השופטת א' חיות: עתירה לביטול ולחלופין לאי-הארכתו של הסכם שנחתם בין המשיבה 1 למשיבה 3 בשנת 2005, המעניק למשיבה 3 "סמכויות ניהול שונות", לשון העתירה, באתר תל עיר דוד המצוי בשטח הגן הלאומי "סביב חומות ירושלים העתיקה", וכן להחזרת החזקה באתר וניהולו לידי המשיבה 1 או לידי רשות סטטוטורית אחרת שהינה בעלת המומחיות הנדרשת לניהולו. העובדות הצריכות לעניין 1. המשיבה 1, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן: הרשות), היא תאגיד שהוקם בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק גנים ושמורות). הרשות מופקדת לפי החוק על הטיפול בכל ענייני שמורות הטבע והגנים הלאומיים, על קידום ענייניהם, וכן על הגנת ערכי הטבע והמורשת, טיפוחם והפיקוח על שמירתם. בכלל זה על הרשות "להקים, לנהל, להחזיק, להפעיל ולטפח שמורות טבע וגנים לאומיים" (סעיפים 6 רישא ו-6(3) לחוק גנים ושמורות). הגן הלאומי "סביב חומות ירושלים העתיקה" (להלן: הגן הלאומי), אשר הוכרז על-ידי שר הפנים בשנת 1974, משתרע על כ-1,100 דונמים סמוך לחומות העיר העתיקה בירושלים, והרשות היא המופקדת על ניהולו מתוקף תפקידיה (בעניין זה ראו בג"ץ 1308/08 סיאם נ' רשות העתיקות, פיסקה 9 (טרם פורסם, 21.9.2009)). בתחומי הגן הלאומי מצויים מספר אתרים בעלי חשיבות היסטורית, ארכיאולוגית ודתית, ובהם התל הארכיאולוגי של עיר דוד (להלן: האתר, אתר עיר דוד או האתר התיירותי), שהינו גם אתר עתיקות ושוכן בלב שכונת ואדי חילווה שבשכונת סילוואן (לחשיבותו ההיסטורית של האתר ראו דברי כב' השופטת ע' ארבל בבג"ץ 9253/08 קראעין נ' רשות העתיקות, פיסקה 22 (טרם פורסם, 15.9.2009)). למשיבה 3 (להלן: העמותה) זכויות בשטחי אתר עיר דוד ולדבריה אין חפיפה מלאה בין שטחי הגן הלאומי לשטחי האתר התיירותי. 2. סמוך לאחר ההכרזה על הגן כגן לאומי האצילה רשות הגנים הלאומיים את סמכויות הניהול של הגן לעיריית ירושלים, על-פי סמכותה בסעיף 18 לחוק גנים לאומיים ושמורות טבע, התשכ"ג-1963 שהיה בתוקף אותה עת. אצילת הסמכויות האמורה עוגנה בהסכמים שחודשו מעת לעת והסכם ההאצלה האחרון בין רשות הגנים הלאומיים לעיריית ירושלים נחתם בשנת 1997 לכעשר שנים. כשנה לאחר מכן, ב-1998, אוחדו רשות הגנים הלאומיים ורשות שמורות הטבע לרשות אחת, היא המשיבה 1. עם כינונה, גיבשה המשיבה 1 מדיניות לפיה היא תשוב לנהל בעצמה את הגנים הלאומיים שנחתמו לגביהם הסכמי האצלה ועל כן, סוכם בין הרשות לעיריית ירושלים בשנת 1999 כי מתחם עיר דוד יחזור לאחריות מלאה של הרשות תוך שנותרה בידי העירייה הסמכות להמשיך ולפעול בו בנושאים מוניציפאליים שוטפים. כמו כן, נחתם בשנת 2000 הסכם הרשאה בין מינהל מקרקעי ישראל ובין הרשות שעיגן את זכויות החזקה והשימוש של הרשות בשטח של כ-24 דונמים בתחומי הגן הלאומי. בהסכם צוין כי