השופט א' ברק: העובדות וההליכים 1. "'שדה משה' מושב עובדים להתיישבות חקלאות שיתופית בע"מ" (להלן - המושב) הוא אגודה שיתופית בערבון מוגבל, הנמצאת כיום בהליכי פירוק. העותרים הם חברים במושב. המושב נקלע לקשיים כספיים ולחובות בהם לא יכול היה לעמוד. עיקר חובותיו היו ועודם כלפי המשיבה 4 - משקי הדרום בע"מ (להלן- האגודה המרכזית) - שהיא אגודה שיתופית מרכזית בה חברים מושבים וקיבוצים מאזור הדרום, וביניהם המושב. מכאן עניינה של האגודה המרכזית בעתירה זו. על רקע מצבו הכספי הקשה של המושב מונה לו על-ידי רשם האגודות השיתופיות (המשיב 2, להלן - רשם האגודות) בשנת 1983 ועד ממונה. במהלך תקופת כהונתו הקצרה - כשלושה חודשים- ניסה הוועד הממונה, בשיתוף פעולה עם רשם האגודות, להגיע להסדר חובות עם חברי המושב. ההסדר המוצע כלל, בקווים כלליים, חתימה של חברי המושב על ערבות הדדית וכן הסדר תשלומים מקיף, לפיו ישלמו החברים את חובותיהם האישיים למושב, כפי שהם מופיעים בכרטיסי החשבון האישיים, בתוספת חלקם היחסי בחובות המושב. חלק נכבד מחברי המושב הסכימו להסדר המוצע, אך משהתברר שכשליש מחברי המושב מסרבים לקבל את ההסדר, נתן רשם האגודות, ביום 13.2.84, צו לפירוק המושב. לפי צו זה מונה המשיב 3 - עו"ד אריה חיימסון (להלן- המפרק) - לתפקיד מפרק המושב. 2. עוד טרם שנכנס המושב להליכי פירוק, החלה להתבצע, לבקשת המושב עצמו, ביקורת חשבונאית של ספרי החשבונות שלו על-ידי רואי-חשבון. במוקד הביקורת עמדו הוצאות המימון של המושב, אופן רישומן ובעיקר אופן ייחוסן לחשבונות השונים (אישיים, ענפיים, כלליים). עם מינויו לתפקיד פנה המפרק לאותם רואי-חשבון וביקשם להמשיך את הביקורת בה החלו, באופן שתקיף את חמש השנים שקדמו לפירוק המושב (תש"מ-תשמ"ד). בחודש נובמבר 1984 הוגש אחרון הדו"חות מטעם רואי החשבון, ומאזן המושב נכון ליום פירוקו אושר על-ידי ברית הפיקוח לקואופרציה החקלאית העובדת בע"מ, במאזן נקבעו חובות החברים למושב בסכום כולל של 344,149,304.74 שקלים (ישנים). המאזן האמור היווה את הבסיס לצווי תשלום אישיים שהוצאו על-ידי המפרק לחברי המושב. בצווים אלו נדרשו החברים לשלם את חובותיהם למושב, כערכם ביום הפירוק, כפי שפורטו בכרטיסי החשבון האישיים שלהם. כן נדרשו לשלם את הוצאות המימון, קרי ריבית והצמדה, בגין התקופה שחלפה מיום הפירוק ועד יום הוצאת צווי התשלום, ואת חלקם היחסי בהוצאות הפירוק. בסמוך לאחר מכן, ביום 11.3.85, הגישו כ-20 מחברי המושב ערעור לרשם האגודות על צווי התשלום לפי סעיף 48(5) לפקודת האגודות השיתופיות. בין החברים המערערים לבין רשם האגודות התנהלה חליפת מכתבים באשר לאופן שמיעתם של הערעורים- בכתב או בעל-פה, בהצגת ראיות ועדויות או בלעדיה. ביום 6.5.85 נשלח מכתב מרשם האגודות אל החברים המערערים, ובו נאמר, כי עליהם למסור לו את השגותיהם בכתב, ולאחר שאלה תימסרנה לו יחליט הוא על הדרך הדיונית הנאותה לשמיעת הערעורים. מהאמור במכתב השתמע כי אין בכוונת רשם האגודות לאפשר השמעת עדויות לפניו. על רקע דברים אלו עתרו החברים המערערים לבית-משפט זה. 3. בעקבות דיון קצר שהתקיים בעתירה, ובעקבות חליפת מכתבים נוספת בין הצדדים לפרשה, יצאה מלפני רשם האגודות החלטת ביניים בה הוא מבהיר את עמדתו באשר לסמכויות המפרק ובאשר לטיבם של הערעורים שלפניו. בהחלטה נקבע, כי לבקשת החברים המערערים יאפשר רשם האגודות להגיש לו ראיות שונות, וכי הדיון יתקיים בפומבי. באשר להשמעת עדויות חזר רשם האגודות ואמר, כי יחליט לאחר שיקבל את החומר הכתוב. החלטה זו "הדהימה את העותרים", כך לטענתם, והם מצאו בה יסוד להאמין כי רשם האגודות אינו יכול לקיים דיון הוגן בערעוריהם מחמת מעורבותו האישית בפרשה. לפיכך, ובאישור בית-משפט זה, הוגשה עתירה מתוקנת ומורחבת ועל פיה יצא ביום 24.10.85 צו-על-תנאי המכוון אל המשיבים 1-3, המורה להם ליתן טעם בהתייחס לשלושה ראשי טענות: א. תקפותן של תקנות האגודות השיתופיות (פירוק), תשמ"ד-1984, אשר הותקנו על-ידי המשיב 1 - שר העבודה והרווחה. על תקנות אלו הסתמך, בין היתר, המפרק בייחסו חובות מסוימים באופן אישי לחברי המושב. ב. קיום כללי הצדק הטבעי בערעוריהם של העותרים - פסילת רשם האגודות מלדון בערעורים, קיום הליך שיפוטי נאות והוגן בשמיעתם וכן תקפותן של אותן החלטות, שנתקבלו בינתיים על ידי רשם האגודות ושבהן דחה את מרבית הערעורים. ג. אופן חישוב חובותיהם האישיים של העותרים. כמו כן הוצא צו-ביניים המורה למפרק ולרשם האגודות להימנע מלפעול על סמך צווי התשלום שהוצאו נגד העותרי עד למתן החלטה סופית בעתירה. 4. מאז שיצא צו-הביניים ועד לסוף שנת 1990 לא התקיים דיון לגוף העתירה. הצדדים ביקשו עיכוב זה בשל משא ומתן אשר התנהל ביניהם. כתוצאה ממשא ומתן זה הגיעו חלק מהעותרים לפשרה עם המפרק ומשכו את עתירותיהם, כך שנותרו כיום 14 עותרים. מאז 1985 ועד היום שמענו בקשות רבות ושונות הנוגעות לעתירה, מרביתן אינן דורשות דיון כאן. במסגרת בקשות אלו התקבל, בין היתר, הסדר, לפיו הופרש חלק מהתמורה שקיבלו העותרים בעונות שיווק הפרי 1985-1987 לקופת המפרק. בינתיים הלך לעולמו מר יאיר יקיר ז"ל, רשם האגודות, כך שטענות העותרים כנגד כשירותו לדון בערעוריהם ירדה מהפרק. מהטיעונים בעל-פה שהושמעו לפנינו עולה, כי עיקרה של העתירה נסבה כיום סביב עניין אחד: חוקיותם של צווי התשלום שהוציא המפרק - ושאושרו על-ידי הרשם - ובפרט חוקיות ייחוסם של חובות והוצאות שונים של המושב לחברי המושב באופן אישי. טרם שניגש לבחינתה של סוגיה זו נתאר בקצרה את הדרך שנקט המפרק בחישוב חובותיהם האישיים של העותרים. ייחוס החובות 5. חלק הארי של פעילותם של חברי המושב מתבצעת דרך המושב. המושב מארגן עבור חבריו קנייה ומכירה של מוצרים, ייצור משותף בענפים מסוימים, מימון של עסקיהם ועוד. כך, למשל, פועל המושב אצל האגודה המרכזית, המתפקדת כארגון קניות, שיווק ואספקה וכן כמקור מימון. האגודה המרכזית אינה מתקשרת במישרין עם חברי מושב פרטיים, אלא רק עם המושבים והקיבוצים שהם חבריה. כך מנמקת האגודה המרכזית את בקשתה להצטרף כמשיבה בעתירה זו, בקשה שנעתרנו לה, בהיותה נושה של המושב ולא של חברי המושב. המושב ניהל את חשבונותיו כגוף הנפרד מחבריו והוציא מדי שנה מאזן, המראה את מצב נכסיו והתחייבויותיו. במאזן זה עשויים חברי המושב להופיע כ"חייבים" או כ"זכאים", בהתאם למצב חשבונם האישי במושב. כך גם לגבי האגודה המרכזית או כל גוף אחר שהמושב מקיים עמו קשר. את הבסיס העקרוני לדרך שנקט המפרק בחישוב חובותיהם האישיים של כל חבר וחבר במושב ניתן לתאר כך: המושב אינו פועל למען עצמו אלא למען חבריו. כל פעולה שמבצע המושב, למשל נטילת הלוואה מהאגודה המרכזית, מתבצעת למען חבר מסוים, למען קבוצת חברים או למען כלל חברי המושב. לפיכך, כל התחייבות שנוטל על עצמו המושב ניתנת לייחוס לחברי המושב, בין אם לחבר