לפנינו ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בנתניה (כב' השופטת סמדר אברמוביץ-קולנדר) מיום 31.7.2008 (ת"א 9059/04) שבו דחה בית המשפט את בקשתה של המערערת לתת צו מניעה קבוע כנגד המשיבים בקשר להפעלתה של תחנת דלק פנימית במושב כפר ידידיה. כללי 1. במושב כפר ידידיה, אשר בעמק חפר, פועלת מזה עשרות בשנים תחנת דלק פנימית (להלן: "תחנת הדלק" או "התחנה"). תחנת הדלק נמצאת על מקרקעין השייכים לקרן הקיימת לישראל, ומנוהלים על ידי המערער - מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"). תחנת הדלק מופעלת מאז שנת 1989 על ידי המשיבה 2 - יונה אברך בע"מ (להלן: "יונה אברך"), בהתאם לסדרת הסכמים שנכרתו בינה לבין המשיבה 1 - כפר ידידיה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ (להלן: "כפר ידידיה"). 2. בשנת 2004 פנה המינהל לבית משפט השלום בנתניה בבקשה לקבל סעדי צווי כנגד מספר נתבעים אשר קיימו פעילויות שאינן חקלאיות במתחם תחנת הדלק וסמוך לו. בקשר לתחנת הדלק התבקש בית המשפט להוציא צו מניעה קבוע כנגד המשיבים שימנע הפעלה של תחנת הדלק כתחנה מסחרית ויורה על סילוק ידה של יונה אברך מהמקרקעין. כן נכללה בכתב התביעה בקשה לצו עשה המורה על סילוק מחוברים שהוקמו שלא כדין, וזאת כלפי כל הנתבעים (והמשיבים בכללם). 3. בפסק דין בתביעה כנגד המשיבים דנן, דחה בית משפט קמא את התביעה, וסירב להעניק צו מניעה קבוע לטובת המינהל. בית משפט קמא קבע עם זאת כי "יש להבטיח שבתחנת הדלק ימשיכו להשתמש תושבי האגודה. משהוכח בפני שכיום התדלוק מתבצע באמצעות מפתחות תדלוק אלקטרוניים מקודדים, ניתן להבטיח שהשירות ינתן רק לחברי האגודה. כן אין לפרסם התחנה באתר הנתבעת מס' 2 (קרי, יונה אברך), או בשלטי חוצות או בכל דרך שהיא" (סעיף 23 בפסק הדין קמא). 4. המינהל סירב לקבל על עצמו את הכרעת בית משפט קמא, וערער עליה לפנינו. בהמשך הדברים נתאר בפירוט את טיעוני הצדדים בערעור ונכריע ביניהם. טרם נעשה כן, נבקש להרחיב קמעה בתיאור הרקע העובדתי וממצאי פסק הדין קמא. קיצור תולדות תחנת הדלק 5. ראשית ימיה של תחנת הדלק, ככל הנראה, אי שם בשנות השישים של המאה העשרים. עם זאת, ההיסטוריה המתועדת שלה במסמכים משפטיים שהוגשו לבית המשפט נמצאת בהיתר בניה שניתן לכפר ידידיה ב- 15.6.1975 לבניית שני מיכלי דלק תת-קרקעיים ושתי משאבות חשמליות, וזאת על פי בקשה שערכה סונול ישראל בע"מ (להלן: "היתר הבניה מ- 1975"). יצוין כי על בקשת ההיתר שהוצגה בהליכים אלה אין חתימת הסכמה של המינהל, אולם בית משפט קמא קבע כי לא הוכח שהמינהל התנגד למתן ההיתר, ומכל מקום שהתנהגות המינהל לאחר הוצאת היתר הבניה ב- 1975 מלמדת על הסכמה לקיום ההיתר (ראו סעיף 20 בפסק הדין). 6. המיקום בו נמצאת תחנת הדלק (התואם ככל הנראה, בסטיות קלות, את השטח לגביו ניתן היתר הבניה מ- 1975) הוא בתוך המושב כפר ידידיה, סמוך לגבולו עם היישוב הדר עם. תחנת הדלק נמצאת סמוך לחלקות המיועדות למגורים, ולא ניתן להבחין בה בעת נסיעה בצירי התנועה הראשיים העוברים סמוך למושב. מדובר אפוא בתחנת תדלוק פנימית מבחינה גיאוגרפית, הנמצאת בתחומי היישוב, ולא סמוך לכבישים המובילים אליו. 7. תחנת הדלק נמצאת על מקרקעין שבבעלות הקרן הקיימת לישראל, הידועים כגוש 8302 חלקה 64, הנכללים במסגרת משבצת הקרקע שמושכרת על ידי המינהל לכפר ידידיה, על פי חוזה שכירות אחיד הידוע בכינוי "חוזה משבצת" (להלן: "חוזה המשבצת"). חוזה זה, המתחדש מדי שלוש שנים, מגביל את מטרת השכירות לשימושים חקלאיים, וכן ל"הקמת יחידות מגורים ומגורים בהן" ול"הקמת מבני ציבור