השופט שמואל צור 1. ערעור בפנינו על החלטה מיום 6.1.09 של מנהלת אגף הרישוי במינהל ההסדרה והאכיפה של משרד התעשייה המחסר והתעסוקה (המשיבה מס' 2; להלן - "המנהלת") הדוחה את בקשת המערערת מס' 1 (להלן - "חברת שילת") לרישיון לקיים לשכה פרטית לאחר חלופי בעלי מניות בחברה ולדחות את בקשת המערערת מס' 2 (להלן - גב' אהרון) לכהן כמנהלת כללית בחברה. הרקע העובדתי 2. חברת שילת התאגדה ביום 21.5.07 לצורך עיסוק בתיווך עבודה כ"לשכה פרטית" לפי סעיף 62 לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959 (להלן - החוק). בעל המניות היחיד בשילת היה עד לעת האחרונה, מר עמירם ועקנין (להלן - מר ועקנין). 3. מר ועקנין הוא גם בעל מניות בחברה דומה אחרת בשם "אביב כח אדם סיעודי בע"מ" (להלן - "חברת אביב"). מר ועקנין היה גם המנהל של חברת אביב, יחד עם אשתו, גב' סימה ועקנין (להלן - "סימה") אשר כיהנה בה גם כעובדת סוציאלית. 4. לחברת אביב היה רישיון לפעול כלשכה פרטית לפי סעיף 63 לחוק והיתר לתיווך בין ארצי של עובדים זרים בענף הסיעוד לפי סעיף 65 לחוק. 5. ביום 23.7.08 החליטה המנהלת לשלול מחברת אביב את הרישיון וההיתר בשל ליקויים שנתגלו בתפקודה. על החלטה זו הגישה חברת אביב ערעור לבית דין זה (עב' 21/08) אשר הדיון בו התקיים ביום 12.8.08. עוד קודם למועד הדיון בערעור ניתנה החלטה לעיכוב ביצוע החלטת המנהלת ובהסכמת הצדדים הוארך תוקף ההחלטה על עיכוב הביצוע עד למועד מתן פסק דין בערעור. 6. ביום 4.11.08 ניתן פסק דין הדוחה את ערעורה של חברת אביב על החלטת המנהלת לשלול את רישיונה כלשכה פרטית. בפסק הדין פורטו הליקויים והכשלים בתפקודה של חברת אביב אשר פגעו, בין היתר, באמון העומד ביסוד היחסים בינה ובין גורמי הפיקוח עליה (לענייננו - המנהלת). 7. בשעה שהתנהלו ההליכים בעניינה של חברת אביב, היתה תלויה ועומדת בקשה שהגישה חברת שילב, עוד בשנת 2007, לקבלת רישיון ללשכה פרטית והיתר לתיווך עובדים זרים. בקשה זו הוגשה לפי הנוהל החדש שגובש במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (תמ"ת) למתן רישיונות ללשכות פרטיות להבאה, תיווך וטיפול בעובדים זרים בענף הסיעוד אשר הופעל מיום 1.9.08 (להלן - הנוהל החדש). בנוהל החדש נקבעו כללים מחייבים למבקשי רישיונות לניהול לשכה פרטית, כגון - חובה להקים חברה חדשה שמטרתה היחידה היא הבאה, תיווך וטיפול בעובדים זרים בענף הסיעוד, הוכחת חוסן פיננסי, דרישה להעסקת מנהל כללי בעל ניסיון וכיוצאים באלה דרישות ותנאים נוספים. 8. לאור העובדה שחברת אביב הגישה ערעור על החלטת המנהלת בו ניתן צו לעיכוב ביצוע ההחלטה עד למתן פסק דין בערעור, ולאור זהות בעלי המניות של חברת אביב וחברת שילת (מר ועקנין ואשתו סימה) ניתן לחברת שילת רישיון זמני לניהול לשכה פרטית אשר תוקפו עד יום 1.11.08. 9. בעקבות פסק הדין שלנו מיום 4.11.08 הדוחה את ערעורה של חברת אביב על החלטת המנהלת לשלול ממנה את הרישיון לניהול לשכה פרטית ולאור זהות בעלי המניות והמנהלים בין שתי החברות, החליטה המנהלת ביום 9.11.08 שלא לחדש את רישיונה הזמני של חברת שילת ולדחות את בקשתה לרישיון לפי הנוהל החדש (נספח ט' לערעור). 