מסוים ובין אם באופן יחסי בין קבוצה של חברים או כלל החברים. נציג מספר דוגמאות: א. רכישה של ציוד חקלאי כלשהו באשראי מהאגודה המרכזית עבור חבר מושב מסוים. התחייבות המושב כלפי האגודה המרכזית בגין הרכישה מיוחסת לחבר שעבורו נרכש הציוד, וזהו גם דין הריבית שנצברת בגין האשראי. בספרי החשבונות של המושב יופיעו האגודה המרכזית כנושה והחבר כחייב, שניהם באותו סכום, כך שחשבונו של המושב נשאר מאוזן. על כך שזוהי הדרך הנכונה לייחוס החוב במקרה כזה אין מחלוקת. ב. רכישה של ציוד חקלאי כלשהו באשראי, ציוד המיועד לטיפול ברכוש המשותף של המושב (למשל- פרדס משותף): הציוד נרשם כנכס של המושב, וכנגדו נרשמת התחייבות כלפי המוכר בגובה עלות הציוד. הוצאות המימון (ריבית והצמדה) בגין האשראי נרשמות גם הן כהתחייבויות של המושב. לטענת המפרק התחייבות זו יש לייחס באופן שוויוני בין כלל חברי המושב, כך שחשבונות המושב ייוותרו מאוזנים. לטענתו, בסמכותו לבצע את ייחוס החובות גם כיום, שנים לאחר שההתחייבות נלקחה, אם בזמנו לא בוצע ייחוס של ההתחייבות כאמור. לכך אין העותרים מסכימים. לדעתם, הוצאות המימון הללו הן התחייבות של המושב שלא ניתן לייחס לחברים אישית, ואם לא תיזקפנה לזכות המושב הכנסות כנגד הוצאות מימון אלו, ייווצר אצל המושב גירעון, שהוא גרעונו של המושב. ג. פעולה כלשהי מתבצעת באשראי למען חבר מסוים: בגין האשראי התחייב המושב בשער ריבית אחד, בעוד שמטעמים כלשהם חייב את החבר בשער ריבית אחר, נמוך יותר. כך, למשל, מצאו רואי החשבון, שבדקו את חשבונות המושב, כי בשנת תש"מ חייבה האגודה המרכזית את המושב בריבית שנתית אפקטיבית ממוצעת של 152% כנגד אשראי שוטף, בעוד שהמושב חייב את חבריו בממוצע בריבית בשיעור 125% בלבד. מכאן, שלא כל הוצאות המימון יוחסו לחבר שבגינו נלקח האשראי. מדו"חותיהם של רואי החשבון עולה גם, כי במקרים מסוימים לא יוחסו בכלל הוצאות הריבית לאותו חבר שבגינו נלקח האשראי (למשל אשראי שנלקח לצורך עיבוד פרדסו הפרטי של חבר כלשהו). לטענת המפרק, במקרים כאלה, למרות שלא ניתן, מבחינה טכנית, לתקן במדויק את המעוות, עדיין ניתן לייחס את הוצאות המימון הבלתי מיוחסות בין החברים, לפי מפתח מתאים. גם על כך חולקים העותרים. 6. מקרים אלה ואחרים יצרו פער בין הוצאות המימון בהם התחייב המושב לבין חובותיהם האישיים של החברים למושב בגין הוצאות מימון. פער זה משקף, לדעת המפרק, אך ורק אי-סדרים ואי-דיוקים בייחוס החובות, וניתן לייחסו כיום לחברים. כך אכן נעשה במהלך עריכת צווי התשלום לחברים. הייחוס בוצע כך: כנגד השנים תש"מ ותשמ"א - כאשר הפער נוצר בגין ענפים ורכוש משותפים (הדוגמה השנייה דלעיל) - יוחס חלק שווה לכל חבר וחבר; כאשר הפער נוצר בגין עסקים או רכוש של החברים כפרטים (הדוגמה השלישית דלעיל) יוחס הפער לפי בסיס ספציפי, היינו לפי יחס חיובי הריבית בהם חב כל חבר וחבר טרם פעולת הייחוס. כנגד השנים תשמ"ב-תשמ"ד - פער הוצאות המימון כולו יוחס לפי הבסיס הספציפי. כך, משסיים המפרק לבדוק ו"לתקן" את ספרי המושב, נוצר מצב בו כל הוצאות המימון בהן חב המושב יוחסו לחברים באופן אישי, ופער הוצאות המימון נעלם מעל ספרי החשבונות. לטענת העותרים, המפרק לא היה רשאי לבצע ייחוס זה. לטענתם, פער הוצאות המימון מהווה גירעון של המושב, ומהיות המושב אישיות משפטית נפרדת מחבריו, לא ניתן לייחם את הגירעון לחברים אישית. על כך משיב המפרק, בין השאר, כי תקנה 12(א) לתקנות האגודות השיתופיות (פירוק) מסמיכות אותו לייחס חובות של האגודה השיתופית, הנמצאת בהליכי פירוק, לחבריה. על כך משיבים העותרים, כי תקנות האגודות השיתופיות (פירוק) הוצאו על-ידי שר העבודה והרווחה ללא סמכות, ולפיכך בטלות הן. המסגרת הנורמאטיבית הכללית 7. אגודה שיתופית הינה אישיות משפטית עצמאית (סעיף 21 לפקודת האגודות השיתופיות - להלן פקודת האגודות). אין היא זהה לאישיות המשפטית של חבריה. חובות האגודה וזכויותיה אינם חובות החברים וזכויותיהם. האגודה השיתופית לחוד והחברים לחוד. כמובן, אין מניעה לכך, כי האגודה השיתופית תשמש כשלוח של חבר זה או אחר. במצב דברים זה פעולה משפטית של האגודה השיתופית כלפי צד שלישי יוצרת קשר משפטי ישיר בין הצד השלישי לבין החבר, ואילו האגודה השיתופית "יוצאת מהתמונה" (סעיף 2 לחוק השליחות, תשכ"ה-1965). מקום שהאגודה מתיימרת לפעול כשלוחה של חבר ללא הרשאתו, אין מניעה לכך כי החבר יאשר את הפעולה בדיעבד, וזאת אם על-ידי מעשה ואם על-ידי מחדל (ראה ע"א 488/89 [1], בעמ' 384). כמו כן, אין מניעה לכך שהאגודה השיתופית תיטול על עצמה, כלפי צד שלישי, אחריות אישית, ובכך תכניס עצמה "לתוך התמונה". לשם כך דרושה פעולה משפטית מצד האגודה כלפי הצד השלישי. כאשר האגודה השיתופי פועלת כשלוחה של חבר ללא הרשאה ממנו, היא מתחייבת אישית כלפי הצד השלישי (סעיף 6(ב) לחוק השליחות). זאת ועוד: לאור אישיותה העצמאית של האגודה השיתופית, אין כל מניעה לכך כי בין האגודה לבין חבריה יתקיימו יחסים משפטיים. כך, למשל, עשויה האגודה להעניק הלוואה לחבר, ובכך להפוך לנושה (מובטח או לא מובטח) של החבר. בדומה, אגודה שאחת ממטרותיה היא מכירת תוצרת חקלאית, עשויה להתקשר עם חבריה בחוזים, לפיהם החברים מוכרים את תוצרתם לאגודה (סעיף 30 לפקודת האגודות). לבסוף, אין מניעה לכך כי חבר באגודה יערוב לחובה של האגודה כלפי צד שלישי. במקרה זה - על-פי דיני הערבות - תיווצר יריבות בין הצד השלישי לבין החבר. לשם כך דרושה פעולה משפטית מצד החבר כלפי הצד השלישי. נמצא, כי במהלך הדברים הרגיל - ובהיעדר ערבות של החבר או פעולת שליחות של האגודה השיתופית - חוב של האגודה השיתופית כלפי צד שלישי אינו חוב של החבר כלפי הצד השלישי, ואין הצד השלישי זכאי לפרעון החוב מהחבר. מסך ההתאגדות מהווה מחסום בפני כל יריבות בין הצד השלישי לבין החבר, וכל עוד לא הורם המסך, לא קיימת יריבות בין הצד השלישי לבין החבר. 8. המשיבים טוענים, כי כל פעולות האגודה השיתופית נעשות למען חבריה ובשמם ועל-כן חבים החברים כלפי הצד השלישי בגין כל פעולות האגודה השיתופית. טענה זו אין בידי לקבלה. האגודה השיתופית בתור שכזו אינה שלוחה של חבריה. לשם יצירת יחסי שליחות נדרשת התנהגות של החברים (כלפי האגודה השיתופית או כלפי צד שלישי), המעניקה לאגודה השיתופית הרשאה לפעול בשמם כלפי צד שלישי (סעיף 3 לחוק השליחות). בהיעדר התנהגות כזו, אין לראות באגודה שלוחה של החברים. עצם קיומה של אגודה שיתופית אינו עושה אותה לשלוחה של חבריה. עמדתי על כך בע"א 524/88, 525 [2] בצייני בעמ' 539-540: "אמת, אגודה שיתופית היא תאגיד מיוחד במינו, עם זאת, אין ייחוד זה... מוביל לתוצאה, כי מעצם קיומה של אגודה שיתופית, היא משמשת שלוחה של חבריה. אכן, המבקש לבסס את מעמדה של אגודה שיתופית כשלוחה של חבריה חייב להרים את הנטל ולהראות כי בנסיבותיו של מקרה מיוחד העניק חבר האגודה הרשאה לאגודה לפעול בשמו, או שקיימת הוראת דין מיוחדת, ההופכת את האגודה השיתופית לשלוח של חבריה לענין מסוים...". בעתירה זו לא הצביעו המשיבים על הרשאה מיוחדת שכזו. טענתם - גורפת היא. לפיה, כל אגודה משמשת שלוחה של חבריה לכל הפעולות שהיא מבצעת כלפי צד שלישי. התשובה לטענה זו - אף היא גורפת. עצם היותו של גוף אגודה שיתופית אינו עושה אותו לשלוח של החברים. נדרשים יחסים מיוחדים ונדרשת הרשאה מיוחדת כדי להעניק לאגודה את כוח הייצוג וכתוצאה מכך גם יריבות כלפי צד שלישי. 