השופט ע' פוגלמן: הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, אישרה תכנון מפורט של כביש מס' 551 (תוכנית המיתאר המפורטת מח/84). האם בגדר הליכי התכנון של הכביש היה עליה להורות על הכנת תסקיר השפעה על הסביבה? זו השאלה העומדת להכרעה בערעור שלפנינו. רקע עובדתי ותכנוני 1. כביש מס' 551 (להלן: כביש 551) מתוכנן להיסלל באזור השרון, כ"כביש רוחב" שיחבר את כביש מס' 2 במערב עם כביש מס' 6 ("חוצה ישראל") במזרח (מחלף אייל), דרך כביש מס' 4 (מחלף הדרים). כביש 551 הותווה בתמ"א 3 - תוכנית המיתאר הארצית לדרכים משנת 1976 (להלן: תמ"א 3). בתשריט תוכנית המיתאר המחוזית, מחוז מרכז, תמ"מ 21/3 (להלן: תמ"מ 21/3), אשר נכנסה לתוקף בחודש נובמבר 2003, מסומן תוואי הכביש כ"דרך נופית", המוגדרת בתקנון התוכנית כ"קטע דרך העובר בתחום שיועד בתוכנית לשמורת טבע, לגן לאומי, לשמורת נוף או בתחום אזור המוגדר על ידי מוסד התכנון כאזור בעל רגישות נופית". בתמ"א 35 - תוכנית מיתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור (להלן: תמ"א 35), אשר אושרה בחודש נובמבר 2005 (ופורסמה למתן תוקף בחודש דצמבר 2005) - מוגדר אזור נחל פולג, שבו עתיד הכביש לעבור, כ"מכלול נופי": "שטח פתוח ברובו בעל רגישות נופית גבוהה שמקורה בשילוב של ערכי נוף וטבע עם מעשה ידי האדם: חקלאות, מורשת או דת". 2. עניינו של הערעור שלפנינו, כאמור, בתוכנית המיתאר המפורטת מח/84 (להלן: התוכנית) אשר מסדירה תכנון מפורט של תוואי כביש 551 בחלקו המזרחי, אשר גובל בכביש מס' 4 במערב ובכביש מס' 6 במזרח (להלן: החלק המזרחי; חלקו האחר של הכביש, המשתרע מכביש מס' 4 במזרח לכביש מס' 2 במערב ומצוי מחוץ לתחום התוכנית, יכונה להלן: החלק המערבי). עוד קודם לאישורה של התוכנית, אושר תוואי כביש 551 בתוכניות מיתאר מקומיות שונות, כ"דרך מקומית". בחלק מתוכניות אלה הותנתה סלילת הכביש באישורן של תוכניות מפורטות נוספות. הליכי התכנון של התוכנית החלו עוד בשנת 1993. ביום 5.5.1993 הוחלט להפקיד את התוכנית בתנאים, וביניהם: ביצוע בדיקה אקוסטית ועריכת דו"ח נופי. בהחלטה נוספת מיום 8.9.1994 שבה הוועדה המחוזית והחליטה להפקיד את התוכנית בתנאים, ובכללם קבלת תוצאות בדיקה אקוסטית מקדמית. נקבע כי התוכנית תופקד לאחר קבלת תוצאות הבדיקה, אם זו תקבע שאין צורך בתסקיר השפעה על הסביבה. "היה ותצביע הבדיקה המקדמית על צורך בתסקיר השפעה תובא התוכנית לדיון נוסף במליאה לאחר שיוכן תסקיר עפ"י הנחיות המשרד לאיכות הסביבה". בהמשך הדברים, ולאחר שהוגש דו"ח אקוסטי, נמסר ממחוז מרכז של המשרד לאיכות הסביבה (במכתב מיום 20.3.1995) כי "אין סיבה לדרוש תסקיר השפעה על הסביבה". בחלוף מספר שנים, ביום 25.12.2000, ניתן לתוכנית אישור הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ), לפי סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). 3. הליכי התכנון התמשכו, וביום 14.8.2001, עוד בטרם הופקדה התוכנית, פנתה נציגת השר לאיכות הסביבה במשיבה 2 (להלן: נציגת השר והוועדה המחוזית, בהתאמה) ללשכת התכנון המחוזית בדרישה להכנת תסקיר השפעה על הסביבה (להלן: תסקיר) לתוואי המוצע. זאת, בשל כך שמאז ההחלטה על הפקדת התוכנית בשנת 1994 "חלו שינויים בתחום התפיסה הסביבתית והתכנונית במחוז בכלל ובאזור המדובר בפרט". במכתבה עמדה נציגת השר על החשיבות של אזור אגן הפולג, על כי התוכנית "איננה ברמה מפורטת דייה כדי שניתן יהיה לקבל מידע ברור לגבי חתכי רוחב מייצגים, הטיפול הנופי המוצע ועוד", ועל פגמים נוספים שנטען כי נפלו בתוכנית. המשיבה 3 (מע"צ), יוזמת התוכנית, נתנה הסכמתה לעריכת תסקיר, וביקשה לקבל הנחיות להכנתו. במכתב נוסף מיום 2.1.2002, שנשלח לקראת דיון שעתיד היה להיערך בעניין זה בוועדה המחוזית, פירטה נציגת השר את הנחיות המשרד לאיכות הסביבה לעריכת התסקיר, ושבה ועמדה על חשיבותו ועל רגישותו של האזור שבו עתיד הכביש לעבור. בסיכומו של המכתב נאמר כך: "אנו מוצאים לנכון לדרוש בחינת חלופות רחבות בבחינה מערכתית לתוואי המוצע, חלופות שיוצגו לועדה המחוזית. מצ"ב הוראות להכנת פרקים א' ו-ב' לתסקיר השפעה על הסביבה עפ"י חוק, פרקים שמתפקידם להציג את נתוני הסביבה אליה מתייחסת התכנית, את הערכים החזותיים ושימושי הקרקע באזור, ואת החלופות התכנוניות לתואי המוצע". בתום דיון שערכה ביום 9.1.2002, החליטה הוועדה המחוזית שלא להורות על עריכת תסקיר. הוועדה המחוזית ציינה כי "נציגת השר הבהירה כי בקשתה הינה רק לערוך פרקים א' וב' לתסקיר הדנים בתיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילות הנובעת ממנה - לשם בחינת חלופות". נקבע כי "אין צורך בעריכת פרקים א' ו-ב' לתסקיר לצורך בחינה חדשה ונוספת של הדרך", שכן נושא החלופות לדרך מוצה בגדר הבחינה שנערכה בתוכנית המיתאר הארצית ובתוכנית המיתאר המחוזית. משכך, דחתה הוועדה את הדרישה לעריכת תסקיר וציינה כי היא חוזרת על החלטתה להפקדת התוכנית. המערערת 1 (החברה להגנת הטבע) עתרה לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו נגד החלטה זו (עת"מ 1583/02), ועתירתה נמחקה לבקשתה, ביום 8.1.2003, לאחר שהופנתה למיצוי טענותיה בדרך של הגשת התנגדות לתוכנית לפני הוועדה המחוזית. לאחר הפקדת התוכנית, ביום 28.8.2002, הוגשו לה התנגדויות, ובכללן זו של החברה להגנת הטבע. בהתנגדות נטען כי יש לבטל את הליכי התכנון ולערוך תסקיר השפעה על הסביבה, כדרישת נציגת השר. התנגדות דומה הוגשה גם מטעם הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן: רשות הטבע והגנים). התנגדויות אלה נדחו בהחלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית מיום 3.8.2003 (להלן: הוועדה המחוזית). הוועדה המחוזית ציינה בהחלטתה כי הדרישה לעריכת תסקיר הועלתה רק ביום 14.8.2001, כאשר במהלך פרק הזמן שחלף מאז שנת 1993 לא דרש המשרד לאיכות הסביבה שיוכן תסקיר, והסתפק בחוות דעת סביבתית בלבד. הוועדה חזרה על עמדתה כי "בקשת המתנגדים לערוך את פרקים א' וב' לתסקיר בלבד, שעניינם תיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילויות הנובעות ממנה, הינה דרישה לפתוח מחדש דיון עקרוני בדבר החלופות לדרך". הוועדה עמדה על החלטות שהתקבלו בהתייחס למיקום כביש 551, ובין היתר, על כך שתוואי הכביש אושר בתמ"א 3, ובתמ"מ 21/3, אשר ביום 14.5.2002 הוחלט לתת לה תוקף "ומכאן שמדובר בתכנון ארצי ומחוזי המנחה ועדה זו". הוסף כי גם אם היה נערך תסקיר והיו נבדקות חלופות, טווח הבדיקה היה מוגבל, בשל הוראות תמ"א 3, המתירות סטייה מירבית של 750 מטר מתוואי הדרך שנקבע בה. כן נדחתה הטענה כי לאור הוראת תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשמ"ב-1982 (להלן: תקנות התסקירים הישנות), מקום שמוצגת דרישה לעריכת תסקיר מטעם נציג שר בוועדה המחוזית, קמה חובה לערכו בלא שיוקנה שיקול דעת לוועדה. הוועדה המחוזית התייחסה גם לגופן של הטענות בדבר השפעת הכביש על הסביבה וכן התייחסה לטענותיהן של רשות הטבע והגנים ושל החברה להגנת הטבע כי הכביש יגרום ל"פגיעה הרסנית בשמורת טבע ביצת פולג" ויעבור "באזורים שהם רגישים וערכיים מבחינה סביבתית תוך קיטוע וחיסול רציפות השטח הפתוח". הוועדה ציינה כי עניינה של התוכנית הוא בקטע המזרחי של כביש 551 בלבד, וכי "האזורים בעלי הרגישות הנופית המיוחדת וערכי מצויים מעברו המערבי של כביש 4 ולא בתחומי התכנית הנדונה. אולם