10. במקביל להחלטה זו של המנהלת, הודיעה חברת שילת למנהלת כי מר ועקנין נמצא בשלב מתקדם למכירת זכויותיו בחברת שילת "... לאדם העונה לקריטריונים אשר נקבעו על ידי משרדכם בנוהל הרלוונטי..." וביקשה להשהות את החלטת המנהלת בעניין רישיונה של שילת המבוססת על היותו של מר ועקנין בעל מניות ומנהל בה (מכתב מיום 8.11.08; נספח ח' לערעור). בהמשך לאותו מכתב הודיעה חברת שילת כי ביום 10.11.08 הושלמה עיסקת המכר בה הועברו מניותיה של חברת שילת לגב' רויטל אהרון (המערערת מס' 2; להלן - גב' אהרון) ומר ועקנין חדל למלא כל תפקיד בחברה (נספח י' לערעור). באותו מכתב צוינו, בין השאר, כישוריה של גב' אהרון לנהל לשכה פרטית ועל יסוד כל אלה התבקשה המנהלת להשיב את הרישיון וההיתר לחברת שילת. בקשה זו של חברת שילת לא נדונה על ידי המנהלת הואיל והוגשה לאחר חלוף המועד האחרון להגשת בקשות לפי הנוהל החדש. 11. ביום 17.11.08 הגישה חברת שילת ערעור על החלטת המנהלת מיום 9.11.08 (סעיף 9 לעיל) שלא לחדש את רישיונה (הזמני) לניהול לשכה פרטית (עב' 32/08). הדיון בערעור נקבע ליום 1.12.08 ובמהלכו - על רקע הנסיבות המיוחדות ובהמלצת בית הדין - הגיעו הצדדים להסכם של פשרה לפיו בקשת חברת שילת לאישור העברת המניות לגב' אהרון תיבחן לגופה על אף שהוגשה באיחור (ראו גם החלטה נוספת של בית הדין מיום 8.12.08 באותו עניין). לאור הסכמה זו שבה חברת שילת ופנתה בבקשה לקבל רישיון על יסוד העברת המניות לגב' אהרון (מכתב מיום 4.12.08; נספח י"ב לערעור). 12. במכתב מיום 30.12.08 הודיעה המנהלת לגב' אהרון, שפעלה כבר מטעם חברת שילת, על כוונתה לדחות את הבקשה למתן רישיון לחברת שילת בעקבות העברת המניות לאור קשרי המשפחה בין גב' אהרון לגב' סימה ועקנין. התברר כי גב' אהרון הינה אחותה של גב' סימה ועקנין וגיסתו של מר עמירם ועקנין (נספח י"ג לערעור). במכתב זה הוזמנה גב' אהרון להשמיע את טענותיה. במכתב מיום 5.1.09 שטחו חברת שילת וגב' אהרון את טענותיהן כפי שהתבקשו וטענו, בין היתר, כי גב' אהרון אינה מקיימת קשרים עם בני הזוג ועקנין וכי היא עצמה בעלת הכישורים הנדרשים בניהול החדש לניהול לשכה פרטית (נספח ט"ו לערעור). 13. ביום 6.1.09 החליטה המנהלת, בהחלטה מפורטת ומנומקת, שלא להעניק לחברת שילת רישיון לניהול לשכה פרטית (נספח א' לערעור). המנהלת ציינה כי החלטתה מבוססת על קשרי המשפחה בין גב' אהרון ובין בני הזוג ועקנין שהינם "בעלי עניין" ו"בעלי תפקיד בכיר" בחברת שילת לפי סעיף 62 בצירוף הוראת סעיף 64א'(א)(4) לחוק, ולכן - לאור שלילת הרישיון מחברת אביב שבבעלותם ובניהולם - אין להעניק רישיון לחברת שילת. עוד ציינה המנהלת כי בדיקה שערכה העלתה כי לגב' אהרון אין ניסיון ניהולי כנדרש בנוהול החדש. על החלטה זו של המנהלת נסוב הערעור שבפנינו. הערעור 14. בערעור שהגישה טוענת חברת שילת כי בקשתה לרישיון והיתר אינה בקשה חדשה למתן היתר אלא בקשה לאישור העברת מניות ממר ועקנין לגב' אהרון. לגוף העניין טוענת חברת שילת כי הגדרת "בעל עניין" בתאגיד שבחוק שירות התעסוקה מפנה לחוק ניירות ערך ושם אין כל מעמד או זיקה לעניינם של קרובי משפחה של מנהל בחברה. לטענתה, פרשנותה של המנהלת למונח "בעל עניין" הינה יצירתית וחורגת מן המסגרת הקבועה בחוק. לטענתה, החלטות שהתקבלו לגבי נושאי משרה בחברה (בני הזוג ועקנין במעמדם כבעלי מניות ובעלי תפקיד בחברת אביב) מיוחסות להם בלבד ולא לחברה אחרת (חברת שילת) שהינה בעלת אישיות משפטית נפרדת. לטענתה, בשל ההחלטה בעניין חברת אביב נאלץ מר ועקנין להעביר את מניותיו לגב' אהרון על מנת למנוע נזקים קשים לחברת שילת, כמו גם לצדדים שלישיים. לטענתה, גישת המנהלת הסוברת כי די בקיומו של קשר משפחתי בין גב' אהרון למר ועקנין כדי להפוך את גב' אהרון ל"נגועה" הינה בלתי מבוססת, מנוגדת לחוק ולחוקי היסוד, בלתי סבירה, ופוגעת בעקרון השויון. לטענתה, החלטת הממונה פוגעת בחופש העיסוק שלה. לטענתה, יש לגב' אהרון ניסיון ניהולי מתאים לניהול לשכה פרטית. 