חובת ההנמקה ותום הלב של רשות מנהלית

##חובת ההנמקה של רשות מנהלית:## על חשיבותה של ההנמקה המנהלית, כאחת מחובות היסוד המוטלות על רשות ציבורית, עמדה השופטת א' חיות בעע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4) 217, 250 (2006): "חובת ההנמקה מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית ( על חשיבותה של חובת ההנמקה ועל היותה אחת מחובות היסוד המוטלות על רשות מינהלית ראו י' זמיר הסמכות המינהלית ( כרך ב), בעמ' 898-897)." יפים בהקשר זה, הדברים ששנה בית המשפט העליון בעע"מ 6823/10 מתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד הבריאות: "ההנמקה מסייעת לרשות לקבל החלטה רציונאלית ולא שרירותית; היא מאפשרת הסתמכות נכונה עליה; היא מספקת תשתית עובדתית לביקורת שיפוטית וציבורית; היא מבטאת יחס אנושי ומכבד לפרט שההחלטה המינהלית עוסקת בו; ויש בה כדי לבסס את אמון הציבור בשלטון ( ראו דפנה ברק ארז משפט מינהלי 424-423 (2010)). בהקשר של דיני המכרזים, מקבלת חובת ההנמקה משנה חשיבות, נוכח האופי התחרותי של המכרז, המחייב כי הרשות תסביר את הטעמים שעמדו ביסוד בחירתה במועמד זה או אחר. זאת, כדי להרתיעהּ מפני משוא פנים ומפני פגיעה בטוהר המידות, וכדי להבטיח כי תפעל ביסודיות, בענייניות ובמידה ראויה של התעמקות ( ראו עומר דקל דיני מכרזים – כרך שני, 60-57 (2006) (להלן: דקל, כרך שני))." אין לקבוע צורה והיקף אחידים של הנמקה, והיא תלוית נסיבות וכל מקרה לגופו: "יש שתספיק הנמקה קצרה מאוד ויש ש תידרש הנמקה מפורטת" (יצחק זמיר הסמכות המנהלית ב 1278 (2011)) הנמקה בהיקף ראוי היא הנמקה המבהירה " את הטעם או את הטעמים העיקריים להחלטה, באופן שיאפשר לברר אם היא חוקית" (שם, בעמ' 1279). גם לפי פרופ' דותן "ההנמקה צריכה להעמיד את הנוגע בדבר במצב שבו יוכל להעמיד את ההחלטה למבחנן של ערכאות הערעור והביקורת" וכי "היקף הדרישה לפירוט ההנמקה תלוי – על פי הגישה המקובלת – במידת המורכבות של העניין ובמידת הייחוד של ההחלטה המדוברת." (פרופ' יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט י"ט 5, 37 (2002). ומהפסיקה - "היקפה של חובת ההנמקה נגזר מנסיבותיו של כל מקרה, מאופיין של הטענות וכן מאופיין של המסמכים המוגשים במסגרתו" (רע"א 7056/14 פלוני נ' קצין התגמולים, בעמ' 6 (30.11.2014); עוד נאמר בפסק דין זה כי אין להסתפק באמירות כלליות וסתמיות כהנמקה, וכי ככלל יש לשאוף להנמקה רחבה שתתרום לשקיפותה של ההחלטה (עמ' 6). והגם שמדובר בחובה יסודית ראיתי להוסיף מדברי בית המשפט העליון כי היקף חובת ההנמקה נדרש כדי להעמיד את ההחלטה לביקורת: "ונתרגם את הוויכוח בין הפוסקים בשאלה של היקף ההנמקה למושגים מודרניים, נוכל לומר כי כדי להעמיד איזו החלטה לבקורת יש ומספיק כי הרשות אשר החליטה תמציא לצד הפונה אליה את פרשת העובדות שעליהן התבססה, והרשות אשר בפניה יעמוד הענין לבקורת, תוכל לקבוע אם טעתה הרשות שהחליטה ואם לא, וזוהי דרישה מינימלית לגבי הנמקה" (בג"צ 142/70 בנימין שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין, ירושלים, כה (1) 325, 336 (1971). ולהוסיף גם את דברי פרופ' אהרון ברק בספר שיקול דעת שיפוטי בעמ' 46 כי " כידוע, חובת ההנמקה של החלטה היא אבן יסוד במשפטנו והיא מהאתגרים החשובים בפניהם חייב שופט לעמוד..". פירוט נימוקי ההחלטה בגוף ההחלטה משקפת לקורא את דרך הילוך הועדה בדרכה להכרעה בתכנית שהובאה לפניה, בין יתר הטעמים העומדים ביסוד חובת ההנמקה יש להזכיר " מניעת החשש פן ידבק בהחלטה אבק שרירותיות והאפשרות להעביר את ההנמקה תחת ביקורת עניינית. ערכאת הערעור ( בענייננו בית המשפט המנהלי- א.נ.