ושימוש בהם". נוסף על כך קובע החוזה איסור על כפר ידידיה "להעביר לאחר את זכויותיה שבחוזה זה, כולן או חלקן, בכל דרך שהיא או להשכיר, או לשעבד, או למסור חלק כל שהוא מהמשבצת, בלא לקבל רשות מראש ובכתב" מהמינהל (סעיף 8 בחוזה המשבצת). יצוין כי בפנינו הוצג חוזה המשבצת שנכרת ב- 29 נובמבר 2001, והיה בתוקף בעת הגשת התביעה. יונה אברך טענה אומנם כי המינהל צריך היה להוכיח שגם בחוזי משבצת קודמים ומאוחרים לחוזה דנן כלולות הגבלות מסוג זה, אולם לא מצאנו ממש בטענה זו. חוזה המשבצת שהוצג בפנינו הוא שמסדיר את יחסי הצדדים במועד הגשת התביעה, ואם המשיבות ביקשו לטעון לזכויות החורגות מגדר האמור בו, הנטל עליהן להוכיח זאת. 8. כמובהר לעיל, היתר הבניה מ- 1975 הוגבל להקמת שני מיכלי דלק תת-קרקעיים ו-2 משאבות חשמליות. אין חולק כי במהלך השנים הורחבה תחנת הדלק באופן החורג משמעותית מההיתר, וכי היא כוללת כיום לפחות 5 משאבות (4 משאבות לתדלוק ומשאבה לנפט/סולר לחימום בייתי), 5 מיכלים תת קרקעיים, וכן מבני עזר שונים שהוקמו ללא היתר. המשיבות עשו מאמצים ניכרים להביא להתאמת המצב התכנוני למצב הבניה בשטח. במסגרת מאמצים אלה הוגשה בשנת 1988 בקשה להיתר בניה מעודכן, וזאת בהסכמת המינהל, שחתימתו מתנוססת על בקשת ההיתר (להלן: "בקשת היתר הבניה מ- 1988"). חרף המאמצים האלה, ומסיבות שלא הובהרו די צורכן במסגרת ההליך הנוכחי, לא ניתן היתר בניה מתוקן לתחנת הדלק עד עצם היום הזה. בהקשר זה יצוין כי המשיבות הביעו את הסכמתן להחזרת מצב הבניה בתחנה לקדמותו, תוך התאמתו לאמור בהיתר הבניה מ- 1975 (ראו סעיף 17 בפסק הדין). 9. ההתקשרות בין כפר ידידיה ליונה אברך בקשר לתפעול התחנה החלה, לכל המאוחר, בשנת 1988 (על פי עדותו של מר יחזקאל אברך, המצהיר מטעם המשיבה 2, הופעלה התחנה קודם לכן על ידי חברה בשם "הברוש" שנרכשה על ידי יונה אברך ב- 1986). בקשר לטיבה של מערכת יחסים זו קבע בית משפט קמא ממצא, בהתאם לטיעוני המשיבות לפניו, לפיו יונה אברך "מעניקה למושב כפר ידידיה שירותי אספקת דלק לתחנה" וכי "שניים מחברי האגודה הם המפעילים את תחנת הדלק" (סעיפים 6 ו- 7 בפסק הדין קמא). בדיון בפנינו הודו המשיבות כי קביעות אלו אינן מדויקות. תחנת הדלק מופעלת הלכה למעשה על ידי יונה אברך, וזאת באמצעות שני חברי מושב המועסקים על ידי יונה אברך (ראו פרוטוקול הדיון מיום 22 באוקטובר 2009 בע' 15 שורה 9 - ע' 16 שורה 25, ע' 19 שורות 22 - 25). הבהרה זו הולמת היטב את האופן בו מוצגים יחסי הצדדים (כפר ידידיה ויונה אברך) בחוזה שנכרת ביניהם ב- 1999 (להלן: "חוזה 1999"). בחוזה זה קובעים הצדדים כי כפר ידידיה משכירה ליונה אברך "את אתר התחנה למטרת הפעלת תחנת דלק פנימית" (סעיף 4 בהסכם), וכי כנגד זאת זכאית כפר ידידיה לדמי שכירות, המושפעים מהיקף מכירות התחנה רק באופן שולי (ראו עדות מר עמוס שטרנברג, יו"ר ועד כפר ידידיה, ע' 57 בפרוטוקול מיום 19.9.2007). נעיר בהקשר זה כי בהסכם שנכרת לאחר הגשת התביעה ב- 2006, נעשה ניסיון להציג באופן מעודן יותר את יחסי הצדדים, אולם לאור הודאת המשיבות ברור ששינוי זה הוא מהשפה ולחוץ, ואין בו כדי להגדיר בצורה שונה את טיב ההתקשרות ואופן הפעלת התחנה (וראו דברי ב"כ המשיבה 1 בע' 16 שורות 23-25 בפרוטוקול מיום 22 באוקטובר 2009). 