העתירה 1.בעתירה דנן מתבקש בית-המשפט להורות למשיבים, משרד הפנים ומשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (התמ"ת), ליתן אשרת עבודה לעותרת 2, שהיא עובדת זרה, ולאפשר העסקתה בסיעוד אצל עותרת 1, שהנה תושבת ישראל. המחלוקת בעתירה מתמקדת בעיקרה בשאלת זכאותה של עותרת 1 להעסיק עובדת זרה בתחום הסיעוד. מחלוקת נוספת, הנגזרת מההכרעה בשאלה הראשונה, הנה - האם חלים בעניינה של עותרת 2 התנאים שנקבעו בסעיף 3א לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, המאפשרים, בהתקיים תנאים מוגדרים, להאריך רישיון העסקה של עובד זר בתחום הסיעוד מעבר לחמש שנים, לתקופות נוספות של שנה אחת בכל פעם. עתירה זו הוגשה לאחר שנדחתה עתירה קודמת של העותרות בפסק-הדין בעת"מ (ת"א) 2871/05, וניתנה לעותרת 1 הזדמנות להביא את עניינה לדיון בשנית לפני הגורמים המופקדים על בחינת היזקקותם של מטופלים לסיוע סיעודי של עובד זר. המסגרת הנורמטיבית הענקת רישיונות לישיבת ביקור לעובדים זרים בתחום הסיעוד 2.חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן - החוק), מסמיך את שר הפנים, בסעיפים 2 ו-3, להנפיק אשרות ורישיונות לישיבת ביקור בישראל. לעובדים זרים מונפק רישיון ביקור, אשר מוגבל ככלל לפרק זמן מירבי של שנתיים. על-רקע התרחבות התופעה של העסקת עובדים זרים במשק הישראלי, תוקן החוק בהוספת סעיף 3א, אשר גיבש הסדר מיוחד, לפיו הוסמך השר בסעיף 3א(א) להעניק רישיון לישיבת ביקור לעובד זר לתקופה מקסימאלית של עד חמש שנים. לגבי עובדים זרים בתחום הסיעוד החיל המחוקק, בסעיף 3א(ב) לחוק, הסדר חריג, המאפשר הארכת רישיון הביקור של העובד הזר מעבר לתקופה המרבית של חמש שנים, זאת לתקופות נוספות של שנה כל אחת, בהתקיים התנאים הקבועים בסעיף זה. סעיף 3א(ב) לחוק, הרלבנטי לדיון שלפנינו, מורה כדלהלן: "הוארך לפי הוראות סעיף קטן (א) רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר לשם העסקתו במתן טיפול סיעודי, לתקופה כוללת של חמש שנים (בסעיף קטן זה - תקופת ההארכה הכוללת), רשאי שר הפנים להאריך את הרישיון לשם המשך העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל, לתקופות נוספות שלא יעלו על שנה כל אחת, בהתקיים התנאים המפורטים להלן: (1) העובד הזר הועסק במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל, ברציפות, במשך השנה שבתכוף לפני תום תקופת ההארכה הכוללת; (2) גורם מוסמך שאינו מועסק ואינו בעל עניין בחברה העוסקת בתיווך עובדים זרים או בהעסקתם, נתן, לאחר שנפגש עם המטופל במקום מגוריו, חוות דעת בכתב בדרך שקבע השר, כי הפסקת העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל תגרום לפגיעה קשה במטופל. בפסקה זו, "הגורם המוסמך" - עובד סוציאלי בעל כישורים כפי שקבע שר הפנים, רופא או אח מוסמך". הסמכות להארכת תוקף רישיון הביקור של העובד הזר לשנה בכל פעם, מעבר לתקופה המרבית של חמש שנים, מותנית, אפוא, בהתקיים שני תנאים מצטברים: הראשון, האובייקטיבי - תנאי הטיפול הסיעודי הרצוף לאותו מטופל במשך שנה בסמוך לפני תום התקופה המרבית; והשני, הסובייקטיבי - קבלת חוות-דעת מגורם מוסמך לפיה הפסקת העסקת אותו עובד זר במתן הטיפול הסיעודי תפגע פגיעה קשה במטופל. סעיף זה נועד לאזן בין עקרון ריבונות המדינה בהסדרת כניסתם של זרים לתחומיה, בהתאם לצרכיה של המדינה, משיקולים חברתיים, כלכליים וביטחוניים, ולקבוע מי יבוא בשעריה ומי יישהה בתחומיה, זאת בין השאר לנוכח אינטרס הציבור לשמר את האופי הזמני של שהיית העובד הזר בישראל; לבין הצרכים ההומניטאריים של המטופלים, כשנרקמת זיקת תלות קרובה והדוקה, אישית ומקצועית, בין המטפל למטופל, וכאשר קיים חשש כי החלפת הגורם המטפל תהיה כרוכה בפגיעה קשה וחריגה במטופל עקב ניתוק רצף הקשר הטיפולי. בסעיף 3ג(א1) לחוק הרחיב המחוקק את ההסדר המיוחד ביחס לעובדים זרים בכלל, וביניהן עובדי הסיעוד, בקבעו כי לשר הפנים נתונה סמכות להאריך תוקפם של רישיונות ואשרות או להעניק רישיונות חדשים, לתקופות נוספות של שנה כל אחת, "אם נתקיימו נסיבות מיוחדות וחריגות של תרומת העובד הזר לכלכלה, למשק, או לחברה, שקבע שר הפנים בהתייעצות עם שר התעשייה המסחר והתעסוקה...". 3.