השופט י' זמיר 1. המערער קיבל מעיריית תל-אביב-יפו רישיון עסק למסגרייה, תחילה בשנת 1974, לתקופה של שנה אחת, ולאחר מכן, בשנת 1975, לתקופה שאינה קצובה בזמן. מכוח רישיון זה ניהל המערער מסגרייה, מאותה שנה ברציפות, ועדיין הוא מנהל אותה, באותו מקום. העירייה טוענת כי הרישיון פקע מעצמו ביום 31.12.1992. הכיצד? שבאותו יום פג תוקפו של היתר לשימוש חורג שניתן למערער, לצורך ניהול המסגרייה, על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. המערער חולק על כך שהרישיון פקע מעצמו, והוא טוען כי הרישיון קיים ותקף עד שיבוטל בהליך ראוי, לאחר שתינתן לו זכות טיעון בפני הרשות המוסמכת לבטל את הרישיון. לכן, הוא ממשיך לנהל את המסגרייה. על כך הועמד לדין פלילי באישום של ניהול עסק ללא רישיון. בית-המשפט לעניינים מקומיים (השופט מ' שמאי) זיכה את המערער מן האישום. הוגש ערעור. בית-המשפט המחוזי (השופטת ד' ברלינר, השופטת ש' גדות והשופט צ' גורפינקל) קיבל את הערעור. הוא הרשיע את המערער, גזר עליו קנס בסך 1,000 ש"ח וציווה עליו לסגור את המסגרייה ביום 1.3.1998. המערער ביקש וקיבל רשות לערער על פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי. בערעור שבפני בית-משפט זה עומדת השאלה אם הרישיון של המערער פקע מעצמו, בלי שהעירייה נקטה הליכים לביטול הרישיון, שאם כן, יש מקום לומר כי המערער ניהל את המסגרייה ללא רישיון, ולכן גם היה יסוד להרשיעו. על דרך ההכללה אפשר להעמיד את השאלה כך: באילו נסיבות פוקע רישיון עסק (ואולי גם רישיון מסוג אחר) מעצמו? 2. בשלוש דרכים יכול רישיון לבוא לידי גמר. הדרך הראשונה היא ויתור. בעל רישיון יכול, בדרך-כלל, לוותר על הרישיון, אם לפני שקיבל אותו ואם לאחר שקיבל אותו. הדרך השנייה היא פקיעה. יש נסיבות שבהן רישיון פוקע מעצמו. כך, למשל, כאשר רישיון ניתן לתקופה מסוימת והתקופה חלפה; או כאשר ניתן רישיון לעשות מעשה מסוים או לצורך אירוע מסוים והמעשה נעשה או האירוע התרחש; או כאשר הרישיון הינו אישי ובעל הרישיון נפטר לבית עולמו. במקרה כזה אין הרשות המוסמכת צריכה לבטל את הרישיון, ואף אינה צריכה להכריז כי הרישיון בטל, אלא הרישיון מתבטל מעצמו ואיננו עוד. הדרך השלישית היא ביטול. בדרך-כלל רשות שהוסמכה לתת רישיון מוסמכת גם לבטל את הרישיון. ראו סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981. אך במקרה זה על הרשות המוסמכת לעשות מעשה כדי לבטל את הרישיון. ביטול רישיון הוא מעשה קשה. הוא פוגע בזכות ומשבש ציפיות. לפיכך צריך עילה טובה כדי לבטל רישיון, יש להקדים שימוע לביטול, וביטול הרישיון חייב להיעשות בדרך שבה ניתן הרישיון. ראו י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [3], בעמ' 984 ואילך. 3. האם רישיון העסק של המערער פקע מעצמו? התשובה תלויה בשאלה מה סוג הרישיון שבידי המערער. הרישיון ניתן למערער לפי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968. חוק זה מקנה סמכות לרשות הרישוי (שהיא, בדרך-כלל, ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך) לתת שני סוגים עיקריים של רישיונות, ככל שמדובר בתקופת הרישיון. סעיף 7א(א) לחוק (כפי שתוקן בחוק רישוי עסקים (תיקון מס' 2), תשל"ד-1974) קובע לאמור: "תקפו של רשיון הוא מן המועד שנקבע בו וכל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי, מיזמתה היא או מיזמת נותן אישור". משמע, הכלל הרחב הוא, לפי סעיף קטן זה, שרישיון עסק ניתן לתקופה בלתי מסוימת, וכדי להביא אותו לידי גמר צריכה רשות הרישוי לבטלו בדרך שנקבעה לכך בחוק זה. אולם סעיף 7א קובע חריג לכלל זה. וכך הוא אומר: "(ח) על-אף האמור בסעיף קטן (א), רשאי שר הפנים - (1) לקבוע תקופת תוקף לרשיון של סוג עסקים פלוני, דרך כלל או בנסיבות שיפרש, ובלבד שהתקופה לא תפחת משנה; (2) לקבוע סוגי עסקים שבהעברת הבעלות או השליטה בהם יהיו טעונים רישוי חדש לפי חוק זה". מכאן, שיש סוגי עסקים שבהם הרישיון ניתן, אם כך קבע שר הפנים, לא לתקופה בלתי מסוימת, אלא לתקופה קצובה של שנה או יותר. זאת ועוד. גם רשות הרישוי רשאית, בתנאים מסוימים, לתת רישיון לתקופה קצובה. וכך קובע לעניין זה סעיף 7ב: "על אף האמור בסעיף 7א רשאית רשות הרישוי לקבוע תקופת תוקף לרשיון לעסק שהוא זמני מטבעו". 