1.בפניי עתירה מינהלית, שעניינה רישוי עסק של מכירת חלפים משומשים וסחר בכלי רכב לאחר תאונות ("העסק"), על פי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 ("חוק הרישוי"), שאותו מפעילה העותרת באיזור התעשיה של העיר נשר. בעתירה מבקשת העותרת כי בית המשפט יורה למשיבים לקיים החלטה של המשיבה 2 ("ועדת הרישוי") מיום 19.12.07 ("החלטת ועדת הרישוי") (נספח ט"ז לתשובת המשיבה), שלפיה יינתן לעותרים רישיון עסק בכפוף לתנאים מסוימים, אשר העותרת טוענת כי עמדה בהם. עוד מבקשת העותרת כי יבוטל אחד מהתנאים, היינו קירוי חלק (שגודלו כשבע מאות מטר מרובע) של מגרש שבו מתנהל עסקה של העותרת ואשר במילויו - ביחד עם התנאים האחרים - הותנה מתן הרישיון. רקע עובדתי 2.כנדרש על פי חוק הרישוי ועל פי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי) תשנ"ה-1995 ("צו הרישוי") הגישה העותרת, ביום 05.12.2005, טופס בקשה לקבלת רישיון עסק ("הבקשה") לעיריית נשר ("העירייה") (נספח א' לתשובת המשיבים). מן הבקשה עולה כי העותרת תיארה את העסק כ"מגרש חלקי חילוף משומשים, קנייה ומכירת רכבים לאחר תאונה, מכירת חלקים משומשים". לאחר הגשת הבקשה הפנתה אותה העירייה למשטרת ישראל ("המשטרה") על מנת לקבל אישור כנדרש בצו. מטופס ההפניה (נספח "ב" לעתירה) נראה שהעירייה סיווגה את העסק לפי פריט 8.7 א' של צו הרישוי. עוד עולה מטופס ההפניה כי המשטרה התנגדה למתן הרישיון ובשל כך לא יכלה העותרת לקבלו. 3.מן הנטען על ידי הצדדים, כמו גם מן המסמכים שצורפו הן לעתירה והן לתשובת המשיבים, עולה כי במהלך שנת 2006 התקיימו מספר פגישות בין נציגי העותרת לבין ממלאי תפקידים בעירייה. עניינן של פגישות אלה היה התנאים שהוצבו בפני העותרת, ואשר מילוים נדרש לצורך הסכמת המשיבים להעניק את הרישיון. פגישה מעין זו התקיימה ביום 2.7.06 וסיכומה תועד בכתב יד (נספח ג'(2) לעתירה). מעיון במסמך זה, הנושא את הכותרת "סיכום פגישה" עולה כי ח' וייסלברג, מנהל מחלקת רישוי ופיקוח בעירייה ("וייסלברג"), מסר לנציגי העותרת שהשתתפו בפגישה את הדרישה, שלדבריו מקורה בדרישת מהנדס העיר, להקמת "גדר בגובה של חמישה מטר, בצבע כחול, שמטרתה הסתרת תכולת המגרש מכיוון רחוב בר יהודה ורחוב התעשייה". דרישה נוספת שהעלה וייסלברג באותה פגישה היתה קירוי של חלק מן המגרש. בעניין זה מסר וייסלברג כי עם סיום התקנת הגדר לשביעות רצון העירייה, "בהתאם לתכניות שיאושרו, נתחיל את הטיפול בקירוי חלק מן המגרש". עוד נאמר באותו מסמך כי הוא מחייב אישור של המשיב מס' 1 ("ראש העיר"). מסמך זה, ודומים לו, משמשים בסיס לטענת המשיבים בדבר התנערות העותרת מהסכמים שעשתה ומההתחייבויות שנטלה על עצמה, ולכך אייחד דברים בחלק אחר של פסק דין זה. 4.בחלוף כחודשיים, ומשלא עמדה העותרת בתנאים שנקבעו, הודיע היועץ המשפטי של העירייה כי אם בתוך שלושים יום לא תשלים העותרת את ביצוע הגידור והקירוי "תראה עצמה עיריית נשר משוחררת מההסכם מה-2.7.06 ותנקוט בכל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה" (נספח ג'(1) לעתירה). בחלוף כחודש נוסף הודיע ראש העיר לעותרת כי המשטרה מתנגדת למתן הרישיון ובהתאם לכך הורה על צו הפסקה מינהלי (נספח ה' לעתירה). 5.העותרת הגישה לבית משפט השלום בחיפה (ב"ש 4886/06) בקשה לביטול צו ההפסקה המינהלי, ובית המשפט האריך מעת לעת, לבקשת הצדדים, את מועד כניסתו של הצו לתוקף, שבסופו של דבר נכנס לתוקף ביום 15.1.07. 6.