לתנאים האמורים התייחס לאחרונה בית המשפט העליון בהרחבה, בפסק-דין מקיף שבו נדרש לסוגיית פרשנותו של סעיף 3א(ב) לחוק, ובכלל זה לשאלה - האם הקנה המחוקק לשר הפנים מקור סמכות של שיקול דעת להאריך אשרה ורישיון ביקור לעובד זר בתחום הסיעוד מעבר לתקופה המרבית בת חמש השנים, גם אם לא נתקיימו הקריטריונים הספציפיים שנקבעו לצורך כך בסעיף זה (עע"ם 2190/06 מדינת ישראל נ' רוזה למפרט ואח' (ניתן ביום 13.5.08)). יוער, כי פסק-דינו של בית-המשפט העליון ניתן לאחר השלמת טיעוני הצדדים בעתירה, והוא סותם את הגולל על חלק מטענות העותרות. בפסק-הדין קבעה כב' השופטת פרוקצ'יה, כי פרשנות תכליתית של סעיף 3א(ב) לחוק דורשת התקיימותם של שני התנאים שנקבעו בו, הן האובייקטיבי, המצריך כאמור קיום קשר טיפולי רצוף בין המטפל למטופל במהלך שנה שלמה רצופה בתכוף לפני תום תקופת הארכה המרבית של חמש שנים, והן הסובייקטיבי - תנאי הפגיעה במטופל, וכי לא ניתן לפרש את הוראותיו של החוק באופן שייתר את קיומו של תנאי אחד ויסתפק בקיומו של תנאי אחר. בהתייחסה לחריג שנקבע בסעיף 3א(ג1) לחוק, סברה כב' השופטת פרוקצ'יה, בדעת מיעוט, כי סעיף זה מקנה לשר הפנים סמכות שיורית כללית, שיוחדה למקרים מיוחדים ויוצאי דופן של תרומת העובד למשק או לחברה, שניתן להחילה גם כאשר החריג הספציפי לגבי עובדים סיעודיים, הקבוע בסעיף 3א(ב) לחוק, על תנאיו המצטברים, אינו מתקיים; וכי הפעלת שיקול הדעת על-פי סעיף 3א(ג1) תיתכן, בין-היתר, "למטרה בעלת אופי חברתי", כמו למשל "מתן טיפול סיעודי ברמה ייחודית למטופל נזקק, בנסיבות שבהן ניתוק הקשר הטיפולי עלול להביא לנזק לאו-בר-תיקון למטופל, וכאשר מציאת חלופה טיפולית שתמזער את הנזק אינה מעשית" (פיסקה 68 לפסק-הדין). על-כן הציעה בפסק הדין, להותיר את העתירה תלויה ועומדת, בכדי לקבל את התייחסותו של שר הפנים לצורך בהתווית נוהל להפעלת הסמכות השיורית הנתונה לו בסעיף 3א(ג1) לחוק. כב' השופט רובינשטיין וכב' השופטת ברלינר הצטרפו למסקנתה של כב' השופטת פרוקצ'יה, בדבר פרשנותו של סעיף 3א(ב) לחוק, המחייבת התקיימותם של שני התנאים שנקבעו בו; אך חלקו על הפרשנות שניתנה לסעיף 3א(ג1) לחוק, וסברו כי סעיף זה לא פתח דלת של "מסלול עוקף" להכשרת שהותם בישראל של מטפלים סיעודיים ששוהים בארץ שלא כדין, ואשר לא התקיימו בעניינם שני התנאים שנקבעו בסעיף 3א(ב) לחוק. פסיקת הרוב הכריעה, אפוא, במחלוקות שהתעוררו בעבר בפסיקת בתי המשפט לעניינים מינהליים, בשאלה האם ניתן להאריך אשרה לעובד זר גם כאשר לא מתקיים התנאי הראשון שבסעיף 3א(ב), קרי - תנאי הרציפות, והשיבה על כך, כאמור, בשלילה. הקריטריונים למתן היתרי העסקה בענף הסיעוד 4.הגוף המופקד על הנפקת היתרים להעסקת עובדים זרים הוא יחידת הסמך לעובדים זרים של משרד התמ"ת (להלן - יחידת הסמך). הקריטריונים למתן היתר להעסקת עובד זר בענף הסיעוד נקבעו על-ידי יחידת הסמך בנהלים שעודכנו לאחרונה ביום 22.11.05 (להלן - הנהלים; נספח ב' לכתב התשובה). כפי שצוין בפתיח לנהלים, הקריטריונים נקבעו "בכדי לאזן בין צורכיהם של נכים וחולים קשים, לבין מדיניות הממשלה בדבר הצורך בהקטנת מספר העובדים הזרים המועסקים בישראל". בהקשר זה ציינה המדינה בכתב התשובה, כי בשנים האחרונות התרחב עד למאוד השימוש בעובדים זרים בענפי משק שונים, ובכלל זה בענף הסיעוד, וכי מספר העובדים הזרים השוהים בישראל ללא היתר הלך וגדל, בין-השאר על רקע עובדה שעובדים שנכנסו מלכתחילה עם היתרי שהייה ועבודה לא עזבו את הארץ עם תום תקופת ההיתר. כן הצביעה המדינה בכתב התשובה על ההשלכות השליליות של העסקת עובדים זרים, על המשק והחברה כולה, הן לטווח הארוך והן לטווח הקצר, ובכלל זה - לפגיעה בעובדים ישראלים המתחרים בעובדים זרים על מקומות העבודה, לגידול באבטלה, להקטנת התמריץ לכניסת ישראלים לענפים בהם מועסקים עובדים זרים בהיקפים ניכרים, לגביית מחיר כלכלי מן המשק הישראלי נוכח העלויות הניכרות הנובעות משהייתם של מאות אלפי עובדים זרים בישראל, ולפגיעה בזכויות האדם הבסיסיות של העובדים הזרים כתוצאה מניצולם על-ידי חלק מהמעסיקים. מדיניותה העקבית של הממשלה היא, כי יש ליתן עדיפות ראשונית להעסקת תושבי ישראל, ורק בלית ברירה להתיר העסקה של תושבי חוץ לתקופות קצובות ומוגבלות. מדיניות צמצום מספר העובדים הזרים באה לידי ביטוי גם בהחלטות הממשלה, אשר קובעות מעת לעת מכסה כוללת להעסקת עובדים זרים במשק הישראלי, וזאת על יסוד בחינת צורכי המשק וזמינות עובדים ישראלים לביצוע המלאכות השונות, ומתוך מגמה לצמצם ככל הניתן את מספרם של העובדים הזרים בארץ. 5.