4. שר הפנים התקין את תקנות רישוי עסקים (תקופת תקפם של רשיונות, חידושם ואגרות), תשל"ה-1974 (להלן - תקנות רישוי עסקים). תקנות אלה קובעות שלושה סוגים של רישיונות, ככל שמדובר בתקופת הרישיון, בהתאם לסוגים שנקבעו בחוק עצמו: רישיון לצמיתות, רישיון תקופתי ורישיון זמני. תקנה 1 מגדירה כל סוג כדלקמן: "'רשיון לצמיתות' - רשיון שהוא בתוקף מן המועד שנקבע בו וכל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי; 'רשיון תקופתי' - רשיון שהוא בתוקף לשנה אחת; 'רשיון זמני' - רשיון כמשמעותו בסעיף 7ב לחוק". התקנות קובעות הוראות מיוחדות לכל אחד משלושת הסוגים, וכך הן אומרות: "2. כל עסק מן העסקים המפורטים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשל"ג-1973 (להלן - הצו), למעט העסקים המפורטים בתוספת, טעון רישיון לצמיתות. 3. כל עסק מן העסקים המפורטים בתוספת טעון רשיון תקופתי. 4. (א) תוקף רשיון תקופתי הוא עד 31 בדצמבר שלאחר נתינתו, ואם ניתן אחרי 1 בינואר - עד 31 בדצמבר של השנה שלאחר השנה שבה ניתן. (ב) תוקף רשיון זמני הוא כפי שקבעה רשות הרישוי ברשיון". 5. מהוראות אלה של החוק והתקנות עולה התמונה הבאה: ראשית, עסקים מן הסוגים המפורטים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשל"ג-1973, והם רוב גדול של סוגי העסקים, מקבלים רישיון לתקופה בלתי מסוימת (בלשון התקנות - לצמיתות), כלומר רישיון העומד בתוקפו כל עוד לא בוטל על-ידי רשות הרישוי. שנית, עסקים מן הסוגים המפורטים בתוספת לתקנות רישוי עסקים מקבלים רישיון תקופתי, כלומר רישיון לתקופה של שנה אחת. שלישית, בתנאים הנקובים בסעיף 7ב לחוק, רשאית רשות הרישוי לתת לעסק מסוים רישיון זמני, כלומר רישיון לתקופה שרשות הרישוי קבעה ברישיון עצמו. 6. איזה רישיון, מבין שלושה סוגים אלה, קיבל המערער? המערער קיבל רישיון למסגרייה. מסגרייה נכללת בין סוגי העסקים המפורטים בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשנ"ה-1995 (שהחליף את צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) מתשל"ג) (להלן - צו עסקים טעוני רישוי): זהו פריט 10.14(ג) בקבוצה 10 של העסקים המפורטים בקבוצה זו בתוספת לצו ("תעשיה, מלאכה, כימיה ומחצבים"). לכאורה אפוא, הרישיון שבידי המערער הוא רישיון לצמיתות, שאינו בא לידי גמר אלא אם בוטל על-ידי רשות הרישוי. אך במקרה זה, כפי שמוסכם על בעלי-הדין, רשות הרישוי לא עשתה דבר כדי לבטל את הרישיון. כיוון שכך, לכאורה הרישיון עדיין בתוקף, ולא היה יסוד להרשיע את המערער בניהול עסק ללא רישיון. המשיבה חולקת על כך. לטענתה, הרישיון שבידי המערער אינו רישיון לצמיתות, אלא רישיון זמני. כיוון שזמנו עבר, תוקפו פג מעצמו. אם כך, המערער ניהל עסק ללא רישיון, ובשל כך הורשע כדין. כדי להבין את המחלוקת שבין בעלי-הדין, יש להכיר את עובדות המקרה. 7. המערער קיבל את הרישיון למסגרייה בחודש ינואר 1974, לתקופה של שנה אחת. אך בשנת 1975 ניתן לו רישיון שבו נאמר כך: "רשיון זה: 1) תוקפו הוא בהתאם להוראות סעיף 7א(א) ובהתאם לתקנות שר הפנים לפי סעיף 7א(ח) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968". רישיון שתוקפו הוא בהתאם להוראות סעיף 7א(א) הוא רשיון לצמיתות, כלומר רשיון לתקופה בלתי מסוימת. ראו לעיל פיסקה 3. אולם על גבי הרשיון שניתן למערער הוסף תנאי, לאמור: "השימוש במקום הנ"ל לצורכי ניהול העסק אושר ביום 21.2.1975 על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה 'כשימוש חורג' לתקופה של שנה מיום ההחלטה. תשומת לבך מופנית לכך שבתום תקופה זו יבוטל הרשיון לעסקך במידה ולא יוארך האישור לשימוש חורג". תנאי זה הוסף לרישיון כיוון שעסק של מסגרייה, במקום שבו נוהל העסק, לא תאם את התכנית שחלה על אותו מקום לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. 