הועדה ערה לכך כי גם לשטח הנדון יש ערכים נופיים, אקולוגים ותרבותיים חברתיים ויש לשמר ככל האפשר את יחודו כחיץ ירוק". הוועדה ציינה כי לנוכח אלה, שקלה לקבל את ההתנגדות. אבל, מכיוון שכביש 551 כבר נכלל בתוכניות מקומיות מאושרות, עדיף לאשרו כדרך ראשית "אשר תיסלל בסטנדרטים המקובלים כיום ועפ"י תכנית פיתוח המטפלת בשולי הדרך ומונעת ירידות ועליות לא מבוקרות ממנו ואליו". בסיכום, החליטה הוועדה המחוזית ליתן תוקף לתכנית, בכפוף למספר תנאים, ובכללם "שינוי דרוג הכביש מדרך אזורית לדרך ראשית". החברה להגנת הטבע ביקשה, וקיבלה, רשות לערור למועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: המועצה הארצית) על החלטת הוועדה המחוזית, אולם איחרה את המועד להגשת הערר. בקשתה של החברה להגנת הטבע להארכת מועד נדחתה בהחלטתה מיום 15.2.2004 של יושבת-ראש המשיבה 1 (ועדת העררים). בצד האמור נקבע כי, מכיוון שממילא היו תלויים ועומדים עררים נוספים בעניין התוכנית (אשר הוגשו מטעם צדדים אחרים), ועל מנת שיישקלו ההיבטים הסביבתיים שאותם ביקשה החברה להגנת הטבע להאיר, תזומן היא לדיון בעררים על מנת להשמיע טענותיה, אך בלא שיהיו לה המעמד והזכויות הדיוניות של עורר. ביום 10.6.2004 ניתנה החלטה בעררים. בטרם נעמוד עליה, נעשה כאן אתנחתא ונפרט הליכי תכנון נוספים שנגעו לתוואי הכביש ושהתנהלו במקביל להליכי התכנון של התוכנית נושא הערעור, ועיקרם אלה של תוכנית המיתאר המחוזית תמ"מ 21/3. הליכים תכנוניים נוספים 4. בשנת 1995, במהלך הליכי תכנונה של תמ"מ 21/3, הועלתה הצעה מטעם מתכננת מחוז מרכז במשרד הפנים להסיט את תוואי כביש 551 דרומה, כך שיעבור בסמוך לגבול העירוני של רעננה. המשרד לאיכות הסביבה תמך בהצעה זו (מכתב מ"מ מנהל מחוז מרכז מיום 12.7.1995), וכך גם לשכת התכנון המחוזית. ביום 29.1.1997 החליטה הוועדה המחוזית, על חודו של קול, שלא לתמוך בשינוי מוצע זה. בהמשך הדברים, נערך ביום 4.8.1998 דיון בוועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן: ולנת"ע) בנושא תיקון 21ב לתוכנית המיתאר הארצית לדרכים - תמ"א 3, אשר עניינו, כפי שעולה מן התיעוד שלפנינו, בחלק המערבי של הכביש (לשיטת המערערות, הגם שמבחינה פורמלית עניינו של דיון זה היה החלק המזרחי של הכביש, הלכה למעשה הוא נסב על תוואי הכביש כולו). בסיום הדיון הוחלט להמליץ כי הכביש יישאר בתוואי הקיים. ביום 31.8.1998 הוגשה ליושב-ראש המועצה הארצית בקשה לקיים דיון חוזר בהחלטה האמורה. בישיבת המועצה הארצית, שנערכה במועד סמוך, הוחלט שלא לאשר את פרוטוקול ישיבת הולנת"ע מיום 4.8.1998 בעניין האמור וכי "ההחלטה לגביו תתקבל לאחר שמינהל התכנון יביא תשובה מסודרת לטענות שהעלו בפניה אל היו"ר לדיון חוזר". בסופו של יום, דיון חוזר לא התקיים. עם זאת, נושא עריכת הדיון החוזר שב ועלה ביום 14.5.2002, בעת שדנה הולנת"ע בהתנגדויות לתמ"מ 21/3. בהחלטת הולנת"ע נקבע כי "הועדה רושמת לפניה את הצורך לקיים דיון חוזר בהקדם, במסגרת תמ"א 3 בנושא תוואי דרך 551 במועצה הארצית. במידה ויוחלט על שינוי, עד לעריכתה של התכנית לאישור, יתוקן התשריט בהתאם". לבסוף, אושרה תמ"מ 21/3, בלא שנערך דיון חוזר, והיא נכנסה לתוקף בחודש נובמבר 2003 (נעיר בהקשר זה כי החברה להגנת הטבע הגישה התנגדות לתמ"מ 21/3 שנסבה, בין היתר, על תוואי כביש 551, אך זו נדחתה). החלטתה של ועדת העררים 5. נזכור דברים אלה להמשך הדיון ונחזור, בשלב זה, לתוכנית שלפנינו. בהחלטתה מיום 10.6.2004 דנה ועדת העררים בעררים שהוגשו לה על ההחלטה לאשר את התוכנית למתן תוקף. ועדת העררים קבעה כי התנאי שהציבה הוועדה המחוזית, שלפיו ישונה סיווג הכביש מדרך אזורית לדרך ראשית אינו סביר, והוא בוטל (קביעות נוספות בהחלטה בעניין העררים האמורים אינן נוגעות לענייננו, ולא נרחיב בהן). בצד אלה דנה ועדת העררים בטענות החברה להגנת הטבע (אשר, כאמור, לא ניתן לה מעמד של עוררת פורמלית), ודחתה אותן. ועדת העררים קבעה כי עריכת תסקיר לא הייתה מביאה לביטולו של הכביש, שכן המועצה הארצית החליטה על נחיצותו של הכביש, וההתנגדויות בעניין זה נדחו כולן. לפיכך, גם אם היה נערך תסקיר, לא ניתן היה לכלול בו הנחיות בדבר נחיצותו או אי נחיצותו של הכביש. ועדת העררים העירה כי אמנם תוואי כביש 551 נמצא בדיונים במועצה הארצית, אך זאת - בהתייחס לחלקו המערבי, שאינו נושא ההליך שלפניה. לגוף הדברים, ציינה ועדת העררים כי לפי דרישת הוועדה המחוזית צורפו לתוכנית נספח נופי ונספח אקוסטי אשר אושרו על ידי המשרד לאיכות הסביבה. בכך יש לראות משום ויתור של המשרד לאיכות הסביבה על דרישתו המוקדמת לעריכת תסקיר. ויתור זה נלמד גם מכך שהמשרד לאיכות הסביבה לא הצטרף כצד לערר, בין כעורר בין כמשיב. הוסף כי ישנם מקרים רבים שבהם נספח אקוסטי ונספח נופי ממצים את המידע הדרוש בתסקיר על אף שכותרתם שונה. בהתייחס לטענה, כי דרישת נציגת השר מקימה חובה לערוך תסקיר, ציינה ועדת העררים כי מכוח הוראת המעבר שבתקנה 19 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003 (להלן: תקנות התסקירים החדשות), רשאית הייתה הוועדה המחוזית להחיל על התוכנית את תקנות התסקירים החדשות, אשר אין חולק שמכוחן מוקנה למוסד התכנון שיקול דעת אם להורות על הכנת תסקיר (על נוסחה של הוראת המעבר נעמוד בהמשך הדברים). ועדת העררים עמדה על הנימוקים שציינה הוועדה המחוזית וקבעה כי משאושר כביש 551 בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3 "לא ניתן היה לדון שוב בדלת האחורית בנחיצותו של הכביש אגב עריכת תסקיר". פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים 6. המערערות עתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים נגד החלטתה של ועדת העררים. בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (סגנית הנשיא א' קובו) נקבע כי היה מקום לדחות את העתירה על הסף מחמת היעדר מעמד למערערות: לחברה להגנת הטבע - משום שלא הגישה ערר במועד למרות שניתנה לה הרשות לכך; למערערת 2 (אדם טבע ודין) - משום שכלל לא הגישה התנגדות לתוכנית. בצד האמור, החליט בית המשפט לדון בעתירה לגופה בהתחשב באופי הטענות המוצגות בה. ראשית לכול, נדרש בית המשפט לשאלת הצורך בעריכת תסקיר לשם בחינת חלופות לתוואי הכביש. בית המשפט קבע כי תוואי כביש 551 אושר הן בתמ"א 3, הן בתמ"מ 21/3, שהן תוכניות מיתאר ברמה היררכית-תכנונית גבוהה יותר. לפיכך, "דרישת העותרות לקבוע כי התוכנית נעדרת תוקף בשל כך שלא נערך תסקיר השפעה על הסביבה הבוחן 'חלופת אפס', קרי העדר כל נחיצות של הכביש הינה, הלכה למעשה, תקיפת תוכניות מתאר ארצית ומחוזית שאינן בסמכות בית משפט זה". בית המשפט המשיך ובחן את שאלת הצורך בעריכת התסקיר לצורך הקמה וריכוז של מסד נתונים לגבי הסביבה שאליה מתייחסת התוכנית. בית המשפט דחה את הטענה כי הייתה חובה להורות על עריכת תסקיר לצורך האמור. נקבע כי דרישתה של נציגת השר להכין תסקיר הועלתה בשיהוי ניכר ולאחר שהייתה הסכמה מצד המשרד לאיכות הסביבה להליכים שננקטו. עוד קבע בית המשפט כי הפרשנות, שלפיה דרישתה של נציגת השר לפי תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות הקימה חובה לערוך תסקיר, "איננה פרשנות סבירה. המחוקק העניק למוסדות התכנון את הסמכות המקצועית להכריע בשאלות של תכנון והבניה. אין בדרישת המשרד לאיכות הסביבה משום כזה ראה וקדש, כאשר הגוף המוסמך להחליט הוא