על-רקע זה, נקבע בנהלים האמורים של יחידת הסמך לעובדים זרים, כי "היתרים להעסקת עובדים זרים בענף הסיעוד יוענקו רק במקרים חמורים, בהם הנזקק זקוק לטיפול וסיוע במהלך רוב שעות היממה בביצוע פעולותיו היומיומיות, זאת בהתאם לקריטריונים...". הקריטריונים הותוו בהתאם למבחני תלות שנועדו לבדוק תפקוד פיזי, על-פי נקודות A.D.L. נקבע בהם, כי מי שנמנה על קבוצת גיל הפרישה יהא זכאי להיתר להעסקת עובד זר אם צבר 4.5 נקודות A.D.L, או 4 נקודות בתוספת ניקוד בגין היותו בודד, במבחן תלות שנערך לו (על-ידי המוסד לביטוח לאומי במסגרת תביעה לגמלת סיעוד, ואם אינו זכאי לגמלת סיעוד - על-ידי האגודה למען שירותי בריאות הציבור, על-פי הפנייה מיחידת הסמך). יחד עם זאת, בחלק ג' לקריטריונים נקבע בסעיף 1ב, כי בקשות של נזקקים, אשר צברו 2.5 נקודות במבחן A.D.L ומתקיימת לגביהם אחת מהנסיבות המפורטות בסעיף, יועברו לדיון בוועדה המקצועית המייעצת של יחידת הסמך. הנסיבה הרלוונטית לענייננו היא זו הקבועה בסעיף 1ב(4) לנהלים, המתייחסת ל"חולה במחלה ממארת או מחלקה קשה שדרושה לו השגחה במשך שעות היום". הרקע העובדתי העותרות 6.עותרת 1 הנה אזרחית ישראל, ילידת 1941, נשואה ואם לשלושה. היא ניצולת שואה, שהוכרה כבעלת נכות נפשית בשיעור של 40% על-פי חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957, זאת בגין תגובה נפשית לרדיפות (נספח א' לעתירה). בנוסף, נקבעה לה נכות רפואית צמיתה בשיעור של 42% לצורך גמלאות, על-פי הכרעת ועדה רפואית של משרד הבריאות. על-פי האמור בעתירה, בזמן מלחמת העולם השנייה הופרדה עותרת 1 מהוריה, ועד לאיחוד מחדש עמם, בגיל תשע, גדלה בתנאים של מצוקה והזנחה רגשית חמורה. תנאים אלו טבעו בה את חותמם, והביאו, ברבות הימים, לחרדות ודיכאונות קשים, המחמירים עם השנים. בעתירה צוין, כי עותרת 1 מטופלת מעל לעשרים שנה על-ידי פסיכולוג קליני, זאת בנוסף לטיפול תרופתי, ועם החמרת מצבה הרפואי והנפשי בשנים האחרונות, נזקקת לסיועו של צד שלישי, ובפרט בתקופות של התקפי חרדה ודיכאון. על-פי הנטען, מצבה הבריאותי של עותרת 1 מאפשר לה אמנם לבצע בדרך כלל את מרבית הפעולות היומיומיות הבסיסיות באופן עצמאי, אך היא זקוקה לטיפול סיעודי צמוד של עותרת 2, ובפרט נוכח העובדה שבעלה נעדר בכל שעות היום מן הבית, בשל עבודתו בצפון הארץ. 7.עותרת 2 הנה עובדת זרה, שהגיעה לארץ מהפיליפינים בשנת 1996 על-פי היתר העסקה כעובדת בתחום הסיעוד, באשרת שהייה מסוג ב1. היא הועסקה, על-פי רישיון עבודה כחוק, כמטפלת סיעודית אצל מעסיקתה הקודמת, זאת מעת הגעתה לישראל ועד למועד פטירת מעסיקתה ביום 22.1.01 (למעט חודש שבו יצאה מן הארץ). עם פטירת המעסיקה פקע תוקפו של רישיון העבודה שנופק לעותרת 2, והחל ממועד זה, במשך כשבע שנים, שהתה העותרת בתחומי המדינה שלא כחוק, מבלי שפנתה בבקשה להסדרת מעמדה. בעתירה נטען, כי זמן קצר לאחר פטירת מעסיקתה הקודמת בחודש ינואר 2001, החלה עותרת 2 לעבוד אצל עותרת 1, והיא מועסקת על-ידה עד היום במשך כשש שנים רצופות, וזאת מבלי שההעסקה הוסדרה על-פי דין, ומבלי שהייתה כל פנייה מצד עותרת 1 לקבלת היתר להעסקת עובד זר. ההליכים בבית הדין לביקורת משמורת 8.ביום 26.11.05 נתפסה העותרת 2 על-ידי משטרת ישראל, והובאה לפני הממונה על ביקורת הגבולות, אשר ערך לה שימוע. במהלך השימוע טענה עותרת 2, כי מאז פטירת מעסיקתה המקורית בחודש ינואר 2001 היא עובדת בניקיון בתים. לאחר השימוע הוצאו כנגד עותרת 2 צווי הרחקה ומשמורת. בדיון שהתקיים ביום 28.11.05 בבית הדין לביקורת משמורת, ציין בא-כוחה של עותרת 2, כי מרשתו עובדת בניקיון בתים מאז פטירת מעסיקתה בחודש ינואר 2001, וביקש לשחררה מהמשמורת, זאת על-מנת לאפשר לה להסדיר את ענייני שכירות הדירה, לארוז את חפציה ולעזוב את ישראל. בית הדין נעתר לבקשה, והתיר את שחרורה של עותרת 2 מהמשמורת בכפוף להפקדת ערבות בסך 20,000 ₪ (נספח ו' לעתירה). ביום 18.12.05 פנה ב"כ עותרת 2 לבית הדין, בבקשה להארכת המועד שנקבע ליציאה מן הארץ, בציינו כי מרשתו מבקשת להסדיר את מעמדה כעובדת סיעודית. בית הדין דחה בו ביום את הבקשה, וקבע כי עותרת 2 נהגה בחוסר תום לב, עת השתחררה מהמשמורת לשם עזיבת תחומי המדינה, ולאחר שחרורה העלתה טענות חדשות וסותרות, ולא מסרה פרטים על זהות מעסיקתה הנוכחית (נספחים ז' ו-ח' לעתירה). 