8. משנת 1975 המשיך המערער, במשך שנים רבות, לנהל באותו מקום עסק של מסגרייה, בלי שעשה דבר כדי לחדש את ההיתר לשימוש חורג או להאריך את תוקף הרישיון. ואף-על-פי כן, הוא לא התבקש, לא על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ואף לא על-ידי רשות הרישוי, לחדש את ההיתר או להאריך את הרישיון. הוא אף לא התבקש, לא על-ידי זאת ואף לא על-ידי זאת, לסגור את העסק בהיעדר רישיון. כלפי חוץ נראה היה כי אכן, הרישיון שבידי המערער הוא רישיון לצמיתות. אולם, כלפי פנים, פעלה העירייה ביוזמתה, וללא ידיעת המערער, לחידוש ההיתר לשימוש חורג מדי שנה בשנה. כך התנהלו הדברים על מי מנוחות, במשך 16 שנים. בשנת 1990 החליטה העירייה לשקם את האזור שבו נמצא העסק ולפתח אותו לצורכי מגורים. בהתאם לכך התכנסה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ביום 26.12.1990 כדי לדון, בין היתר, בעסק של המערער. כמו בשנים קודמות, שבהן החליטה הוועדה לחדש את ההיתר לשימוש חורג, כך גם הפעם; המערער לא קיבל כל הודעה מן הוועדה, ואף לא ידע על התכנסות הוועדה כדי לדון בעסק שלו. אך הפעם החליטה הוועדה להאריך את ההיתר בפעם האחרונה, עד יום 31.12.1992. הודעה על החלטת הוועדה נשלחה אל המערער על-ידי ראש אגף רישוי בעירייה, רק לאחר 8 חודשים לערך. המערער טען וטוען כי החלטה זאת הינה בלתי חוקית, כמו גם המסקנה של רשות הרישוי כי תוקף הרישיון פג, ולכן הוא סירב לסגור את העסק, והוא ממשיך לנהל אותו עד היום. 9. על רקע עובדות אלה, השאלה היא, אם הרישיון שבידי המערער הוא רישיון לצמיתות שעדיין לא בוטל, כטענת המערער, או שהוא רישיון זמני שתוקפו פג, כטענת המשיבה. התשובה היא, לדעתי, כי הדין עם המערער: הרישיון שבידו הוא רישיון לצמיתות. ואלה טעמיי: (א) תכלית החוק. הנוסח הקיים של סעיפים 7א ו-7ב לחוק רישוי עסקים, נקבע בדרך של תיקון על-ידי חוק רישוי עסקים (תיקון מס' 2). על מטרת התיקון אומרים דברי ההסבר להצעת חוק רישוי עסקים (תיקון מס' 2), תשל"ד-1974, בעמ' 110, כך: "ההוראות המוצעות באות לאפשר את שינוי שיטת הרישוי, כך שבדרך כלל לא יוגבל עוד תקפו של רשיון לתקופה מסויימת, אלא יעמוד כל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי". אכן, רישיון עסק נועד, בדרך-כלל, לשמש את בעל הרישיון תקופה ממושכת. בעל הרישיון משקיע מהונו ומאונו להקמת העסק, אחר כך הוא עמל לבסס אותו ולהקנות לו מוניטין, והוא מסתמך על העסק שייתן לו פרנסה לאורך זמן. ההשקעה וההסתמכות מחייבות יציבות וביטחון. הן מונחות ביסוד החוק כאחת התכליות של החוק: שבדרך- כלל אדם יוכל לסמוך על הרישיון שיישאר בידו, אלא אם יבוטל בידי הרשות על יסוד שיקולים חזקים ובדרך ראויה. לפיכך כלל רחב הוא, לפי חוק רישוי עסקים, שרישיון עסק ניתן לצמיתות, ורק במקרים מיוחדים יש מקום, לפי החוק והתקנות, לתת רישיון תקופתי או רישיון זמני. (ב) לשון החוק. לפי הלשון של חוק רישוי עסקים (סעיף 7א(א)), תקנות רישוי עסקים (תקנה 2) וצו עסקים טעוני רישוי (פריט 10.14(ג) לתוספת), מסגרייה היא מסוג העסקים הטעונים רישיון לצמיתות, כלומר לפי ההגדרה שבתקנה 1 לתקנות רישוי עסקים, "רשיון שהוא בתוקף מן המועד שנקבע בו וכל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי;". משמע, הכלל הוא שרישיון למסגרייה הוא רישיון לצמיתות. מי שבא להוציא מן הכלל, עליו הראיה. המערער החזיק ברישיון למסגרייה, עד שרשות הרישוי קבעה כי פג תוקפו, במשך 19 שנים. מה הראיה לכך שהוא לא היה רישיון לצמיתות אלא רק רישיון זמני? (ג) נוסח הרישיון. הרישיון שניתן למערער אומר, בין התנאים המודפסים על-גבי הרישיון, כי "תוקפו הוא בהתאם להוראות סעיף 7א(א)" לחוק רישוי עסקים. סעיף 7א(א) קובע כי הרישיון עומד בתוקפו "כל עוד