מוסד התכנון". הוסף כי ניתן היה להחיל על התוכנית את תקנות התסקירים החדשות מכוח הוראת המעבר שבתקנה 19 להן, שכן אלה נכנסו לתוקפן עובר לקיום הדיון בוועדת העררים, וכי "מקובלת עלי הנמקת ועדת הערר והשימוש שנעשה בתקנה 19 על מנת להחילן על התוכנית, הן בשל חלוף השנים, הן מטעמי יעילות, והן משום שלא מצאתי בעתירה ובתגובה המפורטת של העותרות מדוע שינה המשרד לאיכות הסביבה טעמו דווקא בשנת 2001". בית המשפט ציין כי ניתן להורות על עריכת תסקיר גם מכוח הוראות תמ"א 3, אלא שההחלטה שלא לעשות כן אינה חורגת ממתחם הסבירות ואינה מצדיקה התערבות של בית המשפט. הוסף כי תמ"א 3 מאפשרת סטייה מירבית של 750 מטר מציר הדרך שנקבע בה. לפיכך, "ממילא אין התסקיר יכול לערוך שינויים דרמטיים (ובודאי שלא לבחון חלופת אפס כטענת העותרות) בתוואי המאושר". לנוכח כל אלה, נדחתה העתירה. מכאן הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 7. המערערות מבקשות את ביטול ההחלטה על אישור התוכנית ואת החזרתה לדיון לפני הוועדה המחוזית לשם עריכת תסקיר. לטענתן, שגה בית המשפט בקביעתו שדרישתה של נציגת השר אינה מקימה חובה - לפי תקנות התסקירים הישנות - לערוך תסקיר. עוד מדגישות הן כי גם בהיעדר חובה כאמור, במקרה הנוכחי - שעניינו בתוכנית לכביש רוחב הצפוי לפגוע באחד השטחים הפתוחים החשובים במרכז הארץ - ההחלטה שלא להורות על עריכת תסקיר היא בלתי סבירה ומחייבת התערבות שיפוטית. עוד נטען כי שגה בית המשפט עת קבע כי גם אם היה נערך תסקיר, לא היה ניתן לבחון בגדרו חלופות לתוואי הכביש במרחב, בין היתר, משום שזה אושר בתוכנית מיתאר ארצית ומחוזית. לשיטת המערערות, מעצם מהותו של תסקיר והגדרתו בחוק, כמו גם מהוראות התקנות וההלכה הפסוקה, נובע כי, במקרה המתאים, תסקיר יכול ואף חייב לבחון חלופות לתוואי במרחב. ועדת העררים והוועדה המחוזית טוענות כי יש לדחות את הערעור בהיעדר עילה להתערב בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. הן מדגישות כי עניינה של התוכנית הוא בחלק המזרחי של כביש 551, אשר רגישותו הסביבתית נמוכה מזו של החלק המערבי, וכי הדרישה להכנת תסקיר הועלתה לראשונה בשנת 2001. לשיטתן, לא הייתה חובה לערוך תסקיר בעניין התוכנית, והחלטות הוועדה המחוזית וועדת העררים שלא לחייב בעריכת תסקיר הן החלטות סבירות אשר לא הייתה עילה להתערב בהן. מע"צ סבורה אף היא כי דין הערעור להידחות. לשיטתה, במקרה שלפנינו, לא קמה חובה לערוך תסקיר ולא נפל פגם בהחלטה שלא להורות על עריכתו. התוואי הנוכחי, לרבות משמעויותיו הסביבתיות והאפשרות למזערן, נבדקו במלואם. עוד עומדת מע"צ בטיעוניה על נחיצותו התחבורתית של כביש 551 ועל הצורך בהשלמתו בהקדם. דיון והכרעה תסקיר השפעה על הסביבה 8. השמירה על איכות הסביבה היא מרכיב חשוב בקביעת איכות החיים, ואינטרס חברתי מן הדרגה הראשונה. אך כמו כל אינטרס אחר, אין זה האחרון עומד בפני עצמו, ובהקשרים שונים מתמודד הוא עם אינטרסים אחרים, מתחרים. "איכות החיים נקבעת על-פי איכות הסביבה. אם לא נשמור על הסביבה, הסביבה לא תשמור עלינו. מכאן החשיבות הרבה - לכל פרט ופרט ולחברה ככלל - בשמירה על איכותה של הסביבה שבה מתנהלים חיינו [...] מטבע הדברים הוא כי האינטרס של שמירה על הסביבה אינו האינטרס היחיד שיש להתחשב בו. לצידו של אינטרס זה, ולעתים קרובות בסתירה עמו, קיימים אינטרסים אחרים, שגם אותם יש להביא בחשבון. בלא קמח אין תורה. יש לסלול כבישים, לבנות ערים, לפתח תעשייה ולקיים אמצעים להגנה על שלום הציבור וביטחונו. כל אלה פוגעים לעתים באיכות הסביבה" (בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש-ממשלת ישראל [1], בעמ' 513, להלן: עניין הוועדה לתשתיות לאומיות. כן ראו: ע"א 8116/99 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שומרון [2], להלן: עניין אדם טבע ודין; דניאל פיש דיני איכות הסביבה בישראל [22], בעמ' 337-340, 474-477, להלן: פיש). דיני התכנון המודרניים מכירים בצורך לאזן בין אינטרס השמירה על איכות הסביבה, לבין צורכי הפיתוח. "בדורות האחרונים, התגברה ההכרה כי מקרקעין הם משאב ציבורי החשוף לכלייה באם ניצולו ייעשה בלא שים לב לצרכי הדורות הבאים. את מקומה של תפיסת התכנון המסורתית, אשר התירה מיצוי מירבי של ערכה הכלכלי של הקרקע בטווח הזמן הקצר, תפסו דיני התכנון המודרניים, הקשובים במיוחד לצורך בשמירה על אינטרסים ארוכי טווח של החברה, ולצורך בנקיטת גישה זהירה בהיקף ניצולה של הקרקע, מתוך אחריות ציבורית, לאומית, וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד. לפיכך, דיני התכנון כיום נותנים ביטוי גם לצורך בשימור הקרקע, ובוחנים את השפעותיהן הכלכליות, חברתיות, חלוקתיות ואקולוגיות של תכניות, לצד ההכרה בצורך בפיתוח ובבנייה" (עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע [3], בפסקה 38 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). בגדרי איזון זה מוכר המונח של "פיתוח בר-קיימא". "הרעיון ביסוד מושג זה הוא לאפשר המשך פיתוח ושימוש במשאבים, תוך מניעת פגיעה שאינה ניתנת לשיקום בנכסי טבע ובמשאבים הטבעיים. דהיינו, פיתוח ללא כליית משאבים וללא יצירת נזקי סביבה בלתי הפיכים, אשר יותירו את העולם עני יותר" (פיש [22], בעמ' 474). מדיניות של פיתוח בר-קיימא "[...] העונה על צרכי ההווה אך גם לוקחת בחשבון את האינטרסים של החברה בעתיד [...] לשמירה על הסביבה יש חלק מרכזי במדיניות זו" (בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה [4], בפסקה 13, כן ראו עניין אדם טבע ודין [2], בעמ' 207). כפועל יוצא של חשיבות השמירה על איכות הסביבה, מחויב מוסד תכנון הדן בתוכנית המובאת לאישורו לבחון, בין מכלול השיקולים, את ההיבטים הסביבתיים של התוכנית. "ככלל, אין לאשר תכנית בדרג תכנוני כלשהו בלי שנשקלו כל ההיבטים הנוגעים לתכנון, וההיבט של איכות הסביבה והשפעת התכנית על הסביבה הינו רכיב משמעותי בכל תכנית מיתאר" (השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש בבג"ץ 5598/00 עיריית הרצליה נ' רשות שדות התעופה בישראל [5], בעמ' 906, להלן: עניין עיריית הרצליה). במקום אחר נפסק כי "לשיקולי איכות סביבה מעמד כבד משקל בהליכי התכנון, ואין חולק בדבר הצורך לאזן ככל הניתן בין דרישות הפיתוח התכנוני והקמת מערכות בינוי וכבישים לבין האינטרס החברתי בהגנה על ערכי נוף ויפי הטבע, המצויים במשורה בארצנו הקטנה [...]" (בג"ץ 1135/04 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' "הצוות המלווה" לעניין תמ"א 31/א/18 [6], בעמ' 794, להלן: עניין הצוות המלווה). תסקיר ההשפעה על הסביבה הוא מהאמצעים שנועדו לסייע למוסדות התכנון לשמור על האיזון הנדרש בין המגמות האמורות ולמלא את חובתם האמורה לשקול את ההיבטים הסביבתיים של התוכנית, בגדר הפעלת סמכויותיהם על פי דין. התסקיר מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה כ"מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות". "תסקיר השפעה על הסביבה אמור לשמש כלי עזר בידיהם של גופי התכנון למיניהם, לבחירתה של הדרך הטובה ביותר שבה יילכו בתכנונו של פרויקט פלוני" (בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה [7], בעמ' 461, להלן: עניין חוצה ישראל. כן ראו בעניין הוועדה לתשתיות לאומיות [1], בעמ' 520). לעתים, יוליך התסקיר למסקנה כי יש להכניס בתוכנית שינויים