9.באותה תקופה, בחודש דצמבר 2005, הגישה עותרת 1 בקשה לביצוע הערכת תלות לקבלת היתר להעסקת עובד זר, בכדי שיתאפשר לה, על-פי תוכניתה, להעסיק כדין את עותרת 2. במבחן תלות, אשר נערך לעותרת 1 ביום 20.12.05 על-ידי עובדת סוציאלית, נקבע לעותרת ניקוד נמוך ביותר של 0.5 נקודות A.D.L. בלבד (הבקשה ותוצאות הערכת התלות - נספח ט' לעתירה); ומשכך, היא לא עמדה בקריטריונים שנקבעו להעסקת עובד זר. ההליכים בעתירה המינהלית הקודמת 10.ביום 22.12.05 הגישו העותרות עתירה מינהלית לבית-המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב, בתיק עת"מ (ת"א) 2871/05 (להלן - העתירה הראשונה). בגדרה של העתירה הראשונה ניתן צו למניעת כליאתה וגירושה של עותרת 2 מן הארץ - צו העומד בתוקפו עד היום. בעתירה האמורה נטען, כי נפשה של עותרת 1 נקשרה במהלך הזמן בנפשה של עותרת 2, וניתוק הקשר ביניהן עלול להיות בעל השלכות חמורות על בריאותה הנפשית של הראשונה. העתירה נסמכה, בין-השאר, על חוות-דעת פסיכיאטרית מיום 13.12.05 שנערכה על-ידי ד"ר א' קוץ. 11.ביום 20.2.06, בעקבות הגשת תגובת המשיבים לעתירה הראשונה - שבה נטען כי מעולם לא הוגשה בקשה מטעם עותרת 1 להעסקת עובד זר - הגישה עותרת 1 ליחידת הסמך לעובדים זרים בקשה לקבלת היתר להעסקת עובד זר במתן טיפול סיעודי. לבקשה צורפו תוצאות מבחן התלות A.D.L של 0.5 נקודות וכן חוות-הדעת הנ"ל של ד"ר קוץ מיום 16.12.05. 12.בחוות דעתו של ד"ר קוץ (נספח ד' לעתירה) צוין, בין-השאר, כי עותרת 1 שכרה את שירותיה של עותרת 2 "לשם ביצוע של עבודות הבית", וכי "עקב הקשר הנפשי החם שנוצר בין שתי הנשים ומיגבלותיה של הגב' ברש-כץ [עותרת1], וצרכיה הנפשיים, הפכה הגב' אנאבל אגייר [עותרת 2] לסוכנת ביתה. בנוסף לעבודות הניקיון, דאגה העובדת גם למשטר התרופות, ולתמיכה וסעד בעת מצבי הרוח הקשים". ד"ר קוץ לא הגדיר בחוות-דעתו את עותרת 2 כמטפלת סיעודית של עותרת 1, ואף לא תיאר מערכת יחסים של מטפל-מטופל ביניהן, החיונית לתפקוד יומיומי בסיסי של המטופל. בפרק הסיכום של חוות-דעתו העריך הפסיכיאטר כי "ניתוק הקשר המבורך והחיוני שנוצר בין שתי הנשים, עלול להיות בעל השלכות חמורות על בריאותה הנפשית של העותרת", והמליץ לרשויות "לתת את הדעת למשקל המיוחד של קשר זה, ולעשות כל מאמץ כדי למצוא מוצא אשר ימנע פגיעה נפשית זו". 13.למרות שבקשתה של עותרת 1 לא עמדה בקריטריונים שנקבעו בנהלי יחידת הסמך, ואף לא בקריטריונים החריגים הקבועים בסעיף 1ב לחלק ג' לנהלים, הרי שנוכח הנסיבות המיוחדות של הבקשה, והואיל ומדובר בניצולת שואה, החליטו המשיבים להעלות את בקשתה של העותרת לדיון לפני הוועדה המקצועית המייעצת של יחידת הסמך (להלן - הוועדה המקצועית). בראש הוועדה המקצועית עמד בשעתו ד"ר ע' אורקן, מומחה שיקומי ורופא ראשי בשירות התעסוקה, וכן גב' ז' ויזר, אחות ארצית מטעם אגף השירות לקשיש במשרד הרווחה. חברי הוועדה המקצועית עיינו ביום 12.3.06 בבקשה על נספחיה, ומצאו כי מצבה הרפואי של עותרת 1 אינו מצריך סיוע או השגחה למשך רוב שעות היממה, וכי העותרת יכולה להיעזר בעובד מקומי. על-כן, המליצו לממונה על יחידת הסמך לדחות את הבקשה. הממונה קיבל את המלצת הוועדה, והודעה על דחיית הבקשה נשלחה לעותרת 1 ביום 15.3.06 (נספחים ג1-ג2 לעתירה). 14.