1. ערעור מנהלי על פסק דין מיום 2.11.10 שניתן ע"י ועדת עררים לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט - 1969, (להלן: "פסק דין ועדת העררים"). המערער עותר להורות על ביטול פסק דין ועדת העררים וכן להורות לרשם הקבלנים לרשום את א.ר. קבלנים בע"מ (להלן: "החברה") בפנקס הקבלנים בענף ראשי 100 (בנייה). המחלוקת בין הצדדים מתמצה בשאלה האם תקנה 2(ב) לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (מנהלי עבודה) התשמ"ב - 1982 מאפשרת לראות במי שסיים קורס קבלנים, ואשר הינו בעל ניסיון של שש שנים לפחות בביצוע עבודות הנדסה בנאיות, כמי שזכאי להירשם בפנקס הקבלנים. 2. המערערת הינה חברה משפחתית, הגישה לרשם הקבלנים ביום 23.7.09 בקשה לרישומה בפנקס הקבלנים בענף ראשי 100 (בנייה), על סמך כישוריו של מנהל החברה, מר חוארי אימן, אשר סיים קורס קבלנות בניין, ולפי הנטען בבקשה הינו בעל ניסיון של למעלה מ- 6 שנים בענף הבנייה, הן כמנהל והן כמבצע (להלן: "הבקשה"). ביום 17.12.09 התכנסה הוועדה המייעצת לרשם הקבלנים והמליצה על דחיית הבקשה. ביום 27.12.09 אימץ רשם הקבלנים את המלצות הוועדה המייעצת, תוך שקבע כי יש לדחות את הבקשה "מאחר ומנהל החברה חוארי אימן אינו רשום כמנהל עבודה בתמ"ת ולא המציא אישור על מינויו כמנהל עבודה באתרי בניה ב-6 מתוך 12 השנים האחרונות כנדרש. כמו כן מן ההמלצות שצירף עלה כי ביצע עבודות כקבלן מבלי שהיה רשום בפנקס כחוק" (להלן: "החלטת רשם הקבלנים"). החברה הגישה ערר על החלטת רשם הקבלנים. הערר נדחה תוך שוועדת הערר מאמצת את עמדת רשם הקבלנים, וקובעת כי אין מקום לתת לחברה את הסיווג המבוקש על ידה, בין היתר, מאחר שלא נמצא כל פגם מינהלי באופן קבלת החלטת רשם הקבלנים (ו"ע 32217-06-10). פסק דין זה הוא נשוא הערעור המנהלי שבפני. 3. סעיף 4(א) בחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט - 1969 (להלן: "חוק רישום קבלנים"), קובע מי זכאי להיות רשום בפנקס הקבלנים בענף הבנייה על פי אחת מהחלופות הבאות: "(1) מי שרשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים המתנהל על פי חוק המהנדסים והאדריכלים, תשי"ח-1958, ויש לו שנתיים נסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות מתוך חמש השנים שקדמו להגשת בקשתו להירשם בפנקס; (2) בוגר בית ספר להנדסאים או לטכנאים מתוך רשימת בתי ספר שנקבעו בתקנות ויש לו ארבע שנות נסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות מתוך שמונה השנים שקדמו להגשת בקשתו להירשם בפנקס; וכן מי שהוכיח בראיות ובמבחנים שקבע השר בהתייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת, שהוא הנדסאי או טכנאי ויש לו נסיון כאמור; (3) מי שהיה לפחות שש שנים מתוך שתים-עשרה השנים שקדמו להגשת בקשתו להירשם בפנקס, מנהל עבודה בעבודות הנדסה בנאיות מהסוג שהוגדר על ידי השר בתקנות כסוג ראשון במעלה, והוכיח זאת בראיות או מבחנים שקבעו השרים כאמור; (4) מי שעבד כקבלן לעבודות הנדסה בנאיות שלוש שנים לפחות מתוך חמש השנים שקדמו לתחילתו של חוק זה והגיש תוך שנה מיום תחילת החוק את בקשתו להירשם בפנקס ובלבד שמי שהיה במשך שלוש שנים האמורות חבר בארגון המסונף למרכז הארצי של ארגוני הקבלנים והבונים בישראל יראוהו כמי שעבד