10. מבחינת המינהל, תכלית הקמת תחנת הדלק הייתה לתת שירות לרכבים חקלאיים של המשיבה 1 ושל חבריה (ראו עמודים 6-5 בפסק הדין קמא, וכן סעיף 4(ה) בהוראת אגף חקלאי 44 מיום 21 באוגוסט 1994 (להלן: "החלטה 44") וסעיף 3(ה) בהוראת אגף חקלאי 60ב' מיום 20 בדצמבר 1998 (להלן: "החלטה 60ב'"). כן ראו עדותו של מר דרור קריספין, ראש האגף החקלאי במינהל, בע' 66-65 בפרוטוקול מיום 19.9.2007). עם זאת, במשך שנים רבות משמשת התחנה גם לתדלוק רכביהם הפרטיים של חברי אגודת כפר ידידיה, וכן לתדלוק רכבים חקלאיים ופרטיים של תושבי שני הישובים הסמוכים, הדר עם וכפר חיים, אשר בהם לא קיימת תחנת דלק פנימית (ביישוב כפר חיים הייתה עד אמצע שנות התשעים של המאה העשרים תחנה כזו שנסגרה). בפסק דין קמא נקבע בהקשר זה כי המינהל לא הבהיר בצורה מספקת למשיבות את ההגבלה שחלה על הספקת דלק לרכבים פרטיים של תושבי כפר ידידיה, וכי היה מקום לסברתן ששימוש כזה מותר (עמודים 8-6 בפסק הדין קמא). לאור זאת, נקבע שאין המינהל רשאי כיום למנוע את השימוש של תושבי כפר ידידיה בתחנת הדלק לצורך תדלוק רכבים פרטיים. לעומת זאת, באשר לשימוש למכירת דלק לתושבי הישובים הסמוכים נקבע כי היה ברור למשיבות שהמינהל אינו מתיר אותו, וזאת לאור הגבלה מפורשת שקבעו בהסכם בין המשיבות בעניין זה (ראו עמוד 11 בפסק הדין קמא המתייחס להוראת סעיף 4 בחוזה 1999. כן ראו מכתב כפר ידידיה למינהל מיום 20 ביולי 1988 בו היא מצהירה כי "התחנה הנ"ל הינה לשימוש של חברי אגודת כפר ידידיה בלבד וכן מלאי חרום לשעת חרום"). לפיכך נאמר בחלקו האופרטיבי של פסק הדין כי אין לאפשר שימוש בתחנת הדלק למי שאינו תושב כפר ידידיה (ובכלל זה, כך משתמע מפסק הדין, תושבי כפר חיים והדר עם). 11. במהלך השנים, במועד שלא הובהר, החלה יונה אברך לפרסם את שירותי תחנת הדלק, תוך הכללתה ברשימת נקודות התדלוק המהוות חלק מפריסת התחנות הארצית שלה. פרסומים אלה לוו בהצבת שלטים המפנים לתחנה בנקודות שונות בקרבת התחנה. לטענת יונה אברך תכליתם של מהלכים אלה הייתה פרסומית-שיווקית (ראו סעיף 14 בעיקרי הטיעון המתוקנים מטעם המשיבה 2), ובאופן מעשי לא היה בהם כדי לשנות את זהות המשתמשים בתחנה (לפי עדותו של מר יחזקאל אברך, רק 2% מהמשתמשים אינם תושבי כפר ידידיה או שני היישובים הסמוכים. ראו שורה 18 בע' 70 בפרוטוקול מה- 19.9.2007). בית משפט קמא לא התייחס בפסק דינו לעניין זה, אולם בחלקה האופרטיבי של ההחלטה ציין כאמור כי "אין לפרסם התחנה באתר הנתבעת מס' 2, או בשלטי חוצות או בכל דרך שהיא". 12. בית משפט קמא, לאור הממצאים העובדתיים שקבע (שלמעט המובהר בסעיף 9 לעיל משמשים גם בסיס לפסק דיננו), סבר כאמור כי ניתן לאפשר את המשך הפעלת התחנה בידי יונה אברך, ובלבד שתמנע מלמכור דלק למי שאינם חברי אגודת כפר ידידיה, ולפרסם את דבר קיום התחנה. 13. במהלך הדיון לפנינו העלו הצדדים בקשות וטענות דיוניות בצד טיעונים לגופו של עניין. להלן נדון תחילה בבקשות ובטענות הדיוניות שלא הוכרעו במהלך הדיון, ואחר כך ניתן דעתנו לטענות המהותיות של הצדדים. בקשת המינהל להגשת ראיות נוספות 14. המינהל, המערער בפנינו, הציג בתחילת הדיון בערעור בקשה להוספת ראיות נוספות שבהן פרסום עדכני מאתר האינטרנט של יונה אברך, פרוספקט של יונה אברך, כתב אישום ופסק דין בגין ניהול עסק ללא רישיון וכתב אישום המתייחס לעבירות על חוק התכנון והבניה. המשיבות התנגדו לבקשה זו, בטענה כי מדובר בראיות שהיו בידי המערערת בעת ניהול ההליכים לפני ערכאה קמא, ושלא ניתן כל טעם משכנע להגשתן בשלב זה. עוד טענו המשיבות כי אם תתקבל הבקשה יש להתיר גם להן להגיש ראיות נוספות. 