9. ממשיכים המשיבים וטוענים, כי ביחסים הפנימיים שבין האגודה לבין חבריה - להבדיל מהיחסים שבין החברים לבין צד שלישי הנושה באגודה השיתופית - חבים החברים בחובות האגודה. על-פי טענה זו, אפילו אינה קיימת יריבות בין צד שלישי לבין חבר באגודה, הרי קיימת גם קיימת "יריבות" בין האגודה לבין חבריה, ובמסגרתה של "יריבות" זו חב החבר בחובות האגודה השיתופית. "יריבות" זו מקורה ביחסי "הקירבה" המיוחדים שבין האגודה השיתופית לבין חבריה; יחסים אלה מבוססים על רעיונות הקואופרציה ועל תפיסת היסוד הקואופרטיבית, הנשענת על עזרה הדדית ואחריות הדדית. אף טענה זו גורפת היא מדיי. עצם קיומה של אגודה שיתופית, אף שהיא אמונה על ברכי רעיון הקואופרציה, אין בו כדי לחייב חבר להשתתף בחובות האגודה השיתופית. הרעיונות הקואופרטיביים בדבר ערבות הדדי ועזרה הדדית אינם חזקים דיים, מהבחינה המשפטית, כדי להטיל על חבר - שאינו מסכים לכך - את החובה לשאת בחובות האגודה השיתופית. אף שהאגודה השיתופית מבוססת על רעיון הקואופרציה, אין בה ביטול הקניין הפרטי. קניינו של החבר אינו קניינה של האגודה, ואין האגודה רשאית לרדת לנכסי החבר בלא הסכמתו. עמדתי על כך בע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל, בצייני בעמ' 545: "אכן, לא הרי חברה כהרי אגודה שיתופית, ולא הרי חבר בחברה כהרי חבר באגודה שיתופית. עם זאת, שוני זה אין בכוחו להצדיק את המסקנה, כי רכושו הפרטי של חבר האגודה עשוי לשמש - בלא הסכמתו של החבר - מקור לכיסוי חובותיה של האגודה השיתופית. עקרון הערבות ההדדית והעזרה ההדדית הם עקרונות חברתיים, פילוסופיים וסוציאליים. תרגומם ללשון המשפט אינו מרחיק לכת עד כדי הטלת חובת השתתפות של חבר בחובות האגודה השיתופית, ואין בכוחם לטשטש את ההבחנה - הקיימת גם באגודה השיתופית - בין רכוש האגודה וחובותיה לבין רכוש החבר וחובותיו...". אכן - "הקואופרציה יונקת חיותה מהרצון להדדיות, לעזרה ולשוויון באותו תחום רחב שבמסגרתו פועל השיתוף. תחום זה אינו משתרע על כלל הקיום האישי ואינו מטשטש את ההבחנה בין רכוש האגודה ונכסיה לבין רכוש הפרט - חבר האגודה - ונכסיו... הקשר האישי ורווחת הכלל מתבצעים כולם במסגרת האגודה השיתופית ונכסיה. אין הם פולשים - בהיעדר הסכמה לכך - לתחום הקניין הפרטי של החבר, שכן זאת יש לזכור: אגודה שיתופית מאגדת חברים בעלי אינטרס כלכלי משותף. אין להניח כי בשמו של אינטרס זה ניתן לרדת לנכסיו הפרטיים של החבר, תוך טשטוש הקו המפריד הברור בין השניים" (שם). 10. לעתים חייב חבר באגודה השיתופית לתרום לכיסוי חובותיה. דבר זה יקרה, בראש ובראשונה, בכל אותם מקרים בהם חבר נטל על עצמו, מכוח רצונו שלו, התחייבות להשתתף בכיסוי חובותיה של האגודה השיתופית. התחייבות כזו יכולה להיות מיוחדת ומעוגנת באירוע זה או אחר. במקרה זה נכרת הסכם מיוחד (בכתב או בעל-פה) בין החבר לבין האגודה, ולפיו החבר יישא בחובות האגודה. התחייבות כזו יכולה להיות כללית, ומעוגנת בתקנון האגודה השיתופית. אכן, תקנון האגודה השיתופית מהווה חוזה בינה לבין חבריה, ובין חבריה לבין עצמם (ראה: ע"א 627/61 [3], בעמ' 1285; ע"א 556/69 [4]; ע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל). מקום שתקנון האגודה קובע חובת השתתפות של חבר בחובות האגודה, רואים כל אדם שנעשה חבר באגודה, על רקע קיומה של הוראה זו בתקנון, כמסכים לה. ודוק: מי שנעשה חבר באגודה שיתופית אשר תקנונה לא כלל הוראה, לפיה חבר חייב להשתתף בכיסוי חובות האגודה השיתופית, אין להטיל עליו חובת השתתפות בחובות האגודה ללא הסכמתו שלו. החלטת רוב, המתיימרת לשנות את התקנון, אינה מספקת, ואין היא תחליף להסכמה אישית. אמת הדבר, האספה הכללית מוסמכת, בדרך כלל, בהצבעת רוב חבריה, לשנות מהוראות התקנון, אך סמכות זו אינה בלתי מוגבלת; אין היא מאפשרת שינוי בבסיס ההסכמה עליו בנויה האגודה השיתופית (ראה ע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל וכן (1930) HOLE V. GARNSEY). עמדתי על כך בע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל, בצייני בעמ' 549-550: "...אדם שהפך חבר באגודה עשה כן על בסיס הבנתו הסבירה באשר למחויבות האישית שלו. הבנה זו כללה... את ההנחה הסבירה, כי קיימת הפרדה ברורה בין רכוש האגודה לבין רכוש החברים, וכי רכוש החברים אינו מהווה אובייקט להחלטות האגודה השיתופית.....דרישת השתתפות מהחבר, מעבר למה שהוא נטל על עצמו שעה שנעשה חבר באגודה שיתופית, משנה באופן מהותי את בסיס הסכמתו להיות חבר באגודה ואינה חלק מהחוזה שבין החברים. היא גם חורגת מהמטרות שלהגשמתן נתון הכוח בידי הרוב לשנות את התקנון". שנית, על חבר מוטלת חובה להשתתף בכיסוי גרעונות האגודה השיתופית בפירוקה, אם האגודה בה הוא חבר אינה אגודה בערבון מוגבל. באגודה שכזו - שחבות חבריה כלפיה אינה מוגבלת - "תיקבענה התרומות הללו לפי הכרעת דעתו ועל פי פקודתו של המפרק..." (סעיף 48(3)(ב) לפקודת האגודות). אכן, אם ערבות החברים באגודה אינה מוגבלת, נקבע בפקודת האגודות כי החבר חייב לשאת, בעת פירוק האגודה, בכיסוי חובותיה. ודוק: באגודה, שערבות חבריה אינה מוגבלת, לא ניתן לחייב את החבר לשאת בחובות האגודה בטרם התפרקה, ובאגודה, שערבות חבריה מוגבלת היא, אין החבר חייב לשאת בחובות האגודה - מעבר להתחייבות שנטל על עצמו בעת היותו חבר באגודה - הן בחייה והן ובפירוקה. 11. טוענים המשיבים, כי תקנון האגודה מסמיך את האגודה בחייה - ואת המפרק בפירוקה - לייחס חובות האגודה לחבריה. עיינתי בתקנונו של המושב ולא מצאתי בו כל הוראה, המטילה על חבר באגודה חובת השתתפות בכיסוי חובותיה. נהפוך הוא: בתקנונו של המושב נקבע, כי כל חבר ישתתף בהון האגודה בסכום של 5 ל"י, וכי בנוסף לכך יהא כל חבר אחראי לחובות האגודה בסכום של 500 ל"י. אין בו, בתקנון, כל הוראה, המעניקה לאגודה השיתופית את הכוח להגדיל את חבותו של החבר מעבר למסגרת זו (סעיפים 2 ו-3 לחלק ג' של תקנון האגודה). דומה, כי קו מחשבתם של המשיבים הינו, כי הוראה כזו מצויה בתקנון של "ניר שיתופי", אשר המושב חבר בו. אין לי צורך לבחון, אם אמנם בתקנון של "ניר שיתופי" מצויה הוראה כאמור. די לי אם אציין כי תקנונו של המושב אינו כולל הוראה כאמור, ותקנון של "ניר שיתופי" אינו מהווה חלק מתקנונו של המושב. 