מסירת השטחים כפופה להתחייבויות קודמות של המינהל לגבי חלקות שבינתיים הועברו בהן זכויות שונות לעמותה. לטענת הרשות, במהלך התקופה הארוכה שבה ניהלה עיריית ירושלים את הגן הלאומי "נקבעו עובדות רבות בשטח", נבנו בו מבנים בלתי חוקיים והוא סבל מהעדר תכנון ותשתיות מוסדרות. עם השבתו של הגן הלאומי לניהולה החלה הרשות לדבריה במאמצים ניכרים להשבת הסדר על כנו ולשיקום ופיתוח של האתר, אך מצאה שגופים ציבוריים רבים פעלו בשטח מטעם עיריית ירושלים ומטעם משרדי ממשלה שונים, במתחמי התיירות שבגן. נוסף על כך נמצא כי "... מרבית זכויות הבעלות או החכירה לדורות במתחמים התיירותיים באתר 'עיר דוד' הנדרשים לניהולו של הגן הלאומי על שלל היבטיו... מוחזקות על ידי עמותת אלע"ד", וכן כי ניתנו לעמותה זכויות בהרשאה מטעם החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים בע"מ. הרשות מציינת כי מצב זה הוביל לניגוד אינטרסים מובהק ולמחלוקות קשות שלא איפשרו לנהל את הגן הלאומי ועל כן "באה הרשות לכלל הבנה כי הדבר הנכון לעשותו בנסיבות העניין הינו יצירת שיתוף פעולה בין הרשות לעמותת אלע"ד...". על רקע זה החלו הצדדים לנהל משא ומתן שעיקרו התווית קווי פעולה לניהול הגן הלאומי ותפעולו. 3. ביום 7.3.2005 חתמו הרשות והעמותה על הסכם שעיגן את מכלול ההסכמות שאליהן הגיעו במסגרת המשא ומתן, הוא ההסכם נושא העתירה (להלן: ההסכם). תוקף ההסכם נקבע לשנה ועוד נקבע בו כי בתום השנה ניתן יהיה להאריכו בכל פעם לתקופה של שלוש שנים נוספות. ההסכם הוארך כאמור והוא מסתיים בימים אלה (מארס 2012). הרשות והעמותה מבקשות להוסיף ולהאריך את תוקף ההסכם, ולשם כך גובשה טיוטה של הסכם חדש עליה נעמוד בהמשך. בתמצית ייאמר כי ההסכם המקורי קבע שהצדדים ישתפו פעולה לשם תפעול האתר, בכפוף לסמכויותיה של הרשות הקבועות בחוק גנים ושמורות, וכי יוקם צוות היגוי לניהול ולשיתוף פעולה בין הצדדים, שחבריו יהיו נציג הרשות, נציג עיריית ירושלים ונציג העמותה, ואשר יופקד, בין היתר, על אישור תוכניות לתפעול האתר ועל הכנת תוכנית פיתוח (להלן: צוות ההיגוי). ההסכם הוסיף וקבע, בין היתר, כי הרשות תנהל את האתר באמצעות מנהל מרחב חומות ירושלים ברשות (להלן: מנהל המרחב), כי התפעול השוטף של האתר ייעשה על-ידי העמותה לפי ההנחיות וההוראות של הרשות ושל מנהל המרחב, וכי העמותה אחראית לתחזוקת האתר לרבות דגלול, שילוט, פרסום, מכירת מוצרים, ניקיון, גינון, תחזוקת שימור ארכיאולוגי ועוד. כמו כן נקבע בהסכם כי העמותה אחראית לגביית אגרות כניסה לאתר בהתאם לקבוע בדין; כי פעולות השיווק של האתר יבוצעו על-ידי העמותה בהתאם לתוכנית שתאושר על-ידי צוות ההיגוי; וכן כי העמותה תהא רשאית להפעיל בתחום האתר מרכז הדרכה למטיילים. בהקשר זה נקבע בהסכם כי הדרכות בנושא "עיר דוד ואתרי בית ראשון" יינתנו