כאלה ואחרים, ולעתים יכול התסקיר שיוליך למסקנה כי אין לאשר את התכנית. "[...] עורכי התסקיר יחוו דעתם על התכנית כהנחיית החוק והתקנות, ואפשר יציעו תיקונים לתכנית או תניות שתילווינה לתכנית. אפשר אף שעורכי התסקיר יגיעו לכלל מסקנה כי התכנית אינה ראויה מעיקרה ('חלופת אפס'). [...] ההכרעה מה ייעשה ומה לא ייעשה - הכרעה זו לגוף התכנון ניתנה [...] הוא בעל הסמכות על-פי דין לתכנן תכניות, ובגדרי סמכותו זו מוסמך הוא לעשות החלטות שבמדיניות תכנון, ובהן החלטות אם יאמץ ואם ידחה המלצות המונחות לפניו" (עניין חוצה ישראל [7], בעמ' 462). נושא התסקירים מוסדר בדין הישראלי בכמה הוראות בחוק התכנון והבניה, בתקנות שהוצאו מכוחו (תקנות התסקירים הישנות, ותקנות התסקירים החדשות, אשר באו במקומן), ובתוכניות מיתאר שונות (ראו הסקירה אצל פיש [22], בעמ' 433-439, שנכתבה בטרם הותקנו תקנות התסקירים החדשות). תקנות התסקירים החלות על התוכנית 9. המערערות עיגנו טענתן בהתייחס לחובת עריכתו של תסקיר בשני מקורות דין: האחד, תקנות התסקירים (בין החדשות, בין הישנות); האחר, הוראות תמ"א 3. בטרם נבחן טענות אלה, נידרש לשאלה, אשר נדונה בהחלטתה של ועדת העררים ובפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, מהן תקנות התסקירים החלות על הליכי התכנון של התכנית שלפנינו. תקנות התסקירים הישנות הותקנו בשנת התשמ"ג ונכנסו לתוקפן שישה חודשים מיום פרסומן (תקנה 8 לתקנות התסקירים הישנות). תקנות התסקירים החדשות הותקנו בשנת התשס"ג ופורסמו ב"רשומות" ביום 30.6.2003 (ק"ת 800). תקנה 18 לתקנות התסקירים החדשות, שכותרתה "תחילה", קובעת כי "תחילתן של תקנות אלה, למעט תקנה 14(ד), שלושה חודשים מיום פרסומן" (ראו גם סעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש]; סעיף 10(ג) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948; יצחק זמיר הסמכות המינהלית [23], בעמ' 959-964). תקנה 19(א) לתקנות התסקירים החדשות קובעת כך: "הוראות מעבר תקנות אלה לא יחולו על תכנית שהוחלט להפקידה ערב תחילתן של התקנות ויחולו עליה התקנות הישנות, ואולם רשאי מוסד התכנון להחליט שיחולו על תכנית כאמור הוראות תקנות אלה מטעמי ייעול או קיצור ההליכים אם שוכנעה כי אין בכך כדי לפגוע במגיש התכנית". במקרה שלפנינו, ההחלטה על הפקדת התוכנית התקבלה עוד בשנת 1993, וההפקדה בפועל הייתה בשנת 2002. שני מועדים אלה קדמו למועד פרסומן של תקנות התסקירים החדשות, וממילא קדמו למועד תחילתן. לפיכך, בהתאם לאמור ברישא של תקנה 19(א) לתקנות התסקירים החדשות, הן לא יחולו על התוכנית, אלא יחולו עליה הוראות תקנות התסקירים הישנות. בצד האמור, מכוח הוראת הסיפא של תקנה 19(א) לתקנות התסקירים החדשות, מוסמך מוסד תכנון להורות כי התקנות יחולו על תוכנית שהופקדה קודם למועד תחילתן "מטעמי ייעול או קיצור ההליכים אם שוכנעה [כך במקור] כי אין בכך כדי לפגוע במגיש התכנית". במקרה שלפנינו, אין ללמוד מהחלטת הוועדה המחוזית כי עשתה שימוש בסמכותה זו; מה גם שלא היה בידה לעשות כן, משום שבמועד שבו החליטה לאשר את התוכנית (ביום 3.8.2003) טרם נכנסו התקנות לתוקפן. ממילא, גם ההוראה המסמיכה, שבתקנה 19(א), אינה חלה. אין לנו גם צורך להידרש לשאלה אם ועדת העררים - אשר הדיון לפניה נערך לאחר שהוראות תקנות התסקירים החדשות נכנסו לתוקפן - הייתה מוסמכת לקבוע כי יש להחילן על התוכנית באמצעות הוראת המעבר שבתקנה 19(א) (והשוו עניין עיריית הרצליה [5], בעמ' 906). עיון בהחלטתה של ועדת העררים מגלה כי היא לא הורתה על החלתן של הוראות התסקירים החדשות, אלא הניחה כי הוועדה המחוזית רשאית הייתה להחיל את תקנות התסקירים החדשות, כי היא הייתה ערה לסמכותה זו ונימקה את החלטתה בהתאם להוראות אלה. כאמור לעיל, הנחות אלה אינן יכולות לעמוד. מאלה יוצא כי הדין החל על התוכנית שלפנינו הוא תקנות התסקירים הישנות. נמשיך ונבחן אפוא אם נפל פגם בהחלטת הוועדה המחוזית שלא להורות על עריכת תסקיר מכוח הוראות תקנות אלה - ובהמשך, מכוחה של תמ"א/3. חובה לעריכת תסקיר מכוח תקנות התסקירים הישנות 10. תקנה 2 לתקנות התסקירים הישנות קבעה חובה לעריכת תסקיר בהתייחס לסוגים שונים של תוכניות, אשר אין מחלוקת כי התוכנית שלפנינו אינה נמנית עימם. בצד הוראה זו, ממשיכה וקובעת תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות כך: "סמכות לדרוש הגשת תסקיר בנוסף לאמור בתקנה 2, רשאי נציגו של שר במוסד תכנון או מוסד תכנון שהוגשה לו תכנית שלדעתו יש בביצועה כדי להשפיע השפעה ניכרת על הסביבה, לדרוש כי מגיש התכנית יכין תסקיר ויגישו למוסד התכנון בנוסף למסמכי התכנית שהגיש; דרישה להגשת תסקיר כאמור יכול שתינתן בכל שלבי הטיפול בתכנית טרם אישורה". לשיטת המערערות, משפנתה נציגת השר בדרישה לערוך תסקיר, קמה חובה "מוחלטת" לערכו. לשיטתן, נוסח התקנה - "רשאי לדרוש" - משמיע אחריו "חובה שאין אחריה עוררין". המשיבות מצידן סוברות כי פרשנות זו אינה יכולה להתקבל, שכן - על פי מושכלות יסוד בדיני התכנון והבנייה - לאף נציג במוסד תכנון אין זכות וטו או זכות כופה, והחלטה בכל נושא מתקבלת על ידי מוסד התכנון עצמו. בית המשפט דחה טענה זו של המערערות, ולעמדתנו, בדין עשה כן. נעמוד על הטעמים לכך. נקודת המוצא לדיון בפרשנות התקנות היא לשון התקנה. בענייננו, הלשון "סובלת" את שתי הפרשנויות המנוגדות שהצדדים טוענים להן. אך, כידוע, פירושו של טקסט משפטי אינו הבנת הלשון בלבד. הפרשן אינו אך בלשן. על הפרשן לחלוץ מתוך המובן הלשוני מובן משפטי (ראו: ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות [8], בעמ' 72; בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור [9], בעמ' 804; בג"ץ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית "מכבים-רעות" [10], בעמ' 25). המובן המשפטי של טקסט הוא אותו מובן לשוני המגשים את תכליתו של הטקסט. המובן המשפטי של חוק הוא אותו מובן המגשים באופן הראוי ביותר את התכלית שהטקסט נועד לקדם. תכלית זו עניינה המטרות, היעדים, האינטרסים, המדיניות והפונקציות שאותו חוק נועד להגשים (ראו: בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים [11], בעמ' 763, להלן: עניין אפרת; עע"ם 6802/02 מילאון בע"מ נ' עיריית אילת - הלשכה המשפטית [12], בעמ' 878). 