כל העת הזו התקיימו פגישות בין הצדדים ונערכו סיכומים שונים באשר לביצוע דרישות הגידור והקירוי שהועלו על ידי וייסלברג בפגישת 2.7.06 הנ"ל. כך, למשל, הוסכם בין בא כוחה (אז) של העותרת ובין היועץ המשפטי של העירייה על ארכה ביישום ההבנות מיום 2.7.06 (נספח ו' לתשובת המשיבים), שעליה נמסרה הודעה לבית המשפט השלום בחיפה ביום 12.12.06 בתיק ב"ש 4846/06 הנ"ל. 7.ביום 23.10.06 הגישה העירייה כתב אישום נגד העותרת ומנהלה (עמ"ק 1133/06 בבית משפט לעניינים מקומיים בקריות). בגדר אותו הליך הואשמו העותרת ומנהלה בעבירה של ניהול עסק ללא רישיון, ובנוסף ביקשה העירייה גם צו סגירה שיפוטי. הדיון בבקשה זו התקיים ביום 12.7.07 ובית המשפט החליט להיעתר לה, תוך שהוא דוחה את כניסתו לתוקף של הצו עד 15.9.07 (נספח ט' לתשובה). לאחר מכן נדחה מועד זה מעת לעת וביום 6.2.08 התקיים דיון בתיק פלילי וכעולה מן הפרוטוקול (נספח י"ב-1 לתשובת המשיבים), העותרת הודתה באישום המיוחס לה והורשעה על פי הודאתה. ביום 27.2.08 הוטל על העותרת קנס בסך 5,000 ₪ ובית המשפט ציווה לסגור את עסקה ביום 15.6.08, אלא אם יהיה בידה רישיון עסק כדין (נספח "יב-2" לתשובת המשיבים). 8.עוד קודם לדיון בבקשה לצו הסגירה השיפוטי, הגישה העותרת לבית משפט זה עתירה מינהלית נגד העירייה ונגד המשטרה (עת"מ 4040/07), שבגדרה היא עתרה לקבלת הסכמת המשטרה ולעיכוב כניסתו לתוקף של צו הסגירה המינהלי. בסופו של דבר חזרה בה העותרת מן העתירה והמשטרה הסירה את התנגדותה (בחודש מאי 2007) למתן רישיון, ומאותה עת נותרו, אפוא, רק התנאים שנדרשו מן העותרת, היינו הקמת הגדר וקירוי המגרש. 9.ביום 17.5.07 התקיימה פגישה נוספת, שנטלו בה חלק נציגי העותרת ובכללם בעל המגרש וכן וייסלברג ומהנדס העיר. חלק מן הדברים שתועדו במסמך המסכם פגישה זו (נספח ח' לתשובה) הוכחשו על ידי בעל המקרקעין, שהשתתף גם הוא בפגישה, במכתב מיום 24.5.05 (נספח ט(1) לתשובה). למכתב זה השיב מהנדס העיר ביום 27.5.07 (נספח ט(2) לתשובה) ובתשובתו שב ופירט את הדרישות השונות מהעותרת ובהן אלה הנוגעות לגידור ולקירוי המגרש. 10.ביום 5.7.07 שבה העותרת והגישה עתירה מינהלית נוספת (עת"מ 4227/07 - נספח ט' לעתירה). עתירה זו הופנתה נגד ראש העיר, נגד וייסלברג ונגד מהנדס העיר ובין השאר התבקשו בה הסעדים אשר לפיהם יורה בית המשפט לראש העיר ליתן לעותרת רישיון עסק קבוע (או זמני) וכי המשיבים יבטלו את התנאים של הקמת גדר וקירוי המגרש. בדיון שהתקיים ביום 21.11.07 חזרה בה העותרת מעתירתה, וזאת על יסוד הודעת בא כוח העירייה כי תינתן לעותרת זכות טיעון בפני רשות הרישוי, לא יאוחר מיום 20.12.07 (פרוטוקול הדיון - נספח יא(1) לתשובה). 11.בקשר לכך ראוי לציין כי במהלך אותו דיון לא העלה בא כוח המשיבים בעתירה כל טענה שהעותרת אינה עומדת בתנאי רישוי כלשהם, זולת אלה שכונו בפיו 'תנאים נוספים שהוצבו בהסכמה'. עוד נטען כי לא ניתן לתת את הרישיון (בשל אי עמידה בדרישות שהעלה מהנדס העיר). גם ראש העיר השתתף בדיון ומן הפרוטוקול עולה שלדבריו, השיקול העומד מאחורי הצבת התנאים של גידור וקירוי הוא שיקול של תדמית היישוב שכן "ממול מתוכננת שכונה, מתוכנן איזור תעשייה חדש, הייטק..". 12.