15. המשיבים תומכים בהחלטת המנהלת. לטענתם, הנוהל החדש קבע כי רישיון יינתן אך ורק לתאגיד אשר נועד לנהל לשכה פרטית. לטענתם, הנוהל קבע גם תנאים החלים על נושאי משרה בתאגיד ובהם תנאי סף לגבי זהותו של נושא המשרה ולא רק לגבי התאגיד עצמו. לטענתם, הוראות אלה נועדו למנוע עקיפת הוראות החוק על ידי שיתוף של בני משפחה בפעילות הלשכה וקשרים עסקיים בין לשכות. לטענתם, יש לפרש את הוראות החוק כך שהפעלת סמכות כלפי לשכה תביא לבחינת מעמדם של בעלי התפקידים בלשכה ולראות בהם כמי שהופעלו נגדם הסמכויות באופן אישי. לטענתם, מבקשי הרישיון הם חברת שילת וגב' אהרון כאחד ובני הזוג ועקנין הם בעלי עניין בחברת שילת. לטענתם, מכיוון שהופעלה סמכות מנהלית כלפי בני הזוג ועקנין (שלילת הרישיון מחברת אביב) קמה כלפי גב' אהרון חזקה בדבר מעורבותם של בני הזוג ועקנין גם בעסקיה של חברת שילת באופן המצדיק אי הענקת רישיון לחברה זו או דחיית הבקשה לאישור העברת המניות. לטענתם, במצב דברים זה יש לראות את חברת שילת כמי שהפרה את האמון בינה לבין הרשות המפקחת. לטענתם, תוצאה זו הינה פועל יוצא מפרשנות הוראות סעיפים 63א'(א) (4) ו-68(א) לחוק. בנוסף טוענים המשיבים כי גב' אהרון אינה עומדת בדרישות הסף שבנוהל החדש בשל כך שאין לה ניסיון ניהולי הנדרש ממנכ"ל לשכה פרטית. לטענתם, החלטת המנהלת הינה החלטה מינהלית הכרוכה בהפעלת שיקול דעת ובמסגרת הביקורת השיפוטית לא יחליף בית הדין את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו. דיון והכרעה 16. שתי שאלות עומדות בפנינו בערעור זה: האחת - האם צדקה המנהלת בדחותה את בקשת חברת שילת לרישיון להפעלת לשכה פרטית או את בקשתה לאישור העברת המניות בה לגב' אהרון, בשל הקשר המשפחתי של גב' אהרון עם בני הזוג ועקנין; והשניה - האם גב' אהרון הינה בעלת הכישורים הנדרשים לנהל תאגיד המבקש רישיון כלשכה פרטית. נדון בשאלות אלה כסידרן ונפתח בתיאור המסגרת החוקית הנוגעת לעניין. 17. חוק שירות התעסוקה יצר משטר חדש של תיווך עבודה באמצעות לשכות פרטיות. בפסק הדין בפרשת חברת אביב (עב' 21/08 עמירם ועקנין ואביב - כח אדם סיעודי - מדינת ישראל; טרם פורסם) הסברתי בענין זה כי: "בעבר, הסמכות הייחודית לתיווך בעבודה ולהשמת עובדים הייתה נתונה לשרות התעסוקה שהוקם על פי חוק ופעל כתאגיד סטטוטורי. תפקידיו וסמכויותיו של שירות התעסוקה נקבעו בחוק שירות התעסוקה והיו ייחודיים לו בלבד. לימים, הופרטו מיקצת תפקידיו של שירות התעסוקה והתאפשר ל"לשכה פרטית" לעסוק בתיווך עבודה, על פי רישיון מיוחד מאת שר התעשייה המסחר והתעסוקה ובתיווך בין ארצי (תיווך עבודה לעובדים זרים) על פי היתר מיוחד (סעיפים 63 ו-65 לחוק שירות תעסוקה)". במסגרת משטר זה חל איסור על ניהול לשכה פרטית אלא ברישיון מאת שר התמ"ת ובהתאם לתנאיו (סעיף 63 לחוק). בתיקון מס' 15 לחוק משנת 2005 הוספו הוראות המקשיחות את הפיקוח והאכיפה על לשכות פרטיות על מנת להגן על מבקשי עבודה - ובעיקר על עובדים זרים - מפני פגיעה (ראו דברי ההסבר להצעת חוק שירות התעסוקה (תיקון מס' 14) (לשכות פרטיות), תשס"ד-2004). 18. בתיקון 15 לחוק הוסף סעיף 63א' הקובע תנאים מוקדמים למתן רישיון, לאמור: "תנאים למתן רישיון 63.א(א) לא יינתן רישיון למבקש לעסוק כלשכה פרטית אלא אם כן התקיימו כל אלה: (1)מבקש הרישיון או המנהל המועסק על ידו, לפי העניין, הוא בעל ידע בתחומים ובהיקף שקבע השר... (2)מבקש הרישיון הוכיח, להנחת דעתו של השר, קיומם של תנאים פיסיים וסביבתיים נאותיים המאפשרים מתן שרות תקין על ידי הלשכה הפרטית... (3)מבקש הרישיון, בעל תפקיד בכיר בעיסוקו או בעל עניין באחד מהם, לא הורשע בעבירה שמפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה אין מבקש הרישיון ראוי לעסוק כלשכה פרטית. (4)בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה לרישיון לא הפעיל השר סמכות מן הסמכויות המפורטות להלן כלפי