על-ידי העמותה ואילו הדרכות אחרות יועברו על-ידי הרשות, אך אין בכך כדי לגרוע מזכותו של כל גוף הדרכה אחר להדריך בשטח האתר. העמותה אף הורשתה על-פי ההסכם להמשיך ולהפעיל בתחום האתר את המיזמים הכלכליים שהופעלו בו על-ידה ערב חתימתו, והוסכם כי כל מיזם עתידי של הרשות או העמותה בתחומי האתר יתואם במסגרת צוות ההיגוי וכי במקרה של חילוקי דעות ביחס להסכם, תועבר ההכרעה למנכ"ל הרשות ולמנהל העמותה שיבחנו את המחלוקת ויעשו כל שניתן כדי ליישבה בדרכי שלום. טענות העותרים 4. העותרת 1 היא על-פי הגדרתה שלה "עמותה ציבורית בלתי מפלגתית ללא מטרת רווח אשר פועלת בעיר ירושלים למען חיזוק היציבות בעיר, למען שוויון בין תושביה ולקידום עתיד מדיני מוסכם בירושלים". העותרים 9-2 הם אנשי אקדמיה ואישי ציבור הפעילים בענייני ירושלים. הטענה המרכזית בעתירה היא כי ההסכם נושא העתירה ויישומו בפועל, מעבירים מן הרשות אל העמותה - שלדברי העותרים מזוהה עם הימין הפוליטי ומבקשת להביא לייהוד תחומי אתר עיר דוד - את סמכויות הניהול, הפיתוח וההדרכה באתר. לפי הטענה מדובר בהאצלת סמכויות המנוגדת לדין ולכללי מינהל תקין, הואיל ומזה מספר שנים העמותה היא זו המנהלת למעשה את האתר בפועל באופן המוביל לפוליטיזציה של המסרים המועברים בו, בלא שקיפות לגבי זהות התורמים לעמותה והמממנים את הפעלת האתר, ובאופן המוביל לפגיעה בתושבים הפלסטיניים של המקום. בעתירה מפרטים העותרים את הרקע העובדתי שלאורו, לטענתם, יש לבחון את התנהלות המשיבים, ובתמצית, הם מציינים כי בדו"ח משנת 1992 שפרסמה הוועדה לבדיקת מבנים במזרח ירושלים בראשות מנכ"ל משרד המשפטים דאז מר חיים קלוגמן, נקבע כי רשויות שונות פעלו בניגוד אינטרסים חמור וקידמו הליכים שבסופם הועברו או הוקצו נכסים במזרח ירושלים, לרבות בשכונת סילוואן, בניגוד לכללי מינהל תקין וללא מכרז מידיים פלסטיניות לידי "עמותות מתנחלים", ובהן העמותה. לדברי העותרים, בעשרה מתוך ארבעה-עשר המתחמים שבהם מחזיקה העמותה באתר התיירותי יש בידיה זכויות שכירה וחכירה בלבד, אותן קיבלה שלא כדין מרשויות ציבוריות שונות לאחר ההכרזה על הגן הלאומי. מבין ארבעה-עשר הנכסים שצוינו בתגובות הרשות והעמותה, רק שמונה נכללים במסלול התיירותי ורק אחד מהם (חניון גבעתי) הוא בבעלות פרטית של העמותה. העותרים מוסיפים ומציינים כי בשנת 1997 נחתם הסכם בין מינהל מקרקעי ישראל ובין העמותה לפיו הוענקו לעמותה זכויות שימוש באתר, אך הוא בוטל בעקבות שתי עתירות שהוגשו לבית משפט זה. עוד הם מציינים כי עיריית ירושלים ביקשה אף היא להאציל לעמותה את סמכויות האחזקה, השמירה והניהול שרשות הגנים הלאומיים האצילה לעירייה וכי ההסכם נושא העתירה עומד בסתירה להתחייבות שנתנה המדינה במסגרת שתי העתירות הנ"ל שלא להעביר סמכויות ניהול באתר לידי העמותה, והוא