דברים דומים, וביתר פירוט והרחבה, נשמעו מפיו של ראש העיר בישיבה של ועדת הרישוי שהתקיימה ביום 5.12.07, שבה השתתפו נציגי העותרת ונכחו בה גם מהנדס העיר והיועץ המשפטי של העירייה (נספח י"ג לתשובה). גם באותה פגישה לא הועלה כל נימוק מטעם המשיבים, זולת חזות פני העיר, אשר בעטיו אין לתת לעותרת את הרישיון המבוקש. פגישה זו, כרבות שקדמו לה, הסתיימה בסיכום שלפיו "בעלי העסק יתאמו עם המהנדס שלהם יחד עם מהנדס העיר ביקור באתר וסיכום דברים משותף לפתרון הנושא". 13.סופו של דבר הוא שביום 19.12.2007, לאחר סיור שנערך במקום אשר בו מתנהל העסק, התקיים דיון אצל המשיבה 2 בראשותו של ראש העיר שהוא גם יושב ראש ועדת הרישוי. בסופו של הדיון קיבלה ועדת הרישוי את ההחלטה הבאה: "דוחים את המשך הדיון עד 13.1.08. סוכם: הקמת קיר שסוכם בין מהנדס העיר לבין אדריכל הנוף מר דווירי מקובל בגובה 2.5 מ' + 1 מ' דקורטיבי. מר דווירי יחד עם מהנדס העיר יבדקו מה לטובת חזות העיר וימליצו על כך לועדה והמבקשת מתחייבת לבצע לפי הצורך הקיים והפיתוח של המקום. המבקשים יגישו תוכנית הגשה לועדה שתכלול הסדרי תנועה וקירוי בסדר גודל של שטח עד 700 מ"ר לאיחסון. רישיון עסק ינתן בכפוף לאמור ב - 3 תנאים אלה. יטופל לדחית צו הסגירה עד 15.1.08". החלטה זו היא נושא העתירה. טענות העותרת 14.טענתה העיקרית של העותרת היא, כי זכותה להפעיל את עסקה מעוגנת בחוק יסוד: חופש העיסוק וכי הגבלת זכות זו יכול שתיעשה רק מכוח חוק. 15.העותרת טוענת כי דרישת המשיבים לקירוי, על מנת שלא לפגוע בחזות העיר, הינה משוללת כל יסוד חוקי ודינה להתבטל. כמו כן נטען שדרישה זו הופכת את ניהול העסק לבלתי כדאי מבחינה כלכלית. עוד נטען כי העותרת קיבלה את כל האישורים הנדרשים לפי החוק, וכי אלה הומצאו למשיבים. 16.העותרת טוענת כי על המגרש חלה תוכנית בניין עיר ג/545-א ("תוכנית המתאר") והשימושים המותרים לפי תוכנית זו הם מלאכה, סדנאות, מחסנים, מוסכים, בתי עסק וכן משרדים בתנאים מיוחדים ומשכך, יש להתיר לעותרת את ניהול עסקה. כמו כן, האזור בו ממוקם המגרש הינו אזור תעשייה, אשר בסביבתו מספר רב של עסקים ללא קירוי (כך למשל: מפעל מלט, מפעל מרצפות, מפעלי בטון, מחסני חומרי בניין וברזל, מוסכים ובתי מלאכה). 17.העותרת מוסיפה וטוענת, כי סמוך לפני שהתקבלה החלטת ועדת הרישוי הסכים מהנדס העיר לחלופה שלפיה לא יהיה צורך בקירוי. העותרת הסכימה לחלופה זו, אולם המשיבים חזרו בהם מהסכמתם בשרירות, בחוסר תום לב וממניעים פסולים וזרים. כמו כן העותרת מילאה את כל התנאים שקבעה המשיבה בהחלטתה מיום 19.12.07 ומשכך יש להעניק לה רישיון עסק זמני. טענות המשיבים 18.קודם שאסקור את טענות המשיבים, אני רואה לנכון להעיר שחלק מטענותיהם אינן יכולות להישמע. בדיון המוקדם העלו המשיבים נימוק אחד בלבד לסירובם לתת רישיון עסק לעותרת והוא השיקול של שמירת חזות פני העיר אשר מכוחו, כך נטען, היא נדרשה להקים את הגדר ולבצע את קירוי המגרש. במהלך הדיון הפניתי את תשומת ליבם של באי כוח המשיבים לקושי הקיים לכאורה בטענה זו, בשל כך שסברתי שהוראות הדין אינן תומכות בגישת המשיבים. הוריתי כי המשיבים יגישו תשובה מפורטת לעתירה, והם אכן עשו כן. בגדר התשובה העלו המשיבים ק"ן טעמים (הנפרשים על פני עשרים וששה עמודים) כדי להצדיק את דרישותיהם מן העותרת כתנאי למתן הרישיון. מעיון בתשובתם נראה, שחלק לא מבוטל מטעמים אלה עולה לראשונה במסגרת הדיון בעתירה זו. כאלה למשל הן כל הטענות הנוגעות לטיבו של העסק או לסיווגו לפי צו הרישוי (מוסך או מגרש לפירוק חלקי רכב), אשר לא הועלו על ידם בשום שלב קודם לדיון בעתירה, ואין להן כל אזכור בתכתובות או בסיכומי הפגישות. בדומה לכך, גם לא מצאתי שבזמן כלשהו נאמר על ידי המשיבים (או על ידי ממלאי תפקיד בעירייה) שבהיבט של דיני התכנון והבנייה נדרשת פעולה מצד העותרת בנוגע להיתר למתקנים או להתאמת השטח הבנוי במגרש לתכנית המתאר. 