השופטת מ' מזרחי הבקשה 1. בפניי בקשה להורות על מחיקת התביעה על הסף בשל היעדר סמכות עניינית. השאלה שהבקשה מעמידה לדיון היא אם בית-המשפט המחוזי (שאינו יושב כבית-הדין לעניינים מינהליים) מוסמך לבטל תוקף הפקעה שננקטה על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - הפקודה או פקודת הקרקעות). התביעה הוגשה ב-29.8.2000. חוק בתי משפט לענינים מינהליים, תש"ס-2000 נכנס לתוקפו בדצמבר 2000. 2. התביעה מתייחסת להליכי הפקעה שננקטו בשנת 1968 לשם הקמתו ובנייתו של הרובע היהודי בעיר העתיקה. התובעים-המשיבים טוענים בה כי נתברר להם לאחרונה כי לטענת הנתבעים-המבקשים, אותם הליכים הפקיעו את כל צדו הדרומי של רחוב השלשלת בעיר העתיקה, שהוא רחוב מסחרי ראשי המאוכלס בעשרות חנויות פעילות של תושבי המקום הערביים, לרבות חנות התובעים. התובעים מבקשים כי בית-המשפט יצהיר שהליכי ההפקעה האמורים לא נתכוונו "להפקיע מידי הבעלים ו/או המחזיקים את רחוב השלשלת או חלקים הימנו, ובפרט את החנות שיש להם זכויות בה". סעד זה יכונה "הסעד הראשון". מבוקש בתביעה לחלופין, "ולמען הזהירות בלבד", כי אם יסתבר שתשריט ההפקעה שצורף להודעת ההפקעה אכן כלל את המקרקעין שלמשיבים זכויות בהם (להלן צ המקרקעין), יוצהר כי ההפקעה בטלה. סעד זה יכונה להלן "הסעד השני". לעניין הסעד השני נשענים המשיבים על העובדה שההפקעה במפלס התחתון של המקרקעין לא מומשה משך 32 שנים, דבר המלמד, לשיטתם, על זניחה וויתור. המשיבים טוענים בהקשר זה גם שההפקעה אינה דרושה למטרתה הראשונית (יישוב הרובע). כן טוענים המשיבים להפליה בינם לעומת בעלי מקרקעין אחרים הנמצאים ברחוב השלשלת באותו צד של הרחוב, אשר כנגדם אין ננקטים הליכים כל שהם לסילוק יד. 3. מכתב-התביעה עולה כי התביעה לסעדים הצהרתיים האמורים הוגשה בעקבות הליכים שננקטו בשנת 1998 על-ידי המבקשת 3, אשר לה החכירה המדינה בשנת 1975 את הזכויות במקרקעין שהופקעו כאמור. המבקשת 3 פנתה בתביעה בסד"מ לבית- משפט השלום בירושלים (בת"א 24795/98) לפינוי ולסילוק יד כנגד המשיבים. במסגרת בקשת הרשות להתגונן העלו המשיבים טענות כנגד הליכי ההפקעה, אך על-פי הסברם, עקב סמכותו המוגבלת של בית-משפט השלום מכוח סעיף 51 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984 (להלן - חוק בתי המשפט), הגישו את תביעתם לבית-משפט זה. 4. על-פי הסכם דיוני בין המשיבים למבקשים 2-1 ניתנה ארכה להגשת כתב-הגנה, עד להחלטה בבקשה לסילוק על הסף. המבקשת 3 הגישה כתב-הגנה שבו העלתה טענת היעדר סמכות עניינית, ומאוחר יותר הצטרפה לבקשה לסילוק על הסף. טענות הצדדים 5. בבקשה נטען כי הסעד הראשון, שעניינו בירור מחלוקת עובדתית לעניין היקף ההפקעה, מצוי בסמכות בית-משפט זה, אך לא כן הסעד השני, שעניינו תקיפה ישירה של החלטת שר האוצר בנושא רגיש שהשלכתו רבת היקף ונוגעת למעשה גם לבעלי נכסים ובתי עסק אחרים שבמפלס התחתון באותו אזור. לשיטת המבקשים, אף שבשנים האחרונות העביר בית-המשפט העליון לבתי-המשפט המחוזיים עניינים שונים (כגון ענייני מכרזים, ענייני תכנון ובנייה), לא עשה כן לגבי עניינים שהם בגדר תקיפה ישירה של חוקיות הפקעה. בהקשר זה מפנים המבקשים לפסיקה המלמדת כי ענייני הפקעות נדונו גם בעת האחרונה בבית-המשפט העליון בשבתו כבג"ץ. כן טוענים המבקשים, כי מאחר שהליכי הפקעה אינם נכללים בתוספת לחוק בתי משפט לענינים מינהליים כעניינים שבסמכות בית-המשפט המינהלי, ניתן ללמוד על כוונת המחוקק ליצור הסדר שלילי בכל הנוגע להעברת הדיון בהם לסמכות בית-המשפט המחוזי. המבקשים מוסיפים כי לא ניתן לכרוך עניינים שונים ולדון בהם בבית-משפט אחד משיקולי נוחיות או יעילות גרדא, וכי גם תוצאה שלפיה התובעים ייאלצו לנהל את עניינם בערכאות שונות אין בה כדי לאפשר התגברות על מגבלות הסמכות העניינית. 