לא ביטלה אותו רשות הרישוי", כלומר לפי ההגדרה שבתקנות רישוי עסקים זהו "רשיון לצמיתות". אמנם, לפי סעיף 7ב לחוק, רשות הרישוי מוסמכת לתת רישיון זמני לעסק, ובכלל זה גם למסגרייה, על-אף האמור בסעיף 7א לחוק, אולם הרישיון שבידי המערער אומר כי הוא ניתן לפי סעיף 7א(א), ולא לפי סעיף 7ב. ואם כי לא נאמר בו שהוא ניתן "לצמיתות", גם לא נאמר בו שהוא רישיון "זמני". יש לכך חשיבות, שהרי הכלל הוא, לפי התקנות והצו, כי רישיון למסגרייה הוא רישיון לצמיתות. אם רשות הרישוי מבקשת לחרוג מן הכלל, מן הראוי שתבהיר זאת, גם בגוף הרישיון. והיא לא עשתה זאת ברישיון שנתנה למערער. (ד) מהות העסק. הסמכות של רשות הרישוי לתת לעסק רישיון זמני, לפי סעיף 7ב לחוק רישוי עסקים, כפופה לתנאי: היא מוסמכת לתת רישיון כזה רק "לעסק שהוא זמני מטבעו". אך מהו עסק זמני מטבעו? זהו, למשל, עסק של רוכלות ביריד או פסטיבל שנמשך יום אחד או ימים ספורים בלבד. מסגרייה, ללא ספק, אינה עסק זמני במובן זה. אך יש מעט מאוד עסקים שהם זמניים "מטבעם", לפי פרשנות פשוטה של הביטוי. לכן ראוי לתת פרשנות מרחיבה לביטוי, ולפיה הכוונה לעסקים שהם זמניים "מטבעם" בהתחשב בנסיבות המקרה. כך, למשל, כאשר נבנית שכונה חדשה במקום מסוים, ורשות הרישוי נותנת רישיונות לעסקים המוקמים באותו מקום כדי לשרת את מלאכת הבנייה, כגון מסעדה לשימוש הפועלים או מסגרייה לשימוש הקבלנים, כאשר ברור מראש כי עסקים אלה ייסגרו ויתפנו מן המקום כאשר תושלם מלאכת הבנייה. אולם בנסיבות המקרה שלפנינו, אין זה ראוי לומר על המסגרייה של המערער כי היא עסק זמני מטבעו, אף שהיא נזקקה להיתר מתחדש והולך לשימוש חורג. שהרי, המסגרייה עומדת במקומה זה למעלה מעשרים שנה, כשהעירייה מקבלת אגרת רישיון וארנונת עסק, ומעבר לכך אף פועלת ביוזמתה לחדש את ההיתר מדי שנה בשנה. וכי מהו גבול הזמניות? לאחר שהמסגרייה פעלה שנים רבות כל כך, ברשות ובסמכות של הוועדה המקומית ושל רשות הרישוי, אין רשות הרישוי יכולה להישמע בטענה שהמסגרייה היא עסק זמני מטבעו. המסקנה המצטברת מטעמים אלה היא, כי הרישיון שבידי המערער הוא רישיון לצמיתות, ולא רישיון זמני. 10. רישיון לצמיתות אינו, כמובן, רישיון לצמיתות. כפי שנאמר בסעיף 7א(א) לחוק רישוי עסקים, הרישיון עומד בתוקפו כל עוד לא ביטלה אותו רשות רשות הרישוי. לא זו בלבד: לפי סעיף 7 לחוק, רשות הרישוי שיש לה סמכות להתנות את הרישיון מלכתחילה בתנאים מוקדמים או בתנאים מאוחרים, רשאית גם "להוסיף תנאים לרשיון שניתן אם ראו צורך בדבר לקידום אחת ממטרות הרישוי". הפרה של תנאי מתנאי הרישיון עשויה להיות, לפי חומרת ההפרה, עילה לביטול הרישיון. אכן, דבר רגיל הוא שרשות רישוי קובעת תנאים ברישיון. כך עשתה גם רשות הרישוי ברישיון שנתנה למערער. היא הוסיפה ברישיון זה תנאי ולפיו הרישיון "יבוטל... במידה ולא יוארך האישור לשימוש חורג". מה הנפקות של תנאי זה? לעניין הנפקות של תנאים ברישיון, יש להבחין בין שני סוגים של תנאים: תנאים מפקיעים ותנאים רגילים. תנאי מפקיע הוא תנאי בעל חשיבות מיוחדת הנוגעת לרישיון הנדון, עד כדי כך שאם הופר התנאי, נשמט היסוד לרישיון. חומרת ההפרה של התנאי, כיוון שהיא רבה, מכריעה את הזכות של בעל הרישיון. לפיכך, אם הופר תנאי כזה, הרישיון פוקע מעצמו, ללא צורך לבטלו בהחלטה רשמית. ראו, לדוגמה, בג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים ואח' [1]. כנגד זאת, תנאי רגיל, אף שגם הוא מחייב את בעל הרישיון, אינו בעל חשיבות רבה עד כדי כך שהפרת התנאי תפקיע מעצמה את הרישיון. אלא מאי? הפרה של תנאי רגיל עלולה להוות עבירה פלילית, או עילה להוצאת צו הפסקה מינהלי, וכן גם, אם היא חמורה, עילה לביטול הרישיון. לצורך הדגמה של שני סוגי התנאים, אפשר להביא את התנאים הסטנדרטיים המיתוספים, לפי תקנות רישוי עסקים (טופס הרשיון), תשל"ה-1974, לכל רישיון לפי סעיף 4 לחוק רישוי עסקים. יש בהם תנאים מפקיעים. כזה הוא התנאי הקובע כי הרישיון "אינו בר-תוקף, אם בעליו העביר עסקו למקום אחר..." (כמפורט בתוספת לתקנות רישוי עסקים (טופס הרשיון)), וכן התנאי הקובע כי הרישיון "אינו בר תוקף עם העברת הבעלות או השליטה בעסק" (שם). אפשר לומר כי אם הופר אחד התנאים האלה, נוצר מצב חדש באופן מהותי, עד כדי כך שהרישיון אינו חל כלל על מצב זה: הרישיון מרשה ניהול עסק במקום שבו הוקם, אך לא במקום אחר, והוא מרשה את ניהול העסק על-ידי בעל הרישיון, אך לא בידי אחר. לכן הפרת תנאי כזה מפקיעה, כשהיא לעצמה, את הרישיון. אך יש בין התנאים הסטנדרטיים, הקבועים בתקנות, גם תנאים רגילים. כזה הוא התנאי הקובע כי שם בעל העסק או האחראי לניהולו יצוינו על גבי תווית בגודל מסוים "שתיקבע בחזית העסק במקום הנראה לעין", וכן התנאי הקובע כי "רשיון זה יש להציג במקום נראה לעין במקום העסק". הפרה של תנאי כזה, אין כוחה עמה להפקיע את הרישיון, ללא צורך בהליכים לביטול הרישיון. בין שני סוגים אלה של תנאים יש שטח אפור של תנאים שקשה לקבוע אם הם תנאים מפקיעים אם לאו. הסיווג של תנאי כזה, אם הוא תנאי מפקיע או תנאי רגיל, תלוי גם במהות התנאי, בעניין הרישיון הנדון, וגם בנסיבות המקרה. 11. כיצד אפוא לסווג את התנאי ברישיון שניתן למערער, שלפיו הרישיון יבוטל אם לא יוארך ההיתר לשימוש חורג שניתן למסגרייה על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה? נראה לי כי סיווגו של תנאי מסוג זה לכאן או לכאן תלוי בנסיבות המקרה. בנסיבות מסוימות אפשר שהוא ייחשב תנאי מפקיע. כך, למשל, אפשר שהוא ייחשב תנאי מפקיע כאשר ההיתר לשימוש חורג ניתן לתקופה קצובה וקצרה, כשברור כי ההיתר לא יוארך, והתנאי קובע במפורש כי הרישיון יפקע (או יבוא לידי גמר) בתום אותה תקופה. אך לא אלה הנסיבות במקרה שלפנינו. במקרה זה נראה כי ההיתר לשימוש חורג ניתן, למעשה, גם אם לא להלכה, לתקופה בלתי מסוימת. מכל מקום, כך הייתה המציאות: ההיתר לשימוש חורג הוארך מעשה שיגרה, ביוזמת רשות הרישוי, בלי להודיע על כך למערער, שנה אחר שנה, במשך שנים רבות. לפיכך יכול היה המערער להתייחס לתנאי זה, אם עדיין היה מודע לתנאי, כאילו היה תנאי פורמאלי בלבד. בנסיבות אלה, כאשר התנאי התממש, שוב לא היה בכוחו להפקיע את הרישיון מניה וביה, אלא רק לשמש בידי רשות הרישוי עילה לפעול כדי שהרישיון יבוטל. אכן, כך עולה גם מלשון התנאי שנקבע ברישיון המערער. התנאי אינו אומר כי אם ההיתר לשימוש חורג לא יוארך, יפקע הרישיון או יתבטל מעצמו, אלא הוא אומר כי אז הרישיון "יבוטל". מסתבר כי זו הייתה גם דעתו של מנהל אגף רישוי עסקים בעירייה. וכך הוא כתב, ביום 11.2.1992, אל באת-כוח המערער: "באשר לביטול הרשיון מאליו - הצדק עמך, ברוב הרשיונות אכן מצויין שהרשיון בטל בתום מועד תוקף השמוש החורג, אך במקרה זה של מרשיך אכן נוסח הסעיף מחייב תהליך הקבוע בחוק לביטול הרשיון". אך לאחר זמן שינה מנהל האגף את דעתו, כנראה בעקבות ייעוץ משפטי, ובמקום לנקוט את התהליך הקבוע בחוק לביטול הרישיון, כפי שכתב, החליט שהרישיון פקע מעצמו. 12. ישאל השואל: מה הבדל יש בין פקיעת רישיון לבין ביטול רישיון, שהרי גם זו וגם זה מביאים את הרישיון לידי גמר? התשובה היא: יש ויש הבדל של ממש בין זו לבין זה. פקיעת רישיון מתרחשת כביכול מעצמה, כאילו היא מכה מידי שמים, כשבעל הרישיון עומד חסר אונים, ואילו הרשות המוסמכת רוחצת בניקיון כפיה. ביטול רישיון, להבדיל, הוא מעשה ידיה של הרשות המוסמכת, ולפיכך הדין קובע תנאים וסייגים לביטול רישיון. בין היתר, הרשות אינה רשאית לבטל רישיון אלא לאחר שנתנה לבעל הרישיון הזדמנות נאותה לטעון בפניה נגד הכוונה לבטל את הרישיון על יסוד תשתית עובדתית ראויה, לפי שיקולים ענייניים ובהתאם למבחני הסבירות והמידתיות. ראו, לדוגמה, בג"ץ 799/80 שללם נ' פקיד הרישוי לפי חוק כלי היריה, תש"ט-1949, מינהל נפת פתח-תקווה, משרד הפנים [2]. ראו גם זמיר בספרו הנ"ל [3], בעמ' 1001-1012. כך לגבי ביטול רישיונות בדרך-כלל, וכך גם