באותו המועד, ביום 15.3.06, אף ניתן פסק דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב (כב' השופטת ד"ר ד' פלפל) בעתירת הראשונה. בית-המשפט קבע בפסק הדין, כי לא הוכח שעותרת 1 נזקקה למטפל סיעודי, ושעותרת 2 סעדה אותה הלכה למעשה. בית-המשפט הוסיף וציין, כי מהראיות עולה שעותרת 1 אינה זקוקה לטיפול צמוד של עותרת 2, ובהקשר זה הוסיף וציין כי עותרת 1 יצאה פעמים רבות לחו"ל עם בעלה, מבלי שעותרת 2 נלוותה אליה (מדובר ב-13 נסיעות לחו"ל בשנים 2002-2006 לתקופות של שבוע עד שלושה שבועות), וכי אף בחוות-הדעת הפסיכיאטרית, שעליה הסתמכו העותרות, מתוארת עותרת 2 כ"סוכנת בית" ולא כמטפלת סיעודית. כן ציין בית-המשפט, כי אמנם, כמתואר בחוות-הדעת הפסיכיאטרית, עותרת 2 דאגה גם למשטר התרופות של עותרת 1, ואף תמכה בה בעת שנקלעה לדיכאון, אך זאת בעקבות הקשר הנפשי החם ביניהן ולא מפאת היותה של עותרת 2 עובדת סיעודית של עותרת 1, או מכיוון שעותרת 1 נזקקת לכך מבחינה רפואית. עוד קבע בית-המשפט בפסק-דינו, כי לא נתקיימו התנאים שנקבעו בסעיף 3א(ב) לחוק הכניסה לישראל, המאפשרים הארכת רישיון הביקור של עובד זר בתחום הסיעוד לתקופות נוספות של שנה כל אחת. בית המשפט ציין, כי הסעיף האמור אינו חל על עותרת 2, שכן בעניינה לא מבוקשת ארכה לרישיון אלא הענקת רישיון, ובהקשר זה הוסיף כי לעותרת 1 לא היה כל אישור להעסיק עובד סיעודי זר, והיא לא פעלה למיצוי ההליך המינהלי, עת נמנעה מהגשת בקשה בעניין זה טרם הגשת העתירה. כן קבע בית-המשפט, כי לא התקיימו שני התנאים שנקבעו בסעיף 3א(ב) לחוק. התנאי הראשון - בדבר העסקת העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל ברציפות במשך השנה שבתכוף לפני תום תקופת הארכה הכוללת - לא התקיים, שכן עותרת 2 לא עבדה אצל עותרת 1 כדין במשך השנה שבתכוף לפני תום תקופת ההארכה הכוללת, שהיא חמש שנים, מה גם שהעותרות לא הוכיחו כי היא סעדה את עותרת 1. אף התנאי השני הקבוע בסעיף 3א לחוק - בדבר המצאת חוות-דעת לפיה "הפסקת העסקתו של העובד הזר במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל תגרום לפגיעה קשה במטופל" - לא נתקיים, שכן חוות-הדעת הפסיכיאטרית בעניינה של עותרת 1 אינה מתארת יחסים של מטפל-מטופל. לאור זאת קבע בית-המשפט, כי המשיבים פעלו על-פי הדין והנהלים, וכי העותרות לא הוכיחו כי יש עילה או הצדקה להתערב בהחלטתם; ומשכך דחה את העתירה. 15.על פסק-הדין האמור ערערו העותרות ביום 1.5.06 לבית-המשפט העליון בתיק עע"מ 3623/06. במסגרת הערעור, ובטרם התקיים דיון לגופו של עניין, הגיעו הצדדים ביום 23.3.07להסכמה, לפיה הערעור ימחק, ועותרת 1 תוכל להגיש ליחידת הסמך לעובדים זרים בקשה חדשה לקבלת היתר להעסקת עותרת 2. עוד הוסכם, כי יחידת הסמך תדון בבקשה ותיתן החלטה מנומקת, אשר תתייחס, בין-השאר, לחוות הדעת הפסיכיאטרית מטעם עותרת 1. בנוסף הוסכם, כי אם תדחה יחידת הסמך את הבקשה, תוכלנה העותרות לעתור על ההחלטה לבית-משפט לעניינים מינהליים, ועד למתן פסק-דין בעתירה החדשה - לא תיעצר עותרת 2 ולא תורחק מן הארץ. הבקשה המוסכמת למחיקת הערעור קיבלה תוקף של פסק-דין (נספח י' לעתירה). הבקשה החדשה והחלטת יחידת הסמך נושא העתירה דנן 16.בהתאם להסכמות האמורות, הגישה עותרת 1, ביום 10.4.07, בקשה למתן היתר להעסקת עובד זר בענף הסיעוד, שבה שטחה בשנית את נסיבותיו הייחודיות של עניינה (נספח יא' לעתירה). היא צרפה לבקשה את חוות-הדעת הפסיכיאטרית של ד"ר קוץ מיום 16.12.05. בקשת העותרת נדונה ביום 1.5.07 לפני הוועדה המקצועית, שחבריה היו: ד"ר ל' פושנוי - רופאה ראשית של משרד התמ"ת, וכן הגב' ז' וייזר, המשמשת כאמור כאחות ארצית מטעם אגף השירות לקשיש במשרד הרווחה. חברי הוועדה דנו בבקשה, ולאחר שעיינו בה ובדו"חות שצורפו לה, לרבות חוות-הדעת הפסיכיאטרית של ד"ר קוץ, החליטו להמליץ לדחותה, הואיל ולא סברו כי העותרת זקוקה לעזרת הזולת או השגחה בכל שעות היממה, בציינם: "הוועדה קראה בעיון רב את הדו"חות בהם מתועד מצבה, ולא נמצא כי הנ"ל על-פי מצבה הנוכחי זקוקה לעזרת הזולת בכל פעולות ה-A.D.L, במשך 24 שעות. אי-לכך אין מקום לאישור עובד סיעודי ל-24 שעות" (נספח ו' לכתב התשובה). הממונה על יחידת הסמך קיבל את המלצת הוועדה המקצועית, וביום 16.5.07 נשלח לעותרת 1 מכתב בדבר דחיית הבקשה, בצירוף נימוקי הדחייה. במכתב הדחייה ציין הממונה מהם מבחני התלות והניקוד הנדרש לצורך סיעוד, לרבות ניקוד בגין השגחה אם יימצא צורך לכך, במסגרת הקריטריונים להעסקת עובד סיעודי (4.5 נקודות A.D.L). כן ציין, כי הוא מאמץ את המלצת הוועדה המקצועית, לפיה עותרת 1 אינה זקוקה לעזרת הזולת או להשגחה במשך רוב שעות היממה, והפנה את תשומת לבה של העותרת לכך שתוכל להיעזר בשעות הצורך בעובד מקומי (נספח י"ב לכתב התשובה). טיעוני הצדדים עיקר טיעוני העותרות 17.