6. מול הטענות האמורות טוענים המשיבים כי אין בסעדים שנתבעו בכתב-התביעה כדי להוות תקיפה ישירה לכל הליכי ההפקעה שננקטו על-ידי שר האוצר באזור, אלא רק לחלק קטן מהם הנוגע למקרקעין שבהם יש להם זכויות. הם שוללים את הטענה שלפיה תביעתם מעלה לדיון עניין ציבורי בעל משמעות רחבה, וטוענים כי הניסיון לייחס לה משמעות ציבורית כזו הוא מלאכותי ונעשה כדי להביא להעברתה לבג"ץ. המשיבים מוסיפים כי לבית-המשפט המחוזי נתונה סמכות המקבילה לזו של בג"ץ לדון בעניינים מינהליים טהורים מכוח סמכותו השיורית, ומבקשים ליישם את ההלכה שנקבעה בבג"ץ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון [1] (להלן - עניין פסטרנק [1]) (אשר קבעה סמכות מקבילה לבית-המשפט המחוזי בסוגיית דיני המכרזים), ובבג"ץ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז ירושלים (להלן - עניין סוקר [2]) (שקבעה זאת לעניין דיני תכנון ובנייה). לעניין זה המשיבים מוסיפים כי דיני ההפקעה מכוח חוקי התכנון והבנייה דומים לדיני ההפקעה מכוח פקודת הקרקעות, ועל-כן לשיטתם עניין סוקר [2] מבהיר שגם בענייני הפקעה מכוח הפקודה מסורה הסמכות העניינית לבית-המשפט המחוזי. המשיבים תומכים טענתם בשינוי המסתמן בפסיקה לגבי ההלכה המסורתית שהבחינה בין תקיפה ישירה לתקיפה עקיפה. לחלופין טוענים המשיבים, כי לבית-משפט זה קמה הסמכות לדון בעילות המינהליות שבתביעתם מכוח סמכות שבגררא, הקבועה בסעיף 76 לחוק בתי המשפט. הם מטעימים בהקשר זה שעיקר התביעה הוא ההצהרה כי ההפקעה לא כללה כלל את המקרקעין שבחזקתם, ואילו בטלות ההפקעה היא סעד חלופי ומשני גרדא. לשיטתם, מדובר במחלוקת עובדתית-אזרחית, שבצדה אלמנטים מהמשפט הציבורי, וככזו, ראוי שתידון בשלמותה בערכאה האזרחית. המשיבים מוסיפים וטוענים כי התביעה דנן אינה מעלה כלל שאלה משפטית חדשה ומובהקת שההכרעה בה מצריכה פירוש או קביעת נורמה משפטית חדשה, וניתן ליישם בעניינה את הילכות הפסיקה שניתנו לאורך השנים בסוגיית ההפקעה מכוח הפקודה המנדטורית. לסיום טוענים המשיבים, כי על בית-המשפט להביא בחשבון את שיקול היעילות הדיונית ולמנוע את התוצאה שלפיה יהא עליהם להתדיין בערכאות מספר. המודלים לעניין מקור סמכות בית-המשפט המחוזי 7. פסקי-הדין שעסקו בהעברת זירת הדיון מבית-המשפט הגבוה לצדק לבתי- המשפט המחוזיים לא עסקו ישירות בענייני הפקעה. עניין פסטרנק [1] עסק במכרזים, עניין סוקר [2] עסק בתחום התכנון והבנייה, וכך גם בג"ץ 4306/93 חלפון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תל אביב (להלן - עניין חלפון [3]). ברע"א 1287/92 בוסקילה, ראש המועצה הדתית טבריה נ' צמח (להלן - פסק-דין בוסקילה [4]) "הועבר" נושא העתירות כנגד תקפות חברותם של חברים במוסדות הרשויות המקומית. בפסק-דין אחד בלבד התייחס בית-המשפט העליון, בהקשר האמור, לנושא ההפקעה ישירות והוא בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה [5], שבו נבחנה הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה. השופט י' זמיר ציין כי שאל עצמו אם העתירה שבפניו ראוי שתידון בבג"ץ, זאת לאור גישת כבוד הנשיא שמגר בבג"ץ חלפון [3], ולפיה דיון בעתירות שאינן אלא ערעור או השגה על תכנית מיתאר או תכנית בניין עיר, לרבות טענות נגד תוקפה של התכנית או השגות על היתר שניתן מכוח תכנית, אינו צריך להיכלל בין הנושאים שבית-המשפט הגבוה לצדק יעסוק בהם. כבוד השופט זמיר כתב: "עתירה זאת עוסקת בנושא כזה, קרי, השגה על החוקיות של תכנית בניין עיר. אכן, אין היא מוגבלת לנושא זה בלבד. היא מעלה גם את שאלת החוקיות של הפקעה מכוח תכנית כזאת. אולם, לדעתי, אין הבדל מהותי לעניין זה בין שאלת החוקיות של היתר בנייה שניתן מכוח תכנית לבין שאלת החוקיות של הפקעה מכוח התכנית. זה כמו זה יכולים להיות נדונים בפני בית המשפט האזרחי. בהתאם לכך, ייתכן כי לו עתירה זאת היתה מוגשת לבית-משפט זה כיום, היה בית המשפט מפנה את העותרים אל בית המשפט המחוזי. סביר להניח כי בית המשפט המחוזי היה יכול לדון בכל השאלות שהועלו בעתירה, במהירות יחסית, בדרך של המרצת-פתיחה, כפי שהנשיא שמגר ציין במשפט חלפון" (שם [5], בעמ' 636). ההפקעה שנדונה בעניין זה הייתה, כאמור, הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה (ובענייננו, כאמור, מדובר בהפקעה מכוח פקודת הקרקעות). 