11. נבקש אפוא לבחון את התכלית שבבסיס ההוראה שלפנינו, שהיא בבחינת חקיקת משנה. אין מחלוקת כי ההוראה האמורה נועדה להפקיד בידי נציג השר את האפשרות ל"התניע" מהלך שנסב על הגשת תסקיר. המחלוקת היא בשאלה אם דרישת נציג השר היא בבחינת "סוף פסוק" או שמא המילה האחרונה מסורה למוסד התכנון. על מנת לענות על שאלה זו, יש לבחון את דפוס פעולתו של מוסד תכנון, אשר מוסדר בחוק התכנון והבניה. מושכלות יסוד הן כי הסמכות להפקיד תוכנית או לאשרה מוקנית למוסד התכנון כגוף (ראו - בהתייחס לתוכנית מיתאר מקומית או מפורטת - סעיף 85(ב)(1) לחוק התכנון והבניה). בכל הנוגע לוועדה המחוזית, היא מוסד התכנון הנוגע לענייננו, נקבע כי מקצת מסמכויותיה מוקנה לוועדות משנה שלה (ראו סעיפים 11 ו-11א לחוק התכנון והבניה). כפוף לאפשרות לדרוש קיום דיון במליאת הוועדה המחוזית, דין החלטותיהן של ועדות המשנה כדין החלטת הוועדה המחוזית (סעיפים 11ד ו-11ה לחוק התכנון והבניה, כן השוו, בהתייחס למועצה הארצית, סעיף 6 לחוק התכנון והבניה, ובהתייחס לוועדה לתשתיות לאומיות - סעיף 6ג לחוק התכנון והבניה). נוסף לאלה, מוקנות ליושב-ראש מוסד תכנון סמכויות שונות בהליך התכנון, דוגמת הסמכות להאריך מועדים שונים שנקבעו בהליך התכנון (ראו, למשל, סעיפים 85(ב)(1), 86(ה) לחוק התכנון והבניה). עולה מן המקובץ כי, ככלל, הסמכויות בהליך התכנון מוקנות בין למוסד התכנון כגוף ובין לוועדות משנה שלו; ובהקשרים שונים, ליושב-ראש מוסד התכנון. הפרשנות המוצעת על ידי המערערות, ולפיה הסמכות להורות על הכנת תסקיר מוקנית לכל אחד מנציגי השרים במוסד התכנון, ואינה כפופה להחלטת מוסד התכנון, אינה תואמת את דפוס פעולתם זה של מוסדות התכנון שנקבע בחקיקה ראשית. אין טעם טוב להניח כי, במקרה זה, תכליתה של חקיקת המשנה הייתה לחרוג מדפוס פעולה זה. פרשנותה הראויה של התקנה היא, אם כן, כי לנציגו של שר יש סמכות לדרוש הכנת תסקיר, אולם מקום שבו סובר מוסד התכנון (ובענייננו - הוועדה המחוזית) כי אין לכך מקום, ההחלטה הסופית בנושא זה מסורה לו (כפוף לקיומה של ביקורת שיפוטית, כמקובל). בכך נשמר שיקול הדעת שהעניק מחוקק המשנה לחבר במוסד התכנון, שהוא נציג שר, לדרוש הכנת תסקיר. מאידך גיסא, נשמרים יחסי הכוחות בין נציג השר לבין מוסד התכנון שבו הוא חבר, שהוסדרו בחקיקה הראשית. 12. התוצאה הפרשנית שאליה הגענו עולה בקנה אחד עם הסדרים נוספים הקבועים בתקנות התסקירים הישנות. בתקנה 5 לתקנות התסקירים הישנות נקבע כי את ההנחיות לעריכת תסקיר יקבע מוסד התכנון. באופן דומה, תקנה 6(א)(2) לתקנות התסקירים הישנות קובעת כי "מגיש התכנית יהיה אחראי להכנת התסקיר כנדרש והוא יגישנו למוסד התכנון הנוגע בדבר - (1) [...] (2) אם תקנה 3 חלה על התכנית - בהתאם לדרישת מוסד התכנון וללוח הזמנים שיקבע". הוראות אלה חלות, כלשונן, גם מקום שבו הדרישה לעריכת התסקיר באה מצידו של נציג השר. גם בהסדרים נוספים בחוק התכנון והבניה, המאפשרים לדרוש עריכת תסקיר, כפוף הדבר להחלטתו של מוסד התכנון. בסעיף 119ג לחוק התכנון והבניה נקבע, בהתייחס לתוכנית דרך, כי נציג השר לאיכות הסביבה או מתכנן המחוז רשאי לדרוש שיוכן תסקיר, ועל דרישה זו ניתן לערור לוועדה המחוזית (ראו גם פיש [22], בעמ' 437). בסעיף 76ג לחוק התכנון והבניה נקבע, בהתייחס לתוכנית לתשתית לאומית, כי היועץ הסביבתי של הוועדה לתשתיות לאומיות ימציא למגיש של תוכנית הנחיות לעריכת תסקיר סביבתי. על דרישה זו, כמו גם על דרישה להשלים את התסקיר לאחר הגשתו, ניתן לערור לוועדה לתשתיות לאומיות. נוסף לכך, רשאית הוועדה לפטור את מגיש התוכנית מעריכת תסקיר. קביעה דומה נמצאת גם בתקנות התסקירים החדשות, שבהן נקבע במפורש כי הסמכות לדרוש הכנת תסקיר מוענקת למוסד התכנון (ולא למי מחבריו). בהסדרים אלה יש כדי ללמד על גישת המחוקק (ומחוקק המשנה), שלפיה דרישה לעריכת תסקיר תהא נתונה להחלטה של מוסד התכנון או כפופה להחלטה סופית מטעמו. גם בכך יש כדי לתמוך בתוצאה הפרשנית שאליה הגענו, אשר מבוססת על דפוס הפעולה של מוסד התכנון בהקשרים שונים (השוו: אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט [24], בעמ' 413-415; עניין אפרת [11], בעמ' 765-766). 13. נוסף לאלה נעיר כי בהחלטת הוועדה המחוזית היא ראתה לציין כי הפרשנות הנוהגת על ידיה - ולפיה דרישתה של נציגת השר כפופה לשיקול דעתו של מוסד התכנון - "מקובלת על היועצת המשפטית של משרד הפנים ופעלו על פיה מזה שנים רבות". הלכה היא כי לדרך שבה גוף מפרש את סמכותו יש ליתן משקל מסוים בפרשנות הוראת החוק, אם היא בגדר פירוש אפשרי (השוו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית [25], בעמ' 147; ע"א 4275/94 הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית בע"מ [13], בעמ' 525-526; בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי [14], בעמ' 145-146). גם בנתון זה יש כדי לתמוך בפרשנות שהמשיבות 1-2 טוענות לה. 14. לנוכח כל אלה, להשקפתי, הדרישה לעריכת תסקיר, הבאה מצד נציג השר לפי תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות, כפופה להחלטתו של מוסד התכנון. מקום שזה האחרון - לאחר שקילת מכלול השיקולים - סובר כי אין מקום לערוך תסקיר, תהא זו ההחלטה המחייבת. מכאן, שפרשנותו של בית משפט קמא בעניין זה בדין יסודה. נעיר בשולי הדברים, ולמעלה מן הצורך, כי גם אם היינו מגיעים למסקנה שלפיה דרישה מצידו של נציג שר מטילה חובה "מוחלטת" לעריכת תסקיר, ספק אם היה בכך כדי לשנות מן התוצאה במקרה שלפנינו, בכל שאמור בדרישת נציגת השר להכנת תסקיר לבחינת חלופות לתוואי הכביש. שכן, כפי שכבר הוסבר, ההחלטה הסופית בהתייחס להנחיות לעריכת התסקיר היא בידי מוסד התכנון (תקנה 5 לתקנות התסקירים הישנות). לפיכך, גם לפי שיטת המערערות, מוסמך היה מוסד התכנון לקבוע כי אין חובה לכלול בתסקיר התייחסות לשאלת החלופות. על שיקול דעתו של מוסד התכנון בהקשר זה נעמוד בהמשך הדברים. שיקול הדעת לעניין עריכת תסקיר 15. משמצאנו כי דרישתה של נציגת השר לעריכת תסקיר אינה בבחינת "סוף פסוק", עלינו להמשיך ולבחון את שיקול דעתם של מוסדות התכנון שלא להורות על כך. לבחינתנו עומדות שתי סוגיות עיקריות. הראשונה - שבה התמקד עיקר עניינן של המערערות - היא הדרישה להכנת תסקיר שיכלול התייחסות לחלופות אחרות לתוואי שנקבע בתוכנית (ועוד קודם לכן בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3), ובכלל זה בחינת "חלופת אפס", היינו הימנעות מביצוע הכביש (להלן: תסקיר חלופות). השנייה - הכנת תסקיר שיתייחס להשפעתו הסביבתית של התוואי שנקבע (להלן: תסקיר כללי; נבהיר כי במונחים "תסקיר חלופות" ו"תסקיר כללי" כוונתנו לסיווגו של התסקיר בהתאם לעניינים הנכללים בו, ולא לסוגים שונים של תסקירים). נעמוד על סוגיות אלה, ובראש ובראשונה - על דרישת המערערות לעריכת "תסקיר חלופות" אשר לה ייחדו את עיקר טענותיהן. למותר לציין כי בחינה זו תיערך בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהלכה הפסוקה לבחינת שיקול דעתו של מוסד תכנון. סמכות ההחלטה ניתנה בידי זה האחרון, ובית המשפט יתערב בהחלטתו רק אם נפל בה פגם מן הפגמים המבססים עילה לפסילת ההחלטה. "כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים [15], בפסקה 9, כן השוו: עניין חוצה ישראל [7], בעמ' 446, 469; בג"ץ 7817/98 מועצה מקומית זמר נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה [16], בעמ' 515-516). "תסקיר חלופות" 16. תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות מעניקה שיקול דעת לנציג שר או למוסד תכנון להורות על עריכת תסקיר. הסמכות האמורה אינה חלה על כל תוכנית מיתאר, אלא רק על כזו אשר, לעמדת מוסד התכנון (או נציג השר), "יש בביצועה כדי להשפיע השפעה ניכרת על הסביבה" (להלן תכונה דרישה זו: "תנאי ההשפעה"). במקרה שלפנינו, מוסדות התכנון לא ביססו את החלטותיהם על קביעה שלפיה "תנאי ההשפעה" לא התקיים, והצדדים לא מיקדו טענותיהם לפנינו בשאלה זו. המחלוקת בין הצדדים הייתה בשאלת שיקול הדעת המוקנה למוסד התכנון גם מקום שבו "תנאי ההשפעה" האמור מתקיים. בכך יתמקד גם דיוננו. 