19.נימוקים כאלה המועלים על ידי המשיבים לראשונה במסגרת הליך זה אינם יכולים להישמע, הואיל וחובתם של המשיבים, כחובתה של רשות מינהלית, היא לבסס את החלטתם על נימוקים אשר יובאו לידיעתה של העותרת, ואין זה מתקבל על הדעת שהעותרת תיוודע אל נימוקים רק לאחר שהגישה את העתירה. 20.לגופו של עניין, עיקר טענת המשיבים הוא שהעותרת לא עמדה בהחלטת ועדת הרישוי, ולכן אין לתת לה רישיון עסק. לטענתם, על פי סעיף 7 לחוק, רשות הרישוי רשאית להתנות את מתן הרישיון או ההיתר הזמני בתנאים שיש לקיימם לפני שיינתן הרישיון או ההיתר הזמני. המשיבים טוענים כי דרישות הגידור והקירוי של כשש מאות מטר מרובע (מתוך שטח כולל של 5 דונם) הן דרישות סבירות, שיש בהן כדי לקדם את מטרת הרישוי שהיא איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים (סעיף 1(א)(6) לחוק הרישוי). בעניין זה טוענים המשיבים, שלצורך עסקה מאחסנת העותרת גרוטאות רכב במתקנים "הנישאים אל על ונראים למרחוק" ואלו מהווים מפגע חזותי, ומפגע כזה יש בו משום פגיעה באיכות הסביבה. 21.עוד נטען, כי הן לפי סעיף 236(א)(6) לפקודת העיריות והן לפי סעיף 246(14) לפקודה זו, נתונה לעירייה סמכות לפעול לשמירת חזות העיר. בנוסף לכך, על פי חוק העזר לנשר (שמירת הסדר והניקיון) התשנ"א-1991 ("חוק העזר"), יש לרשות הרישוי סמכות לדרוש כי המיתקנים המכילים את הגרוטאות יהיו בצורה כפי שתורה הרשות וכן בסמכותה להורות על סילוקם. משכך, הדאגה לשמירת חזות העיר היא בסמכותה ואף מחובתה של העירייה, ומכוח הסמכות הנתונה לה היא רשאית להציב תנאים לרישיון העסק אם היא סבורה שהדבר דרוש. 22.טענה נוספת של המשיבים היא שהעותרת נעדרת תום לב ונגועה בחוסר ניקיון כפיים, בין השאר בשל כך שהיא העלימה עובדות רלבנטיות, וכן משום שחזרה בה מהסכמתה למלא אחר כל התנאים הכלולים בהחלטת ועדת הרישוי, וליתר דיוק בתנאי הקירוי שלגביהם נטען כי הסכמת העותרת ניתנה רק למראית עין ועל מנת לזכות ברישיון המיוחל. 23.המשיבים טוענים עוד כי הלכה היא שבית משפט לא יחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו. דרישות הגידור והקירוי נעשו לאחר הפעלת שיקול דעת של מהנדס העיר, לאחר סיור בשטח, לאחר שמיעת העותרת ובהתאם למדיניות העירייה. דיון 24.עתירה זו מצריכה הכרעה בשאלה אם יש תוקף חוקי לדרישות הגידור והקירוי הכלולות בהחלטת ועדת הרישוי כתנאי למתן רישיון עסק לעותרת. 25.חופש העיסוק הוכר כזכות יסוד כבר לפני עשרות שנים (ראו: בג"צ 1/49 בז'רנו ואח' נ. שר המשטרה פ"ד ב(1) 80, (1949)) ומאז נקבע בשורה ארוכה של פסקי דין כי כל אדם חופשי - במגבלות שנקבעו בחוק - לנהל כל עסק כראות עיניו, ואם נדרש לשם כך רישיון אזי על הרשות המסרבת ליתן רישיון כזה להצדיק את הסירוב בהוראה מפורשת, או משתמעת, של הדין (ראו, בין היתר, בג"צ 236/70 חממה נ. ראש העירייה ואח' פ"ד כח (1) 113 (1971); בג"צ 10/80 זילכה נ. ראש עיריית חולון פ"ד לד(4) 651 (1980); בג"צ 809/86 ינוביץ נ. ראש המועצה המקומית רמת השרון פ"ד מא(4) 309 (1987)). 26.