מבקש הרישיון, בעל תפקיד בכיר בעיסקו או בעל ענייןבאחד מהם: (א)אי חידוש רישיון, ביטולו, התנאתו בתנאים או סיוגו לפי הוראות סעיפים 63(ג) או 68(א); (ב)הוצאת צו סגירה לפי הוראת סעיף 68א'; (ג)אי חידוש רישיון, ביטולו או סיוגו לפי הוראות סעיפים 2(ג) או 6(א) לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כח אדם, התשנ"ו-1996. (ב)על אף הוראות סעיף קטן (א), רשאי השר לתת רישיון אף אם הופעלה סמכות כאמור בפיסקה (4) של אותו סעיף קטן, בהתקיים אחד מאלה: (1)חלפה שנה לפחות מיום הפעלת הסמכות כאמור, ומבקש הרישיון הוכיח, להנחת דעתו של השר, כי חדלו להתקיים הנסיבות שבשלן הופעלה הסמכות כאמור, וכי הוא נקט בצעדים מתאימים לצורך מניעת הישנותן בעתיד; (2)הסמכות הופעלה כלפי בעל עניין במבקש הרישיון או בבעל תפקיד בכיר בעיסקו והשר סבור, מנימוקים שירשמו, כי ראוי לתת את הרישיון בשל מידת הזיקה שבין בעל העניין לבין מבקש הרישיון או לבין בעל התפקיד הבכיר בעיסקו, לפי העניין. (ג)... (ד)... (ה)השר רשאי לסרב לתת רישיון למבקש מאותן סיבות שבשלהן רשאי הוא לבטלו או לסייגו לפי הוראות סעיף 68". לעניין הוראות אלה שבחוק קיימות הגדרות בסעיף 62 לחוק, לאמור: "בעל עניין" - כל אחד מאלה: (1) בתאגיד - בעל עניין בתאגיד כהגדרתו בחוק ניירות ערך; (2) באדם שאינו תאגיד - בן משפחתו, מי שזכאי לחלק מהרווחים של אותו אדם או בן משפחה של מי שזכאי כאמור; "בעל תפקיד בכיר", בעסק - מי שממלא בפועל תפקיד בכיר בעסק; יהא תואר משרתו אשר יהא; "בן משפחה" - כהגדרתו בחוק ניירות ערך. ובחוק ניירות ערך תשכ"ח-1968 מצויות ההגדרות המשלימות, לאמור: "בן משפחה" - בן זוג וכן אח, הורה, הורה הורה, צאצא או צאצא של בן הזוג או בן זוגו של כל אחד מאלה; "בעל עניין בתאגיד" - (1) מי שמחזיק בחמישה אחוזים או יותר מהון המניות המונפק של התאגיד או מכח ההצבעה בו, מי שרשאי למנות דירקטור אחד או יותר מהדירקטורים של התאגיד או מנהלו הכללי, מי שמכהן כדירקטור של התאגיד או כמנהלו הכללי, או תאגיד שאדם כאמור מחזיק עשרים וחמישה אחוזים או יותר מהון המניות המונפק שלו או מכח ההצבעה בו, או רשאי למנות עשרים וחמישה אחוזים או יותר מהדירקטורים שלו..." 19. הוראות אלה ואחרות, מקורן בתיקון מס' 15 לחוק שירות התעסוקה אשר נועד, כפי שכבר נאמר, להגביר את הפיקוח והאכיפה על לשכות פרטיות. לעניין מערך הפיקוח שיצר החוק נאמרו בפסק הדין בפרשת חברת אביב (עב' 21/08) כדברים הבאים: "18.עם מהלך ההפרטה נקבע מערך של פיקוח ממשלתי על בעלי הרישיונות וההיתרים אשר מקורו בסמכותו הכללית של השר לפקח על לשכה פרטית (סעיף 67 לחוק), בתנאי כשירות מוקדמים שנקבעו בחוק (סעיף 63א' לחוק), בתנאים שנקבעו ברישיון (סעיף 64 לחוק), ובתנאים נוספים (סעיפים 64א' - 67). בצידן של הוראות אלה הוסמך השר לסייג את הרישיון שנתן או לבטלו, בין השאר אם חדל להתקיים תנאי מן התנאים למתן הרישיון או שהופר תנאי מתנאי הרישיון (סעיף 68 לחוק). כמו כן הוסמך השר, במקרים מיוחדים, להורות על הפסקת פעילותה של לשכה פרטית (סעיף 68א' לחוק). 19. הפרטת הסמכות לעסוק בתיווך עבודה - ובמיוחד בתיווך בין ארצי - הינה שטר ושובר בצידו. מצד אחד מוענקת סמכות "שלטונית" רגישה לגוף פרטי ומצד שני מוקם מערך של פיקוח שלטוני על פעולות הגוף הפרטי. ההפרטה והפיקוח הם אפוא שני צידיו של אותו מטבע. יותר מכך, הפרטת הסמכות לעסוק בתיווך עבודה מעבירה אליו סמכות שלטונית ומטילה עליו אחריות כבדה בביצוע תפקידיו. עליו לפעול במקצועיות ראויה, בהגינות, בשיוויון (ראו לדוגמה סעיף 64א'(א) לחוק המפנה לסעיף 42 לחוק), בשקיפות ובכל הדרישות האחרות המוטלות על גוף המפעיל סמכות שלטונית. במיוחד