12. מוסיפים המשיבים וטוענים, כי התפתח נוהג במושב, לפיו האגודה מייחסת את חובותיה לחבריה. נוהג זה מחייב את החברים למרות שהוא לא נזכר בתקנון. טענה זו סבוכה היא, הן מבחינת הוראותיה של פקודת האגודות באשר לשינוי התקנון והן מבחינתם של עקרונות המשפט הכלליים, הסומכים עצמם על הסכמתו של החבר ליטול על עצמו חבות אישית. טענה זו מעוררת גם בעיות קשות הקשורות לעקרונות המניעות ותום הלב (ראה ע"א 84/64 [5]; השווה גם ע"א 341/87, 483 [6]). דא עקא, כי בעתירה שלפנינו לא הונחה לה תשתית ראויה. אין לפנינו ראיות, לפיהן נהגו האגודה וחבריה במשך זמן ניכר לייחס את חובות האגודה לחבריה, באופן שניתן לייחס לכל חבריה ידיעה והסכמה לכך, שהפכו לנוהג מחייב. הונחו לפנינו שני מאזנים של האגודה. הראשון הוא משנת תשל"ח, ובו חולקו רווחי האגודה לחבריה. הדבר נעשה על-פי הוראה בתקנות (סעיף 10, חלק ג' לתקנון). המאזן השני הוא של שנת תשל"ט, ובו אמנם נעשה ייחוס של חובות האגודה לחברים, אך מאזן זה הוא השנוי במחלוקת. על פיו בלבד אין לקבוע קיומו של נוהג לייחס את חובות האגודה לחבריה. 13. הנה כי כן, על-פי הדין הכללי ומכוח עקרונות משפט כלליים, אין לייחס לחבר את חובותיה של אגודה בערבון מוגבל. האגודה אינה יכולה לעשות כן במהלך פעילותה, ומפרקה אינו יכול לעשות כן בפירוקה. המבקש לייחס את חובותיה של אגודה בערבון מוגבל לחבריה, חייב להצביע על הסכמתו של החבר עצמו לכך. הסכמה זו יכול שתהא מעוגנת בהסכם מיוחד שבין האגודה או הצד השלישי לבין החבר, ויכול שתהא מעוגנת בתקנון האגודה השיתופית, ובלבד שהוראה בעניין זה מצויה בתקנון ערב הפיכתו של אדם חבר באגודה, או שהוראה כזו הוספה לתקנון לאחר שאדם הפך חבר באגודה השיתופית ולהוספה זו ניתנה הסכמתו של אותו חבר (ראה, בג"צ 377/82, 91/83, 203 [7], בעמ' 622). על רקע מציאות נורמאטיבית זו באה טענתם האחרונה של המשיבים, לפיה חובת ההשתתפות של חבר בחובות האגודה השיתופית באגודה שיתופית בערבון מוגבלחייה מעוגנת בתקנה 2א לתקנות האגודות השיתופיות (הוראות כלליות), תשל"ו-1976, ואילו בפירוקה מעוגנת חובת ההשתתפות של חבר בתקנה 12 לתקנות האגודות השיתופיות (פירוק). אשר לתקנה 2א לתקנות האגודות השיתופיות (הוראות כלליות), נפסק על-ידינו בע"א 524/88, 525 [2], כי היא בטלה בשל חריגה מהסמכות. אשר לתקנה 12 לתקנות האגודות השיתופיות (פירוק) - אשר לא נדונה על-ידינו בע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל - טוענים העותרים כי תקנה זו בטלה היא, שכן היא חורגת מהסמכות שניתנה לשר העבודה והרווחה בפקודת האגודות. לבחינתן של טענות אלה נעבור עתה. 14. תקנות האגודות השיתופיות (פירוק) (להלן - תקנות הפירוק) הותקנו על-ידי שר העבודה והרווחה. הן הותקנו מכוח סמכותו לפי סעיפים 48(2), 55(1) ו-65 לפקודת האגודות. תקנה 12(א) לתקנות הפירוק קובעת: "המפרק יקבע את החובות המגיעים לאגודה מהחברים ואת סכום האחריות של החברים לחובות האגודה בנוסף לסכום השתתפותם בהון האגודה, ובין היתר יקבע את חובות החברים בענינים אלה: (1) שירותים שהחבר קיבל במישרין מהאגודה; (2) שירותים כלליים שהאגודה נתנה לחבריה; (3) הוצאות שהיו למפעלים של האגודה בהם שותפים החברים או שהאגודה שותפה בהם למען חבריה; (4) הוצאות שהיו לאגודה והנוגעות לעסקי האגודה ומטרותיה, לרבות הוצאות מימון וריבית; (5) חלקו של חבר בחוב האגודה לנושה, שמועד פרעונו הוקדם בהתאם לאמור בתקנה 18(א)". על-פי תקנה 12(א) לתקנות הפירוק, מוסמך המפרק לקבוע "את החובות המגיעים לאגודה מהחברים". במסגרת חובות החברים רשאי המפרק לקבוע חובות חברים, הנובעים משירותים שהאגודה העניקה לחברים (סעיפים-קטנים (1) ו-(2)), מהוצאות שהיו למפעלים של האגודה בהם שותפים החברים ומהוצאות שהיו לאגודה והנוגעות לעסקי האגודה ולמטרותיה. 15. לשם בחינת תוקפה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק, יש לעמוד תחילה על היקפה של התקנה ועל תחום פריסתה. פעילות זו היא פרשנית באופייה. על השופט לפרש את חקיקת המשנה ולקבוע את משמעותה (ראה בג"צ 337/81 [8], בעמ' 357). עיון בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק מלמד, כי ניתן לפרשה בשני אופנים. על-פי הפירוש האחד, אין לראות בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק מקור לחובות החבר כלפי האגודה השיתופית. על-פי גישה זו, זכותה של האגודה וזכותו של המפרק, לדרוש מהחבר ביצוע תשלומים לאגודה השיתופית מקורה בדינים שמחוץ לתקנה 12(א) לתקנות הפירוק. על-פי פירוש זה, תקנה 12(א) לתקנות הפירוק לא נועדה אלא לקבוע, כי במקום שחבר התחייב בחובות כלפי האגודה, הרי המפרק הוא זה אשר מממש את זכות האגודה כלפי החבר. כך, למשל, אם האגודה נתנה שירותים לחבר, והחבר חב לאגודה בגין השירותים, נוצר חוב של החבר כלפי האגודה; מקורו הנורמאטיבי של החוב הוא בהתקשרות החוזית שבין האגודה לבין החבר. על בסים מקור נורמאטיבי זה - שהוא חיצוני להוראת הפירוק - קמה סמכותו של המפרק לממש את החיוב. הוא הדין לעניין הוצאות שהיו לאגודה והנוגעות לעסקי האגודה ולמטרותיה. אם החבר חב בחובות אלה - כגון שהתחייב לכך במיוחד או שהוראה בעניין זה מצויה בתקנון האגודה בטרם נעשה חבר בה, או שהתקנון תוקן והוכנסה בו הוראה ברוח זו ואותו חבר הסכים לה - הרי מימושם של החובות ייעשה על-ידי המפרק. לעניין זה אין נפקא מינה אם החוב כבר התגבש או שהוענקה סמכות לארגן מוסמך של האגודה השיתופית - כגון האסיפה הכללית - לקבוע את קיומו של האדם: עם הפירוק בא המפרק תחת האסיפה הכללית. בשני המקרים, אין לראות בתקנה 12(א) לתקנות מקור עצמאי ליצירת חוב שבלעדיו החבר לא חב לאגודה והאגודה לא יכלה להטילו על החבר בלא הסכמתו. על-פי הפירוש האחר, יש לראות בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק מקור עצמאי להטלת חובות האגודה על חבריה. על-פי גישה זו, אפילו אין החבר חב בחובת השתתפות בכיסוי ההוצאות שהיו לאגודה השיתופית והנוגעות לעסקי האגודה, ואפילו אין האגודה בחייה מוסמכת להטיל על חבר חובת השתתפות לכיסוי חובותיה, הרי מוסמך המפרק, מכוח האמור בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק, ומכוחה בלבד, להטיל חובת השתתפות על החבר. 16. מבין שני פירושים אלה נראה לי הפירוש הראשון. הטעמים לכך הם בעיקרם שלושה: ראשית, על-פי לשונה, אין לראות בתקנה 12(א) מקור עצמאי ליצירת חובות של חבר. נהפוך הוא; הרישא של סעיף 12(א) לתקנות הפירוק מתייחס אל "החובות המגיעים לאגודה מהחברים" כאל מציאות נורמאטיבית הקיימת מחוץ לתקנה 12(א) לתקנות הפירוק. אכן, הרישא של סעיף 12(א) לתקנות הפירוק כורך יחדיו את "החובות המגיעים לאגודה מהחברים" עם "סכום האחריות של החברים לחובות האגודה בנוסף לסכום השתתפותם בהון האגודה". שני העניינים גם יחד עניינם חיובים