17. עמדנו לעיל על דרישתה של נציגת השר לעריכת תסקיר, כפי שבאה לידי ביטוי במכתביה מיום 14.8.2001 ומיום 2.1.2002. הוועדה המחוזית ציינה בהחלטתה מיום 9.1.2002, כי במכתבה האחרון גילתה נציגת השר דעתה כי היא מבקשת את עריכת התסקיר בעיקר לשם בחינת חלופות לתוואי הכביש, וזאת - בשונה מנוסחה הרחב של הדרישה כפי שהופיעה במכתב מיום 14.8.2001 (על היבטים אחרים הכלולים במכתב נעמוד בהמשך הדברים. בשלב זה, שבו מתמקד הדיון בדרישה ל"תסקיר חלופות", למותר הוא להתעכב על כך). גם בדיון שנערך לפנינו, הדגישו המערערות כי הן מבקשות את עריכת התסקיר בעיקר כדי לבחון את נחיצות התוואי שאושר. הוועדה המחוזית לא ראתה מקום לעשות כן, לנוכח עמדתה שלפיה בחינת החלופות לתוואי הדרך מוצתה בגדרי תמ"א 3 ותמ"מ 21/3, שהן תוכניות מיתאר ברמה היררכית גבוהה יותר. משכך, אין מקום להרהר אחר קביעה זו אגב הליכי התכנון של התוכנית. החלטה זו אושרה על ידי ועדת העררים. נבחן אפוא מהי המשמעות הנורמטיבית שיש להכללת תוואי כביש 551 בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3. 18. היחס ההיררכי בין תוכניות המיתאר נקבע בהוראות סעיפים 129-131 לחוק התכנון והבניה, כפי שנפסק: "ארבע תכניות הן על-פי החוק, בהן שלוש תכניות מיתאר ועמהן תכנית מפורטת. ארבע תכניות אלו מצויות במידרג הירארכי ביניהן לבין עצמן: ראשונה ועליונה תכנית מיתאר ארצית, וכוחה יפה מכל תכנית אחרת. אחריה - ותחתיה - תכנית מיתאר מחוזית; אחריה ותחתיה תכנית מיתאר מקומית; ומתחת לכל אלו - תכנית מפורטת. ראו סעיפים 129 עד 131 לחוק התכנון והבניה. מידרג הירארכי זה - אך לא רק הוא - מלמד כמו מעצמו על מידת הפירוט שבכל תכנית ותכנית. טבע הדברים הוא, שמידת פירוטן של תכניות ילך ויגבר ככל שנרד במידרג ההירארכי, והרי אחד מייעודיהן של תכניות הוא לבצע תכניות שמעליהן. הנה כי כן, אחת ממטרותיה של תכנית מיתאר מחוזית היא 'לקבוע את הפרטים הדרושים לביצוע תכנית המיתאר הארצית במחוז' (סעיף 55 לחוק התכנון והבניה), וכן הן, בהתאמה, מטרותיהן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות. דומים הם הדברים לצפייה מבעד לעינית הטלסקופ (או מבעד לעינית המיקרוסקופ - איש איש לפי טעמו): תכנית מיתאר ארצית היא בבחינת צפייה ראשונה וכללית; הגברת את עוצמת הטלסקופ (המיקרוסקופ) והגעת לתכנית מיתאר מחוזית; הוספת והגברת - הגעת לתכנית מיתאר מקומית; הגברת עוד, והגעת לתכנית מפורטת. וכל תכנית מחייבת בתחומיה" (עניין חוצה ישראל [7], בעמ' 460-461. כן ראו ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ [17], בעמ' 903). מדברים אלה עולה כי התווייתו של כביש 551 בתמ"א 3 היא נורמה מחייבת כלפי תוכניות המיתאר הנמוכות ממנה במדרג, וכי תפקידן של אלה, בעיקרו, הוא לקבוע את הפרטים הדרושים לביצוע הכביש בתוואי שנקבע (כפוף ל"גמישות" שמאפשר תקנון התוכנית). המערערות מצידן השיבו כי פועלה של תמ"א 3 הוא בהתוויית רצועה עתידית לשימור עתודות קרקע בלבד, ומשכך - יש להתוויית כביש 551 בגדרי תמ"א 3 נפקות מוגבלת. אין בידנו לקבל טענה זו. היא אינה עולה בקנה אחד עם ההיררכיה התכנונית שעליה עמדנו. היא אף אינה עולה בקנה אחד עם תכליתה של תמ"א 3, שעליה נאמרו הדברים הבאים: "תמא/3 נועדה אפוא להתוות את השלב הראשון של רשת הדרכים במדינה, ובכלל זה לתאר בצורה כללית את המערכת הפיזית הקיימת והרצויה של הדרכים, תוך כדי ציון של תוואים, סוגי דרכים ואופן השתלבותן של הדרכים אלו באלו להיותן מערכת מתפקדת אחת. התכנית מיוסדת על תכניות-אב ארציות ואזוריות אשר הוכנו במשרד הפנים - בשיתוף עם גופי תכנון שונים - ועל סקרים, סיורים, מחקרים ועוד כיוצא באלה בדיקות מבדיקות שונות. כתכנית מיתאר ארצית מיועדת תמא/3 לכוון ולהנחות את התכנון והפיתוח במחוזות ובאזורים השונים במדינה, ככל שהמדובר הוא בדרכי תחבורה ובעיקר בעורקי תחבורה ראשיים" (עניין חוצה ישראל [7], בעמ' 447). ואכן, עיון בתקנון תמ"א 3 (כפי שתוקן בשינוי מס' 7) מלמד כי בין מטרותיה: "להתוות את רשת הדרכים הארצית" (סעיף 2 לתקנון תמ"א 3). רשת הדרכים הארצית מוגדרת בתקנון התוכנית באופן רחב כ"כלל הדרכים המהירות, הפרבריות המהירות, הראשיות, והאזוריות" (סעיף 4 לתקנון תמ"א 3). נוסף על כך, כוללת תמ"א 3 הוראות ברורות בדבר האפשרות לסטות מהוראותיה, בין בהוראות תוכנית מיתאר מחוזית, בין בהוראות תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מיתאר מפורטת (ראו סעיף 14 לתקנון תמ"א 3). הוראת סעיף 14(ד) לתקנון תמ"א 3 (שאוזכרה לעיל) מגבילה את החריגה המותרת - בגדרי תוכנית מיתאר מקומית או מפורטת - מהתוואי שנקבע בתמ"א 3, למרחק מירבי של 750 מטרים לכל צד. מהוראות אלה נלמד כי טענת המערערות, שלפיה כל מטרתה של תמ"א 3 היא לשמר רצועת קרקע לבחינה עתידית של סלילת הכביש, אינה יכולה לעמוד. אמנם, שימור עתודות קרקע לסלילת הכביש הוא מבין מטרותיה של תמ"א 3 (סעיף 2(ג) לתקנון תמ"א 3 קובע כי בין מטרותיה "לחייב את מערכת התכניות שלפי פרק ג' בחוק - לקבוע ולשמור את רצועות הקרקע עבור רשת הדרכים הארצית"). מאידך גיסא, מההוראות האחרות שעליהן עמדנו נלמד כי תמ"א 3 אינה מסתפקת רק בהיבט זה, אלא מוסיפה וקובעת באופן פוזיטיבי את מיקומו של התוואי, תוך מתן אפשרות לסטיות מוגבלות ממנו, במידה המוגדרת בתקנון התוכנית. טענה דומה לזו שמציגות המערערות לפנינו נטענה, ונדחתה, בעניין חוצה ישראל [7]: "מוסיפים העותרים וטוענים, כי כביש חוצה ישראל כמותווה בתמא/3 אין הוא אלא 'סימון רעיוני-סכימטי' בלבד, ובתורת שכזה לא הפך בתמא/3 להיותו תכנית מאושרת כהגדרתה בחוק התכנון והבניה. גם טענה זו דינה דחייה. תמא/3 הינה תכנית מיתאר ארצית לדרכים, ובהיותה מה שהיא, ייעודה הוא להתוות השקפת תכנון ארצית, לתאר בצורה כוללת את המערכת הפיזית הקיימת והמתוכננת של הדרכים ולציין באורח כללי את תוואי הדרכים, את סוגי הדרכים ואת אופן השתלבותן במערכת אחת. תכנית מיתאר ארצית אינה אמורה לכלול תכנון ספציפי, מפורט ומדויק של תוואי השטח המתוכנן בה, שהרי למטרה זו קיימות התכניות הכפופות לה: תכניות מיתאר מחוזיות, תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות [...] אשר לכביש חוצה ישראל שבתמא/3: הכביש ותוואי הכביש מסומנים בה בתמא/3, ודינו כדין כל נתון בתכנית מיתאר ארצית שנדונה ואושרה כדין" (עניין חוצה ישראל [7], בעמ' 459, 461). בצד אלה נזכור כי גם בתוכנית המיתאר תמ"מ 21/3, אשר אושרה במקביל לתוכנית נושא העתירה, הותווה כביש 551. סעיף 8.1.1(1) לתקנון תמ"מ 21/3 קובע כי "על הדרכים ברשת הדרכים הארצית יחולו הוראות תכנית המתאר הארצית לדרכים - תמ"א 3". לפיכך, מסקנתנו לעיל, בדבר המשמעות שיש לסימון התוואי בגדרי תמ"א 3, נכונה גם בהתייחס לתמ"מ 21/3. 