8. בעניין סוקר [2], בעמ' 244 כינה כבוד הנשיא ברק את הגישה שלפיה "...כל עניין הנדון על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק נתון לסמכות השיפוט המקבילה של בית המשפט 'האזרחי'" כגישה "התיאורטית". גישה זו, שפותחה על-ידי כבוד השופט זמיר בכתיבתו, מכונה גם "המודל הטוטאלי", ולפיה סמכות בג"ץ וסמכות בתי-משפט מחוזיים בעניינים מינהליים היא חופפת, וראה: י' זמיר השפיטה בעניינים מינהליים [9] וכן מאמריו "מכרזים ציבוריים בבית-משפט אזרחי" [12]; "ענייני תכנון ובניה - לבית-המשפט האזרחי" [13]. התפיסה האמורה נשענת בעיקרו של דבר על סמכותו השיורית של בית-המשפט המחוזי מכוח סעיף 40(2) לחוק בתי המשפט, המקבילה לסמכות בג"ץ על-פי סעיף 15(ג) לחוק-יסוד: השפיטה, ולפיה, לבית-המשפט הגבוה לצדק אין סמכות ייחודית לדון בנושאים מינהליים. על-פי תפיסה זו, "עניין אזרחי" בסעיפים 40(1) ו-51 (א)(2) לחוק בתי המשפט כולל עניין מינהלי. בצד מודל זה הציג כבוד הנשיא ברק שם את המודל ה"פרגמטי", ולפיו "... עניינים מינהליים שונים נתונים גם לסמכותו של בית המשפט האזרחי" כפועל יוצא של התפיסה שלפיה חלוקת הגבולות בין בית-המשפט המחוזי לבג"ץ מביאה בחשבון שיקולים פרגמטיים כגון עומס עבודה בבג"ץ, וכן קיום כלים לחקר האמת, קיומה או היעדרה של תשתית נורמטיבית וכיוצא בהם שיקולים פונקציונליים, בצד ההבחנה המסורתית בין פעולות שלטון לבין פעולה במשפט הפרטי (שם [2], בעמ' 245, מתוך רע"א 1287/92 בוסקילה [4]). כבוד הנשיא ברק לא ראה לנכון לציין בעניין סוקר [2] מהו המודל הראוי בעניין בהסבירו שהנושא הנדון נוגע לפעולות שלטון מכוח חוק התכנון והבניה, שלגביהן כבר בעניין חלפון [3] הוחלט כי מוקנית לבית-המשפט המחוזי סמכות מקבילה. בפסק-דין סוקר [2] הובעה גם גישתו של כבוד השופט מ' חשין, שהציג את המודל הדיפרנציאלי הבנוי על ההבחנה העקרונית בין משפט ציבורי לבין משפט פרטי. 9. לא מצאתי בפסיקה קביעה שלפיה המודל "התיאורטי" הוא המודל הראוי לאימוץ. שורת פסקי-דין שדנו בנושא מבססת דווקא את הגישה הפרגמטית, מאחר שנשקלו בה שיקולים מעשיים מגוונים בעת שנקבע כי בית-המשפט המחוזי הינו זירת הדיון ההולמת את העניין המינהלי. שיקולים כאלה הם כאמור קיומה או היעדרה של מחלוקת עובדתית אשר הכרעה בה מחייבת חקירות ובדיקות, אשר הכלים הראויים למימושן מצויים בידי הערכאה האזרחית; קיומה או היעדרה של מחלוקת אזרחית - גלויה או סמויה - בין הצדדים וכן מידת פיתוחו של הדין - החקוק או ההילכתי - בעניין נושא העתירה. כך בעניין בוסקילה [4] נוקט כבוד השופט ש' לוין גישה פרגמטית ומציין: "... (ש)ההלכה, אותה קובעים אנו בפסק-דין זה, אין משמעותה, שמכאן ואילך רשאי כל אחד מבתי המשפט 'הרגילים' לדון בכל עתירה 'מינהלית' למתן צו פררוגטיבי במקביל לבית המשפט הגבוה לצדק, אלא שהיא מוגבלת בהיקפה ומתייחסת אך למקרים שבהם מסור עניין מסוים, לפי פרשנותו הנכונה של דבר חקיקה פלוני, לסמכותם של בית המשפט המחוזי או של בית-משפט השלום, אף-על-פי שעניינו מעשה מינהל מובהק" (שם [4], עמ' 166). גישה דומה הובעה בעניין בוסקילה [4] על-ידי השופט גולדברג (שם, בעמ' 169-168) ועל-ידי הנשיא שמגר (שם, בעמ' 170-169). 10. ואולם ברי שגם במסגרת המודל הפרגמטי - הבוחן מגוון שיקולים מעשיים - קיים יסוד עיוני (הנסמך על הוראות חוק) למקור סמכות של בית-המשפט המחוזי לדון בעניינים המינהליים. נראה כי יסוד זה זהה, או קרוב במהותו, ליסוד העיוני שביסוד הגישה התאורטית הטוטלית. כבוד השופט מ' חשין עמד על קירבה זו בחוות-דעתו בעניין סוקר [2]. נראה כי מטעם זה מוצגת גישת הפסיקה במאמרם של א' גורן ומ' ד' בירנהק "בית-המשפט לעניינים מינהליים" [14], בעמ' 258, כגישה שבסיסה העיוני הוא "המודל התיאורטי": "נראה לנו כי הבסיס העיוני המשקף בצורה הנכונה ביותר את עמדת הפסיקה הוא 'המודל