15. לאחר עיון בבקשה לא מצאנו לנכון להתיר את קבלת הראיות החדשות. התשתית העובדתית שנפרסה לפני בית משפט קמא רחבה דיה כדי לאפשר הכרעה בסכסוך, ואין בטיבן של הראיות החדשות כדי להצדיק פתיחה מחודשת של שלב הבאת הראיות. לאור זאת, החלטנו שלא להיזקק לראיות אלה לצורך הכרעתנו ולדחות את הבקשה להגשתן. טענת המשיבים בדבר חריגה ממסגרת הסעד שנתבקש בתביעה וזניחת טענות במהלך הדיון 16. לכפר ידידיה שתי טענות דיוניות בעניין הסעדים שמבקש המינהל, האחת שעניינה בקשת המינהל לאסור על חברי אגודת כפר ידידיה לתדלק בתחנה רכבים שאינם חקלאיים; השניה שעניינה בבקשת המינהל להוראות בדבר סילוק ידה של יונה אברך. נדון ונכריע תחילה בטענות הדיוניות כנגד סעדים אלו כסידרן. 17. בעיקרי טיעונה טענה כפר ידידיה כי בקשת המינהל במסגרת הערעור כי נורה על הגבלת השימוש של חברי אגודת כפר ידידיה "למטרות תדלוק רכבים חקלאיים בלבד" (סעיף 9 בהודעת הערעור) חורגת מגדר הסעדים שהתבקשו בכתב התביעה. לטענתה הסעד שהתבקש בסעיף 20(ב) לכתב התביעה המתוקן, "צו מניעה קבוע המונע הפעלת תחנת הדלק במקרקעין כתחנה מסחרית", לא בא למנוע שימוש על ידי חברי אגודת כפר ידידיה, וזאת בין אם מדובר בשימושים חקלאיים ובין אם לאו. כחיזוק לטענה זו מפנה כפר ידידיה לכתב התשובה לכתב ההגנה מטעם המינהל (מסמך שהוגש ב- 10.11.2004 והנושא בטעות את הכותרת "כתב תשובה לכתב הגנה מטעם הנתבעת 2", להלן: "כתב התשובה מ- 2004"). במסמך זה נדרש המינהל לטענת המשיבות כי המונח "תחנת דלק פנימית" להבדיל מ"תחנה מסחרית" אינו ברור. ב"כ המינהל מציין לעניין זה כי "אין כל מחלוקת בין הנתבעות 1 ו -2 (קרי, המשיבות) לבין התובע (קרי, המינהל), באשר למשמעותה של תחנת דלק פנימית" ובהמשך לכך הוא מפנה להגדרה שקבעו המשיבות בחוזה 1999 לפיה "תחנת תדלוק פנימית" היא תחנה "למכירת דלקים ושמנים לחברי ותושבי האגודה" (סעיף 5 בכתב התשובה). נוכח דברים אלה טוען ב"כ כפר ידידיה כי אין המינהל יכול לדרוש בשלב זה צו מניעה בגין פעילות אשר גם לשיטתו איננה הופכת את התחנה לתחנה מסחרית. אנו סבורים כי יש ממש בטענה זו של כפר ידידיה. אכן, בפסק הדין עוסק בית משפט קמא בהרחבה בשאלת השימושים הלא חקלאיים על ידי חברי אגודת כפר ידידיה (ומאפשר אותם); לאור עמדת המינהל, כפי שבאה לידי ביטוי בכתב התשובה מ- 2004, אכן ניתן היה לקבוע כי אין מחלוקת בין הצדדים כי שימושים אלה מותרים. לאור האמור אנו רואים את הבקשה לצו מניעה כנגד שימושים מסחריים בתחנה ככזו שאין בכוונתה למנוע אספקת דלקים ושמנים לחברי אגודת כפר ידידיה. 18. טענתה הדיונית השנייה של כפר ידידיה, שאותה העלתה בחצי פה, היא שהמינהל זנח במהלך הדיון ובסיכומיו את הבקשה לסילוק יד של יונה אברך. טענה זו אין בידינו לקבל. כפי שנבהיר להלן, הפעלת התחנה על ידי יונה אברך, במתכונת בה הופעלה עובר להגשת התביעה, היא ביסוד הטענה שהתחנה הפכה מתחנה פנימית לתחנה מסחרית. לפיכך, המשך החזקתה של יונה אברך בתחנה אינה מתיישבת עם הבקשה לצו מניעה האוסר על הפסקת הפעילות המסחרית של תחנת הדלק - הסעד המרכזי אותו תבע המינהל בערכאה דלמטה. טענותיהם המהותיות של הצדדים 19. עיקר השגות המערער על פסק הדין הן כדלהלן: א. בפסק הדין נקבע אומנם כי המשיבות לא רשאיות למכור בתחנה דלק למי שאינם חברי אגודת כפר ידידיה (ובכלל זה תושבי שני היישובים הסמוכים, כפר חיים והדר עם), וכן ש"אין לפרסם התחנה באתר הנתבעת מס' 2 (יונה אברך), או בשלטי חוצות או בכל דרך שהיא", אולם לא ניתן צו מניעה קבוע בעניינים אלה. המינהל עומד על בקשתו כי יינתן צו מניעה קבוע כעתירתו. ב. המינהל לא התיר מעולם את הפעלת התחנה במתכונת הנוכחית, ולפיכך יש ליתן צו מניעה האוסר על פעילות מסחרית בתחנה, באופן שהשימושים המותרים בה יהיו רק אלה העולים בקנה אחד עם הנחיות המינהל באשר לתחנות דלק