19. על רקע דברים אלה, עלינו לבחון אם נפל פגם בשיקול דעתם של מוסדות התכנון, אשר סברו כי לנוכח העובדה שתוואי כביש 551 נקבע בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3, אין מקום לחייב בעריכת "תסקיר חלופות". לטעמנו, מקום שבו מוקנה למוסד תכנון שיקול דעת בעניין הכנת תסקיר, בחינת סבירות החלטתו אינה יכולה להיות מנותקת מהתכנון התקף, אשר בא לידי ביטוי גם בתוכניות מיתאר ברמה היררכית גבוהה יותר. במקרה שלפנינו, כפי שראינו, תוכניות אלה מסדירות, פוזיטיבית, את התוואי שבו ייסלל כביש 551. ואף חשוב מכך. בענייננו, בנפרד מן הקביעה בתוכנית המיתאר הארצית, אושר התוואי גם בגדרי תמ"מ 21/3, אשר הליכי אישורה במועצה הארצית התנהלו במקביל להליכי אישורה של התוכנית נושא העתירה, והיא נכנסה לתוקפה בשנת 2003. לשון אחר - עוסקים אנו בקביעה תכנונית עדכנית בתוכנית מיתאר ברמה היררכית גבוהה יותר (והשוו עניין חוצה ישראל [7], בעמ' 458-459). משכך, תפקידה של הוועדה המחוזית, בגדר התוכנית שלפנינו, הוא לתכנן במפורט את התוואי שנקבע, כפוף לאפשרות המוקנית בתוכניות המיתאר הארצית והמחוזית לסטות ממנו. בגדרי ההליך התכנוני של התכנית לא נדרשה אפוא הוועדה המחוזית לבחון מחדש את נחיצות התוואי. יפים לענייננו (בשינויים המחויבים) דבריו של השופט (כתוארו אז) מ' חשין: "התכנית הנדונה כיום היא תמא/31א. תכנית זו אינה מעסיקה עצמה בתכנונו של כביש חוצה ישראל, אין היא קובעת תוואי לכביש חוצה ישראל, ואין היא נדרשת להחלטה עקרונית על אודות כביש חוצה ישראל. עניינה של תמא/31א אינו אלא תכנון מפורט של קטעים מתוך כביש חוצה ישראל. מכאן: גם לו אמרנו כי תקנה 3 לתקנות התסקיר חלה עליה - ולא אמרנו כן - גם אז לא דיברנו אלא בתסקיר החל על תמא/31א. ואולם העותרים אינם מספקים עצמם בתסקיר מעין זה. דרישתם היא להכנתו של תסקיר החל על כל כביש חוצה ישראל. לדרישה זו אין יסוד בהוראת תקנה 3 לתקנות התסקיר [...] מחוז חפצם של העותרים הוא כי נגיע ל'חלופת אפס', לאמור, כי כביש חוצה ישראל לא יקום ולא יהיה. ואולם חלופה זו נשללה מעצמה שעה שנפלה הכרעת מדיניות עקרונית להקים את כביש חוצה ישראל - שעה שהוחלט על אישורה של תמא/3 - וממילא אין לה מקום כיום. נדגיש כי הכרעתנו סומכת עצמה לקיומה של תמא/3, תכנית שקבעה את קיומו של כביש חוצה ישראל" (עניין חוצה ישראל [7], בעמ' 466-468). לנוכח דברים אלה, לא ראינו פגם המקים עילה להתערבותנו בהחלטה שלא להורות על עריכת "תסקיר חלופות". 20. ודוקו: הכרעתנו זו, בדבר סבירות שיקול דעתו של מוסד התכנון בעניין "תסקיר חלופות", מייסדת עצמה על נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה שלפנינו, ובראש ובראשונה - קיומה של קביעת תכנונית עדכנית של תוואי כביש 551 בתוכנית המיתאר המחוזית תמ"מ 21/3 (בהקשר זה, נזכיר כי החברה להגנת הטבע הגישה התנגדות לתמ"מ 21/3, ובכלל זאת התנגדה לתוואי הכביש הנדון. משהתנגדותה בנושא זה נדחתה, לא ראתה להעמיד החלטה זו לביקורת שיפוטית). משכך, אין אנו נדרשים להכרעה מה הייתה תמונת הדברים בהיעדרה של אותה קביעה תכנונית עדכנית (ממילא אין לדעת מה הייתה עמדת מוסדות התכנון במצב דברים שכזה). צורכי החברה ותפישות תכנוניות משתנים. נוכח אלה, מוכן אני להניח - בלי להכריע בכך - כי יכול שבמקרה מתאים, יסבור מוסד תכנון, הדן בתוכנית מפורטת הבאה ליישם תכנית מיתאר בדרגה גבוהה יותר, בהתבסס על תסקיר שיוכן לפי דרישתו, כי יש מקום לבחינה מחודשת של הקביעה המיתארית. נראה לכאורה כי במקרה כזה יהא על מוסד התכנון לפנות למוסד התכנון הגבוה ממנו, אשר מוסמך ליזום הליך מתאים לתיקון תוכנית המיתאר ברמה ההיררכית הגבוהה יותר (והשוו לדברי האדריכלית ד' רצ'בסקי, יו"ר הולקחש"פ, בישיבה מיום 25.12.2000 - עמ' 9 לפרוטוקול, שם ציינה את האפשרות העומדת לוועדה המחוזית ליזום שינויים לתמ"א 3 ולהציעו לעורכי תמ"א 3 ותמ"מ 21/3). כאמור, אין לנו צורך להכריע בכך, שכן, במקרה שלפנינו, מדובר בקביעה מיתארית עדכנית בתוכנית המיתאר המחוזית. 21. כאן המקום להתייחס לטיעוני המערערות בהתייחס לאפשרות לערוך דיון חוזר במועצה הארצית באשר לחלק המערבי של הכביש. מוסדות התכנון לא ראו בכך מניעה לאישור התוכנית שלפנינו, המתייחסת לחלקו המזרחי של הכביש. לא ראינו כי קביעה זו מקימה עילה להתערבותנו, ובפרט משלא הונחה כל תשתית שלפיה אישור התוכנית שלפנינו ימנע שינוי של התוואי שבו עובר החלק המערבי של הכביש, ככל שיימצא בעתיד שיש לכך מקום. טענת המערערות, כי בישיבת הולנת"ע מיום 4.8.1998 נדון גם החלק המזרחי של הכביש, אינה יכולה לסייע בידן. המערערות עצמן מציינות כי נושאו של הדיון האמור היה החלק המערבי של הכביש. משנקבע כי הדיון האמור מתייחס לתוכנית מיתאר המשתרעת על חלקו המערבי של הכביש בלבד (וכאמור בכותרתו - "שינוי בהתווית דרך מס' 551 מדרך מס' 4 ועד דרך מס' 2"), לא ניתן לקבל בגדרו החלטות אופרטיביות המתייחסות לחלק המזרחי של הכביש. הטענה, כי בדיון האמור נאמרו דברים גם בהתייחס לחלק המזרחי של הכביש, אין בה כדי לשנות מכך. בשולי עניין זה נדגיש כי, כפי שהבהירו המשיבים, החלק המערבי הוא בגדר יחידה תכנונית נפרדת, העומדת בפני עצמה. ממילא אין בהכרעתנו, המתייחסת לחלק המזרחי, כדי להשליך על האפשרות לקיים דיון חוזר בחלק המערבי, ככל שהדבר יימצא לנכון. "תסקיר כללי" 22. עמדנו על כך שעיקר טענותיהן של המערערות נסב על "תסקיר חלופות", ומטעם זה הכרענו תחילה בראש זה של הערעור. אולם גם אם, בשל טעמים שעליהם עמדנו, אין מקום להתערב בשיקול הדעת התכנוני של מוסדות התכנון בנושא האמור, אין הכרעה זו מייתרת דיון בשאלה אם הופעל על ידי האחרונים שיקול דעת ראוי בשאלת עריכתו של "תסקיר כללי". טענת המערערות בהקשר זה מבוססת על שני נדבכים. הראשון, פנייתה של נציגת המשרד לאיכות הסביבה. השני, הוראות שינוי 7 לתמ"א 3. נבקש לעמוד על אלה, אחד לאחד. 23. אשר לפנייתה של נציגת השר - עמדנו על פנייה זו, על שני שלביה. מוסדות התכנון, כמו גם בית המשפט קמא, ראו בפנייה זו משום דרישה לעריכת "תסקיר חלופות". הא ותו לא. כך למשל, בהחלטת הועדה המחוזית מיום 9.1.2002 נאמר כי "נציגת השר הבהירה כי בקשתה הינה רק לערוך פרקים א' ו-ב' לתסקיר הדנים בתיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילות הנובעת ממנה - לשם בחינת חלופות לדרך". מקובל עליי כי זה היה עיקר מעיינה של הפונה, כמו גם של המערערות שלפנינו. אולם בחינת הכתוב מעלה כי הדרישה לעריכת תסקיר השפעה על הסביבה לתוואי המוצע לא הגבילה עצמה רק לנושא זה וכי זו כוונה גם למהותו הבסיסית של התסקיר שעליה כבר עמדנו ואשר עולה מהגדרתו בחוק התכנון והבניה כ"מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות". כך, למשל, במכתב מיום 14.8.2001, שבו נדרשה הכנת התסקיר, צוין, בין היתר, כך: "התכנית כפי שהוגשה בשנת 1994 אינה ברמה מפורטת דייה כדי שניתן יהיה לקבל מידע ברור לגבי חתכי רוחב מייצגים, הטיפול הנופי המוצע ועוד. דרך זו הוגדרה בתמ"מ 21/3 כדרך נופית. כיצד ניתנה לכך התייחסות בתכנית המוצעת?!". במכתב מיום 2.1.2002, שאליו צורפו הנחיות להכנת תסקיר, בצד דרישת התייחסות לחלופות "מאקרו", ישנן דרישות שעניינן במניעה או בצמצום של השפעות שליליות של התוואי שנקבע. כך, למשל, בסעיף 2.2 להנחיות נאמר כי "יש לבצע בדיקה של אפשרות הסטה, הרמה או הורדת הדרך בסמיכות לשימושי קרקע רגישים, קיימים או מתוכננים". במכתבה של גב' ולרי ברכיה, סמנכ"לית בכירה למדיניות ולתכנון במשרד לאיכות הסביבה (דעת המיעוט בהחלטתה של ועדת המשנה לעררים) אל יושבת-ראש ועדת העררים, שנשלח ביום 9.6.2004, צוין במפורש כי "דרישת נציגת השר לאיכות הסביבה לעריכת תסקיר התייחסה לפריזמה רחבה של שיקולים מקצועיים ולא רק לעניין בחינת החלופות, כמפורט בהחלטת הועדה. דרישת נציגת השר [...] מדגישה כי מדובר בתכנית שבביצועה יש כדי לגרום השפעה ניכרת על הסביבה, שכן חלה באיזור בעל רגישות סביבתית גבוהה בשל משאבי טבע ונוף" (ההדגשה במקור). למרות אלה, אין למצוא בהחלטות מוסדות התכנון ביטוי לשקילת דרישתה של נציגת השר לעריכת "תסקיר כללי", בין השאר, משום שאלה יצאו מהנחה - שאינה מבוססת די הצורך - שלפיה דרישה זו נזנחה. 