לגבי ביטול רישיון עסק לפי סעיף 7א לחוק רישוי עסקים. סעיף זה קובע, בין היתר, כי הרישיון לא יבוטל אלא לאחר התייעצות עם נותן האישור (כלומר, שר המשטרה או שר הבריאות או שר אחר, לפי העניין), וכן גם "לאחר שניתנה לבעל הרישיון הזדמנות להשמיע טענותיו", וכי הרואה עצמו נפגע בביטול רישיון רשאי לערער על החלטת הביטול לבית-משפט השלום (או לבית-המשפט לעניינים מקומיים), ובית-המשפט רשאי לבטל את החלטת הרשות אם לדעתו אינה חוקית או אינה סבירה. אלה הן, מבחינתו של בעל הרישיון, זכויות ממשיות, מהותיות ודיוניות, והן עשויות לעתים להעביר את רוע הגזרה. בשל ההבדל המהותי שבין פקיעת רישיון לבין ביטול רישיון, מבחינת ההגנה על האינטרס הלגיטימי של בעל הרישיון, ראוי כעניין שבמדיניות לצמצם את מסגרת המקרים של פקיעת רישיון. בין היתר, ראוי בדרך-כלל שהרשות המינהלית תשמע את הטענות של בעל הרישיון לפני שהיא קובעת כי הרישיון בא לידי גמר. זוהי מצוות ההגינות. לכן, כעניין שבמדיניות, במקרה של ספק בשאלה אם תנאי ברישיון הוא תנאי מפקיע או תנאי רגיל, עדיף בדרך-כלל לנהוג בתנאי כתנאי רגיל, שהפרתו אינה מפקיעה את הרישיון אלא מחייבת הליכים לביטול הרישיון על-ידי הרשות המינהלית, ובהם זכות הטיעון לבעל הרישיון. 13. לא כך נהגו הרשויות במקרה שלפנינו. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה דנה והחליטה שלא להאריך את ההיתר לשימוש חורג, אלא עד יום 31.12.1992, בלי להודיע למערער ובלי להזמין אותו לדיון; ולאחר מכן, רשות הרישוי הודיעה למערער על החלטתה, שלפיה תוקף הרישיון יפוג באותו יום, ואף זאת בלי לתת לו הזדמנות לטעון בפניה לפני קבלת ההחלטה. ההחלטה נפלה על המערער, כמו גזרה משמים, לאחר למעלה משבע-עשרה שנים שבהן ניהל את המסגרייה בהתאם לרישיון שבידו. במצב זה ההחלטה אינה יכולה לעמוד. ממה נפשך: אם רשות הרישוי סברה כי הרישיון שבידי המערער הוא רישיון זמני, ותוקפו פקע מעצמו, הרי זו טעות, שכן בידי המערער יש רישיון לצמיתות, והוא עומד בתוקפו עד שיבוטל על-ידי רשות הרישוי; ואם רשות הרישוי ביקשה לבטל את רישיון המערער, היה עליה ללכת בדרך שנקבעה בחוק, בראש ובראשונה לתת למערער הזדמנות לטעון את טענותיו, וכיוון שלא הלכה בדרך זאת, הרישיון לא בוטל. 14. בית-המשפט המחוזי ראה את הדברים אחרת. הוא החליט כי התנאי שנקבע ברישיון של המערער הוא תנאי מפקיע. ומדוע? משום שאין זה מתקבל על הדעת שבידי אדם יהיה רישיון לניהול עסק בניגוד לתכנית תקפה לפי חוק התכנון והבניה, וללא היתר לשימוש חורג. לכן, כאשר פג תוקף ההיתר לשימוש חורג, פקע גם רישיון העסק. משהמשיך המערער לנהל את העסק, הוא עבר את העבירה של ניהול עסק ללא רישיון. אולם, גם אם אין זה מתקבל על הדעת שאדם ינהל עסק הדורש היתר לשימוש חורג, בלי שיהיה בידיו היתר כזה, אין זה מחייב את המסקנה שהתנאי ברישיון בדבר היתר לשימוש חורג הוא, בכל מקרה, תנאי מפקיע, להבדיל מתנאי רגיל. שהרי גם אם הפרת התנאי אינה מפקיעה את הרישיון עדיין היא יכולה להצדיק ביטול הרישיון, לאחר שמיעת הטענות של בעל הרישיון. ביטול הרישיון, אם ייעשה ללא שיהוי, כנדרש, ימנע את ניהול העסק, אם אין לו היתר לשימוש חורג, בניגוד לחוק התכנון והבניה. כך אפשר היה, וכך צריך היה, לנהוג במקרה שלפנינו. במקרה זה החליטה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ביום 26.12.1990 כי ההיתר לשימוש חורג יפוג ביום 31.12.1992, כלומר לאחר שנתיים. מכאן, שבידי רשות הרישוי היה שפע של זמן כדי לנקוט הליכים לביטול הרישיון, ובכלל זה לתת למערער הזדמנות נאותה להשמיע בפניה את טענותיו. אף-על-פי-כן, היא פטרה עצמה מהליכים אלה ומחובת השמיעה של המערער, ובחרה בדרך שנראתה קצרה ויעילה, אך בכך היא טעתה. 15. המערער מעלה טענה נוספת, לא נגד רשות הרישוי, אלא נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ולא נגד ההחלטה שרישיון העסק פקע, אלא נגד ההחלטה שלא להאריך את ההיתר לשימוש חורג. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קיבלה את ההחלטה שלא להאריך את ההיתר לשימוש חורג, בישיבה שהתקיימה ביום 26.12.1990, בלי להודיע למערער על הישיבה ובלי לתת לו את זכות הטיעון בפני הוועדה. המערער טוען כי יש בכך הפרה של זכות הטיעון, ודי בכך לבטל את החלטת הוועדה. אם החלטה זאת בטלה, הוא מוסיף וטוען, ההיתר לשימוש חורג עדיין קיים ועומד, ואם כך, נשמט היסוד מן ההחלטה של רשות הרישוי בדבר פקיעת הרישיון. זהו, לטענת המערער, טעם נוסף לזכות אותו מן האישום של ניהול עסק ללא רישיון. אכן, על פני הדברים נראה כי יש ממש בטענת המערער שהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הייתה חייבת לתת לו את זכות הטיעון לפני שהחליטה לא להאריך את ההיתר לשימוש חורג. אך אין צורך להכריע בטענה זאת, כיוון שדי בכך שההחלטה של רשות הרישוי בטלה, אפילו בהנחה שההחלטה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תקפה, כדי לזכות את המערער מן האישום. לכן נשאיר את שאלת החוקיות של החלטת הוועדה המקומית ללא הכרעה. 16. התוצאה היא, שההחלטה של רשות הרישוי, שלפיה פג התוקף של רישיון המסגרייה שבידי המערער, בטלה. כיוון שכך, הרישיון עומד בתוקפו, ואין יסוד להרשיע את המערער בעבירה של ניהול עסק ללא רישיון. פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי, שהרשיע את המערער, מתבטל והמערער מזוכה מן האישום. כדי להסיר ספק, יש לומר כי אין בפסק-דין זה כדי למנוע בעד רשות הרישוי לפעול לביטול הרישיון שבידי המערער, ובלבד שתפעל בדרך שנקבעה בחוק רישוי עסקים לביטול רישיון. השופטת ד' ביניש אני מסכימה. השופט י' קדמי 1. לצערי לא אוכל להצטרף לפסק-דינו של חברי השופט זמיר. לשיטתי, התנאי שנקבע לתוקף רישיון העסק שניתן למערער על-פי חוק רישוי עסקים (להלן - חוק הרישוי) הינו תנאי "מפקיע" ולא תנאי "מבטל", ועל-כן אי-העמידה בו מפקיעה את תוקף הרישיון ואינה מצריכה הליכים לביטולו. אכן, אופיו של תנאי בעניין הנדון כאן, נגזר במידה רבה מלשונו, ולכאורה, יש בנקיטת התיבה "יבוטל הרישיון" להבדיל מ"יתבטל" הרישיון כדי להצביע על כך שבתנאי "מבטל" המדובר. ברם, במקרה דנא, נקיטת התיבה האמורה, כשלעצמה, אינה מכריעה את הכף, וזאת - בהתחשב בתוכנו של התנאי, בטיבו ובתכליתו כפי שיבואר להלן. 2. וזה הנוסח המלא של התנאי, כפי שצוין בפסק-דינו של חברי: "השימוש במקום הנ"ל לצורכי ניהול העסק אושר ביום 21.2.1975 על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה 'כשימוש חורג' לתקופה של שנה מיום ההחלטה. תשומת לבך מופנית לכך שבתום תקופה זו יבוטל הרשיון לעסקך במידה ולא יוארך האישור לשימוש חורג" (ההדגשות שלי - י' ק'). הרישיון שבו מדובר הינו רישיון עסק לפי חוק הרישוי (להלן - הרישיון). ברם, התנאי הקבוע בו - אף שנקבע על-מנת להבטיח את קיום מטרותיו של חוק הרישוי - אינו נמנה עם אלה הנתונים לשיקול-דעתה של הרשות הפועלת מכוח חוק הרישוי, לאמור: תנאי "פנימי"; אלא תנאי "חיצוני" הנתון לשיקול-דעתה של רשות הפועלת על-פי חוק התכנון והבניה (להלן - חוק התכנון). תנאי "פנימי" כאמור, יכול שיהיה תנאי "מבטל" או תנאי "מפקיע", בהתאם לנסיבות המיוחדות לכל מקרה, ואם הוא תנאי "מבטל", מימושו כפוף להסדר הביטול הקבוע בחוק הרישוי. לעומת זאת, תנאי "חיצוני" יהיה, ככלל, תנאי "מפקיע", באשר מימושו אינו נתון לשיקול-דעתה של הרשות נותנת הרישיון, אלא לרשות אחרת הפועלת מכוחו של חוק אחר. במקרה שבפנינו, התנאי הוא תנאי "חיצוני", שאין בין מימושו לבין הסדר הביטול הקבוע בחוק הרישוי ולא כלום. אכן, מבחינתו של חוק הרישוי, הרישיון שניתן למערער הוא "לצמיתות". על כך, אין עוררים, ומבחינה זו - לא שונה דבר. ה"שינוי" שחל - ומשמיט, לטענת המשיבה, את הבסיס מתחת לתוקפו של הרישיון - הוא שינוי "חיצוני", שהתרחש מכוח החלטתה של רשות אחרת. לרשות נותנת הרישיון אין, כאמור, כל שליטה על מתן ה"היתר לשימוש חורג" שבו הותנה