ב"כ העותרות מלין בעתירתו על החלטת הממונה על יחידת הסמך, לפיה לא הוכרה עותרת 1 כמי שזקוקה לסיוע והשגחה של הזולת, זאת, לטענתו, מבלי שמרשתו נבדקה על-ידי חברי הוועדה או על-ידי פסיכיאטר מטעמם, ואגב התעלמות מחוות הדעת הפסיכיאטרית שהוגשה על-ידי העותרת. כן גורס הוא, כי החלטת הממונה, כמו גם המלצת הוועדה המקצועית שעליה נסמכה ההחלטה, נגועות בפגם מהותי של אי-התייחסות למצבה הרפואי והנפשי של עותרת 1 ולנסיבותיה המיוחדות, כפי שבאו לידי ביטוי בחוות-הדעת הפסיכיאטרית של ד"ר קוץ. ב"כ העותרות גורס, כי בנסיבות החריגות של המקרה דנן, שבהן ניתוק הקשר בין עותרת 1 לבין עותרת 2 עלול להחמיר את מצבה הנפשי של הראשונה, יש מקום לאפשר את המשך העסקתה של עותרת 2 על ידה. כן טען ב"כ העותרות כנגד הקריטריונים שנקבעו להעסקת עובד זר, ובכלל זה המבחנים בדבר התלות הפיזית בזולת, והלין על כך שהמבחנים שנקבעו אינם מתייחסים לנכות נפשית - בכלל, ולנכות נפשית על-פי חוק נכי רדיפות הנאצים - בפרט, וכפועל יוצא, אף לתלות בזולת מבחינה נפשית. ב"כ העותרות היה ער לכך כי בקשתו, להאריך את תוקף הרישיון לישיבת ביקור של עותרת 2 לפי סעיף 3א(ב) לחוק, אינה באה בגדרם של התנאים שנקבעו בסעיף האמור, זאת הואיל ואין עסקינן בהעסקה שהחלה "בשנה שבתכוף לפני תום תקופת הארכה הכוללת", כנדרש על-פי לשון החוק, ולנוכח העובדה שעותרת 1 לא מחזיקה ברישיון העסקה לעובד זר, ושעותרת 2 שוהה בארץ שלא כחוק תקופה ממושכת. ואולם, הוא סבר, כי תנאי זה הנו משני בלבד, וכי על-רקע חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, יש ליתן משקל דומיננטי לעיקרון ההומניטארי ולמידת הקשר והתלות שבין המטפל למטופל, אף כשהקריטריונים של נוהל העברת עובד סיעודי ממעסיק למעסיק, או דרישות החוק המפורטות בסעיף 3א(ב), לא מתקיימים. על-כן טען ב"כ העותרות, כי אין להקפיד על קיומו של התנאי הראשון שנקבע בסעיף 3א(ב) לחוק, בדבר עבודה רצופה של העובד הזר אצל המטופל במשך שנה שבתכוף לפני תום תקופת הארכה הכוללת, ויש ליתן בכורה להיבט ההומניטארי וההגנה על ענינו של המטופל; זאת בהסתמכו על מספר פסקי-דין שניתנו בעבר בבתי המשפט לעניינים מינהליים. ב"כ המערערת מוסיף וטוען, כי הפסקת עבודתה של עותרת 2 בטיפול בעותרת 1 עלולה לפגוע קשות באחרונה, במיוחד נוכח יחסי האמון שנרקמו בין השתיים בטיפול האינטנסיבי הרצוף, וזאת על-רקע האמור בחוות-הדעת הפסיכיאטרית, לפיה ניתוקה של עותרת 1 מטיפולה המסור של עותרת 2 - הנמשך מזה כשש שנים - עלול להזיק לעותרת 1 ולדרדר את מצבה הבריאותי והנפשי. על-כן גורס הוא, כי נוכח ייחודו של המקרה ההומניטארי הנדון, היה מקום להיעתר לבקשתה של עותרת 1 לאפשר להמשיך ולהעסיק את עותרת 2 הסועדת אותה. כאמור, לאחר סיום שמיעת טיעוני הצדדים, ביום 13.5.08 נפסקה הלכה בעע"ם 2190/06 מדינת ישראל נ' רוזה למפרט (בהליך שבו היו העותרות מיוצגות על-ידי ב"כ העותרות דנן, עו"ד ע' גפן), לפיה החלת סעיף 3א(ב) לחוק, מחייבת התקיימותם של שני התנאים שנקבעו בו. טיעוני המשיבים 18.בפתח טיעוניה הדגישה ב"כ המשיבים, כי בעתירה מבקשות העותרות, הלכה למעשה, שני סעדים מצטברים: מתן היתר העסקת עובד זר לעותרת 1, ומתן רישיון ישיבה ועבודה לעותרת 2. בהקשר זה טענה, כי בהתאם להסכמות בין הצדדים בגדרו של הערעור שהוגש בשעתו לבית-המשפט העליון בתיק עע"מ 3623/06, רשאית עותרת 1 במסגרת עתירה זו לעתור רק כנגד החלטת משיב 2, משרד התמ"ת, לדחות את בקשתה לקבל היתר להעסקת עובד זר; וכל עוד לא ניתן היתר שכזה, לא נדרש משיב 1, משרד הפנים, לבחון את הבקשה למתן רישיון עבודה וישיבה בישראל לעותרת 2. על-כן טוענים המשיבים, כי אין מקום לדון בשאלת מעמדה של עותרת 2 כעובדת סיעודית עבור עותרת 1, זאת הואיל ועותרת 1 לא עברה את המשוכה הראשונה לקבלת היתר להעסקת עובד זר. ואולם, למעלה מן הנדרש, הוסיפו וטענו המשיבים, כי בנסיבות המתוארות בעתירה כלל לא ניתן להעניק לעותרת 2 רישיון ישיבה בישראל, וזאת נוכח אי-התקיימותן של הוראות סעיף 3א(ב) לחוק, הואיל ובכל התקופה הרלבנטית, לגביה נטען כי העותרות נקשרו זו לזו, העסיקה עותרת 1 את עותרת 2 מבלי שאחזה היתר העסקה כדין, בעוד שעותרת 2 שהתה בישראל שלא כדין. בכך, גורסים המשיבים, יש אף משום חוסר ניקיון כפיים והיעדר תום לב מצד העותרות, שדי בהם כדי להביא לדחייה על הסף של עתירתן להסדרת מעמדה של עותרת 2. 