פנימיות. אם מבקשות המשיבות להפעיל תחנת דלק מסחרית עליהן לפעול בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 949 מיום 4.2.3002 (להלן: "החלטה 949"). ג. המינהל מעולם לא אישר את השכרת בקרקע לחברת דלק, ולפיכך הוא מבקש כי ינתן צו האוסר על השכרת התחנה ליונה אברך, ומורה על סילוק ידה מהמקרקעין. ד. אין חולק כי בתחנת הדלק בוצעו שינויים שונים הגורמים לכך שמצבה כיום שונה משמעותית מזה המותר על פי היתר הבניה מ- 1975. שינויים אלה, אפילו הם תואמים את בקשת היתר הבניה מ- 1988, לא אושרו באופן סופי ומוחלט על ידי המינהל, ומכל מקום אין הם תואמים את המצב התכנוני. לפיכך יש להתאים את מצב התחנה לקבוע בהיתר הבניה הקיים (קרי, היתר הבניה מ- 1975). 20. המשיבות סומכות את ידן על פסק הדין, ומבקשות כי נותיר אותו על כנו. אלה תשובותיהן להשגות המינהל על פסק הדין: א. תחנת כפר ידידיה, נוכח מיקומה הגיאוגרפי, ממילא איננה משרתת את הציבור בכללותו, אלא רק את תושבי המושבים כפר ידידיה, הדר עם וכפר חיים. לאור זאת, אין מקום למתן צו מניעה קבוע נגד מכירה למי שאינם תושבי יישובים אלה (המהווים אחוז מבוטל מהמשתמשים בתחנה, ואשר ממילא קיים קושי לאכוף לגביהם את האיסור), בעוד שבאשר לתושבי הדר עם וכפר חיים מן הראוי להתיר את השימוש, כדי למנוע תוצאה לא הגיונית מבחינה תכנונית ועסקית. ב. תחנת הדלק היא תחנת דלק פנימית מפאת מיקומה הגיאוגרפי, ואופי הפעילות בה היה מאז ומתמיד מסחרי, במובן זה שנעשתה בה פעילות כלכלית, על ידי חברת דלק מסחרית, של מכירת דלקים ושמנים כנגד תשלום. מאחר שהתחנה הוקמה ופעלה בידיעת המינהל זמן ניכר לפני מועדי ההחלטות שעליהן מתבסס המינהל בתביעתו (החלטה 44, החלטה 60ב' והחלטה 949), אין מקום להחיל החלטות אלה על תחנת הדלק באופן רטרואקטיבי. ג. המינהל היה מודע לדרך הפעלת תחנת הדלק, ואף נתן אישורו לה. לפיכך מנוע כיום המינהל מלהתנגד להפעלת התחנה על ידי חברת דלק (וזאת בשים לב לכך שיונה אברך הפסיקה, לטענת המשיבות, לכלול את התחנה בפרסומיה לאחר מתן פסק הדין). ד. חריגות הבניה שנעשו בתחנה, ככל שנעשו, בוצעו כדי להתאים אותה לצרכים המשתנים של הציבור אותו היא משרתת, וזאת בידיעתו של המינהל ובהסכמתו. עובדה זו מוצאת ביטויה בכך שהמינהל נתן הסכמתו לעיקר השינויים הללו ובכך שחתם על בקשת היתר הבניה מ- 1988. מעבר לכך, המינהל איננו הגורם המופקד על אכיפת דיני התכנון והבניה (ובפועל אף דחה פניות אליו בקשר לחריגות בניה בתחנת הדלק מנימוק זה), שעל כן אין הוא רשאי להתבסס על חריגות אלה. ה. במישור העקרוני, אף על פי שחוזה המשבצת, על פי לשונו, מחייב קבלת הסכמה של המינהל, הרי שבחיי המעשה התפתחה מציאות שונה, לפיה החקלאים רשאים לעשות במקרקעין כל שימוש הנדרש לצורך קיום חיי הישובים והמתיישבים. על כן, אין לקרוא את חוזה המשבצת כמונע מכפר ידידיה הקמה של תחנת דלק פנימית, או השכרתה לגורם מסחרי, וזאת בין אם ניתנה לכך הסכמה של המינהל ובין אם לאו. דיון והכרעה 21. תחנת הדלק בכפר ידידיה פועלת מזה שנים רבות, והמינהל איננו דורש את סגירתה. בקשת המינהל מבית המשפט הייתה להורות למשיבות להגביל את פעילותה של תחנת הדלק למסגרת הפעילות שהמינהל מתיר, ולאסור על חריגות שבוצעו לשיטתו בהפעלתה בשנים האחרונות. חריגות אלה ניתן למיין לארבעה מישורים: א. סוג הרכבים המתדלקים בתחנה - על פי החלטות המינהל (החלטה 44 והחלטה 60ב) תחנות דלק פנימיות אמורות לשמש אך ורק לתדלוק רכבי האגודה החקלאית ורכבים חקלאיים. בתחנת הדלק נעשה שימוש גם לתידלוק רכבים פרטיים, ושימוש זה חורג ממסגרת הפעילות שהמינהל