שהחבר חב לאגודה מכוח נורמות משפטיות שהן חיצוניות לתקנה 12(א) לתקנות הפירוק. השוני בין שני העניינים הוא אך בכך, שהאחד ("סכום האחריות של החברים") נוצר עם תחילת החברות והוא נגזר מעצם החברות, ואילו השני ("החובות המגיעים לאגודה מהחברים") נוצר במשך חייה של האגודה השיתופית, כתוצאה מיחסים כלכליים-משפטיים שבין האגודה השיתופית לבין חבריה. אכן, אין כל סיבה להניח, כי מתקין התקנות ביקש להעניק למפרק אגודה בערבון מוגבל כוחות שאינם נתונים לאגודה השיתופית במהלך חייה. עמדה זו מקובלת היא גם על באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה, אשר טענה לפנינו לאמור: "המבחן לתקפותן של הוראות סעיף 12 צריך להיות כדלקמן: המפרק רשאי לקבוע את כל החובות של החברים לאגודה, בדיוק באותו אופן שהאגודה רשאית היתה, בימים כתיקונם, ערב הפירוק, לקבוע את החובות ולדרוש את פרעונם מאת החבר, אם מתוקף הוראות הפקודה (סעיף 23, 30) ואם מתוקף הוראות התקנון של האגודה הנדונה. לעומת זאת, במקרים 'שהחוב' הנדון לא היה מסוג החובות שהחבר עלול להתחייב בו אלמלא הפירוק, אין בסיטואציה של הפרוק, ובמינוי המפרק כדי לאפשר תביעת פרעון החוב מעם החבר". לגישה זו אני מסכים. תקנה 12(א) לתקנות הפירוק מגשימה- באמצעות המפרק - חובות (במובן הרחב), שהחבר חב לאגודה השיתופית (בין שמועד פרעונם כבר נתגבש, ובין שפרעונם עם פירוק האגודה) ואשר נוצרו במשך הפעילות של האגודה. תקנה 12(א) לתקנות הפירוק אינה מקימה לאגודה השיתופית זכות שלא התקיימה בעבר, ואשר התאגיד בחייו לא היה בעליה. בכך בא לידי ביטוי ההבדל המהותי שבין אגודה שיתופית בערבון מוגבל לבין אגודה שיתופית שאינה בערבון מוגבל. באגודה שיתופית בערבון מוגבל אין להטיל על חבר חובת השתתפות בכיסוי הפסדי האגודה, אלא אם כן נטל על עצמו חובה זו מרצונו שלו. אין האגודה השיתופית רשאית, באמצעות האסיפה הכללית או אורגן אחר משלה, להטיל על חבר חובת השתתפות בכיסוי חובות האגודה, אלא אם כן החבר הסכים לכך (ראה ע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל). לא כן באגודה שיתופית שאינה בערבון מוגבל, שבה ניתן בעת הפירוק - ואך בעת הפירוק - להטיל על חבר חובת השתתפות בכיסוי הפסדי האגודה גם בלא הסכמתו וחרף התנגדותו (סעיף 48(3)(ב) לפקודת האגודות). תקנה 12(א) לתקנות הפירוק מכבדת הבחנה זו ומגשימה אותה. אין היא משבשת את ההבחנה בין שני סוגי האגודות השיתופיות, ואין היא מקרבת את מעמדו של חבר באגודה שיתופית בערבון מוגבל למעמדו של חבר באגודה שיתופית שאינה בערבון מוגבל. 17. הטעם השני העומד ביסוד גישתי בפרשנות להיקף התפרסותה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק הוא זה: חזקה על מחוקק, כי אין הוא בא לפגוע בזכויות יסוד חוקתיות, אלא אם כן הדבר נאמר בדבר חקיקה במפורש. הננו מניחים, כי תכליתה של כל חקיקה היא לקיים ולשמר זכויות יסוד ולא לפגוע בהן. מחוקק, המבקש לפגוע בזכויות יסוד, חייב להביע דעתו בצורה ברורה וחד-משמעית (ראה בג"צ 337/81 [8] הנ"ל; ע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל). תפיסה פרשנית זו הוחלה בעיקר לעניין פירושה של חקיקה ראשית. עם זאת, אין היא מוגבלת אך לחקיקה הראשית. כל מחוקק - בין מחוקק (הכנסת) ובין מחוקק משנה (כגון שר המתקין תקנות, מועצת רשות מקומית המתקינה חוקי עזר) - מוחזק כמי שלא בא לפגוע בזכויות יסוד חוקתיות. עמד על כך מ"מ הנשיא שמגר בבג"צ 337/81 [8], בעמ' 358, באומרו: "כאשר מדובר על הסמכה כללית וסתמית, אך טבעי הוא, כפועל יוצא מן האמור לעיל, כי היא תפורש באופן השולל הקניית סמכות להגבלתה של זכות יסוד. זכות יסוד אינה ניתנת לשלילה או להגבלה אלא על-פי דבר חקיקה מפורש של המחוקק הראשי, ונוסף לכך, כל עוד אין חוק יסוד הקובע אחרת, גם על-ידי מחוקק המשנה, שהוסמך לכך על-ידי המחוקק הראשי". זכות הקניין של אדם היא מזכויות היסוד (ראה ע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל). אין לפגוע בה - ללא הסכמת בעל הזכות - בדבר חקיקת משנה בלא הוראה מפורשת בחקיקת המשנה עצמה. אכן, אפילו מוסמך מחוקק המשנה (כגון שר הפועל על-פי תקנות לשעת חירום) לפגוע בזכויות יסוד מכוח הוראה מפורשת בחוק המסמיך, אין לפרש את חקיקת המשנה כמוציאה הסמכה זו מהכוח אל הפועל, בלא הוראה מפורשת בחקיקת המשנה עצמה. הנה כי כן, הצורך בהוראה מפורשת לשם פגיעה בזכויות יסוד של האדם פועל בכל רמות החקיקה. הוא קיים לעניין פירושה של החקיקה הראשית, לרבות הוראת ההסמכה שבה למחוקק המשנה, והוא קיים לעניין פירושה של חקיקת המשנה עצמה. מכאן שאין להניח, כי תקנה 12(א) לתקנות הפירוק נועדה לפגוע בזכויותיו של חבר באגודה שיתופית בנכסיו בלא הסכמתו. הנחה זו ניתן לסתור, כמובן, בהוראותיה הברורות, החד-משמעיות והמפורשות של חקיקת המשנה עצמה. עיון בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק מורה, כי תקנה זו אינה מעגנת הוראה ברורה, חד-משמעית ומפורשת לעניין פגיעה בזכויות חבר האגודה לנכסיו הוא. נהפוך הוא: כפי שראינו, לשונה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק היא דו-משמעית. ניתן להבין מתוכה, כי נטילת הנכסים מחבר ללא הסכמתו אינה מעוגנת בתקנה זו עצמה (הפירוש הראשון), וניתן להבין מתוכה, כי התקנה היא מקור עצמאי לנטילת נכסים מחבר ללא הסכמתו (הפירוש השני). דו-משמעות זו שוללת את הבהירות, החד-משמעיות והמפורשות הנדרשות כדי להניח כי מחוקק המשנה ביקש ליטול מחבר באגודה השיתופית מנכסיו, ללא הסכמתו, לכיסוי חובות האגודה. מכאן, שהחזקה בדבר אי-פגיעה בזכות יסוד חוקתיות אינה נסתרת בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק. במצב דברים זה, הפירוש הראוי של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק הוא זה העולה בקנה אחד עם חזקת הדין. נמצא, כי בהסמיכה את המפרק לקבוע את "החובות המגיעים לאגודה מהחברים", לא באה תקנה 12(א) לתקנות הפירוק להעניק למפרק כוח ליצור חוב שלא היה קיים כלל, אלא אך להגשים חוב קיים של בר כלפי האגודה. 