולענייננו העותרת - לדרוש ממנה לעשות כן, כפי שעשתה בעתירה. רביעית, עיריית ירושלים לא טענה כי מימצאי המבקרת או המלצותיה לדרכי פעולה, אינם מקובלים עליה. אדרבה, בכתב התשובה חזרה עיריית ירושלים על כך כי פעלה ותפעל למניעת כל אפליה עדתית בקבלת תלמידות למוסדות החינוך החרדי. העירייה ציינה בכתב התשובה מטעמה כי כיום מוקנות לה בחוק סמכויות מצומצמות, וכי אין בידה לכפות רישום על מוסדות של המשיבות או את הכלים לבחון קיומה של אפליה בדרך המיון של מוסדות חינוך דוגמת המשיבות, וכי לפיכך מבוצעות רוב פעולותיה בדרך של שתדלנות. עם זאת בכתב התשובה מטעם עיריית ירושלים, אין התייחסות קונקרטית להמלצות ולדרכי הפעולה עליהן הורו המורשה והמבקרת למניעת החשש לאפליה עדתית במוסדות החינוך במגזר החרדי. מסקנות 47. המימצאים שפורטו לעיל מצביעים על חשש של ממש לקיומה של אפליה במוסדות החינוך של בית יעקב על רקע עדתי, המצדיקה נקיטת אמצעי פיקוח הדוקים מצד משרד החינוך ועיריית ירושלים מכח הסמכויות המוקנות להם בחוק. הפעלת מנגנוני הפיקוח על מוסדות החינוך הינה פועל יוצא של החשש לקיומה של אפליה כאמור ואין צורך לעניין זה בהוכחות מוחשיות וישירות לקיומה של האפליה, שהרי אפליה לעולם אינה גלויה אלא מוסווית ונסתרת. יש לזכור שמערכת החינוך של מוסדות בית יעקב נתונה לפיקוח ולבקרה על ידי משרד החינוך ועיריית ירושלים ולשם הפעלת מנגנוני הפיקוח, אין צורך בהוכחות נחרצות בדבר קיומה של אפליה על רקע עדתי. די לעניין זה בקיומו של חשד סביר המבוסס על תלונות חוזרות ונשנות של הורי תלמידים, על הנחיה בדבר "מכסה" בקבלת תלמידות בנות עדות המזרח ועל מימצאי הביקורת של המורשה לתלונות הציבור בעיריית ירושלים. לא למותר לציין שמשרד החינוך מודה בצורך לקיים פיקוח על רקע כל אלה ומן הראוי שכך יעשה. עיריית ירושלים הצהירה כי אינה תומכת ולא תמכה בשיטת ה"מכסה", גם אם היה בה מלכתחילה כדי להביא לשינוי במוסדות החינוך "ששעריהן היו סגורים בפני תלמידות בגין מוצאן". העירייה גם מאשרת כי אין די בקביעת "מכסה", כי אם יש להגיע לרישום שוויוני שלא על בסיס מוצא עדתי. בכל אלה יש די בכדי להטיל על הרשויות את החובה להטיל פיקוח יעיל ואקטיבי שיסלק כל חשש לאפליה והעיקר שמלוא המידע והנתונים יהיו בידי הרשויות במהלך הרישום ולאחריו, כדי שניתן יהיה לדעת את המצב לאשורו ולפעול, בזמן אמת, כמתחייב מכך. 48. אין זה מתפקידו של בית המשפט לשרטט לגורמי הפיקוח תכנית מפורטת לפיקוח. עניין זה הוא בתחום אחריותה של הרשות המקצועית וגורמי הפיקוח שלה אשר עליהם מוטלת החובה לפתח תכנית פיקוח שתהיה אקטיבית, יעילה, שקופה ותפעל בזמן אמת לחיסול כל אבק של חשש לפעילות בלתי חוקית בכלל ולאפליה על רקע עדתי בפרט. תכנית זו צריכה לכלול יצירת קריטריונים מקצועיים ושוויוניים אשר על פיהם יפעלו מוסדות החינוך