מאשר כיום לתחנת דלק פנימית. ב. זהות המשתמשים בתחנה - תחנת הדלק הפנימית מיועדת לשימוש של חברי אגודת כפר ידידיה בלבד. על כך גם התחייבה כפר ידידה בפני המינהל (ראו מכתב כפר ידידיה למינהל מיום 20 ביולי 1988 הנזכר בסעיף ‎10 לעיל), וכך גם נקבע בפסק הדין קמא. בפועל מתדלקים בתחנה גם תושבי שני היישובים הסמוכים (הדר עם וכפר חיים), וכן של לקוחות אחרים של חברת יונה אברך (בין אם באמצעות מפתחות תדלוק ובין אם באמצעות כרטיסי אשראי). זאת ועוד, לאור האופי המוגבל של השימושים והמשתמשים בשירותי התחנה גם אין מקום לפירסומה לציבור הרחב. פרסומי יונה אברך, אשר כללו את תחנת הדלק ברשת ההפצה של החברה, מבטאים לפיכך עדות לשינוי באופי הפעילות שלה, באופן שאיננו תואם את ההיתר שנתן המינהל לקיומה. ג. זהות מפעיל התחנה - הסכמת המינהל להפעלת התחנה ניתנה לכפר ידידיה, ולא לחברת דלק או גורם מסחרי אחר. כפי שהובהר במהלך הדיון לפנינו, הפעלת התחנה, הלכה למעשה, מבוצעת על ידי יונה אברך, על בסיס עסקי-מסחרי, כאשר כפר ידידיה מקבלת למעשה דמי שכירות תמורת העמדת הקרקע לרשות יונה אברך (ראו סעיף ‎9 לעיל). ד. בנייה ללא היתר - היתר 1975, היתר הבניה היחידי שקיים ביחס לתחנת הדלק, מאפשר קיומם של שני מיכלים תת-קרקעיים ושתי משאבות חשמליות במיקום מסוים. אין חולק כי בשטח נבנו מיכלים, משאבות ומבני עזר תוך חריגה מהיתר הבניה. עמדת המינהל היא שאפילו היה מוכן בעבר לתת ידו לניסיון להסדרת חלק מהשינויים הללו בהליכי תכנון מתאימים (ולראיה חתימתו על בקשת ההיתר מ- 1988), הרי שמשנכשלו ניסיונות אלה, עומדת לו הזכות, של בעל הקרקע, לדרוש את התאמת מצב הבניה בשטח למצב המותר על פי חוק. עוד נעיר בעניין זה כי, בפסק הדין קמא צוין כי "...ואף האגודה הסכימה מרגע הגשת התביעה לצמצם את מספר המשאבות לשתים ולהחזיר את מיקום מיכלי הדלק התת קרקעיים למיקום המדויק על פי ההיתר שניתן בשנת 1975 ולהסיר את הגגון". (סעיף 17 לפסק דין קמא). עם זאת, למרות ההסכמה האמורה, הפרות אלה טרם באו על תיקונן. 22. כפי שהבהרנו בסעיף ‎17 לעיל, המינהל לא דרש בכתב התביעה את תיקון החריגה הראשונה (שימוש בתחנה לתדלוק רכבים לא חקלאיים) כלפי חברי אגודת כפר ידידיה. כבר מטעם דיוני זה יש מקום לדחות כל ניסיון של המינהל להתבסס בהליכי הערעור על חריגה נטענת זו. למען הסר ספק נבהיר כי גם לגופו של עניין לא מצאנו סיבה להתערב בממצאי פסק דין קמא שהמינהל נתן הסכמתו לתדלוק רכבים לא חקלאיים ע"י חברי אגודת כפר ידידיה, וכי הוראות המינהל האוסרות על שימושים אלה אינן יכולות להגביל אותם באופן רטרואקטיבי. לפיכך, גם מבחינה מהותית אנו סבורים שבעניין זה אין מקום לקבל את הערעור. 23. לעומת זאת, ככל שמדובר בשלוש החריגות האחרות להן טען המינהל (קרי החריגות בזהות המשתמשים, זהות המפעיל והבניה ללא היתר), אנו סבורים כי עלה בידי המינהל להוכיח את טענותיו, ולפיכך היה, לכאורה, מקום להעניק לו את הסעד שביקש לגביהן. ויודגש, לפחות ביחס לאחת מהחריגות הללו (זהות המשתמשים) מסקנתנו מבוססת על ממצאים עובדתיים שקבע בית משפט קמא, בעוד שבאשר לשני החריגים האחרים (זהות המפעיל והבניה ללא היתר) היא נסמכת על עובדות שגם המשיבות מודות בהן. 24. כנגד המסקנה האמורה, מעלות המשיבות שורה של טענות, אשר מקצתן רלוונטיות לכל החריגות בפעילות תחנת הדלק, ומרביתן רלוונטיות רק לאחדות מהן. טענות אלה ניתן למיין לשלושה טיפוסים : א. טענות הנסמכות על הסכמת המינהל; ב. טענות הנסמכות על שיקולי יעילות; ג. טענות הנסמכות על כפירה בסמכות המינהל. נדון להלן בשלושת סוגי הטענות הללו, ונבהיר מדוע אין באפשרותנו לקבלן. 