18. הטעם השלישי העומד בבסיס הפרשנות הראויה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק הוא זה: אם נפרש את תקנה 12(א) לתקנות הפירוק על-פי הפירוש השני, לפיו הוסמך המפרק ליצור חיוב חדש של החבר כלפי האגודה השיתופית, כי אז תיפגם התקנתה של תקנה זו בחריגה מסמכות, ודינה להתבטל. על הפרשן להימנע מפירוש המביא לבטלות התקנה. אכן, אם על-פי כללי הפרשנות המקובלים ניתן לפרש תקנה בשני אופנים, האחד, המביא לידי כך שאין חריגה של מתקין התקנה מסמכותו, והאחר, המביא לידי כך שיש חריגה של מתקין התקנות מסמכותו, יש להעדיף את הפירוש המקיים את התקנה על פני הפירוש המביא לבטלותה. גישה פרשנית זו מעוגנת בתפיסה, כי חזקה היא כי תכליתה של חקיקת המשנה הייתה לפעול במסגרת ההסמכה המצויה בחקיקה הראשית, ולא לחרוג ממנה. עמד על כך חברי, השופט ד' לוין, בציינו: "כלל גדול הוא בהלכות פרשנות של דברי חקיקה, כי בית המשפט, המתבקש לבחון תקפותה של חקיקת משנה יהיה נוטה להכשירה וליתן לה תוקף ולא לפסלה, שהרי יש להעמיד את מחוקק המשנה בחזקתו, כי הוא מבקש לפעול בגדר הסמכות, שהוענקה לו" (בג"צ 571/81 [9], בעמ' 486-487). גישה זו יונקת חיותה מתפיסה של אחדות המשפט. על-פי תפיסה זו, מבין שני פירושים אפשריים, יש להעדיף אותו פירוש השומר על הרמוניה בין חלקי המשפט והמונע בדרך פרשנית קיומן של סתירות שסופן בטלותן של הוראות. על רקע תפיסה פרשנית זו, יש להעדיף את הפירוש המקיים את תקנה 12(א) לתקנות הפירוק על פני הפירוש המביא לבטלותה. פירוש מקיים הוא הפירוש הראשון, לפיו תקנה 12(א) לתקנות הפירוק אינה מהווה מקור עצמאי לייחוס חובות התאגיד לחברים. לעומת זאת הפירוש, לפיו תקנה 12(א) לתקנות הפירוק מהווה מקור עצמאי לכוחו של המפרק לייחס חובות האגודה לחבריה, הוא פירוש המביא לבטלותה של התקנה. במצב דברים זה יש להעדיף את הפירוש הראשון על פני השני, ובלבד שאכן יש בו, בפירוש השני, כדי להביא לבטלותה של תקנה 112א) לתקנות הפירוק. לשאלה זו אפנה עתה. 19. תקנה 12(א) לתקנות הפירוק הותקנה על-ידי שר העבודה והרווחה, בתוקף סמכותו "לפי סעיפים 48(2), 55(1) ו-65 לפקודת האגודות השיתופיות". נבחן כל אחד ממקורות הסמכה אלה, תוך בחינת השאלה, אם יש בו עיגון להתקנתה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק על-פי הפירוש (השני), לפיו היא מעניקה למפרק סמכות עצמאית וראשונית ליצור חוב - שלא היה קיים קודם לכן - של החבר כלפי האגודה, בלא הסכמתו של החבר 20. סעיף 48(2) לפקודת האגודות קובע:. IF THE REGISTRAR APPOINTS A PERSON OTHER THAN THE OFFICIAL RECEIVER" ,TO ACT AS LIQUIDATOR IN ACCORDANCE WITH THE PRECEDING SUBSECTION THE PROCEDURE TO BE APPLIED TO THE WINDING-UP SHALL BE THAT PRESCRIBED BY REGULATIONS UNDER THIS ORDINANCE AND THE PROVISIONS OF ."...PART VI OF THE COMPANIES ORDINANCE, SHALL NOT BE APPLICABLE ובנוסח העברי, לשון סעיף ההסמכה היא זו: "מינה הרשם אדם אחר שאינו המפרק הרשמי כמפרק האגודה בהתאם לסעיף-קטן הקודם, תהא נוהגת בנידון הפירוק אותה הפרוצידורה שתקבע בתקנות עפ"י פקודה זו, והוראות חלק ו' מפקודת החברות לא תחולנה...". נראה לי, כי הוראה זו אינה מהווה הסמכה לשר העבודה והרווחה להתקין תקנות. סעיף 48(2) לפקודת האגודות מפנה לסדרי הדין (PROCEDURE), "שתקבע בתקנות עפ"י. פקודה זו" (PRESCRIBED BY THE REGULATIONS UNDER THIS ORDINANCE). בכך הוא מפנה למקור ההסמכה שמכוח מותקנות התקנות על-פי הפקודה. אכן, סעיף 65(1) לפקודת האגודות מסמיך את שר העבודה והרווחה להתקין תקנות לשם ביצוע מטרות הפקודה, וסעיף 65(2)(יח) קובע, כי, מבלי לפגוע בכללותה של ההסמכה האמורה, יכולות התקנות: "(יח) לקבוע את הפרוצידורה אשר על פיה יתנהג מפרק שנתמנה ע"י הרשם עפ"י סעיף 48 ומה לעשות בנכסים העודפים של האגודה;". נראה לי, כי בכך נוצר הקשר בין הוראת סעיף 48(2) לפקודת האגודות - המפנה אל "הפרוצידורה שתקבע בתקנות"- לבין הוראת סעיף 65(2)(יח) לפקודת האגודות, המסמיך את שר העבודה והרווחה לקבוע בתקנות "את הפרוצידורה אשר על פיה יתנהג מפרק" ("THE PROCEDRE TO BE FOLLOWED BY A LIQUIDATOR"). נוכל, על-כן, להשאיר בצריך עיון את השאלה אם גם בלא הוראת סעיף 65 לפקודת האגודות ניתן היה להתקין תקנות פירוק אך מכוח סעיף 48(2) לפקודת האגודות. כאמור, בענייננו יש חפיפה בין הוראות סעיף 48(2) לפקודת האגודות לבין הסמכות הנתונה לשר העבודה והרווחה לפי סעיף 65 לפקודת האגודות, שכן שתיהן עוסקות בהסמכה לקבוע סדרי דין, וממילא לא מתעוררת השאלה, אם סעיף 48(2) לפקודת האגודות כשלעצמו עשוי לשמש מקור הסמכה לתקנות פירוק. 21. סעיף 65(1) לפקודת האגודות מסמיך את שר העבודה והרווחה להתקין תקנות "לשם ביצוע מטרות פקודה זו" (‎.(TO CARRY OUT THE PURPOSES OF THIS ORDINANCE הוראה זו מסמיכה את שר העבודה והרווחה להתקין תקנות ביצוע (‎.(SECUNDUM LEGEM תקנות כאלה אין בכוחן לקבוע הסדרים ראשוניים שזכרם לא בא בחוק המסמיך (ראה ע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל). מכאן, שאין לעגן בהוראה זו סמכות של שר העבודה והרווחה להתקין תקנות היוצרות לראשונה חיוב של חבר לכסות את חובות האגודה, מבלי שחיוב זה מעוגן בהוראות פקודת האגודות או מתבקש ממנה על פי הדין הכללי. אכן, מתן כוח למפרק ליצור חיוב של החבר כלפי האגודה - חיוב שאינו קוים על-פי הדין הכללי והפקודה - הינו בגדר הסדר ראשוני. מתן כוח זה אין לעגן בסמכות להתקין תקנות ביצוע גרידא. 22. סעיף 65(2) לפקודת האגודות קובע, כי "בפרט, ומבלי לפגוע בכללותה של הסמכות האמורה", יכולות תקנות של שר העבודה והרווחה לקבוע הסדרים ברשימת עניינים הקבועה בסעיף-קטן (2). בין אלה מצויה הסמכות (בסעיף-קטן (יח)), "לקבוע את הפרוצידורה אשר על פיה יתנהג מפרק". מקובל עלי, כי עקרונית ניתן לקבוע, במסגרת הכוחות הקבועים בסעיף 65(2) לפקודת האגודות, לא רק תקנות ביצוע. אכן, היקף ההסמכה של שר העבודה והרווחה מותנה בהוראות השונות הקבועות בסעיף-קטן (2). לענייננו רלוואנטית ההסמכה המצויה בסעיף-קטן (2)(יח) "לקבוע את הפרוצידורה אשר על פיה יתנהג מפרק..." אין לנו צורך לעמוד על מלוא היקפה של הוראה זו. לצורך ענייננו די אם נאמר, כי אין בהוראה זו כדי להסמיך את המפרק ליצור חובות חדשים של החבר כלפי האגודה - חובות שאינם מעוגנים בפקודת האגודות או בדין הכללי. הסמכות לקבוע "פרוצידורה" - ותהא רחבה ככל שתהא - אינה סמכות ליצור חיובים כספיים שאין להם עיגון בנורמה כלשהי פרט לנורמה הקובעת סמכות לקבוע "פרוצידורה". נמצא, כי אין לעגן את הוראת תקנה 12(א) לתקנות הפירוק - עד כמה שזו מתפרשת כמסמיכה את המפרק ליצור חיוב של חבר כלפי האגודה שלא התקיים על-פי הפקודה או הדין הכללי - בסעיף 65(2)(יח) לפקודת האגודות. לעומת זאת, אין כל קושי לעגן בהוראת סעיף 65(2)(יח) לפקודת האגודות את סמכותו של שר העבודה והרווחה להתקין תקנות, לפיהן קובע המפרק כלים למימוש חיוב שהחברים חבים לאגודה השיתופית מכוח דין כלשהו. 