19.בכל הנוגע לטענות עותרת 1, גורסים המשיבים כי בנסיבות המפורטות בעתירה, אין כל מקום להעניק לה היתר להעסקת עובד סיעודי זר, וההחלטה לדחות את בקשתה הנה סבירה ובדין יסודה. בפתח הדברים ציינו המשיבים, כי טענתה של עותרת 1, בדבר היזקקותה לטיפול סיעודי צמוד של עותרת 2, אינה מתיישבת, על-פני הדברים, עם העובדות העולות מנתוני משרד הפנים, אודות התקופות שבהן זו שהתה מחוץ למדינת ישראל, בכתריסר נסיעות במהלך תקופה של כארבע שנים, לפרקי זמן של שבוע עד שלושה שבועות. הדבר מצביע, לטענתם, על כך שעותרת 2 אינה זקוקה לקבלת סיוע והשגחה צמודה של מטפל סיעודי. המשיבים מבהירים, כי על-פי הקריטריונים שנקבעו למתן היתר להעסקת עובד זר בתחום הסיעוד (נספח ב' לכתב התשובה), היתרים להעסקת עובד זר בתחום הסיעוד ניתנים רק במקרים שבהם המטופל נזקק לטיפול וסיוע במהלך רוב שעות היממה בביצוע פעולותיו היומיומיות. המשיבים מוסיפים ומציינים, כי עותרת 1 לא עמדה בקריטריונים שנקבעו בנהלי יחידת הסמך, שכן היא צברה רק 0.5 נקודות במבחן ה-A.D.L שנערך לה, ועניינה אף לא נכלל בנסיבות החריגות שבהן ניתן לקבל היתר העסקה על-פי המלצת ועדה מקצועית מייעצת לפי סעיף 1ב לחלק ג' לנהלים. עוד מציינים המשיבים, כי חרף האמור, בקשתה של עותרת 1 לא נדחתה, אלא הועברה לדיון לפני הוועדה המקצועית המייעצת של יחידת הסמך, זאת לאור טענתה, כי היא חולה במחלה קשה וזקוקה להשגחה במשך רוב שעות היום, והוועדה בחנה את הבקשה בעיון רב, לרבות את הדו"חות שהוגשו וחוות-הדעת הפסיכיאטרית. המשיבים טוענים, כי לא נפל פגם בהחלטות הוועדה המייעצת והממונה על יחידת הסמך, אשר דחו את הבקשה משלא מצאו כי העותרת זקוקה לעזרת הזולת בפעולות ה- A.D.L במשך 24 שעות. לגרסתם, ההחלטה הנה סבירה, מאזנת באופן הולם בין האינטרסים השונים, ואין עילה לבית-המשפט להתערב בה. באשר לטענת העותרות, בדבר היעדר קריטריונים הנוגעים לנכות נפשית של ניצולי שואה, הבהירו המשיבים בכתב התשובה, כי הקריטריונים קובעים תנאים בסיסיים לקבלת היתר ההעסקה, ואף מתייחסים בפיסקה ג' למקרים חריגים המצדיקים התייחסות מיוחדת של ועדה מקצועית מייעצת. לגרסת המשיבים, בקשות של ניצולי שואה, אשר מעלות נסיבות מיוחדות וחריגות, מובאות לדיון מעמיק בוועדה המקצועית המייעצת, וכך נהגה יחידת הסמך במקרה דנן. הביקורת השיפוטית על ההחלטה דנן של יחידת הסמך 19.בטרם תוכרע העתירה נזכיר את מסגרת הביקורת השיפוטית והיקפה. תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הוא לבחון אם ההחלטה ניתנה בסמכות כדין, הונחתה משיקולים ענייניים, הושתתה על מסד נתונים ראוי, ובאה בגדרו של מתחם הסבירות (עע"מ 9018/04 סאלם מונא נ' משרד הפנים (ניתן ביום 12.9.05)). בבוא בית-המשפט המינהלי לבחון את סבירות ההחלטה, הוא אינו שם עצמו בנעליה של הרשות המינהלית, לא אמור לשקול את שיקוליה, ואל לו להמיר את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו, זאת כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת ממתחם הסבירות, קרי - כל אימת שמדובר בהחלטה שרשות מינהלית סבירה יכולה הייתה לקבל (בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754, 766; וכן ראו: בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד מה(3) 678, 688; דנג"ץ 4128/00 מנכ"ל משרד ראש-הממשלה נ' הופמן, פ"ד נז(3) 289, 324). 20.לאחר שבחנתי את התשתית הראייתית שהונחה לפני יחידת הסמך, ושקלתי את מכלול טיעוני הצדדים, סבורני, כי דין העתירה להידחות. לא מצאתי עילה להתערב בהחלטת יחידת הסמך, שנסמכה על הנהלים ועל המלצתה של ועדה מקצועית, לדחות את בקשתה של עותרת 1 למתן היתר להעסקת עובד זר בתחום הסיעוד. כאמור, יחידת הסמך התוותה נהלים המאזנים בין צרכיהם של החולים והנכים הקשים לבין מדיניות הממשלה בדבר הצורך בהפחתת מספר העובדים הזרים המועסקים בישראל; ועל-פי נהלים אלה, היתרים להעסקת עובד זר בענף הסיעוד יינתנו רק במקרים חמורים בהם המטופל זקוק לטיפול ועזרה במהלך רוב שעות היממה בביצוע פעולותיו היומיומיות. כפי שצוין בסקירת הרקע העובדתי, עותרת 1 לא עמדה בקריטריונים הבסיסיים שנקבעו