25. טענות הנסמכות על הסכמת המינהל - באשר לכל החריגות העלו המשיבות שורה של השגות המבוססות, מבחינת מהותן, על הטענה שהמינהל נתן את הסכמתו לחריגה, שעל כן אין באפשרותו כיום לבקש את תיקונה. ביחס לחלק מהחריגות טוענות המשיבות כי ניתנה הסכמה מפורשת של המינהל (כך, למשל, ביחס לחריגות הנוגעות לבניה ללא היתר, טוענות המשיבות כי חתימת המינהל על בקשת ההיתר מ- 1988 מרפאת חריגות אלה); ביחס ליתר החריגות טוענות המשיבות להסכמה משתמעת, הנלמדת מכך שהמינהל ידע על החריגה במשך שנים רבות ונמנע מלנקוט פעולה להפסקתן. אין בידינו לקבל טענות אלה לגבי אף לא אחת משלוש החריגות שנטענו בכתב התביעה. ביחס לאחת מהחריגות (זו הנוגעות לזהות המשתמשים בתחנה) הרי שמפסק דין קמא עולה שהמינהל לא נתן להן את הסכמתו, לא באופן מפורש ולא במשתמע, וזאת מהטעם שלא ידע עליהן עד סמוך למועד בו הגיש את התביעה הנוכחית (ראו סעיף 22 בפסק הדין קמא בו נקבע הדבר מפורשות ביחס לזהות המשתמשים). ביחס לחריגה שלישית (זהות המפעיל) הרי העובדה שהמשיבות עצמן כפרו בה עד להליכי הערעור, תוך הצגת מצג אחר בבית משפט קמא, מלמדת שלא ניתן לייחס למינהל הסכמה שבשתיקה בקשר אליה. מעבר לנדרש נבקש להוסיף כי אפילו נניח שהמינהל היה מודע, ברמה זו או אחרת, לחריגות אלה, הרי שספק בעינינו אם היה די בשתיקתו כדי להכשירן. הכלל המקובל בדיני חוזים הוא ששתיקת הנפגע איננה מרפאת הפרה של החוזה, למעט מצבים בהם ניתן לראות בשתיקה מחילה או וויתור על ההפרה (ראו דניאל פרידמן, "התניות הכלולות בחוזה" חוזים ג' (בעריכת דניאל פרידמן ונילי כהן, תשס"ד) 27 - 29). במצב הדברים הרגיל ניתן לראות באי עמידת הנפגע על זכויותיו רק משום עילה לחייבו ליתן ארכה לתיקון ההפרה (השוו ע"א 8741/01 Micro Balanced Products נ' תעשיות חלאבין בע"מ, פ"ד נז(2) 171 (2003)). ודוק, בענייננו טענו המשיבות (ובמיוחד יונה אברך) כי השקיעו סכומי כסף ניכרים בתחנה, אולם לא הוכח (וספק אם נטען) כי השקעה זו נבעה ממצגי המינהל שהוא יאפשר את החריגות הנוגעות לזהות המשתמשים, זהות המפעיל או דרך הפירסום. לפיכך גם אין כל בסיס עובדתי לטענה שהשקעות אלה עשויות להקים טענת מניעות כלפי המינהל. שונים פני הדברים ביחס לחריגה האחרונה, זו הנוגעת לבניה ללא היתר בשטחי תחנת הדלק. בעניין זה ברור שהיה למינהל מידע שמצב הבניה בתחנת הדלק חורג מגדר היתר הבניה מ- 1975, וכי בשלב מסוים היה מוכן גם לתת את ידו לתיקונה באמצעות הרחבת היתר הבניה. עם זאת, משלא התקבל היתר בניה, במשך למעלה מ- 20 שנה, לא ניתן לראות את המינהל כקשור להסכמה זו, באופן שעליו להסכים להימשכותו של מצב בלתי חוקי (השוו ע"א 464/81 מפעלי ברוך שמיר חברה לבנין ולהשקעות בע"מ נ' הוך, פ"ד לז(3) 393 (1983)). נהפוך הוא, מעמדו הציבורי של המינהל מחייב את המסקנה שלא ניתן לייחס לו הסכמה להתמשכות קיומה של בניה בלתי חוקית על מקרקעין שהוא אחראי על ניהולם. כל שניתן לדרוש מהמינהל הוא שיאפשר למשיבות זמן סביר להשלמת ההליך התכנוני, כאשר משך הזמן שחלף מאז הגשת התביעה ועד היום בוודאי עומד בתנאי זה. 26. טענות הנסמכות על שיקולי יעילות - באופן מפורש ביחס למקצת החריגות, ובאופן משתמע ביחס לאחרות, טוענות המשיבות כי סירובו של המינהל לקבל את הדרך בה מתנהלת תחנת הדלק תביא לסגירתה, או, למצער, להתנהלותה באופן בלתי יעיל. כך, למשל, באשר לאיסור על מכירת דלק לתושבי שני הישובים הסמוכים (כפר חיים והדר עם) טענה יונה אברך כי "אין כל הגיון, תכנוני או עסקי או אחר, בהקמת תחנת תדלוק נפרדת בתוך תחומי