24. כפי המובהר, נדבך נוסף שעליו מבססות המערערות את טענותיהן הוא הוראת סעיף 13 לשינוי מס' 7 לתמ"א 3, אשר נכנס לתקפו ביום 30.1.1992. בסעיף זה נקבע, בהתייחס לתסקיר השפעה על הסביבה, כך: "תסקיר השפעה על הסביבה לא ידון מוסד התכנון ולא תאושר תכנית על פי סעיף 10 [תוכנית לדרך - ע' פ'] לסוגי הדרכים שלהלן, שהן חלק מרשת הדרכים הארצית, אלא אם הוגש תסקיר השפעה על הסביבה:(1) [...](3) כל קטע דרך אשר לדעת מוסד תכנון, עלול לגרום להשפעה ניכרת על הסביבה ויש צורך לנקוט בו אמצעים למניעת מפגעים סביבתיים לרבות מפגעים נופיים". הוראה זו מתייחסת לתוכנית לדרך לפי סעיף 10 לתמ"א 3, ולא נטען כי התוכנית שלפנינו אינה בגדר התוכניות שעליהן חל סעיף זה. ההוראה כוללת שתי דרישות מצטברות. האחת, כי מוסד התכנון יסבור שביצועו של קטע דרך "עלול לגרום להשפעה ניכרת על הסביבה". השנייה, כי, בהתייחס לאותו קטע דרך, "יש צורך לנקוט בו אמצעים למניעת מפגעים סביבתיים לרבות מפגעים נופיים". כעולה מלשון ההוראה, מקום שמתמלאות שתי הדרישות האמורות (אשר שאלת התקיימותן נתונה לשיקול דעתו של מוסד התכנון) אין לדון בתוכנית המתייחסת לקטע הדרך, ואין לאשרה, בלא שהוגש תסקיר השפעה על הסביבה. לשון אחר - בעוד ששאלת קיומם של שני התנאים "המקדמיים" נתונה לשיקול דעתו של מוסד התכנון, הרי מקום שבו זה האחרון סבר כי אלה מתקיימים, אין תמ"א 3 מותירה בידו שיקול דעת אם להורות על עריכת תסקיר. משדרישה זו - לשקול את הצורך בעריכת תסקיר - מופיעה בתוכנית המתאר הארצית, אין להתעלם ממנה. במקרה שלפנינו, עיון בהחלטותיהם של מוסדות התכנון, הן הוועדה המחוזית, הן ועדת העררים, מגלה כי לא נערך דיון מפורש בשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי" (להבדיל מ"תסקיר חלופות"), על רקע הוראת סעיף 13 האמורה. הוועדה המחוזית לא הזכירה נושא זה כלל. ועדת העררים איזכרה את טענת המערערות בדבר החובה לעריכת תסקיר לפי הוראת סעיף 13, אך לא דנה, וממילא לא הכריעה, בטענה זו. 25. עלינו לבחון אפוא מהי התוצאה של היעדר התייחסות מצד מוסדות התכנון לשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי" - הן מכוח דרישת נציגת השר, הן מכוח הוראת סעיף 13 האמורה. הלכה היא כי "החלטה של כל רשות מינהלית חייבת להיות בכל מקרה תוצאה של בדיקה עניינית הוגנת ושיטתית" (בג"ץ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה [18], בעמ' 899, כן ראו בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים [19]). בהקשר הקונקרטי נפסק, נוסף לדברים שעליהם עמדנו לעיל, כי "קיימת חשיבות מיוחדת לכך כי שיקולי טבע וסביבה, דווקא בשל משקלם החשוב, יבואו לידי ביטוי בצורה שלמה וממצה במועד המתאים, וכי העלאתם תיעשה במסגרת ההליך התכנוני ולא מחוצה לו או לאחריו [...] כדי שאינטרס זה יבוא על ביטויו המלא בהליכים על פי דין" (עניין הצוות המלווה [6], בעמ' 794). במקרה שלפנינו, דומה כי גם המשיבים לא יחלקו על רגישותו הסביבתית של האזור שבו עסקינן. הוועדה המחוזית ציינה בהחלטתה מיום 3.8.2003 כי היא "ערה לכך כי גם לשטח הנדון יש ערכים נופיים, אקולוגיים ותרבותיים חברתיים ויש לשמר ככל האפשר את יחודו כחיץ ירוק בין מוקדי פיתוח מטרופולין נתניה ומטרופולין גוש דן [...] בשל החשיבות האמורה של השטח והרצון שלא לסייע בעקיפין לקידום פיתוח לא רצוי, בחנה הועדה את האפשרות לקבל ההתנגדות". הרגישות הסביבתית נלמדת גם מהגדרת כביש 551 כ"דרך נופית" בתמ"א 21/3 (כמבואר לעיל), ומהגדרת האזור כ"מכלול נופי" בתמ"א 35 (אשר במועד ההחלטה על אישור התוכנית טרם נכנסה לתוקף, אך מגמות התכנון שעוגנו בה היו בידיעת מוסדות התכנון - ראו, למשל, דברי הדוברים בישיבת הולנת"ע מיום 4.8.1998). בשל הרגישות הסביבתית העולה מן הנתונים שהוצגו לנו, ואשר, כאמור, אף הוועדה המחוזית הכירה בה, כעולה מן הדברים שצוטטו; לנוכח חובת הוועדה המחוזית לשקול את הצורך בעריכת תסקיר על רקע דרישתה של נציגת השר לאיכות הסביבה ועל רקע הוראת סעיף 13 לתמ"א 3 שעליהן עמדנו, ולנוכח חובתו של מוסד תכנון לבחון את ההיבטים הסביבתיים של תוכנית, נדרש היה מוסד התכנון לבחון את הצורך בעריכת תסקיר השפעה על הסביבה. אולם, בעוד שמוסדות התכנון אכן נזקקו לדיון ממצה בשאלת עריכתו של "תסקיר חלופות", הם לא ראו לשקול את הצורך בעריכת "תסקיר כללי". אמנם, ועדת העררים ציינה כי "ישנם מקרים רבים בהם נספח אקוסטי ונספח נופי ממצים את המידע הדרוש בתסקיר על אף שכותרתם אינה זהה". אך מעבר לאמירה כוללנית זו, לא התייחסה הוועדה למקרה הקונקרטי שלפנינו. לאור מכלול הטעמים המצטברים שעליהם עמדנו, מצאנו כי - בנסיבות המיוחדות שלפנינו - היעדר דיון והכרעה בדבר הצורך ב"תסקיר כללי" פוגם באישורה של התוכנית. 26. אפשר שפגם מאותו סוג, יוביל במקרים שונים לתוצאות שונות, לפי הנסיבות של כל מקרה ומקרה. זוהי התורה הידועה בשם בטלות יחסית (או תוצאה יחסית) (השוו: בג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים [20], בעמ' 305-306; רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי [21], בעמ' 688-689). המשיבים טענו לפנינו כי גם אם יימצא פגם בהחלטתם של מוסדות התכנון, אין מדובר בפגמים היורדים לשורשו של עניין ולכן אין מקום להורות על ביטול ההחלטה בדבר אישור התוכנית. מע"צ הדגישה בהקשר זה כי הבדיקות הסביבתיות נערכו כולן, וכלשונה: "חלופות המיקרו ומכלול ההשפעה על הסביבה ומזעור התוצאות, כבר נבחנו בחוות הדעת הסביבתיות שנערכו". אין בידנו לקבל טענה זו, שכן שיקול הדעת בנושא זה מסור למוסד התכנון ולא לבית המשפט, אשר מקיים על ההחלטה ביקורת שיפוטית ואינו בא בנעליו של מוסד התכנון. אילו הייתה הוועדה המחוזית נדרשת לשאלת הצורך בעריכת תסקיר, ובהחלטתה המנומקת מבהירה כי הנתונים המצויים לפניה בעקבות הבדיקה הסביבתית מייתרים את הצורך בעריכת תסקיר, ניתן היה להעמיד החלטה זו לביקורת שיפוטית על פי אמות המידה המקובלות. דא עקא, משנמנעה הוועדה מלעשות כן, לא יוכל בית המשפט לבוא בנעליה. הפועל היוצא הוא כי אין מנוס מביטול ההחלטה בדבר אישור התוכנית והחזרת הדיון לוועדה המחוזית, על מנת שתוכל לדון ולהכריע בשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי" על יסוד התשתית העובדתית והתכנונית שהונחה לפניה (ובלי שתידרש לשמוע טיעונים נוספים, אלא אם כן תראה לבקש הבהרות נוספות). למותר להדגיש כי אין בהחלטתנו משום נקיטת עמדה בשאלה אם נדרשת הכנת "תסקיר כללי" בנסיבות העניין. כל שאנו קובעים הוא כי על הוועדה המחוזית להכריע בנושא זה, המסור לסמכותה, בהחלטה מנומקת. 27. בשולי הדברים נעיר כי בית המשפט לעניינים מינהליים ראה לדון בעתירה לגופה, הגם שמצא כי למערערות לא היה מעמד להגישו. בהליך שלפנינו לא טענו המשיבות להיעדר מעמד למערערות. לפיכך, אין לנו צורך להידרש לכך. סיכום 28. אילו תישמע דעתי, הייתי מציע לחבריי לקבל את הערעור באופן חלקי, במובן זה שההחלטה לאשר את התוכנית תבוטל, והדיון יוחזר לוועדה המחוזית לצורך הכרעה מנומקת בשאלת הצורך בעריכת "תסקיר כללי". לא מצאנו פגם המקים עילה להתערבותנו בהחלטה שלא להורות על עריכת "תסקיר חלופות", והחלטת מוסדות התכנון בהקשר זה תעמוד בעינה. בהתחשב בתוצאה, לא הייתי עושה צו להוצאות בערעור, ואציע לבטל את החיוב בהוצאות בערכאה קמא. השופט ע' פוגלמן, הנשיאה ד' ביניש, השופט י' דנציגר הנשיאה ד' ביניש: אני מסכימה. השופט י' דנציגר: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. כבישעררועדת ערר