באותה תקופה כקבלן לעבודות הנדסה בנאיות; (5) תאגיד אשר שניים לפחות מחברי הגוף המנהל בפועל את עסקיו, ובסוגי תאגידים שנקבעו - לפחות אחד, ממלאים אחרי התנאים שבאחת מפסקאות (1) עד (4), וכן שותפות אשר מהשותפים לפחות שניים, ואם היו בה רק שני שותפים - לפחות אחד, ממלאים אחרי התנאים כאמור; (6) תאגיד או שותפות או יחיד המעסיקים עובדים הממלאים אחרי התנאים שבאחת מפסקאות (1) עד (4), במספר שנקבע בתקנות בהתאם לסיווגם של התאגיד או השותפות או היחיד, ושלא יפחת משנים, ובלבד שלא יהיו זכאים להישאר רשומים בפנקס אלא כל עוד הם מעסיקים עובדים כאמור. (7) מי שהיה שלוש שנים לפחות חבר בגוף המנהל בפועל תאגיד הרשום בפנקס או שותף לא מוגבל בשותפות הרשומה בפנקס והיה חבר כאמור ביום תחילת חוק זה" (ההדגשה שלי, צ.צ). 4. הרלוונטי לענייננו הוא סעיף 4(א)(3) לחוק, שעניינו מנהל עבודה בעבודות הנדסה בנאיות מהסוג שהוגדר על ידי השר בתקנות כסוג ראשון במעלה. לטענת החברה, לא היה מקום לבחון את מנהל החברה כמנהל עבודה מוסמך, לאור היותו בוגר קורס קבלנות בניין, ולאור העובדה כי הדין מכיר בהכשרה זו לצורך רישום כקבלן בפנקסי רשם הקבלנים, כמפורט בתקנה 2 לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (מנהלי עבודה) התשמ"ב - 1982 (להלן: "תקנות מנהלי עבודה"), אשר קובעת כדלקמן: "(א)מנהל עבודה המבקש להירשם בפנקס (להלן - מבקש) ימציא לרשם ראיות אלה: (1) אישור מאת מפקח אזורי במשרד העבודה והרווחה על מינויו של המבקש כמנהל עבודה, בו יצוינו תאריך המינוי והמבנים שאליהם מתייחס המינוי; (2) תצהיר לפי פקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971 (להלן - פקודת הראיות), של הקבלן שהעסיק את המבקש כמנהל עבודה, שבו יפורטו תקופת ההעסקה, פירוט האתרים שבהם שימש המבקש כמנהל עבודה ותאריכי ביצוע העבודות; (3) תצהיר, לפי פקודת הראיות, של המבקש שבו יפרט את נסיונו; (4) לא המציא המבקש ראיה מן הראיות המנויות בפסקאות (1) עד (3) והוכיח, להנחת דעתו של הרשם, כי נקט בכל האמצעים הסבירים כדי להשיגן, ימציא המבקש תצהיר לפי פקודת הראיות שבו יצויינו פרטי הראיה אותה לא המציא והסיבות לאי המצאתה. (ב) הרשם רשאי לראות סיום בהצלחה של קורס קבלנים או מנהלי עבודה מוסמכים שאישר מנהל האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה והרווחה, כביצוע עבודות מסוג ראשון במעלה, ובלבד שהמבקש הוא בעל נסיון של שש שנים לפחות בביצוע עבודות הנדסה בנאיות" (ההדגשה שלי, צ.צ). לשיטת החברה, בעוד שסעיף 4(א)(3) בחוק הקבלנים מקים דרישה מצטברת של שני תנאים - הכשרה וניסיון - הרי שהראיות להוכחתם מפורטת בתקנה 2 לתקנות מנהלי העבודה, הקובעת שתי חלופות: החלופה הראשונה, הקבועה בתקנה 2(א), מקימה דרישה קונקרטית להיותו של המבקש להירשם בפנקס כמי שמונה ע"י מפקח אזורי במשרד העבודה והרווחה למנהל עבודה באתרי בנייה הנרשמים בפנקס המתנהל בתמ"ת, ואילו החלופה השנייה, הקבועה בתקנה 2(ב), מאפשרת להכיר במי שסיים בהצלחה קורס קבלנים כזכאי להירשם בפנקס הקבלנים, ובלבד שהוא בעל נסיון של שש שנים לפחות בביצוע עבודות הנדסה בנאיות. במקרה דנא נטען, כי מנהל החברה עומד בשני התנאים הקבועים בתקנה 2(ב) לתקנות מנהלי העבודה, כאשר בהתאם ללשון התקנה, בוגר קורס קבלנים - להבדיל ממנהל עבודה מוסמך - אינו יכול להירשם בפנקס המתנהל בתמ"ת ואף אינו נדרש להוכיח את ניסיונו בניהול אתר בנייה, אלא רק בביצוע עבודות הנדסה בנאיות. מכאן, שלטענת החברה היה מקום לרשום אותה בפנקס הקבלנים. לענייין זה מבקשת המערערת לסמוך על פסק דינה של כב' השופטת ר' רונן בעמ"נ (ת"א) 239/09 י.