התיאורטי', או כפי שכינה אותו השופט חשין, 'המודל הטוטאלי'. בדרך זו הצגנו את הבסיס העיוני של הפסיקה בענייני המכרזים ובענייני החברות במוסדות הרשויות המקומיות. במילים אחרות: הסמכות המקבילה קיימת בכל עניין מינהלי, הן לבג"ץ והן לבית-המשפט האזרחי. על-יסוד נדבך זה בא נדבך שיקול-הדעת. נדבך שני זה אינו מתייחס לעצם קיומה של הסמכות המקבילה אלא לשאלה נפרדת, והיא שאלת הנסיבות שבהן תמומש הסמכות המקבילה. משום כך אין מדובר ב'מודל הפרגמטי', אם כי השיקולים הנשקלים בשלב מימוש 'המודל התיאורטי/הטוטאלי' הם ברובם שיקולים מעולם המעשה: היכן מקום השיפוט המתאים; העומס בבתי-המשפט; הצורך בבירור עובדתי וקיומם של כלים לחקר האמת המצויים בידי בית-המשפט האזרחי; מידת פיתוחו המשפטי המהותי של התחום הנדון" (ההדגשה שלי - מ' מ'). על-פי גישה זו, קיימת בבסיס סמכות מקבילה בכל עניין אזרחי, ועל יסודה בא "נדבך שיקול הדעת". גישה דומה הביעה כבוד השופטת ש' וסרקרוג בת"א (חי') 1555/00 המטה למען ארץ ישראל חיפה והצפון נ' מצנע [7], שבו ציינה כי ביסוד ההעברה שנעשתה בפסיקה עומדת תפיסה המכירה בסמכות בית-המשפט המחוזי. השופטת וסרקרוג הוסיפה שאין מניעה כי בחינת השיקולים הרלוונטיים תיעשה על-ידי בית-המשפט המחוזי עצמו וחיוותה דעתה כי חוק בתי משפט לענינים מינהליים אינו בגדר "הסדר שלילי" לכל הנושאים שלא נכללו בו, ועל-כן לא שינה לגביהם את המצב המשפטי. לעניין אחרון זה אמרה: "על-פי מגמה זו, לא שינה חוק בתי משפט לעניינים מינהליים את המצב המשפטי הקיים בנושא סמכותו השיורית של בית המשפט המחוזי, לא יצר הסדר שלילי, וגם לא ראוי לעשות כן בדרך של פרשנות משפטית מצמצמת. גישה פרשנית כזו, תעמוד בסתירה לדו"ח ועדת אור ולהצ"ח בעקבותיו, ואין מקום לעשות כן" (שם, פיסקה 17 לפסק-הדין). עד כאן באשר למודלים הכלליים הרלוונטיים. אעבור עתה לבחינת השלכתם על ענייני הפקעה. השלכת "העברת" הסמכות - באמצעות הפסיקה - בתחום ההפקעה (גישת א' קמר). 11. בספרו של א' קמר דיני הפקעת מקרקעין [10] מובעת הדעה, ולפיה בעקבות הפסיקה האמורה לעניין הסמכות חל שינוי משמעותי בכל הנוגע לענייני הפקעות. קמר כותב: "...ההלכה המסורתית, בדבר סמכותו הייחודית של בית המשפט הגבוה לצדק, הולכת ומשתנה בימים אלה בתחומים רבים, ובכללם בתחום התכנון והבנייה, ובית המשפט העליון קבע, כי נושאים אלה יידונו על-ידי בית המשפט המחוזי. נראה, כי יש מקום להעביר לבית המשפט המחוזי גם עתירות בעניני הפקעות. ההזדמנות לכך נפתחה עכשיו עם חקיקתו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000" (שם [10], בעמ' 203). קמר עוסק בהקשר זה גם בסמכות בית-המשפט המחוזי למול זו של בית-המשפט המינהלי: "יודגש, כי כל עוד לא הוקנתה סמכות לבתי המשפט המינהליים לדון בהפקעות לפי חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס 2000, מוקנית הסמכות לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט אזרחי, ולא כבית משפט מינהלי" (שם [10], בעמ' 203, ה"ש 11). קמר מתייחס לסעיף 8 לפקודה העוסק בפניית הרשות המפקיעה לבית-המשפט המחוזי למסירת החזקה במסגרת הליכי ההפקעה. סעיף זה קובע: "אם בעלי הקרקע העומדת להרכש או המחזיקים בה מסרבים להרשות לשר האוצר לקנות חזקה בה, רשאי היועץ המשפטי לממשלה לפנות לבית המשפט, ואם נוכח בית המשפט כי שר האוצר זכאי לקנות חזקה בקרקע עפ"י סעיף 7, יתן צו שבו יצווה למסור את החזקה בקרקע". קמר מציין כי לפי ההלכה המסורתית, לא היה ניתן לתקוף בהליכים שננקטו לפי סעיף 8 לפקודה אקט שהוא נפסד גרדא, כגון בטענה שיש לבטל את ההפקעה בשל השתהות בנקיטת ההליכים, אלא נושא זה היה בסמכותו הייחודית של בית-המשפט הגבוה לצדק. קמר מוסיף כי מתעוררת השאלה אם לא אבד כלח על ההבחנה המסורתית בין תקיפה ישירה לעקיפה באותם עניינים המועברים לשיפוטו של בית-המשפט האזרחי, דבר שיש לו השלכה על הליכים לפי סעיף 8 לפקודה: "...