ח) חייבת לדעת מה היו הנימוקים שהביאו את בית המשפט להחליט כפי שהחליט (ראו: רות גביזון " בית המשפט וחובת ההנמקה" משפטים ב 89, 93-92 ( תש"ל-תשל"א)). ##חובת תום הלב של רשות מנהלית:## עיקרון תום הלב הינו עיקרון יסוד במשפט הישראלי, אך חולש גם על המשפט המנהלי. כבר נפסק לא אחת כי חובת תום לב המוטלת על הרשות המנהלית הינה מוגברת ביחס לחובת תום לב המוטלת על אזרח. ראו לעניין זה את דבריה של כב' השופטת דורנר בבג"צ 4422/92 עפרן נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 860, 853: "חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן המשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם חובת ההגינות המינהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם היא בתחום המשפט הציבורי (בג"צ 262/62 פרץ ואח' נ' המועצה המקומית כפר שמריהו, בע' 2155, בג"ץ 294/75 בן חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל, בג"צ 135/75, 321 סאי טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, בע' 676, בג"צ 840/79 המ' 830/79, 860, בע' 747, בג"צ 376/81, בע' 456, 470 וראה גם ג' שלו, דיני חוזים (דין, תש"ן) 660-661)". וראו גם את דבריהם של המלומדים א' שרגא ור' שחר בספרם "המנהל המינהלי", כרך 3, "יעילות ההתערבות", התשס"ח-2008, בע' 175: ".... החובה לנהוג בתום לב היא חובה כללית החלה במשפט הישראלי. ככזו - היא חלה, בין היתר, במשפט המינהלי ומשתרעת לכל אורכו ורוחבו. ואמנם, אחד הכללים החשובים והבסיסיים החלים על רשויות המינהל, הוא להפעיל את סמכויותיהן בתום לב... הפרת חובתה של הרשות לנהוג בתום לב - היינו, חוסר תום-לב של הרשות המינהלית - היא פגם בהתנהלותה. ככזה היא גם עשויה להביא את בית המשפט להתערב במעשיה.... יציקת תוכן למסגרת הכללית של חובת תום הלב, היא בעיקר מלאכה המוטלת על בתי המשפט. כך הדבר בתחום האזרחי וכך הדבר גם בתחום המינהלי. 'תום הלב' הוא מושג רחב שיש לצקת לו תוכן ממשי התלוי בהקשר, בזמן, בנסיבות, ובזהות הגוף הכפוף לחובה זו.... ככלל, תום הלב הנדרש מן הרשות המינהלית הוא תום לב מוגבר". לעניין סתירת חזקת התקינות שבפעולות המנהל, ראה ע"א 6066/07 עיריית ת"א יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פד"י נד(3) 749 ורבים אחרים. לא מן המותר להביא בעניין זה את דברי ס' כב' הנשיא, השופטת דרורה פלפל בעת"מ 2230/05 ליברמן נ' עיריית הרצליה: "הלכה פסוקה היא, שהחלטות מינהליות העומדות בפני ביקורת שיפוטית, מוגנות בדרך-כלל על-ידי חזקת חוקיות וסבירות, הידועה גם בכינוייה "חזקת הכשרות" או "חזקת התקינות"; חזקה זו חלה גם על פעולותיהן של רשויות מקומיות, כרשויות מינהליות. בנסיבות אלה, על הטוען כנגד ההחלטה מוטל לשכנע כי החלטה פלונית ניתנה שלא כדין, ובמקרה דנן על העותרים מוטל הנטל להוכיח כי עבודות הסלילה לא היו נחוצות. יחד עם זאת, אין מדובר בחזקה חלוטה שאינה ניתנת לסתירה; כבר נקבע בפסיקה, כי חזקת התקינות נחלשת מאוד ואפשר אף שתיעלם לגמרי בנסיבות בהן ההחלטה המינהלית עלולה לפגוע בזכות יסוד, ובפרט בנסיבות שבהן הנתונים באשר לחוקיותה של ההחלטה, מצויים בידיעתה הבלעדית של הרשות המינהלית (ר' בג"צ 4146/95 עיזבון המנוחה דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 774). זאת ועוד, כאשר המדובר בהחלטה מינהלית הפוגעת בזכות יסוד, הרי שהמעמד של זכות היסוד והחובה להגן עליה מפני פגיעה שלא כדין, עשויים להעביר אל הרשות המינהלית מלכתחילה נטל הראיה בדבר חוקיות ההחלטה הפוגעת בזכות. הפסיקה קבעה גם כי ניתן להפריך את חזקת החוקיות באמצעות ראיות נסיבתיות וראיות לכאוריות, ולעיתים די אפילו בנסיבות המקרה כדי לערער את החזקה, ולהעביר את נטל הראיה אל הרשות המינהלית (בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, 712)". רשות מנהליתתום לבחובת ההנמקה