עליו לפעול כזרוע של השלטון הפועלת ביושר ובנאמנות לא רק כלפי מקבלי השרות אלא גם כלפי הרשות השלטונית הסומכת עליו ונותנת בו אמון. 20. אמת, לשכה פרטית הינה גם עסק מסחרי האמור להעניק לבעליו רווחים, אך אין באלה כדי לשלול או לבטל את מעמדה כגוף פרטי המוסמך להעניק שירות לציבור. מכאן כובד האחריות המוטל על לשכה פרטית לעמוד ולקיים את כל התנאים שנקבעו בחוק וברישיון. מכאן גם שלא יעלה על הדעת שעם קבלת הרישיון יתעלם בעל הרישיון מן הדרישות והתנאים שנקבעו בו, יפעל ככל העולה על רוחו ויראה לנגד עיניו רק את ההיבט העסקי. " אין צורך לאמר כי דברים אלה כוחם יפה גם לענייננו. 20. בבואנו לפרש את הוראות החוק ולהחילו על ענייננו, עלינו לתת דעתנו לא רק להוראותיו המילוליות אלא גם - ואולי בעיקר - למטרות אותן ביקש המחוקק להשיג ולתכליות העומדות בבסיסו. עלינו לתת את הדעת למאטריה בה עוסק החוק ולתכלית המערכתית אותה ביקש המחוקק ליצור. בעשותנו כך עלינו לנסות ולהציץ אל מעבר ל"מסך המלים" של החוק ולהתחקות אחר רוח הדברים וכוונתם. 21. עיון בהוראות החוק, בדברי ההסבר להצעת החוק, בנוהל החדש - תוך התייחסות למאטריה המיוחדת שהחוק ביקש להסדיר - חושף מספר עקרונות היכולים להנחות אותנו בבואנו לבחון את החלטת המנהלת. אין צורך לאמר כי רשימה זו אינה סגורה ואפשר שעניין אחר יביאנו לחשוף עקרונות ותכליות נוספות. (1) חוק שירות התעסוקה הפריט את מלאכת התיווך בעבודה והעבירה מידיים ממלכתיות וציבוריות לידיים פרטיות. הפרטת השרות לא ביטלה את מעמדו של תיווך העבודה כשירות ציבורי אלא הפקידה אותו בידיים פרטיות הפועלות כעסק מסחרי. מציאות זו מחייבת יצירת משטר של פיקוח ציבורי הדוק ואפקטיבי על הלשכות הפרטיות. משטר הפיקוח מורכב ממערך של רישוי הכרוך בעמידה בתנאים שנקבעו, מסמכויות פיקוח הנתונות לגורם הציבורי המוסמך ומסנקציות אותן ניתן להפעיל כלפי בעל הרישיון. (2) במסגרת משטר הפיקוח, ביקש המחוקק להשתחרר מפורמליות וממגבלות האישיות המשפטית הנפרדת של תאגיד. בקשר לכך ביקש המחוקק להרחיב את הפיקוח לא רק כלפי הגוף הפורמלי המפעיל לשכה פרטית מכח רישיון שניתן לו, אלא גם - ואולי בעיקר - כלפי האנשים העומדים מאחוריו והפועלים מטעמו. כך, למשל, התנאים למתן רישיון הקבועים בסעיף 63א'(א) לחוק מתייחסים לא רק אל מבקש הרישיון עצמו, אלא גם אל "המנהל המועסק על ידו" (סעיף 63א'(א)(1) או אל "בעל תפקיד בכיר בעיסקו או בעל עניין באחד מהם" (סעיף 63א'(ד) ו-(4)). בקשר לכך סעיף ההגדרות מפרט את משמעותם של מונחים אלה ומרחיב את הגדרת "בעל עניין" גם על בעלי מניות ובעלי אינטרסים כלכליים בתאגיד ועל בני משפחה של מבקש רישיון שאינו תאגיד. הנטיה להשתחרר מפורמליות מוצאת ביטויה גם בהגדרת "בעל תפקיד בכיר" שהוא - כדברי החוק - "מי שממלא בפועל תפקיד בכיר בעסק, יהא תואר משרתו אשר יהא" (סעיף 62 לחוק). הוראות החוק יוצרות איפוא מציאות משפטית מיוחדת של מעין הרמת מסך ההתאגדות וייחוס הוראות החוק והסנקציות שבו גם כלפי בעלי התפקידים ובעלי עניין בתאגיד, כמו גם כלפי הסביבה המשפחתית בה פועל בעל הרישיון שאינו תאגיד. (3) הוראות החוק משקפות כוונה ברורה למנוע מצב בו מי שנשלל רישיונו בשל כשלון תפקודי או בשל אי עמידה בדרישות ובתנאים שנקבעו, יופיע כמבקש רישיון בכסות אחרת, תוך חילופי זהות משפטית או חילופי בעלי תפקידים. כך, למשל, נאמר בדברי ההסבר להצעת החוק לעניין הגדרת "בעל תפקיד בכיר", "בן משפחה" ו"בעל עניין" כי הם נועדו "כדי למנוע אפשרות שלשכה פרטית תעקוף את הוראותיו [של החוק], תוך ניצול קשרים עם אנשים או תאגידים שלהם קשר הדוק וזיקה ברורה ללשכה הפרטית" (דברי ההסבר להצעת החוק, תשס"ד, בעמוד 