נראה, כי משהוסמך בית המשפט האזרחי להצהיר בתקיפה ישירה על ביטולו של אקט נפסד, יש מקום להכיר בסמכותו הנגררת לפסוק, אגב הדיון בענינים אחרים, גם בשאלת תוקפו של אקט הפקעה נפסד גרידא. כך, לדוגמה, יש מקום להכניס שינוי בהלכה המסורתית, לפיה בהליך למסירת ההחזקה לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות אין לדון בטענה, שיש לבטל את ההפקעה בשל השתהות בנקיטת ההליכים. יש מקום לקבוע עתה, כי גם בהליכים שכאלה מוסמך בית המשפט לקבוע, כי עקב פגמים, ההופכים את ההפקעה לנפסדת גרידא, אין להעתר לעתירתה של הרשות המפקיעה למסירת ההחזקה, וכיו"ב" (שם [10], בעמ' 204). אציין כי אם בעיקרון, סמכותו של בית-המשפט המחוזי במסגרת הדיון בפניית הרשות המפקיעה על-פי סעיף 8 לפקודה לדיון מאפשרת גם דיון בטענות מן הסוג המועלה בתביעה שבפני, יש בכך כדי להשליך לכאורה גם על יכולתו לעשות כן גם במסגרת תביעות המוגשות על-ידי מבקשי הצהרה על ביטול הפקעה. יש לציין כי במהדורה הקודמת של ספרו (מהדורה 5, תשנ"ה) נקט קמר [11] גישה מצמצמת יותר אף כי טרם התקבל אז חוק בתי משפט לענינים מינהליים - שלנוסחו צריכה להיות השפעה מצמצמת על גדר סמכויות בית-המשפט המחוזי, כפי שאציין להלן, ואף כי כבר ניתנה שורת פסקי-דין בעניין "העברת" זירת הדיון לבית-המשפט המחוזי. במהדורה הקודמת נאמרו הדברים להלן לעניין התוצאה המתבקשת מהפסיקה: "...עם זאת, לא כל נושא בתחום ההפקעה יעבור מסמכותו של הבג"ץ לסמכותו של בית המשפט המחוזי, אלא רק אותם נושאים, שהינם מורכבים מבחינה עובדתית ושההלכה בעניינם הינה ברורה ומושרשת. לעומת זאת, נושאים שהינם פשוטים מבחינה עובדתית או שטרם נדונו בפסיקה, ראוי שיישארו בתחומי סמכותו של בג"ץ. זאת ועוד; כשם שאין בית משפט אזרחי רשאי ליתן צווים פררוגטיביים, הוא לא יעניק הצהרה, שהמבקש זכאי לכך, שהרשות תנהג בדרך מסויימת או תימנע מלעשות כן בתחום הסמכויות הפררוגטיביות שלה" (שם [11], בעמ' 149). גישתו של קמר אפוא לעניין "העברת זירת הדיון" היא גישה רחבה, והמשיבים יכולים למצוא בה עיגון לטענותיהם. השלכת חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים 12. לאחר שהצגתי את הבסיס העיוני לסמכות, הנלמד מהפסיקה לעניין זה, אציין כי לשיטתי, המקרה שבפניי אינו מחייב בחינה מדוקדקת של מודל הסמכות שבוסס בפסיקה הנזכרת. אני סבורה כי גם אם הפסיקה ביססה העברה רחבת היקף של עניינים לבית-המשפט המחוזי, אין הסעד השני נכנס לגדרה. לדעה זו הגעתי לאור הוראות חוק בתי משפט לענינים מינהליים. מהוראות אלו, לטעמי, ניתן למצער ללמוד כי הנושא המובא לדיון בפניי - תקיפת החלטת הפקעה של שר האוצר - אינו נושא ש"עבר" לבית-המשפט המחוזי, וזאת לאור ההתייחסות המיוחדת בחוק האמור לנושא תקיפת החלטות שר הפנים ושר האוצר. לשיטתי, בהיעדר פסיקה מפורשת של בית- המשפט העליון המלמדת על העברת תקיפת הפקעה שבמוקדה החלטת שר האוצר, יש לנקוט לגביה גישה זהה (לזו הננקטת על-פי החוק האמור לגבי החלטות השרים שם), דהיינו לראותה כנתונה בסמכות בג"ץ דווקא. לשון אחר, על-פי גישתי, הוראות חוק בתי משפט לענינים מינהליים מזמינות פרשנות מצמצמת של התהליכים המשפטיים שהחלו באמצעות אותה פסיקה. גישתי שונה אפוא מגישתו הרחבה של קמר, ואולם אין לראותה כגישה עקרונית רחבה לגבי השלכת החוק האמור - דהיינו, אין בה אמירה שהחוק האמור הוא בגדר הסדר שלילי לכל הנושאים שאינם כלולים בו, אלא היא מתייחסת לרמת נותן ההחלטה המותקפת בלבד (השר). במקרה דנן מותקפת החלטת שר האוצר, אשר סמכותו להפקיע את המקרקעין קבועה בסעיף 3 לפקודה. אכן, השר פועל בכל תחום תוך שהוא נעזר בפקידים ועוזרים, ואולם עסקינן כאן בסמכותו הישירה על-פי חוק. יצוין כי סמכות ההפקעה של השר על-פי הפקודה היא רחבה ביותר. הפקודה המקורית הקנתה סמכות זו לנציב העליון, ולאחר הקמת המדינה אצלה הממשלה את הסמכות האמורה לשר האוצר (ראה קמר בספרו הנ"ל [11], מהדורה 5, בעמ' 17). אנמק את גישתי, שעיקרה צוין כאן, בדבריי להלן. 13. לתכלית חוק בתי משפט לענינים מינהליים, ככל שהיא