כל אחד מהישובים הנ"ל" (סעיף 11 בעיקרי הטיעון של יונה אברך). אף אם נניח לצורך הדיון כי הצדק עם המשיבות בטיעונים מסוג זה, הרי שאין בהם כדי להצדיק שלילת סעד של צו מניעה מהמינהל. ראשית, בעל קניין המבקש צו מניעה כנגד שימוש שלא כדין בנכסיו איננו נדרש להוכיח כי פעולתו תוביל להקצאת משאבים יעילה, אלא לכל היותר שהיא נעשית בתום לב, במובן זה שהנזק שייגרם ממתן הצו איננו בלתי פרופורציונלי לתועלת שתצמח ממנו (השוו רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, פ"ד נה(1) 199 (1999)). שנית, בענייננו המינהל מוכן לבחון את הכשרת החריגות אם יפעלו המשיבות בהתאם להחלטה 949. במילים אחרות, אין הוא כופר שיתכן וראוי לאפשר הפעלה על בסיס מסחרי של התחנה, אלא רק דורש כי הפעלה זו תעשה בהתאם להליכים שנקבעו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל, וכנגד תשלום הולם לקופה הציבורית. לפיכך, לא רק שאין סכנה של ממש לחוסר יעילות (השוו א' קליימן, "הפגיעה ממטרד ליחיד והתרופה המשפטית לה - הערות של כלכלן" משפטים ט (תשל"ט) 85), אלא שיש גם סיכוי שמתן הצו יביא לחלוקה צודקת של הרווחים שינבעו מהפעלה מסחרית של תחנת הדלק (ראו בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 62-67 (2002) (להלן: "בג"צ הקשת המזרחית")). 27. טענות הנסמכות על כפירה בסמכות המינהל - כקו הגנה שני, טוענות המשיבות כי אפילו לא נתן המינהל את הסכמתו לחריגות הנוגעות לקיומה של תחנת הדלק, הרי שאין בכך מאום, שכן כפר ידידיה זכאית לעשות במקרקעין שהועמדו לרשותה כל שימוש הנחוץ לצורך קיום חיי היישוב, ובכלל זה להקים עסקים כדוגמת צרכניה או תחנת דלק, או להשכיר את הקרקע לאחר על מנת שיעשה כן. לטענה זו לא הונח כל בסיס עובדתי המבקש להצביע על שיקולים ייחודיים הנוגעים לחוזה המשבצת של כפר ידידיה, אלא היא נטענה כטענה גורפת המתייחסת לכלל חוזי המשבצת (לאבחנה בין שני סוגי הטיעונים ראו בג"צ הקשת המזרחית, ע' 60 ליד האות ז'). בתצורתה זו הטענה עומדת לפי הבנתנו בניגוד לרוח בג"צ הקשת המזרחית. לטעמנו, לא ניתן ליישב בין ההלכות שנקבעו בבג"צ הקשת המזרחית לבין טענה כללית לפיה חוזי המשבצת עליהם חותם המינהל מעת לעת מול המגזר החקלאי הם בגדר "אות מתה", וכי עומדת ליישוב כדוגמת כפר ידידיה הזכות להפעיל תחנת דלק בעצמו, או להשכיר את הקרקע לגורם מסחרי צורך הפעלת תחנת דלק, גם ללא הסכמת המינהל. לפיכך אין לנו אלא לדחות גם טענות אלו. לסיכום 28.לאור המובהר לעיל, אנו סבורים כי היה ויש מקום ליתן צו מניעה קבוע כנגד החריגות בפעולתה של תחנת הדלק, קרי כנגד מכירה למי שאינם חברי אגודת כפר ידידיה, הפעלת התחנה על ידי גורם מסחרי כלשהו ויונה אברך בכלל זה, והבניה הבלתי חוקית שבנו המשיבות בשטח התחנה. ניתן בזה צו לפיו אין להפעיל את תחנת הדלק כתחנה מסחרית. שירותי התידלוק ומכירת השמנים בתחנת הדלק יינתנו לחברי אגודת כפר ידידיה בלבד, ותפעול התחנה יעשה על ידי כפר ידידיה בלבד. למען הסר ספק נבהיר כי אין אנו עושים צו מניעה האוסר על תדלוק רכבים פרטיים של חברי אגודת כפר ידידיה. ניתן צו לסילוק ידה של יונה אברך מתחנת הדלק ונאסר עליה להציג את תחנת הדלק כחלק ממערך ההפצה שלה בכל פירסום מטעמה. צו זה יחול גם על כל אדם שאינו בר רשות במקרקעין שעליהם התחנה שלא אושר על ידי המערער. נוסף על כך אנו מורים למשיבות, יחד ולחוד, לסלק ולפנות מתחנת הדלק את כל המחוברים שהוקמו בה בניגוד להיתר הבניה הקיים (היתר הבניה מ- 1975). כל אחת מהמשיבות תשלם למערער שכר טרחת עו"ד בסך 25,000 ₪ בתוספת מע"מ. חוזה שכירותחוזהשכירות