פ. מפתחי הגליל בע"מ נ' רשם הקבלנים (2010) (להלן: "עניין י.פ. מפתחי הגליל"), בו נקבע כי תקנה 2(ב) אינה סותרת את החוק, אלא עוסקת בראיות ובדרכי הוכחה לדרישת ס' 4(א)(3) לחוק, על כן על המשיב לפעול בהתאם להוראתה המעניקה לו שיקול דעת לבחון את ניסיונו של מבקש שסיים בהצלחה קורס מנהלי עבודה, כדי להחליט אם די בכך כדי שיחשב מנהל עבודה לצורך סע' 4(א)(3). עוד נטען כי ועדת הערר לא בחנה את טענת החברה לפגיעה בעיקרון השוויון, לאחר שבמרוצת השנים נרשמו, לכל הפחות, מאות קבלנים בפנקסי רשם הקבלנים, בהתבסס על הכשרה זהה לזו של מנהל החברה; כן נטען כי לא היה מקום לאמץ בנסיבות מקרה זה את ההגדרה שניתנה למונח "מנהל עבודה" בפקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש] התש"ל- 1970 (להלן: "פקודת הבטיחות בעבודה") ובתקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשמ"ח - 1988 (להלן: "תקנות הבטיחות בעבודה"), בהעדר הפנייה מפורשת כזו בחוק הקבלנים או בתקנות מנהלי העבודה. 5. מנגד, טוען רשם הקבלנים, כי חוק רישום קבלנים אינו מכיר בבוגר קורס קבלנות כמי שזכאי להירשם בפנקס הקבלנים, שכן הכשרה זו אינה מנוייה בסעיף 4(א)(3) בחוק הקבלנים. מכאן, שהחוק אינו פוטר בוגר קורס קבלנים מלהירשם כמנהל עבודה במשרד התמ"ת - דהיינו, לקבל הסמכה של מנהל עבודה ממשרד העבודה, להיות ממונה כמנהל עבודה בכל אתר ואתר, ולהיות נתון לפיקוח משרד העבודה. לשיטת רשם הקבלנים, כך עולה גם מתקנות הבטיחות בעבודה ומפקודת הבטיחות בעבודה. בנוסף, נטען כי על מנהל העבודה המבקש להירשם בפנקס הקבלנים להיות בעל ניסיון כמנהל עבודה בעבודות מהסוג שהוגדר בתקנה 1 לתקנות מנהלי העבודה כ"עבודות הנדסה בנאיות מסוג ראשון במעלה", וזאת במשך 6 שנים לפחות מתוך 12 השנים שקדמו להגשת הבקשה. לטענת רשם הקבלנים, תקנה 2 (ב) לתקנות מנהלי העבודה, אשר כותרתה "ראיות", מתייחסת אך ורק לאופן הוכחת ביצוע עבודות הנדסה בנאיות מסוג ראשון במעלה, תוך שהיא מוסיפה וקובעת כי רשם הקבלנים רשאי לראות בסיום קורס קבלנים או קורס מנהלי עבודה מוסמכים כביצוע עבודות מסוג ראשון במעלה. לשון אחר, במקרים בהם מבקש הרישום אמנם הוכיח ניסיון כמנהל עבודה במשך שש שנים, אך לא בעבודות הנדסה בנאיות מסוג ראשון במעלה (כפי שקובעת תקנה 2(א)), רשם הקבלנים יהא רשאי להוסיף לניסיון שצבר מנהל העבודה את הקורס שביצע, ועל ידי כך לראות בניסיונו כניסיון מסוג ראשון במעלה. בכך, מייצרת תקנה 2(ב) לתקנות מנהלי העבודה חלופה להגדת המונח "עבודות הנדסה בנאיות מסוג ראשון במעלה", מבלי שיש בה להוסיף על החלופות הקבועות בסעיף 4(א)(3) בחוק הקבלנים מחד-גיסא, או לגרוע מן הדרישות המהותית הקבועות בסעיף זה (הכשרה כמנהל עבודה וניסיון במשך שש שנים כמנהל עבודה), מאידך- גיסא. רשם הקבלנים מוסיף וטוען, כי מן הבקשה שהגישה החברה (לרבות תצהיר הניסיון וההמלצות שצורפו לבקשה), עולה