נלמדת מהצעת חוק בתי המשפט מינהליים, צריכה להיות השלכה מצמצמת על הערכת היקף סמכותו של בית- המשפט המחוזי. במבוא להצעת חוק בתי משפט לעינינים מינהליים, בעמ' 4 נאמר: "מאחר שבעיית העומס בבג"צ ..., לא פחתה, ובהעדר פתרון תחיקתי כולל, החל תהליך לא מבוקר של העברת סמכויות מבג"צ לבתי המשפט הכלליים, בעיקר בדרך של פרשנות וחקיקה שיפוטית. ... העברת סמכויות מבג"צ לבתי המשפט המחוזיים..., בדרך של פסיקת בית המשפט העליון מעוררת בעיות מעשיות, הנובעות מחוסר היערכות מוקדמת של המערכות הנוגעות בדבר, כמו גם קשיים עיוניים לא מבוטלים..... העברת סמכות השיפוט לבתי המשפט הכלליים, הדנים בענינים אלה בהליכים אזרחיים, כרוכה מטבע הדברים גם בטשטוש מאפייניו המהותיים והייחודיים של המשפט המינהלי, שעוצב וגובש לאורך עשרות שנות פסיקתו של בג"צ. מאחר שהכל מסכימים כי העברת סמכויות בדרך של פסיקה אינה הדרך הרצויה והמועדפת, ומאחר שרצוי לרכז את השיפוט בענינים מינהליים בבית המשפט המחוזי, במסגרת מחלקה מיוחדת לכך, מוצע בזה חוק אשר יקבע את העקרונות, ההסדרים והמנגנון להעברת סמכויות בצורה הדרגתית ומבוקרת, ובו ייקבע, כי בתי המשפט המחוזיים יוסמכו לדון בענינים מינהליים שיפורטו בתוספות לחוק". דברי ההסבר בהצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים מבהירים שהעברת הסמכויות בדרך הפסיקה אינה רצויה, וכי מטרת התערבות המחוקק הייתה יצירת ודאות לעניין הסמכות העניינית תוך יצירת הפרדה בין הנושאים הראויים להידון בבית-המשפט המינהלי - שלו נתונים הכלים של בית-המשפט האזרחי - לבין הנושאים שיידונו בבג"ץ. בדברי ההסבר מושם דגש גם על נושא ההתמחות. עולה מהם כי המחוקק חפץ ליצור בתוך בתי-המשפט האזרחיים, גוף שיתמחה בעניינים המינהליים במקום בתי-המשפט המחוזיים ה"רגילים", ובמקום בג"ץ. פרשנות שלפיה סמכותו השיורית של בית-המשפט המחוזי כוללת עתה סמכות מקבילה לדון בעניינים מינהליים טהורים שלא הועברו מפורשות מכוח חוק בתי משפט לענינים מינהליים, אינה מתיישבת לכאורה עם מטרה זו, שהרי בית-המשפט המחוזי (בשונה מהמינהלי) אינו מתמחה בנושא המינהלי. וראה למגמה המשתקפת מהצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים להביא להתמחות בתוך בית-המשפט המחוזי, שמשמעותה ריכוז הדיון בעניינים מינהליים בידי שופטים שירכשו ניסיון בנושאים אלה, ה"פ (י - ם) 12/97 פלבר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה [8] (כבוד השופט קמא). חפצו של המחוקק להסמיך את בתי-המשפט המינהליים דווקא לדון באותם עניינים עולה בבירור גם מנוסחו של החוק. סעיף 1 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים קובע: "חוק זה מטרתו להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק על ידי שופטים של בית המשפט המחוזי שייקבעו לצורך זה, ולפי סדרי דין מיוחדים שייקבעו" (ההדגשה שלי - מ' מ'). המונח "להסמיך" בסעיף 1 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים מלמד לכאורה שלשיטת המחוקק, לא היה בית-המשפט המחוזי "מוסמך" לעשות כן באותם תחומים שבהם הרחיב המחוקק את סמכותו תוך שקבע שהדיון בהם ייעשה בבית-המשפט המינהלי. אכן, פירוש זה אינו עולה בקנה אחד עם גישת הפסיקה, ואפשר שלשון הסמכה ננקטה כדי להבהיר שהוקנתה סמכות לבית-המשפט המינהלי, אשר קודם לכן לא היה קיים, ועל-כן בוודאי גם לא היה מוסמך. מכל מקום, נראה שהמחוקק ביקש להעביר את הסמכות האמורה - לאחר קבלת חוק בתי משפט לענינים מינהליים - לבית-המשפט המינהלי, ולכן מתבקשת פרשנות מצמצמת של העברת הסמכויות הפסיקתיות. 