23. הניתן לראות בסעיף 55(1) לפקודת האגודות מקור לסמכותו של שר העבודה והרווחה להתקין את תקנה 12(א) לתקנות הפירוק? סעיף 55(1) לפקודת האגודות קובע לאמור: "יכול שר העבודה עפ"י צו כללי או מיוחד, לפטור כל אגודה רשומה מכל הוראה מהוראות פקודה זו ורשאי הוא להורות שההוראות הללו תחולנה על האגודה באותם השינויים שיפורטו בצו". ובנוסח האנגלי המחייב: THE HIGH COMMISSIONER MAY, BY GENERAL OR SPECIAL ORDER, EXEMPT ANY" REGISTERED SOCIETY FROM ANY OF THE PROVISIONS OF THIS ORDINANCE AND MAY DIRECT THAT SUCH PROVISIONS SHALL APPLY TO SUCH SOCIETY WITH SUCH ."MODIFICATIONS AS MAY BE SPECIFIED IN THE ORDER הוראה זו אינה נחוצה כלל לשם התקנתה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק, עד כמה שהתקנה מתפרשת כמסמיכה את המפרק לממש חיוב של חבר לאגודה השיתופית. הוראה בדבר מימוש של חיוב קיים - או חיוב שמתגבש עם הפירוק - אינה נוגדת את הוראות הפקודה, והריהי מעוגנת כדין בסמכותו של שר העבודה והרווחה על-פי סעיף 65 לפקודת האגודות. אך הניתן לעגן בסעיף 55(1) לפקודת האגודות את התקנתה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק, עד כמה שהתקנה מתפרשת כמסמיכה את המפרק ליצור חיוב חדש של חבר באגודה שיתופית להשתתף בכיסוי הוצאותיה בפירוקה? לדעתי, התשובה על שאלה זו היא בשלילה. הטעם לגישתי זו הוא כפול: ראשית, אין בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק משום הענקת פטור מהוראות הפקודה, אלא משום שינוי הדין הכללי, ולכך לא הוסמך שר העבודה והרווחה; שנית, תקנה 12(א) לתקנות הפירוק - על-פי הפירוש השני - פוגעת בזכותו של חבר לנכסיו. פגיעה כזו אפשרית רק אם בחוק המסמיך יש הוראה מפורשת בעניין זה. אין בסעיף 55(1) לפקודת האגודות הוראה מפורשת, המסמיכה את מחוקק המשנה לפגוע בזכות היסוד של אדם על נכסיו. אעמוד בקצרה על פרטי הנמקתי. 24. הטעם הראשון, העומד ביסוד עמדתי, מקורו בפירוש לשונו של סעיף 55(1) לפקודת האגודות על רקע תכליתו. על-פי הוראה זו - המסמיכה את מחוקק המשנה להתקין תקנות בניגוד לחוק (CONTRA LEGEM) - רשאי שר העבודה והרווחה "לפטור כל אגודה רשומה מכל הוראה מהוראות פקודה זו...". מטרתה של הוראה זו הייתה לאפשר התאמה של ההסדרים הכלליים של פקודת האגודות לצרכים המיוחדים של אגודה ספציפית (ראה ע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל). אכן, רעיון הקואופרציה יצר מיגוון נרחב של סוגים שונים של אגודות שיתופיות (מהן מרכזיות ומהן ראשוניות). ההוראות של פקודת האגודות הן מטבען כלליות, והן עשויות שלא להתאים לצרכים המיוחדים של אגודה זו או אחרת. כך, למשל, על-פי סעיף 6(2) לפקודת האגודות, אין לרשום אגודה אלא אם כן היא מורכבת לפחות משבעה אנשים שמלאו להם שמונה-עשרה שנה. נוצר לעתים הצורך לאפשר רישום אגודה שיתופית שמספר חבריה נופל משבעה. לשם התאמת הוראותיה של פקודת האגודות לצרכים המיוחדים הוכנס לפקודת האגודות השיתופיות אמצעי, היוצר גמישות והמאפשר לנציב העליון - אשר חוקק את הפקודה עצמה - לסטות מהוראותיה במקרים ראויים (ראה מ' אביב, "סעיף 55 (1) לפקודת האגודות השיתופיות - ניתוח הסעיף וביקורת על השימוש בו" עיוני משפט יב (תשמ"ז-מ"ח) 557). נמצא, כי על-פי פירושו הראוי, סעיף 55(1) לפקודת האגודות מסמיך את שר העבודה והרווחה - אליו העבירה הממשלה את סמכויות הנציב העליון שהועברו לה - לסטות מהוראות הפקודה כדי לפתור צרכים מיוחדים של אגודה זו או אחרת. התקנתה של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק - על-פי הפירוש המסמך את המפרק ליצור יש מאין חוב של חבר לאגודה - חורג מעבר לסמכותו של שר העבודה והרווחה לפי סעיף 55(1) לפקודה. לענייננו, די להצביע על כך, כי תקנה 12(א) לתקנות הפירוק אין בה פטור מהוראה זו או אחרת של פקודת האגודות. יש בה בתקנה 12(א) לתקנות הפירוק משום שינוי דיני התאגידים, תוך ייחוס חובות האגודה השיתופית לחבריה, מבלי שייחוס זה מעוגן בדין הכללי. אכן, חירותו (LIBERTY) של החבר, אם להשתתף בכיסוי חובות האגודה אם לאו, לא עוגנה בהוראה זו או אחרת של פקודת האגודות. חירות זו נבעה מהדין הכללי, אשר על פיו נכסי התאגיד אינם נכסי החבר, וחובות התאגיד אינם חובות החבר. ואין לאגודה הזכות (NO-RIGHT) לדרוש מחבר להשתתף בכיסוי חובות התאגיד, אלא אם כן הסכים לכך. הדין הכללי שלל מהאגודה השיתופית - כפי שהוא שלל מכל תאגיד אחר - את הכוח (POWER) לשנות, בהחלטתה החד-צדדית, את מעמדו המשפטי של החבר כלפיה, תוך יצירת יחסי נושה-חייב ביניהם. הדין הכללי העניק לחבר חסינות (IMMUNITY) מפני רצונה של האגודה השיתופית. מערכת הופלדיאנית זו של חירויות, היעדר זכויות, כוחות וחסינויות שונתה על-ידי שר העבודה והרווחה בהתקינו את תקנה 12(א) לתקנות הפירוק. לשינוי דראסטי זה במערכת הזכויות - המעוגנות במשפט הפרטי הכללי - לא הוסמך מחוקק המשנה. עמדתי על כך בע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל, בעמ' 559, לאמור: "עקרונות יסוד בדבר האישיות המשפטית ותפיסות יסוד באשר לחופש הקניין של הפרט אינם מהעניינים ששר העבודה הוסמך לפטור מתחולתם. כוחו של השר מרוכז במתן פטור מהוראות חקוקות הקבועות בפקודת האגודות. כוחו של השר אינו עמו למתן פטור מתחולת עקרונות משפט כלליים שאינם מעוגנים בפקודת האגודות או מדיני אגודות שיתופיות שאינם מעוגנים בפקודה ובתקנות". על-כן, תקנה 12(א) לתקנות הפירוק - על-פי הפירוש השני - חורגת מהסמכות שהוענקה לשר העבודה והרווחה בסעיף 55(1) לפקודת האגודות. 25. הטעם השני עליו סומכת עמדתי נעוץ בתפיסה הפרשנית, לפיה אין לפרש דבר חקיקה כמסמיך פגיעה בזכויות יסוד, אלא אם כן ההסמכה לכך היא ברורה וחד-משמעית ומפורשת. עמדתי על כלל זה לעניין פירושה של חקיקת המשנה בכלל ושל תקנה 12(א) לתקנות הפירוק בפרט. כלל זה עצמו חל, כמובן, גם לעניין פרשנותה של חקיקה ראשית (בג"צ 337/81 [8] הנ"ל, בעמ' 358; בג"צ 122/54 [10], בעמ' 1532 - בג"צ 200/57 [11], בעמ' 268; בג"צ 144/72 [12]. עמדתי על כך בע"א 524/88, 525 [2] הנ"ל, בצייני, בעמ' 561: "נקודת המוצא החוקתית הינה קיומן ושמירתן של זכויות היסוד במשטר דמוקרטי. ההנחה הינה, כי המחוקק (הראשי או המשני), שעה שהוא מוציא תחת ידיו דבר חקיקה, מבקש לקיים ולשמר את זכויות היסוד. מכאן, שתכליתה של כל חקיקה היא לקיים ולשמור זכויות יסוד ולא לפגוע בהן. על-כן, אם המחוקק מבקש לפגוע בזכויות יסוד, הוא חייב להביע דעתו זו במידה כה ברורה וחד-משמעית, עד שיהא בה כדי לסתור את החזקה שזו אינה כוונתו... ". סעיף 55(1) לפקודת האגודות אינו כולל בחובו הוראה מפורשת, המאפשרת פגיעה בקניינו של חבר באגודה שיתופית. אמת, יש בו בסעיף 55(1) לפקודת האגודות הוראה מפורשת לעניין סטייה מהוראות הפקודה. אין בו בסעיף זה הוראה מפורשת לעניין פגיעה בזכויות היסוד של אדם, לרבות זכויות היסוד של חבר האגודה השיתופית. 