כיום מעוגנת הזכות בסעיף 3 של חוק יסוד: חופש העיסוק וכל פגיעה בה חייבת לעמוד בתנאי פיסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 4 של אותו חוק (ראו בג"צ 2618/00 חברת פארות בע"מ נ. שר הבריאות ואח' פ"ד נה (5) 49 (2001)). לפי סעיף 4 של חוק היסוד אפשרית פגיעה בחופש העיסוק מכוח הסמכה מפורשת לפי חוק (העומד בתנאי פיסקת ההגבלה, היינו תכלית ראויה ומידתיות). אין חולק שחוק הרישוי עונה על דרישותיה של פיסקת ההגבלה ומכאן שתנאים למתן רישיון הקבועים בחוק הרישוי - או כאלה הנקבעים מכוחו (והם מידתיים ותכליתם ראויה) - הם תנאים תקפים. 27.מקור הסמכות של רשות רישוי להתנות תנאים ברשיון עסק הוא סעיף 7(א) לחוק הרישוי הקובע כי: "(א) רשות הרישוי או נותן אישור רשאים להתנות את מתן הרשיון, ההיתר הזמני או האישור, לפי העניין בתנאים שיש לקיימם לפני שיינתן הרשיון או ההיתר הזמני (בחוק זה - תנאי מוקדם), או להתנות את הרשיון או ההיתר הזמני בתנאים (בחוק זה - תנאי ברשיון), ורשאים הם להוסיף תנאים לרשיון או להיתר זמני שניתן (בחוק זה - תנאי נוסף ברשיון), והכל על מנת לקדם את מטרות הרישוי.;" 28.סמכותה של רשות רישוי להתנות תנאים נוספים כפופה, איפוא, לסייג שלפיו יהיה בכך כדי "לקדם את מטרות הרישוי". המשיבים טוענים כי על עסקה של העותרת חלות ההוראות שבפריטים 8.7א' ו-ב' של התוספת השנייה לצו הרישוי, ובהתאם לכך מטרות הרישוי הן "מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד או התפרצות" (סעיף 1(2) לחוק הרישוי) וכן, וזה החשוב לענייננו, "הבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים" (סעיף 1(1) לחוק הרישוי). אלא שנראה הדבר שהמשיבים אינם מדייקים בעניין זה. ראשית, מטופס הפניית הבקשה למשטרה, שהוכן על ידי העירייה, עולה כי האחרונה סיווגה את עסקה של העותרת רק לפי פריט 8.7א' של הצו, אשר לגביו נקבעה בתוספת לצו רק מטרת רישוי אחת, היינו זו הקבועה בסעיף 1(2) לחוק הרישוי (מניעת סכנות לשלום הציבור וכו') ולכן מטרת הרישוי לפי סעיף 1(1) לחוק הרישוי (איכות הסביבה) כלל אינה רלבנטית. שנית, העותרת טענה - ולא באה לכך הכחשה בתשובת המשיבים - כי היא השיגה את כל האישורים הנדרשים על פי החוק ומסרה אותם לעירייה. כיוון שהרשות המאשרת לעניין מטרת הרישוי של איכות הסביבה ומניעת מפגעים היא השר לאיכות הסביבה (או מי שהוא מינה, על פי הסמכות הנתונה לו בחוק הרישוי), אזי משטענה העותרת, בלא שהדבר הוכחש, כי בידה אישור כנדרש ואישור כזה נמסר לעירייה, צריך להניח כי תנאי זה התמלא על ידי העותרת. לכן, לכאורה, אין יסוד לטענות המשיבים כי לעותרת אין אישור מאלה הנדרשים על פי צו הרישוי או כי התנאים שנקבעו (גידור וקירוי) נועדו לקדם את מטרות הרישוי, שהרי אם שמירת איכות הסביבה אינה מטרת רישוי רלבנטית לעסקה של העותרת, אזי אין למשיבים סמכות להתנות תנאים המיועדים לקדם מטרת רישוי כזו. 29.אלא שנראה לי שגם לגופו של עניין אין לטענות המשיבים בסיס מספיק. הם טוענים כי דרישות הגידור והקירוי שנקבעו בהחלטת ועדת הרישוי נועדו לשמור על חזות פני העיר והם מסבירים כי האזור בו ממוקם העסק, רחוב בר יהודה, הוא אזור שהתפתח בשנים האחרונות כאזור מסחרי, והעירייה פועלת לשיפור חזותו על ידי עידוד הקמת בתי מסחר ובתי משרדים מודרניים שישתלבו בנוף העירוני המתפתח באזור, שישקף איכות חיים גבוהה בעיר נשר. 30.