14. היקף סמכותו של בית-המשפט המינהלי נקבע על-פי האמור בתוספות לחוק בתי משפט לענינים מינהליים. החוק קובע כי בית-משפט לעניינים מינהליים ידון בעתירות, בערעורים ובתובענות המנויים בתוספות לחוק, וכי התוספות ניתנות להרחבה בצו של שר המשפטים שיינתן בהסכמת נשיא בית-המשפט העליון ובאישור ועדת החוקה של הכנסת. ענייני הפקעה על-פי פקודת הקרקעות לא נכללו בתוספת לחוק בתי משפט לענינים מינהליים. שונה המצב לגבי ענייני הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה (הכלולים בפרק ח' לחוק התכנון והבניה). לשון התוספת לחוק בתי משפט לענינים מינהליים לעניין זה היא זו: "עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, למעט לפי פרק ח' 1: היטל השבחה ולפי פרק י': עבירות ועונשין, ולמעט החלטות שענינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים" (ההדגשה שלי - מ' מ'). קודם לכניסתו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים נכללה הוראה כזו בסעיף 255א לחוק התכנון והבניה (הוראה שבוטלה עם כניסת החוק לתוקף). סעיף זה קבע כי עתירות נגד מוסדות תכנון בכל עניין הנוגע לתכנון ולבנייה יהיו בשיפוטם של בתי- המשפט המחוזיים אשר ידונו בהן בישיבתם כבית-משפט לעניינים מינהליים. גם הסעיף האמור קבע כי "עתירות שענינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית, ועתירות נגד החלטות שר הפנים לפי חוק זה - יידונו בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק" (ההדגשה שלי - מ' מ'). 15. בבג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פתח-תקווה (להלן - עניין מייזליק [6]). בעמ' 395, הבחין כבוד השופט זמיר בין תקיפת החלטות שהן של שר הפנים ממש, ובין תקיפת החלטות השר שהן למעשה בגדר אישור גרדא של החלטות ועדה או גוף אחר. השופט זמיר כתב כי הגם שהמחוקק החליט, מחד, להקנות את הסמכות בענייני תכנון ובנייה לכל בתי-המשפט המחוזיים, הוא החליט, מאידך, גם להגביל את היקף העניינים שבסמכות בית-המשפט המחוזי, ובהתאם לכך סעיף 255א נוסח בסופו של דבר באופן המוציא מגדר הסמכות של בית-המשפט המחוזי עתירות שעניינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית וכן עתירות נגד החלטות שר הפנים לפי חוק בתי משפט לענינים מינהליים. מדובר אפוא, כדברי השופט זמיר, בהחלטת המחוקק: "...לצמצם את סמכותו של בית-המשפט המחוזי בענייני תכנון ובניה, בהשוואה לסמכות שהוקנתה לו לפי הפסיקה, ולהוציא מגדר סמכותו, בין היתר, עתירות נגד החלטות של שר הפנים לפי חוק זה" (עניין מייזליק [6], בעמ' 392). בהמשך דבריו הבהיר כבוד השופט זמיר את גדר המונח "עתירות נגד החלטות של שר הפנים" וצמצם אותו: "עתירה נגד החלטה של השר, פירושה עתירה הטוענת כי החלטת השר, כשהיא לעצמה, אינה חוקית. לשון אחרת, עתירה כזאת צריכה להציג עילה הפוגמת בהחלטת השר ולבקש סעד נגד החלטה זאת. כך, למשל, כאשר ועדה מקומית לתכנון ולבנייה מאשרת תכנית מיתאר מקומית, ואין טענה של פגם בהחלטת הוועדה, אך שר הפנים מסרב לאשר את התכנית, בתוקף סמכותו לפי סעיף 109, והטענה היא שהחלטת השר לוקה בפגם משפטי כלשהו, כגון, בשיקולים זרים, במשוא פנים או בהפליה. במקרה כזה העתירה, כיוון שהיא מכוונת נגד החלטת השר, להבדיל מהחלטת הוועדה, נתפסת על-ידי סעיף קטן 255א(ב), ולפיכך היא יוצאת מגדר הסמכות של בית-המשפט המחוזי. שונה המצב כאשר בעתירה נטען כי תכנית מיתאר מסוימת, שאושרה על-ידי ועדה מקומית ולאחר מכן על-ידי השר, פסולה בשל פגם שנפל בהחלטת הוועדה, כגון פגם של שיקולים זרים או הפליה. במקרה כזה, אף שהתכנית אושרה על-ידי השר, העתירה מכוונת נגד החלטת הוועדה, ולא נגד החלטת השר. העתירה תוקפת את התכנית שהיא, לפי הטענה, לוקה בפגם, והתכנית היא תכנית של הוועדה, ולא תכנית של השר" (עניין מייזליק [6], בעמ' 395). 16. מהאמור לעיל עולה כי תהא אשר תהא כוונת המחוקק לגבי המשך תהליך "העברת" זירת הדיון מבג"ץ לבית-המשפט המחוזי בכל הנוגע לנושאים שלא נכללו במפורש בתוספת לחוק, בתי משפט לענינים מינהליים - כוונתו הובהרה לעניין הנושאים אשר הועברו בתחום התכנון והבנייה: סמכות בית-המשפט לעניינים מינהליים אינה כוללת עניינים שבהם מדובר בתקיפת החלטת שר הפנים. בעניין מייזליק [6] נתן בית- המשפט העליון פירוש צר לצמצום זה, ואולם ברור כי גם לשיטתו, כאשר מדובר בתקיפת החלטת שר הפנים גופה - הנושא צריך להיות נדון בבג"ץ. לעניין זה אוסיף כי בחינת הרשימה שבתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים מראה שגם בנושא הארנונות מיעט המחוקק מסמכות בית-המשפט המינהלי "... החלטות או תקנות שהתקינו שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד". ביתר הנושאים המופיעים ברשימה מטבע העניין אין מדובר בהחלטות השרים עצמם. יש לציין כי מטבע העניין, להחלטות שרים תחום השפעה נרחב, דבר המלמד על החשיבות שיש לייחס לדיון המתקיים לגביהן. 