26. הנה כי כן, ניתן לפרש את תקנה 12(א) לתקנות הפירוק בשני אופנים: על-פי האחד, משתלבת התקנה במערך החקיקה הכללי ושומרת במסגרתו על תוקפה. על פי הפרוש השני נוצר ניגוד בין התקנה לבין החוק המסמיך, ודי התקנה להתבטל. במצב דברים זה יש להעדיף את הפירוש של תקנה 12(א) לתקנות הפירוק, המקיים אותה והמונע את בטלותה. מטעם זה, ומיתר הטעמים עליהם עמדתי, הנני סבור, כי פירוש תקנה 12(א) לתקנות הפירוק הינו, כי המפרק רשאי לממש חוב שהחבר חב לאגודה, אך אינו רשאי ליצור אותו, במקום שעל-פי הדין הכללי הוא אינו קיים. נמצא, כי תקנה 12(א) לתקנות הפירוק אינה יכולה להוות מקור לסמכותו של המפרק לייחס לחבר חובות של האגודה השיתופית. נמצא, כי בהיעדר מקורות אחרים לסמכותו זו של המפרק (ראה פיסקה 13 לעיל), ובלא הסכמת החבר, המפרק אינו מוסמך לייחס לחבר האגודה את חובותיה של האגודה. מן הכלל אל הפרט 27. מהניתוח הנורמאטיבי העקרוני נעבור עתה ליישומו על נסיבותיה של העתירה שלפנינו. כפי שראינו, אין בעתירה שלפנינו כל מקור נורמאטיבי, אשר מכוחו ניתן לייחס לחבר המושב את כל חובותיו של המושב בלא הסכמתו לכך. הדין הכללי אינו מאפשר ייחוס זה, ותקנון המושב אינו קובע הסדר, המאפשר ויחוס זה. גם תקנה 12(א) לתקנות הפירוק, על-פי פירושה הראוי, אינה מקור לייחוס חובות המושב לחבריו. חרף זאת, נקודת המוצא של המפרק הייתה, כי עקרונית יש לייחס את כל הפסדיו של המושב לחבריו, בין לחבר מסוים ובין באופן יחסי לקבוצת חברים או לכלל החברים. נקודת מוצא זו שגויה היא. לא כל הוצאותיו או הפסדיו של המושב ניתנים לייחוס לחבריו. ניתן לייחס לחברים רק הוצאות והפסדים שנגרמו למושב שעה שהוא פועל מכוח הסכם, אשר על פיו על החבר לשאת בהוצאות ובהפסדים אלה. הסכם זה יכול שיהא הסכם של שליחות, לפיו המושב פועל כשלוחו של החבר. הסכם זה יכול שיהא הסכם, לפיו המושב פועל בעצמו כלפי צד שלישי, אך מעביר את כל פרי פעולתו לחבר עצמו. מכאן, שאין לייחס לחברים הוצאות או הפסדים שנגרמו למושב כתוצאה מפעילות בנכסיו שלו ושלא מכוח הסכם בינו לבין חבריו, לפיו הוצאות והפסדים שלו מיוחסים לחבר עצמו. טול את מקרהו של הפרדס, אשר הבעלות עליו היא בידי המושב. לשם טיפול בפרדס וטיפוחו נרכש על-ידי המושב ציוד חקלאי וכן הוצאו בהקשר לכך הוצאות שונות. הפרדס והציוד הם בבעלות המושב. כל ההוצאות הנגרמות בשל פעולה זו, לרבות הוצאות מימון בגין אשראי, הן הוצאות של המושב, ואין לייחס הוצאות אלה לחברי המושב בלא הסכמתם. הוא הדין בכל הנוגע להוצאות אחרות שנגרמו למושב בתור שכזה, בגין ניהול ענייניו שלו. כך, למשל, אם לשם הגשמת יעדיו רכש המושב מכונית או ציוד משרדי, או שכר עובדים, הרי ההוצאות או ההפסדים בגין כל אלה הם הוצאות והפסדים של המושב, ואין לייחסם לחבריו בלא הסכמתם. כך, למשל, המשכורות לעובדי המושב ולחברי הנהלה הן הוצאות של המושב, ואין לייחסן לחברים. הוצאות אלה ואחרות של המושב מכוסות על-ידי הכנסותיו שלו, הבאות לו מנכסיו (כגון מכירת פרי פרדס השייך לו), ממסים שהוא גובה מחבריו וכיוצא בהן הכנסות, הבאות לו מפעילותו הוא. 28. לעומת זאת, אם היו למושב הוצאות הקשורות לפעולותיו בשם חבר או חברים, או מכוח הסכם עימם, ניתן לייחס הוצאות אלה של המושב לחבר, והמפרק זכאי לתבוע את כיסוי ההוצאות מהחבר. טול את המקרה, בו רכש המושב ציוד חקלאי בשם חבר פלוני או עבורו, ובמסגרת רכישת הציוד שילם המושב סכום פלוני למוכר; סכום זה רשאי המושב - ובפירוק, המפרק לדרוש מהחבר. בדומה, אם המושב שילם עבור מים שהחבר צרך או מיסים ואגרות בהן נתחייב, הרי תשלום זה הוא חוב של החבר למושב. הוא הדין בפרדס של חברים (להבדיל מפרדס המושב), שלגביו הוציא המושב הוצאות. הוצאות אלה הן חוב שהחברי חבים לאגודה, והמפרק רשאי לדרוש את פרעונן. פשיטא, שאם המושב נתן הלוואה לחבר, הריהו נושה בו, והוא חייב להשיב את דמיו על-פי דרישתו. הוא הדין, אם על-פי בקשתו של חבר נטל עבורו המושב הלוואה מצד שלישי. את דמי ההלוואה הזו, אשר שולמו על-ידי המושב לצד השלישי, זכאי המושב לדרוש מהחבר. אם המושב נותן שירותי הנהלת חשבונות לחבריו, באופן שהוא מסייע להם לנהל את חשבונותיהם הפרטיים - להבדיל מניהול חשבונותיו של המושב בתור שכזה - הוא רשאי לדרוש מהם השתתפות בגין דמי ניהול, המהווים חוב של החבר למושב. 29. מקרה מיוחד מתעורר מקום שהמושב מבצע פעולה למען חבר פלוני או קבוצת חברים או בשמם. בגין אותה פעולה התחייב המושב בתשלום סכום פלוני לצד שלישי אותו הוא זכאי, מכוח ההסכם שבינו לבין החבר, לייחס לחבר. מטעם זה או אחר חייב המושב אותו חבר פלוני או קבוצת חברים בתשלום סכום אלמוני, נמוך מזה שבו נשא הוא עצמו כלפי הצד השלישי. על-פי העקרונות עליהם עמדנו - ובהנחה שההלוואה נלקחה על-ידי המושב מצד שלישי בשם חבר - ההפרש בין שני הסכומים הוא חוב של החבר או של קבוצת החברים למושב. לשם קבלתו של סכום זה, על המושב - ובפירוקו, על המפרק - להצביע על הסכום אותו שילם המושב לצד השלישי ועל הסכום אותו שילם החבר למושב. ההפרש בין שני הסכומים הוא חוב של החבר או של קבוצת החברים (אך לא של האחרים) למושב. ההנחה היא, כמובן, שאין לפנינו מקרה, שבו הוסכם מראש כי המושב נוטל הלוואה מצד שלישי בתנאים מסוימים ונותן הלוואה לחבר בתנאים אחרים. אם המושב התרשל בניהול ספריו, או אם מטעם אחר אין בידו רישומים המעידים על הפעולות השונות אשר נעשו באופן שאין לו כל מידע באשר לסכומים אשר שילם לצד השלישי ואשר קיבל מהחבר או החברים, אין בכוחו "להמציא" סכום פלוני, אותו הוא מייחס לחבר פלוני או לקבוצת חברים. אכן, נטל ההוכחה מוטל על המושב או על המפרק אשר מוציאים מהחבר, ועל-כן עליהם הראיה, על-פי כללי הראיות הרגילים. אם אין בכוחו של המושב להרים נטל זה, הריהו נושא בהפסד זה, המהווה הפסד של המושב בתור שכזה. 30. סיכומו של דבר: המפרק אינו חופשי לייחס את כל הפסדיו של המושב לחבריו בלא הסכמתם. עליו לקשר כל הפסד למקורו, ורק אם המקור נעוץ בפעולות המושב למען חבר מכוח הסכם עמו - בין הסכם שליחות, בין הסכם אחר ובין הסכם המעוגן בתקנון - יש מקום לייחס הפסד זה לחבר, ובלבד שהמפרק מרים את הנטל האזרחי הרגיל המוטל עליו ומוכיח את שיעורו של ההפסד שמקורו בפעולה של המושב מכוח ההסכם עם חבריו. כפי שראינו (ראה פיסקה 2 לעיל), המפרק לא נהג על-פי אמות מידה משפטיות אלה. אין בידינו הכלים, לרקע הטיעונים ששמענו, לבחון את צווי התשלום אשר כל אחד מהעותרים קיבל ולקבוע אם הוא נעשה כדין. אין לנקוט בעניין זה בהכללות, ויש לנתח כל צו תשלום לפרטיו ולדקדוקיו, על רקע העקרונות הנורמאטיביים עליהם עמדנו. אין מנוס איפוא מביטול הצווים הקיימים ומהחזרתם למפרק, על-מנת שיערוך אותם מחדש על-פי ההנחיות העקרוניות העולות מפסק-דיננו. התוצאה היא, שדין העתירה להתקבל, ודין צווי התשלום שהוציא המפרק להתבטל. כן תבוטלנה החלטות הרשם בערעורים על החלטת המפרק בכל הנוגע לצווי התשלום. על המפרק להוציא צווים חדשים, אשר יתבססו על העקרונות הנורמאטיבים עליהם עמדנו. המשיבים 1 ו-2 יישאו בהוצאות העותרים בסכום של 5,000 ש"ח, והמשיבים 3 ו-4 יישאו בהוצאות העותרים בסכום של 5,000 ש"ח. המשנה לנשיא מ' אלון: אני מסכים. השופט ד' לוין: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינו של כבוד השופט ברק. אגודה שיתופית