טענה כזו ממש הועלתה, ונדחתה, בענין שנדון בבג"צ 236/70 הנ"ל. באותו מקרה טענה רשות הרישוי כי הסירוב לתת רישיון עסק לניהול חנות ירקות ופירות במרכז העיר פתח תקוה יסודו בכך שקיימת "סכנה שמרכז העיר יאבד את צביונו העירוני המרכזי ויהפך לשוק ופני העיר לא יהיו לכבוד לתושבי העיר ולעיר עצמה" (עמ' 115 לפסק הדין). עוד נטען שם כי בהיות אחת ממטרות הרישוי קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבנייה (סעיף 1(6) לחוק הרישוי), היה בסמכות רשות הרישוי לסרב לתת את רישיון העסק, בהתחשב בכוונה לתקן את תכנית המיתאר שחלה על האזור שבו מדובר. כאמור, בית המשפט דחה טענות אלה באומרו כי "שיקול דעתה של רשות הרישוי חייב להיות מוגבל לדינים הנוגעים לתכנון ומכאן שבמנעה רישיון מאת אזרח אינה יכולה רשות הרישוי להצדיק את עצמה על פי מה שנראה בעיניה הרצוי מבחינת תכנון עיר, אם שיקוליה אינם נשענים על הוראה שבדין" (עמ' 115 לפסק הדין). 31.דעתי היא כי, כמו בעניין שנדון בבג"צ 236/70 הנ"ל, גם במקרה שלפנינו אין המשיבים יכולים להסתמך על חזונם התכנוני של פרנסי העיר כעילה להתנות את הרישיון בתנאי הגידור והקירוי. משמעותה של שאיפת העירייה לשנות את פניו של אזור התעשייה היא, הלכה למעשה, שינוי של השימושים המותרים, כפי שאלה נקבעו בתוכנית המתאר. שינוי כזה יכול להתבצע רק אם יינקטו ההליכים הדרושים לשם כך לפי חוק התכנון והבנייה התשכ"ה-1965, ולמותר לציין את כוחה של העירייה ליזום שינוי כזה, אם ברצונה לקדם את השיפור בחזות פני העיר ובתדמיתה. אין להעלות על הדעת את האפשרות, כי הוצאתו אל הפועל של שינוי כזה תהיה על ידי הגבלות על חופש העיסוק, בצורת תנאים כאלה או אחרים שבהם יותנה מתן רישיונות לעסקים שאותם יבקשו אנשים לנהל בתחומי העיר. תנאים כאלה, גם אם יהיו לתכלית ראויה, לא יהיו מידתיים וממילא שגם בכך יש משום טעם מספיק שלא לתת להם תוקף. המשיבים טוענים עוד, כי סעיפים 236(א)(6) ו-249(14) לפקודת העיריות וכן סעיפים 17, 53 ו-55 לחוק העזר מקנים להם סמכות להציב תנאים למתן רישיון עסק במטרה לשמור על חזות העיר. אלא שעיון בהוראות סעיפים אלה מראה כי על פי לשונם, אין הם תומכים בטענות המשיבים. 32.סעיף 236 לפקודת העיריות קובע: "(א) בעניין בניינים תעשה העירייה פעולות אלה: (1)... (2)... (6) תפקח, אם על ידי הטלת איסור או בדרך אחרת, על הקמת בניינים מסוג, מדגם או ממראה מיוחדים באזורים או ברחובות מיוחדים או בחלק מהם". 33.סעיף 249 לאותה פקודה קובע את סמכויותיה הכלליות של העירייה ומתוך אלה המנויות בסעיפים מפנים המשיבים לס"ק (14) המורה כי: "(14) מכונות שחדלו להשתמש בהן גרוטאות ברזל וכו' - להסדיר או לאסור את הנחתן של מכונות שנתבלו, גרוטאות ברזל או חפצים אחרים ברשות הרבים ולהורות על סילוקם של אותם חפצים ומה ייעשה בהם, שהונחו ברשות הרבים או ברשות היחיד בנסיבות שיש בהן משום פגיעה בנוחותם של תושבי הסביבה". 34.אשר לחוק העזר, הסעיפים אליהם מפנים המשיבים קובעים: "פרק ג' - פינוי פסולת 16..... 17. בעל נכס או המחזיק בו חייב להתקין בנכס, בבניין או בחצרו, כלי פסולת במספר, באופן, במקומות ובתנאים, לרבות גודל דירה וחומר שיקבע המפקח. פרק ה - שמירת חזיתות בתים ושיפוצם. 55. (א) ראש המועצה או המפקח רשאי לדרוש מבעל בית, בהודעה בכתב, לבצע בחזית הבית עבודות שיפוץ כמפורט בהודעה. (ב) ...." 35.