387). כך גם לעניין התנאים למתן רישיון שנקבעו בסעיף 63א'(א) לחוק נאמר בדברי ההסבר - "קיום התנאים האמורים מתבקש גם לגבי בעל תפקיד בכיר בעיסקו של מבקש הרישיון או בעל עניין בו, וזאת כדי למנוע אפשרות שלשכה פרטית תעקוף את הוראות הסעיף תוך ניצול קשרים עם אנשים או תאגידים שלהם קשר הדוק וזיקה ברורה ללשכה הפרטית". (דברי ההסבר תשס"ד, בעמוד 389). (4) ההשתחררות מפורמליות והכוונה להרחיב את מעגל האחריות של המעורבים בניהול לשכה פרטית מוצאת ביטויה גם בהסמכת הגורם המפקח (בענייננו - המנהלת) לנקוט גישה גמישה ולהפעיל את סמכות הפיקוח על בעל הרישיון באופן מתון ומידתי ולהתאים את הסנקציה המינהלית לנסיבות כל מקרה (סעיף 63א'(ב) לחוק). בקשר לכך יש מקום להפנות להוראת סעיף 63א'(ב)(2) לחוק אשר גם בה יש ביטוי להרמת המסך הרעיונית של מבקש הרישיון, תוך בחינת "... מידת הזיקה שבין בעל העניין לבין מבקש הרישיון או לבין בעל התפקיד הבכיר בעיסקו לפי העניין". 22. על רקע האמור לעיל ניתן לבחון מספר מצבים אפשריים של מבקשי רישיון שנכשלו בעברם בניהול לשכה פרטית. לעניין זה יש מקום לשוב להוראת סעיף 63א'(א) לחוק הקובע, לענייננו, לאמור: "תנאים למתן רישיון 63א.(א) לא יינתן רשיון למבקש לעסוק כלשכה פרטית אלא אם כן התקיימו כל אלה: (1)... (2)... (3)... (4)בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה לרישיון לא הפעיל השר סמכות מן הסמכויות המפורטות להלן כלפי מבקש הרישיון, בעל תפקיד בעיסקו או בעל עניין באחד מהם: (א) - (ג)... " (פירוט הסנקציות שהופעלו)." 23. כפי שעולה מנוסח החוק, לא ניתן להעניק רישיון למבקש רישיון שכלפיו עצמו הופעלו סנקציות הקבועות בחוק במהלך שלושת השנים שקדמו להגשת הבקשה. לפי זה, לא יינתן רישיון לתאגיד שהופעלו כלפיו סנקציות גם אם הוחלפו בו בעלי המניות או בעלי תפקידים. הטעם לדבר הוא שכשלון העבר דבק במבקש הרישיון עצמו, יהיו מי שיהיו בעלי מניותיו ונושאי המשרות בו. 24. הוראת החוק בדבר ייחוס הכישלון של בעל רישיון גם לבעל תפקיד בכיר בו או לבעל עניין בו, מובילה למסקנה כי לא יינתן רישיון לחברה פלונית בשל נקיטת סנקציות כלפי חברה אלמונית, אם קיימת זהות של בעלי מניות או בעלי תפקידים בשתי החברות. כך, בענייננו, נמנע מחברת שילת לקבל רישיון להפעלת לשכה פרטית בשל כישלונה בעבר של חברת אביב, זאת נוכח העובדה שבעלי המניות והמנהלים בשתי החברות היו מר עמרם ועקנין ואשתו. הטעם לדבר נעוץ בכוונה הברורה של החוק לשלול אפשרות שלשכה פרטית שנכשלה בתפקודה ורישיונה נשלל, תופיע כמבקש רישיון בכסות משפטית אחרת כשלאמיתם של דברים עומדים מאחוריה אותן דמויות שנכשלו במסגרת המשפטית הקודמת. 25. ייתכן מצב נוסף - והוא הנוגע לענייננו - בו קיים מבקש רישיון (חברת שילת) אשר בעל המניות הקודם שלו (מר ועקנין ואשתו) נכשל בעבר במסגרת פעילותו בלשכה אחרת (חברת אביב) אך הוא מעביר את מניותיו לאחר (גב' אהרון). במצב דברים זה, לכאורה אין כל פגם המיוחס למבקש הרישיון עצמו (חברת שילת) או לבעל המניות או לבעל תפקיד בו (גב' אהרון). לגבי מצב זה טוענת המנהלת כי בשל הקשר המשפחתי בין גב' אהרון לבני הזוג ועקנין (כזכור, גב' אהרון היא אחותה של גב' סימה ועקנין וגיסתו של מר עמרם ועקנין), יש לראות במר ועקנין ואשתו בעלי עניין בחברת שילת ולייחס לגב' אהרון כבעלת מניות באותה חברה את הכשלון של בני הזוג ועקנין בחברת אביב. טיעון זה של המנהלת מעורר לכאורה קושי שכן, עם העברת המניות בחברת שילת לגב' אהרון, בני הזוג ועקנין אינם יותר "בעלי עניין" בחברת שילת (ראו הגדרת "בעל עניין בתאגיד" בחוק שרות התעסוקה המפנה להגדרת מונח זה בחוק ניירות ערך). אמת, בני הזוג ועקנין וגב' אהרון נופלים להגדרת "בן משפחה" בשני החוקים הללו, אך הגדרה זו חלה על "אדם שאינו תאגיד" ואין היא חלה על מבקש רישיון שהוא תאגיד דוגמת חברת שילת. יותר מכך, זכות היסוד של אדם לקנינו צריכה להוביל למסקנה שאדם שהוא בעל מניות בחברה שהוא מנוע מלהפעילה כלשכה פרטית בשל כשלונו בעבר, יוכל לממש את הערך הכלכלי של מניותיו ולהעבירן לאחרים. 