החרדי ברישום ובקבלה של תלמידות. על גורמי הפיקוח לקבוע או לאשר נוהלים מתאימים על פיהם יבוצע הרישום למוסדות החינוך. אין צורך לומר שכל אלה חייבים להיות שקופים ובידיעת הכלל, והציבור הרלבנטי בפרט. מעבר לכל אלה, על גורמי הפיקוח לערוך מעקב ובקרה אחר התנהלות הרישום, כבר לקראת שנת הלימודים הקרובה, במטרה לוודא שהנחיות ודרישות הפיקוח מיושמות הלכה למעשה. אין בדברים אלה כדי לגרוע מסמכותם של גורמי הפיקוח לנקוט צעדים נוספים כפי שאמנם הודיע משרד החינוך בתשובתו לבית המשפט ובהם עריכת מבחנים בכתב, ראיונות בעל פה שיתועדו בכתב, מסירת רשימות כל הנרשמות למוסדות וכיוצא באלה אמצעי פיקוח רלבנטיים ואפקטיביים, ככל שידרש. מן הראוי שתכנית הפיקוח של משרד החינוך תגובש במסמך מסודר ומפורט אשר יופץ כהנחיה מחייבת למוסדות ויעמוד לעיון הציבור. 49. המשיבות טענו כי אין ראיות ספציפיות הקושרות דווקא אותן להוכחת תופעה של אפליה במוסדות החינוך שהן מנהלות. טענה זו יש לדחות. התשתית העובדתית שנפרשה בפני בית המשפט מעלה כי מוסדות החינוך "בית יעקב" פועלים במתכונת אחת ובהתאם למדיניות אחידה עם הנחיות החלות על כל מוסדות החינוך השייכים ל"בית יעקב". לפיכך קיומו של חשש לגבי מציאות של אפליה על רקע עדתי במוסדות החינוך בית יעקב מתייחס גם למשיבות שבפני. ראיה מוחשית לכך ניתן למצוא בהנחיה הכללית של הרב אלישיב לגבי "מכסת" קבלה של 30% לבנות מזרחיות, אשר אין חולק שהיא חלה גם על המשיבות. מכל מקום החשש בדבר קיומה של אפליה בכלל מוסדות בית יעקב, מצדיק הפעלת אמצעי פיקוח על המשיבות שבפני, על פי עמדת משרד החינוך בכתב התשובה ובטיעוניו בבית המשפט. 50. אשר לעיריית ירושלים, העירייה אישרה כי אין די בקביעת ה"מכסה" וכי יש להגיע לתוצאה של רישום שוויוני, שאינו שולל קבלת תלמידה בשל מוצאה. אכן, סמכויות האכיפה העומדות לרשות העירייה בעניין זה מוגבלות. עם זאת מבקרת העירייה הנחתה את העירייה, כבר לפני מספר שנים, בדבר פעולות הפיקוח שעל עיריית ירושלים לעשות. כגון - גיבוש תבחינים לקבלת תלמידות ונוהל רישום לבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים בו יקבעו, בין היתר, הוראות בעניין תיעוד בקשות הורים וכן המלצות בעניין פיקוח על מילוי התנאים למתן תמיכה שבמסגרתם תדרוש העירייה מן המוסד החינוכי המבקש הקצבה, התחייבות למימוש עקרון השוויון בקבלת תלמידות, בצירוף אסמכתא להתחייבות זו (כגון: תבחיני קבלה למוסד). חשובה ביותר ההמלצה הקובעת כי על עיריית ירושלים ומינהל החינוך לגבש דרכי עבודה המאפשרות טיפול מתואם ודחוף בתלונות בעניין אפליה עדתית מבעוד מועד, וכי אין מקום להסתפק בבדיקה שלאחר מעשה. 51. העירייה היתה שותפה לדיונים שהתנהלו בעקבות הגשת העתירה, בהשתתפות נציגי משרד החינוך ונציגי המשיבות, בהם נדונו הדרכים להגברת הפיקוח והבטחת