17. כאמור, לשיטתי יש ללמוד מחוק בתי-משפט לענינים מינהליים, לענייננו למצער, את כוונת המחוקק להשאיר תקיפה ישירה של החלטות שר - שם, שר הפנים ושר האוצר, ובעניין דנן - שר האוצר - לדיון בבג"ץ. ויוטעם, מההוראה שבחוק בתי המשפט לענינים מינהליים, העוסקת בענייני חוק התכנון והבניה (ומההוראה שבסעיף 255א שקדם לה), עולה בבירור כי כוונת המחוקק אינה זו שבהחלטת השר ידון בית-המשפט המחוזי. ברור בעליל כי הכוונה הינה שעניינים אלו יידונו בבג"ץ דווקא. פירוש זה נתמך גם בדברי ההסבר להצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, שלפיהם חפץ המחוקק שהשופטים הדנים בעניינים מינהליים יתמחו בתחום זה. ברי שדיון בתקפות החלטות שרים בבית-המשפט המחוזי, שאין לו התמחות מיוחדת בנושא, אינו עולה בקנה אחד עם חפץ זה. על כך אוסיף כי לאחר קבלת חוק בתי משפט לענינים מינהליים על בית-המשפט המחוזי לפעול בזהירות רבה כאשר הוא קובע שמסורה לו הסמכות בתחומים שהיה מקובל לדון בהם בבג"ץ, כאשר תחומים אלו לא נכללו בחוק בתי משפט לענינים מינהליים, וכאשר אין קיימת הדרכה ברורה לגביהם בפסיקת בית-המשפט העליון. כאמור, פירוש מצמצם מתבקש מהצעת החוק ומנוסח החוק שצוין לעיל. החוק המאוחר מלמד כאן על היקף ההעברה על-פי הפסיקה שקדמה לו ומשליך על פרשנות הפסיקה. מדובר בתהליך "העברת" סמכויות, שבו שולבו חקיקה שיפוטית (של בית-המשפט העליון) וחקיקת הכנסת, כאשר בשלב זה המילה האחרונה נאמרה על-ידי הכנסת שהבהירה, למצער לעניין תקיפת החלטות השרים, את גבולות החקיקה השיפוטית שקדמה לה. מסקנה זו עולה בקנה אחד עם הגישה הפרגמטית, שיישומה בענייננו היה מדגיש את העובדה שמדובר בתקיפת החלטת הפקעה של שר האוצר שלביטולה מטבע העניין תהא השלכה נרחבת (ולו בשל היקפה של ההפקעה עצמה). יישום זה גם היה מצביע על כך שלפי סוג הטענות לגבי הסעד השני, הדיון הרלוונטי לא יעסוק בעיקרו בשאלות של עובדה, אלא בשאלות נורמטיביות-משפטיות. מסקנות 18. אחזור לסעדים המבוקשים. הסעד הראשון מעלה שאלה עובדתית שאינה מעוררת שאלת תקפות ההפקעה כלל. כאמור, גם בבקשה שבפניי נאמר שסעד זה הוא בסמכות בית-המשפט המחוזי בעוררו בעיקר שאלות שבעובדה. אכן, סעד זה אינו בגדר תקיפה ישירה על המעשה המינהלי, והענקתו על-ידי בית-המשפט המחוזי אינה מעוררת קשיים. שונה הוא הסעד השני, הנוגע ללב סמכות שר האוצר להפקיע את המקרקעין, ותובע ביטול ההפקעה עצמה משיקולים מינהליים. אין מדובר בסעד טפל לסעד הראשון. למעשה, חרף הלבוש שהולבש סעד זה בסעיף האחרון לתביעה הסעד עולה בחשיבותו על הראשון, ויש לראותו כסעד עיקרי חלופי. לכן אף אם הסעד הראשון הוא בסמכות בית-המשפט המחוזי, אין הוא גורר אחריו את הסעד האחר. כאמור, מאחר שהטענות לעניין הסעד השני תוקפות החלטת הפקעה של שר האוצר, הערכאה המוסמכת לדון בהן היא בית-הדין הגבוה לצדק. 19. ויוטעם, גם אילו תוקנה התביעה באופן שהיה מובהר בה כי אין היא מתייחסת אלא למקרקעי המשיבים בלבד, היה דין הסעד הנוגע לתקיפה הישירה להימחק. אכן, אפשר שהשלכות התביעה היו מצומצמות יותר בדרך זו, ואולם עדיין היה מדובר בתקיפת החלטת השר שהתייחסה גם למקרקעין אחרים. 20. לאור האמור אני נעתרת לבקשה ומורה על מחיקת הסעד השני ועל תיקון כתב- התביעה כנובע ממחיקה זו. כתב-הגנה של המבקשים 2-1 יוגש תוך 30 יום. בשל אי-הבהירות בהלכה המשפטית בנושא לא ראיתי לנכון לפסוק הוצאות כנגד המשיבים. לקדם-משפט ביום 11.10.2001 בשעה 08:30. קרקעותהפקעה