26. אך קושי זה הוא לכאורי בלבד ובענייננו, אין הוא נוגע במהותם של דברים. מאחורי צירופי המלים וההגדרות שבחוק עומדת כוונה ברורה למנוע מצב בו מבקש רישיון להפעלת לשכה פרטית יהיה נגוע - במישרין או בעקיפין - בכישלון תפקודי בעבר גם במסגרת משפטית קודמת (ראו המצב המתואר בסעיף 24 לעיל). השאלה הנכונה בענייננו אינה האם, לאחר העברת המניות בחברת שילת לגב' אהרון, נותרו בני הזוג ועקנין "בעלי עניין" בחברת שילת, אלא האם העברת המניות לגב' אהרון היתה אמיתית ושיקפה מציאות כלכלית של ממש של מכירת מניות החברה לידיה. 27. גם בנדון זה קיימות הוראות המצויות בנוהל החדש. לפי נוהל זה, לא ניתן להחליף נושא משרה בלשכה פרטית ללא קבלת אישור מראש ובכתב של המנהלת, אשר יינתן לאחר בדיקות קפדניות מול הרשויות הרלבנטיות לגבי אי קיום עילה למניעת מתן האישור (סעיף 5(ה) לנוהל החדש). אין חולק שהוראה זו חלה על ענייננו שכן, לפי המצג שבפני המנהלת, גב' אהרון הפכה לא רק לבעלת מניות בחברת שילת במקום מר ועקנין, אלא גם למנהלת כללית במקומו. ואכן, בטיעונים בפנינו הדגישה באת כוחה של חברת שילת כי הבקשה המדוייקת שהונחה בפני המנהלת היתה אמנם לאישור העברת המניות לגב' אהרון ותו לאו. 28. אותם עקרונות שפורטו לעיל בדבר הצורך לעמוד על דרכי התנהלותם של האנשים העומדים מאחורי האישיות המשפטית מבקשת הרישיון, מצדיקה ומחייבת בחינה מקרוב של בקשה לאישור העברת מניות. בחינה זו הכרחית כדי למנוע מצב בו בעלי מניות או בעלי תפקיד בלשכה פרטית שנכשלו בתפקידם יעבירו את מניותיהם לאחר למראית עין בלבד ויישארו למעשה "בעלי עניין" נסתרים, אף אם כלפי חוץ ובאופן פורמלי אין הם עונים במדוייק להגדרה זו. בחינה זו הכרחית במיוחד כאשר בעל המניות החדש הוא קרוב משפחה - מי שנכנס למונח "בן משפחה" בהגדרת "בעל עניין" במבקש רישיון שאינו תאגיד - וקיים חשש אפריורי שהעברת המניות אליו אינה אמיתית ולא נועדה אלא לעקוף את המגבלות שבחוק. מזוית זו ובהיבט זה עלינו לבחון את הבקשה שבפנינו. 29. בקשר לכך יש מקום להעיר שהנחת המוצא היא שהעברת מניות בתאגיד הינה לגיטימית ונעשית ממניעים טהורים ואמיתיים אלא אם קיימת אינדיקציה מינהלית שלא כך הם פני הדברים. שונים הם פני הדברים כאשר מדובר בהעברת מניות בין בני משפחה. כאן הנחת המוצא האמורה אינה תקפה במלואה שכן ניסיון החיים מלמד שהסדרים עסקיים בין בני משפחה קרובים אינם משקפים תמיד מציאות כלכלית של ממש. במצב דברים זה ראוי לנקוט היפוך נטל ההוכחה באופן שעל מבקש הרישיון להוכיח שהעברת המניות בין בני משפחה היא אמנם כלכלית ואמיתית ולא נועדה לעקוף את הוראות החוק. 30. בחינת ענייננו לאור העקרונות האמורים מובילה למסקנה שלא הוכח בפני המנהלת שהעברת המניות של מר ועקנין בחברת שילת לקרובת משפחתו (גיסתו) גב' אהרון היא אמיתית ונעוצה בהסדר כלכלי של ממש: (1) בפני המנהלת הוצגו מסמכים המעידים על העברת מניותיו של מר ועקנין בחברת שילת לגב' אהרון. עם זאת לא הוצגו בפני המנהלת מסמכים המעידים על הפן הכלכלי של העברת המניות. אין כל עדות למו"מ כלכלי שנערך ולא הוצג חוזה מכר המעיד על העיסקה ועל מלוא התמורה שניתנה במסגרתה. (2) העברת המניות נעשתה סמוך לאחר שניתן פסק הדין בערעור של חברת אביב, כך שקיים חשד שהדבר נעשה לא במהלך עסקים רגיל