הרישיון (להלן - ההיתר), ומשהחליטה הרשות האחרת שלא לחזור וליתן את ההיתר - שאותו צריך היה לחזור ולקבל מדי תקופה כפי שנקבע בו - התממש התנאי המפקיע את הרישיון. סיכומם של דברים: משקבעה הרשות נותנת הרישיון, כי תוקפו מותנה בקיומו של היתר - קבעה בכך, בנסיבות העניין, תנאי "מפקיע"; ודי באי-העמידה בו, כשלעצמו, כדי ליטול מן הרישיון את תוקפו. השימוש בתיבה "יבוטל" - במקום "יתבטל", אינו יכול לשנות את תכליתו הברורה-על-פניה של התנאי שבו הותנה הרישיון, ובמכתביו מהתאריכים 8.8.1991, 12.1.1992 ו-23.2.1992, הבהיר מנהל אגף הרישוי בעירייה כי "הארכה זו [של ההיתר לשימוש חורג לפי חוק התכנון - י' ק'] הינה אחרונה... ובהתאם לכך - יפוג גם תוקף רשיונם על-פי חוק רישוי עסקים" (ההדגשה שלי - י' ק'). להליכי "ביטול" יש מקום, לשיטתי, כאשר הרשות נותנת הרישיון מחליטה - על-פי שיקול-דעתה - לשנות את מעמדו של בעל הרישיון ו"לבטל" את מה שהיא נתנה לו. במקרה שבפנינו, הרשות נותנת הרישיון לא שינתה את עמדתה ולא החליטה ליטול את שנתנה; אלא - תנאי "חיצוני" שבו הותנה הרישיון מלכתחילה - ואשר כנגדו בתור שכזה לא הועלתה שום השגה - התממש, בלי שיש לרשות האמורה נגיעה לכך. הרישיון לא "בוטל", אלא תוקפו "פג", משנתקיים תנאי חיצוני שנקבע לכך, על דעתו של בעל הרישיון. 3. אכן, ההיתר הוארך "אוטומטית" מדי שנה בשנה במשך כ-16 שנים - בכל פעם לשנה אחת - ללא התערבות מצדו של המערער, ואפשר שהדבר יצר אצל המערער "ציפייה" שכך יהיה תמיד. ברם, המדובר ב"ציפייה" - ואולי גם ב"הסתמכות" - המקימה בסיס לטענות כנגד הרשות המעניקה היתרים לשימוש חורג לפי חוק התכנון, אך אין היא מקימה בסיס לטענות כלשהן כנגד הרשות שהתנתה את הרישיון - על-פי חוק הרישוי - בקיומו של היתר כאמור. יתרה מזו: הודע למערער בשעתו, כי ההארכה האחרונה של ההיתר האמור הינה לשנתיים בלבד, והדבר צריך היה להעמיד את המערער על כך שבסיס הציפייה שלו התערער. תהא זו "היתממות" - שעל גבול עצימת העיניים - מצדו של המערער, שלא לראות בהודעה זו "התראה", הנוטלת מן ה"ציפייה" האמורה את כוחה. במצב דברים זה, חייב היה המערער לנקוט צעדים לביטול רוע הגזרה הנעוצה בהחלטת רשות התכנון שלא להוסיף וליתן לו "היתר", כאשר אין לו - ולא היה לו - בעניין זה דין ודברים עם הרשות נותנת ה"רשיון" לפי חוק הרישוי. אכן, שתי הרשויות - רשויותיה "של העירייה" הן; ולכאורה - עומד המערער בפני רשות אחת - העירייה; ואין מקום להבחנה בין שתי ה"רשויות" ובין ה"רשיון" וה"היתר". ברם, מבחינה משפטית - והיא הבחינה הקובעת כאן - אלו הן שתי רשויות עצמאיות הפועלות מכוח חוקים נפרדים, וכך צריך היה גם המערער להתייחס אליהן. 5. כאמור, המערער לא נקט צעדים להשגת "היתר" (לשימוש חורג על-פי חוק התכנון) ומיקד את מאמציו בהשגת "רשיון" למסגרייה, על-אף אי-חידוש ה"היתר". בכך טעה המערער, כשל והכשיל את עצמו. אילו פנה המערער אל הוועדה המקומית לתכנון ובנייה וביקש ליתן לו הזדמנות להישמע לפני שתקבע עמדה אם להאריך את ההיתר שניתן לו במשך השנים שחלפו - היה בוודאי נענה, ואילו נדחתה בקשתו בעניין זה - אם לשמיעת עמדתו ואם לגופו של עניין - הייתה פתוחה בפניו הדרך לפנייה לערכאות לבחינת שיקול-דעתה של הוועדה. המערער לא הלך בדרך זו ובכך הכשיר את הקרקע להגשת כתב-האישום נגדו. השאלה שהצגתי לעצמי היא: אם בהתחשב בכך שבפועל - הלכה למעשה - מצוי הסכסוך שבין המערער לבין הרשות במישור המשפט המינהלי, יש מקום לאפשר למערער לתקן את טעותו בדיעבד על-ידי פנייה אל הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, במגמה להשיג הארכה - למפרע - של ההיתר לשימוש חורג, והגעתי לכלל מסקנה כי ניתן לעשות כן. אשר-על-כן, הנני מציע להתלות את הדיון בערעור למשך שישה חודשים למטרה האמורה, כאשר אם יינתן למערער היתר כאמור, הדעת נותנת שתימצא הדרך לביטול ההליכים. לפיכך, הוחלט, ברוב דעות, כאמור בפסק-דינו של השופט זמיר. שימוש חורג