בנהלים, שכן היא קיבלה 0.5 נקודות במבחן A. D. L. שנערך לה, כאשר על-פי הקריטריונים שנקבעו הזכות להעסקת עובד זר מותנית בקבלת 4.5 נקודות A. D. L., או 4 נקודות A. D. L. בתוספת ניקוד בודד. עם זאת, בקשתה הועברה לדיון בוועדה המקצועית המייעצת של יחידת הסמך, כקבוע בחלק ג' לקריטריונים, בסעיף 1ב, לאור טענתה כי היא חולה במחלה קשה המחייבת השגחה עליה במשך רוב שעות היום. בנסיבות של מחלה קשה, המחייבת השגחה ברוב שעות היום, ניתן על-פי הנהלים להסתפק בתוצאת מבחן תלות של 2.5 נקודות. הוועדה בחנה את בקשתה של עותרת 1 בעיון, לרבות הדו"חות שבהם תואר מצבה וחוות הדעת הפסיכיאטרית מטעמה, ולא מצאה כי במצבה הנוכחי היא זקוקה לעזרת הזולת בכל פעולות ה- A.D.L.במשך 24 שעות. לא מצאתי, כי קמה עילה להתערב בהערכה המקצועית של הוועדה, כמו גם בהחלטת הממונה על יחידת הסמך שנסמכה על הערכה זו. מדובר בוועדה מקצועית, שחבריה היו, כאמור, הרופאה הראשית של משרד התמ"ת והאחות הארצית מטעם אגף השירות לקשיש במשרד הרווחה. אין ממש בטרונייתו של ב"כ העותרות, לפיה ראוי היה שבוועדה זו ישתתף אף פסיכיאטר, שכן אין הכרח שבוועדה מייעצת בתחום הרפואי ישובץ מומחה בתחום הנכות הספציפית הנבחנת (ראו והשוו: רע"א 2907/02 גוטסדינר נ' קצין התגמולים (ניתן ביום 30.12.03)). החלטותיהם של הוועדה המקצועית ושל הממונה, בדבר יישום הנהלים על עניינה של עותרת 1, ניתנו, אפוא, לאחר בחינה מעמיקה של התשתית הראייתית שהוצגה לפניהם, ובאות בגדר מתחם הסבירות. זאת ועוד: מקובלות עליי מסקנותיה של כב' השופטת ד"ר ד' פלפל בפסק הדין בעתירה הראשונה בעניינן של העותרות, לפיהן אין בחוות-הדעת הפסיכיאטרית שהציגה עותרת 1, כדי להצביע על היזקקותה לסיעוד או להשגחה במרבית שעות היום. בחוות-הדעת לא תוארה אבחנה פסיכיאטרית המצביעה על מקרה קשה של חוסר תיפקוד וצורך בהשגחה צמודה ורצופה. ממילא, עותרת 2 אף לא תוארה בחוות הדעת כמטפלת סיעודית אלא כ"סוכנת בית", הדואגת, בין-השאר, גם למשטר התרופות ולתמיכה בעותרת 1 בעת מצבי רוח קשים. ויודגש: חוות-הדעת לא התמקדה בצורך של עותרת 1 בהשגחה רצופה, אלא אך בחשש כי זו תיפגע מניתוק הקשר האישי שנרקם בינה לבין עותרת 2. על-כן, לא הופיעה בחוות-הדעת המלצה להעניק לעותרת 1 היתר להעסקת עובד סיעודי בכל שעות היממה, אלא המלצה למנוע את ניתוק הקשר בין העותרות. על-רקע האמור, הייתה סבירה מסקנת הוועדה המקצועית, לפיה עותרת 1 לא זקוקה לעזרת הזולת או להשגחה במרבית שעות היממה. 21.משלא נפל פגם בהחלטה לדחות את בקשתה של עותרת 1 לקבלת היתר להעסקת עובד זר בתחום הסיעוד, אין עוד מקום להיזקק במסגרת עתירה זו לבקשתה של עותרת 2 להסדיר את מעמדה בישראל, על-פי סעיף 3א לחוק הכניסה לישראל, כעובדת סיעודית אצל עותרת 1. למעלה מן הנדרש יצוין, כי אף אם הייתה זכאית עותרת 1 לקבל היתר להעסקת עובד סיעודי זר, הרי שלא ניתן היה לאפשר לה להעסיק את עותרת 2. כפי שבואר בסקירת הרקע המשפטי לעיל, הארכת רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר לשם העסקתו במתן טיפול סיעודי, מותנית בשני תנאים: האחד - כי הלה הועסק במתן טיפול סיעודי לאותו מטופל, ברציפות, במשך השנה שבתכוף לפני תום תקופת הארכה הכוללת; והשני - כי גורם מוסמך חיווה דעתו שהפסקת העסקת העובד הזר תגרום לפגיעה קשה במטופל. כאמור, ההלכה שנפסקה לאחרונה בעע"ם 2190/06 בעניין למפרט (לעיל), מורה כי מדובר בשני תנאים מצטברים, ולא ניתן לוותר על הראשון שבהם. משכך, הואיל ואין חולק כי התנאי הראשון לא התקיים בעניינה של עותרת 2, והיות שגם התנאי השני לא הוכח, שכן מחוות הדעת של ד"ר קוץ לא עולה כי הפסקת העסקת העותרת 2 תגרום לפגיעה קשה בעותרת 1, הרי שאף אם הייתה זכאית עותרת 1 לקבלת היתר להעסקת עובד זר, לא היה ניתן להנפיק לעותרת 2 רישיון ביקור לשם העסקתה אצל עותרת 1. סוף דבר 22.על-יסוד האמור לעיל, לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטת יחידת הסמך של משרד התמ"ת לדחות את בקשת עותרת 1 לקבלת היתר להעסקת עובד זר. בנסיבות האמורות, אין בידי העותרות כל עילה לבקש להתיר את המשך שהייתה של עותרת 2 במדינת ישראל. אשר על-כן, אני מורה על דחיית העתירה, ובנסיבות העניין ישא כל צד בהוצאותיו. אישור העסקהעובדים זרים