אלא כנסיון לעקוף את תוצאות אותה פסיקה. (3) הבקשה המקורית לאישור העברת המניות לא חשפה את העובדה שגב' אהרון היא אחותה של גב' ועקנין וגיסתו של מר ועקנין. הסתרת נתון זה יכולה לעורר חשד שהעברת המניות אינה אמיתית ואינה משקפת את המציאות. (4) גב' אהרון היתה מועסקת בעבר בחברת אביב (סעיף 9 לנספח י' לערעור), כך שניתן לראות בהעברת המניות לידיה כיום שאיפה למצב של "הכל נשאר במשפחה". נתונים אלה די בהם כדי לעורר חשד שהעברת המניות בחברת שילת לגב' אהרון הינה למראית עין ונועדה לעקוף את המגבלה של אי חידוש רשיונה הזמני של חברת שילת בשל מעורבותם של מר ועקנין ואשתו בכשלון עסקיה של חברת אביב. אכן, מדובר בחשד בלבד שלא הופרך על ידי חברת שילת וגב' אהרון ודי בו כדי להצדיק את עמדת המנהלת שלא לאשר את העברת המניות. בנסיבות העניין כפי שפורטו עד כה נראה לנו כי המנהלת הפעילה את שיקול דעתה כראוי ולא נמצא נימוק מספיק להתערב בהחלטתה. כישוריה של גב' אהרון 31. נימוק נוסף לדחיית בקשה של חברת שילת לאישור העברת המניות לגב' אהרון נעוץ בכישוריה לנהל לשכה פרטית. לפי סעיף 4ז' לנוהל החדש, על מבקש הרישיון להעסיק "מנהל כללי בעל ניסיון". לעניין זה קובע הנוהל תנאי לאמור: "המבקשת מעסיקה מנהל כללי בעל שלוש שנות ניסיון לפחות בתפקיד ניהולי בו היה אחראי על ניהול 50 עובדים לפחות בשנה או בעל ניסיון של שנה לפחות בתפקיד מנכ"ל בלשכה פרטית לפי הצורך...". בקשר לדרישה זו אין כל אזכור במכתב הבקשה מיום 10.11.08 (נספח י' לערעור) על כישוריה של גב' אהרון בניהול. כל שנאמר הוא שגב' אהרון היא בהכשרתה מטפלת מוסמכת לגיל הרך ושימשה, משך 6 שנים, כמדריכת השמה לבעלי צרכים מיוחדים בפרוייקט משותף עם אגודת "אקי"ם". כמו כן צויין כי גב' אהרון עסקה בהשמת כח אדם לבעלי צרכים מיוחדים, תוך מעקב רצוף וביצוע התאמות בין העובדים לסביבת העבודה והיתה אחראית על השמתם של כ-100 עובדים המועסקים בשוק החופשי (סעיפים 4 - 7 לנספח י'). למכתב נוסף מיום 4.12.08 (נספח יב' לערעור) צורף מכתב של גב' יעל מלחי, עובדת סוציאלית באגודת "אקי"ם, המאשר את האמור בבקשה (נספח א' למכתב מיום 10.11.08). 32. על פני הדברים, אין בבקשות ובמסמכים שהוצגו בפני המנהלת נתונים מספיקים העונים לדרישות הנוהל החדש בדבר ניסיון ניהולי. על פני הדברים, ניסיון בטיפול ובהשמה אינו ניסיון ניהולי, במיוחד לא זה בהיקף הנדרש בנוהל (ניסיון של שלוש שנים בניהול צוות של לפחות 50 אישאו ניסיון בן שנה כמנכ"ל לשנה פרטית). די בכך כדי להצדיק את החלטת המנהלת שלא לאשר את פעולת חברת שילת באמצעות גב' אהרון. 33. אך המנהלת לא הסתפקה בכך וביקשה לבדוק בעצמה את כישוריה של גב' אהרון כמנהלת. לצורך כך התקשרה המנהלת אל גב' יעל מלחי מאגודת "אקים", מי שכתבה את מכתב ההמלצה שצורף לבקשה, במטרה לעמוד מקרוב על כישוריה הניהוליים של גב' אהרון. שיחה זו התקיימה ביום 30.12.08 ותועדה במסמך שצורף כנספח מש/5 לתשובת המדינה. משיחה מתועדת זו עולה שגב' מלחי אישרה באוזני המנהלת כי גב' אהרון לא היתה "מנהלת" אלא עסקה בליווי אנשים עם מוגבלויות בשוק העבודה. לדברי גב' מלחי, גב' אהרון היתה מדריכה שיקומית, "היא לא ניהלה אף אחד ולא עבדה כמנהל". שיחה זו - אף שהיתה יכולה להיות מתועדת בצורה מסודרת יותר - מהווה ראיה מינהלית מספקת המשקפת תמונת מצב לפיה אין לגב' אהרון ניסיון ניהולי כנדרש בנוהל החדש. די בנתון זה, כשלעצמו, כדי להצדיק את דחיית הבקשה של חברת שילת לקבל רישיון להפעלת לשכה פרטית, גם אם לא היו עולים החשדות באשר לאמיתות העברת המניות לגב' אהרון. 34. סוף דבר - הערעור נדחה. המערערות ישאו בהוצאות המשיבות בערעור בסכום של 5,000 ש"ח. לשכה פרטית