קיום הליך שוויוני ברישום ובקבלה למוסדות. העיריה הביעה תקווה כי הגברת מנגנוני הפיקוח יסירו כל חשש לאפליה עדתית פסולה. בהבעת תקווה אין די. עיריית ירושלים צריכה לתרום את חלקה לעניין זה. גם אם סמכויותיה אינן כה משמעותיות ואפקטיביות כמו אלה המוקנות למשרד החינוך, עליה לבצע פיקוח במסגרת הסמכויות המוקנות לה בחוק ולפעול ללא דיחוי בהתאם להנחיות שניתנו לה על ידי מבקרת העירייה להכנת תוכנית פיקוח אפקטיבית בזמן אמת על רישום תלמידות למוסדות החינוך החרדי. 52. המשיבות טענו כי הסעדים שביקשה העותרת בעתירה אינם אפקטיביים. לטענתן, מדובר במטרה שאינה מוגדרת, והם שואלים מתי תבוא העותרת על סיפוקה: האם כאשר בכל מוסדות החינוך החרדי תהיינה 50% תלמידות יוצאי עדות המזרח או שמא 70%. טיעונים אלה דינם להידחות. מטרת הפיקוח אינה להשיג קבלת אחוז זה או אחר של תלמידות בנות עדות המזרח, אלא להביא לשוויון הזדמנויות אמיתי וענייני בקבלת תלמידות למוסדות החינוך, על בסיס קריטריונים שוויוניים וענייניים. לסיכום 53. המשיבות הינן מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים וככאלה, מוקנית להן אוטונומיה חינוכית רחבה שהינה פועל יוצא של משטר חברתי המאפשר שמירה על מסגרת יחודית של מוסדות חינוך, לסוגיהם השונים. אולם זכותם של מוסדות אלה לאוטונומיה חינוכית, אינה מייתרת את הצורך בפיקוח רשויות החינוך הציבורי במטרה לדאוג ולשמור מכל משמר את ערכי היסוד של השוויון ומניעת אפליה על רקע עדתי. שמירה זו חשובה לציבור בכללותו ובמיוחד כשמדובר באוכלוסיה פגיעה וחלשה של ילדים. אך ברור הוא כי חשיבות הפיקוח גוברת וכי יש לעשות כל שניתן כדי לוודא שלא ישאר ולו אבק קלוש של חשש לאפליה על רקע עדתי. באיזון הנדרש בין השמירה על האוטונומיה של מוסדות החינוך לבין שמירה על השוויון ועל הערך של כבוד הילד, יש לתת עדיפות לערכי היסוד. לפיכך נקודת המוצא של רשויות הציבור צריכה להיות של יוזמה, פיקוח בזמן אמת והעיקר - הרשות חייבת להיות במצב שבו מלוא הנתונים והמידע העובדתי מצויים בידה. לא ניתן לקבל מצב דברים לפיו אין בידי משרד החינוך נתונים מלאים ומידע עובדתי ועדכני על הנעשה בשטח. אין מדובר בנתונים עלומים הקשים להשגה אלא בנתונים הנמצאים בהישג יד שניתן בנקל לאתרם ולהגישם לרשויות הפיקוח. בבחירה בין פיקוח פסיבי לבין פיקוח אקטיבי, על הרשות לבחור בפיקוח אקטיבי שיביא לתוצאה היחידה האפשרית של שוויון ברישום ובקבלת ילדים למוסדות חינוך, למניעת כל אפליה על רקע עדתי. לאור כל האמור לעיל החלטתי לקבל את העתירה ולהורות למשרד החינוך ולעיריית ירושלים לבצע מיידית את מכלול פעולות הפיקוח המתחייבות על מוסדות החינוך, כמפורט לעיל ובמיוחד בסעיף 48 לפסק הדין. המשיבות - יחדיו - ישאו בהוצאות ושכ"ט העותרת בסכום של 30,000 ₪ בערכם היום. דיני חינוךהפליה / אפליה