מכל הוראות החוק הללו לא ניתן לדעתי להגיע למסקנה שהמשיבים מבקשים להסיק, היינו כי בסמכותם הדבר לקבוע תנאים לרישיון עסק בכדי לקדם מטרות רישוי של הבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים. ראשית, מפני שנוסח הסעיפים האמורים מצביע על כך שהסמכויות שמכוחם הן סמכויות הנתונות לעירייה ולא למשיבים. שנית, סמכויות אלה ניתנו לעירייה על מנת שהיא תוכל לנהל את חיי היום יום של העיר ותושביה ואין ולא כלום בין סמכויות כאלה ובין סמכות חוקית מפורשת להגביל את חופש העיסוק (כנדרש בסעיף 4 של חוק היסוד). שלישית, וזה העיקר, כל הוראת חוק שתוצאה אפשרית שלה היא פגיעה בזכויות על פי חוק יסוד: חופש העיסוק חייבת להתפרש בדווקנות, בצמצום ובמשורה (ראו: על"א 3761/00 קוסטין נ. לשכת עורכי הדין פ"ד נו(2) 227, (2001)). 36.עניין נוסף הוא חובתם של המשיבים, הקבועה בסעיף 5 לחוק יסוד: חופש העיסוק, ולפיה "כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את חופש העיסוק של כל אזרח או תושב". סקירת האירועים בתקופה שבין מועד הגשת הבקשה על ידי העותרת ועד למועד הגשת העתירה מביאה למסקנה שהמשיבים לא מילאו את החובה המוטלת עליהם מכוח הסעיף הנ"ל. על המשיבים היתה מוטלת חובה, והם לא הראו כי עמדו בה, לשקול, בין שאר השיקולים הרלבנטיים, את הפגיעה בחופש העיסוק של העותרת (ראו:בג"צ 987/94 יורונט קוי זהב (1992) נ. שרת התקשורת פ"ד מח(5) 412, 433). לעניין זה משנה חשיבות, מפני שמאז שניתן על ידי בית משפט זה פסק הדין בעת"מ 3211/06 א. כביר שיווק ותעשיות בע"מ נ. עיריית נשר (טרם פורסם, 17.9.06) ("עניין כביר") אמור היה להיות ברור למשיבים כי אין בסמכותם להתנות מתן רישיון עסק על יסוד השיקול של חזות פני העיר, קל וחומר משנדחתה (באופן חלקי) בקשת העירייה לעיכוב ביצועו של פסק הדין (עע"מ 8470/06 עיריית נשר ואח' נ. א. כביר שיווק ותעשיות בע"מ (טרם פורסם, 7.11.06)). והנה, למרות הדברים שנאמרו בעניין כביר, לא ראו המשיבים לשקול מחדש את עמדתם בנושא דרישות הגידור והקירוי וכפו על העותרת הגשת עתירה מינהלית (עת"מ 4227/07) אשר, כאמור, נמחקה נוכח הצהרת המשיבים (באותה עתירה) כי תינתן לעותרת זכות טיעון בפני רשות הרישוי. ככל שניתן לראות בפגישות שהתקיימו ביום 5.12.07 ו- 19.12.07, משום מימוש אותה זכות הטיעון שהובטחה לעותרת, הרי שניכר בהן כי המשיבים הפרו את החובה לשקול את עניינה של העותרת "בלב פתוח ובנפש חפצה", כמתחייב מחובת קיום שימוע המוטלת על הרשות המינהלית (ראו למשל, ע"א 9300/05 המפקח על הביטוח נ. יוסף קוסקוס, טרם פורסם, 18.2.07) ויצרו רק מראית עין של דיון ענייני בהשגותיה של העותרת בכל הנוגע לדרישות הגידור והקירוי. בכך הפרו המשיבים את החובה המוטלת עליהם מכח חוק יסוד: חופש העיסוק והרי זה טעם נוסף לקבלת העתירה. 37.טענת המשיבים המייחסת לעותרת חוסר תום לב והעדר ניקיון כפיים הושתתה על שני אדנים. האחד, כי העותרת העלימה מבית המשפט את הסכמתה לדרישות הגידור והקירוי והאחר הוא שבדיעבד הסתבר שהסכמתה ניתנה רק למראית עין וכדי לזכות ברישיון המיוחל. טענה זו, על שני חלקיה, אינה יכולה להתקבל. כבר ראינו שעל המשיבים מוטלת החובה לתת לעותרת רישיון, אלא אם יש בידם נימוק חוקי לסרב לעשות כן. לכן, אם נקבעו על ידי המשיבים תנאים אשר לא היה בסמכותם להתנות, לא ייתכן לייחס לעותרת "הסכמה" לתנאים אלו ולא ניתן לטעון שאם חזרה בה מהסכמתה, הרי היא חסרת תום לב או שאינה נקיית כפיים. תיאור השתלשלות העניינים מאז שהוגשה בקשת העותרת לרישיון עסק (סוף שנת 2005), ולכל המאוחר מאז שהמשטרה הסירה את התנגדותה (בחודש מאי 2007), מגלה התנהלות בלתי תקינה של המשיבים (ושל ממלאי תפקידים אחרים בעירייה). בתמצית הקיצור אומר, כי במקום לנהוג במצוות תקנה 8 לתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות) התשס"ה-2000, היינו לדון ולהחליט בבקשתה של העותרת, אם לחיוב ואם לשלילה (ובמקרה האחרון יכולה היתה העותרת, מן הסתם, להעמיד את הסירוב במבחן משפטי), גרמו המשיבים לעותרת להשתתף במיני פגישות, ישיבות ודיונים עם המשיבים (או עם ממלאי תפקידים שונים בעירייה ) תוך כדי שהם מבהירים כי אם לא תסכים המשיבה למלא את התנאים שהציבו לה, לא יינתן לה הרישיון. לכך אפשר להוסיף כי במהלך התקופה אף הגישה העירייה אישום פלילי נגד העותרת ונגד מנהלה וביקשה, בגדר ההליך הפלילי, צו לסגירתו של העסק. דומני, שבמצב דברים זה תהיה זו היתממות לשמה לטעון שהעותרת "הסכימה" לדרישות שהוצבו בפניה, שכן הסכמה כזו לאו הסכמה היא ואין זה ראוי שרשות מינהלית תשתית עליה טענות כלשהן. לכך אפשר להוסיף, ולא מעבר לדרוש, כי ספק רב הוא אם רשות מינהלית יכולה לנהל עם האזרח משא ומתן, או לכרות אתו הסכם, שעניינו הוא פעולה חסרת סמכות של הרשות המנהלית. פעולה כזו אינה נעשית חוקית רק בשל הבעת הסכמה מצד האזרח ולדעתי, זהו ערבוב תחומים אשר אינו עולה בקנה אחד עם כללים בסיסיים של המשפט המינהלי. 38.טענת המשיבים בעניין אי התערבות בשיקול הדעת המינהלי אינה יכולה להתקבל. אכן, הלכה היא שבית המשפט אינו שם עצמו במקום הרשות המינהלית ואינו מחליף את שיקול דעתה בזה שלו. אלא שבמקרה שבפנינו השאלה הזו כלל איננה מתעוררת מן הטעם הפשוט ששיקול הדעת המינהלי אליו מתייחסים המשיבים כלל לא הופעל על ידם, כי אם על ידי ממלאי תפקידים בעירייה (וייסלברג ומהנדס העיר). לממלאי תפקידים אלה אין כל סמכות חוקית בכל הנוגע לרישוי עסקים ואם התיימרו לקבוע תנאים למתן רישיון העסק לעותרת אזי הם פעלו ללא סמכות וממילא הדיון בשאלת ההתערבות בשיקול דעתם מתייתר. 39.לאור התוצאה שאליה הגעתי, לא ראיתי צורך להכריע בטענת העותרת שלפיה המשיבים היפלו אותה לעומת עסק דומה הפועל בתחום העיר נשר. המשיבים הכחישו את טענת האפליה בהסבירם, בין השאר, כי העסק שבו מדובר נמצא במקום אחר בתחומי העיר. אלא שכאמור עניין זה אינו מצריך הכרעה ואין עוד צורך להיזקק לו. 40.העותרת ביקשה כי יבוטל רק אחד מתנאי החלטת ועדת הרישוי, היינו תנאי הקירוי. התנאי האחר שנכלל באותה החלטה הוא הקמת קיר, כפי שסוכם בין מהנדס העיר לאדריכל הנוף שפעל מטעם העותרת. כיוון שלדעתי לא ניתן לייחס לסיכום כזה תוקף מחייב ומאידך, מכיוון שמטענות הצדדים (כמו גם מן החומר שצורף לכתבי הטענות) לא ניתן להבין אם גידור המגרש הוא תנאי שנקבע על ידי המשטרה, כנותנת אישור לפי סעיף 1 לחוק הרישוי, אזי התוצאה היא שאני מקבל את העתירה ומורה למשיבים לתת לעותרת רישיון עסק. ברישיון ייכללו רק התנאים הבאים (שהעותרת תידרש למלאם תוך שנים עשר חודשים): קבלת אישור הוועדה המקומית לתכנון ובנייה להסדרי תנועה וכן - במידה ונכלל בין התנאים שקבעה המשטרה תנאי של גידור המגרש - ביצוע הגידור בהתאם לנדרש על ידי המשטרה. 41.לאחר לבטים הגעתי למסקנה שראוי כי אחייב את המשיבים בהוצאות משפט ושכר טרחת עורכי דינה של העותרת. אכן, העותרת חטאה בכך שניהלה את העסק ללא רישיון, ובכך יש טעם שלא לזכותה בהוצאות ובשכר טרחת עורכי דין. מאידך, וכמוסבר לעיל, המשיבים נהגו בעותרת שלא כדין במשך תקופה ממושכת בכל הנוגע לטיפול בבקשתה לקבלת רישיון, ומשכך ראוי כי הם יישאו בהוצאות ובשכר טרחת עורכי דין בסכום כולל של 25,000 ₪ (בצירוף מע"מ) וכך אני מורה. רישיון עסק