כי מנהלה עסק בביצוע עבודות בנייה כקבלן ("מנהל ומבצע") מבלי שנרשם בפנקס הקבלנים ומבלי שהיה מוסמך לכך על פי חוק. בכך, נטען כי הוא ביצע, לכאורה, עבירה פלילית על פי סעיף 16(1) לחוק רישום קבלנים. זאת ועוד; גם טענת החברה, שמנהלה עבד כשכיר אצל אביו שהינו קבלן, אינה יכולה לעמוד, שכן מנספח 10 לערעור עולה כי אביו של מנהל החברה אינו רשום כקבלן מוכר ולכן הוא כלל לא היה כשיר להדריכו בביצוע עבודות בנייה הנדסיות. מכאן, שהניסיון שאותו רכש מנהל החברה, ואשר אף לא הוכח על ידו באמצעות מסמכים וראיות, אינו יכול להיחשב לצורך רישומו בפנקס הקבלנים. מטעמים אלה נטען, כי מנהל החברה אינו עומד בתנאים הקבועים בחוק רישום קבלנים, וכי לא היה מקום לקבל את הבקשה לרישום בפנקס הקבלנים. 6. ההלכה הפסוקה קובעת כי התערבות בית המשפט במעשה מינהלי תעשה רק אם נפל בו פגם משפטי, כגון חריגה מסמכות, פעולה בחוסר תום לב, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון (1996); עע"מ 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (2009)). 7. במקרה דנן, לאחר בחינת מכלול טענות הצדדים, הגעתי לכדי מסקנה כי יש להחזיר את הדיון לרשם הקבלנים, וזאת לאחר שהן החלטתו והן פסק דינה של ועדת העררים מתעלמים מתקנה 2(ב) לתקנות מנהלי העבודה, אשר נראה כי היא בעלת משמעות מהותית לענייננו. יובהר, כי לאחר שבחנתי את הפרשנויות המוצעות על ידי הצדדים, באתי לכלל מסקנה כי שתיהן מתיישבות עם לשון התקנה, באופן שאינו סותר את הוראת החוק המסמיך, ומבלי שניתן, מבחינה לשונית גרידא, להעדיף פרשנות אחת על רעותה. יוער, כי ספק בעייני אם היה מקום לאמץ את ההגדרה שניתנה למונח "מנהל עבודה" בפקודת הבטיחות בעבודה ובתקנות הבטיחות בעבודה לצורך פרשנות חוק רישום קבלנים ותקנות מנהלי עבודה. מכל מקום ברי, כי מדיניות זו של רשם הקבלנים עלולה לגרום לתסכול רב בקרב אלו שהשקיעו זמן ואולי ממון, עת פנו להשתלם בקורס קבלנים או מנהלי עבודה מוסמכים שאישר האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה והרווחה מתוך תקווה להירשם על יסוד הצלחתם בקורס זה בפנקס מנהלי עבודה. מפרוטוקול מס' 304 לישיבת ועדת הכלכלה בכנסת השמונה-עשרה, אשר התקיימה ביום 19.7.10, (שבעה חודשים לאחר החלטת הרשם במקרה דנא), עולה כי הסוגיה זו עלתה לדיון בכנסת, שם נטען, כי רשם הקבלנים נהג, בעבר, לאשר רישום בוגרי קורס קבלנים בפנקס הקבלנים בהסתמך על תקנה 2(ב) לתקנות מנהלי העבודה וכי מדיניות זו השתנתה באופן פתאומי לאחר שרשם הקבלנים הקודם סיים את תפקידו. עוד נטען, כי לאחר חילופי כוח האדם כאמור, בוטלו הקורסים האמורים, אשר עד לאותה עת התקיימו בפיקוח המדינה, ואשר הבחינות במסגרתם נערכו במשרד התמ"ת. הוצע על כן כי ינתן פיתרון ביניים, לכל אלו שהסתמכו על הקורס לצורך רישומם כקבלנים, על יסוד סיום הקורס בהצלחה בטרם בוטל. מיותר לציין, כי אם אכן זה המצב העובדתי, כמתואר בוועדת הכנסת, הרי שיש בשינוי המדיניות - הגם ששתי הפרשנויות מתיישבות כאמור עם לשון החוק - טעם לפגם. 8. בנסיבות אלו נמצא לנכון, כאמור לעיל, להחזיר את הדיון בבקשה לרשם הקבלנים, אשר יתן החלטתו בבקשה בהתייחס, בין היתר, לתקנה 2(ב) לתקנות מנהלי העבודה. אין צו להוצאות. סיווג קבלניםרשםקבלןעררועדת ערר