אף מנוגד להצהרות פומביות שהשמיעה הרשות בעניין זה. 5. העותרים טוענים כי פעילותה של העמותה באתר מתקיימת בשלושה תחומים: חינוך והדרכה; ניהול ותחזוקה; פיקוח ופיתוח. בכל הנוגע לחינוך והדרכה מציינים העותרים, בין היתר, כי העמותה מנהלת את מרכז המבקרים שבאתר; העמותה אחראית על תכני הסיורים ועל ההדרכות המתקיימות באתר; והיא אף מעצבת את מבנה האתר. אשר לניהול האתר ותחזוקתו נטען כי העמותה גובה את דמי הכניסה לאתר, מנפיקה קבלות מטעמה, קובעת את מועדי הפתיחה שלו וכן היא קובעת לאילו חלקים של האתר ניתן להיכנס רק בתשלום. העמותה אף מנהלת חנות מזכרות וקיוסק-מסעדה, מארגנת באתר כנסים ואירועים בעלי אופי פוליטי, מפרסמת את פעילות האתר ומפעילה גן אירועים בשטחו. בכל הנוגע לפיקוח ולפיתוח מציינים העותרים כי העמותה חברה בצוות ההיגוי, היא מעורבת בתכנון ובפיתוח של האתר והיא המממנת העיקרית של החפירות הארכיאולוגיות בגן הלאומי, באופן המעורר חשש לניגוד עניינים. לטענת העותרים, הרשויות השונות - ובראשן רשות העתיקות והמועצה לגנים לאומיים, שמורות טבע ואתרים לאומיים - שבו והדגישו לאורך השנים כי דעתן אינה נוחה ממצב דברים זה ובמישור המשפטי טוענים העותרים כי נוכח הסמכויות הרחבות המוענקות לרשות בחוק גנים ושמורות, נוכח תכליתו של החוק ונוכח לשונו, מתקיימת בענייננו החזקה בדבר איסור אצילת הסמכויות המוקנות לה על-פיו. לטענת העותרים, סעיף 32 לחוק, המאפשר לרשות לאצול מסמכויותיה לרשות מקומית שבשטחה נמצא גן לאומי, מהווה "הסדר שלילי" בעניין זה, ועוד הם טוענים כי היקפן הרחב של הסמכויות שהועברו לעמותה, אופיין של סמכויות אלו ושיקול הדעת הרב הכרוך בהפעלתן עולים כדי ניהול האתר, והדבר מהווה אצילה אסורה של סמכויות הרשות תוך התפרקותה משיקול הדעת המסור לה בחוק. העותרים מדגישים בהקשר זה כי מרבית התושבים בשכונת ואדי חילווה הם פלסטיניים וכי בשל כך הבחירה בהאצלת סמכויות לעמותה שחרתה על דגלה מסר של "ייהוד מזרח ירושלים", היא בחירה המנוגדת גם לעיקרון השמירה על שלום הציבור בשכונה. עוד נטען כי העברת סמכויות מידי המדינה לעמותה פרטית כאמור גורמת לפגיעה בכבוד של תושבי השכונה, אף מבלי להידרש לשאלת פוטנציאל הפגיעה בזכויות אדם הנובע מניהול האתר על-ידי העמותה. כמו כן טוענים העותרים כי גם אם העמותה מחזיקה כדין בשטחים מסוימים באתר אין בכך כדי להכשיר את העברת סמכויות הניהול והתפעול לידיה, והדבר עולה לטענתם גם מהוראת סעיף 24(א) לחוק גנים ושמורות. לדבריהם אין להשוות בין המקרה דנן ובין גנים לאומיים המנוהלים על-ידי קיבוצים השוכנים בסמוך אליהם ואף לא לגן הלאומי קיסריה המנוהל על-ידי חברה פרטית, בשל השוני התהומי הקיים ביניהם, ומכל מקום אין לדבריהם עוד גן לאומי המנוהל על-ידי עמותה פרטית בעלת שיוך פוליטי. 6. העותרים מוסיפים וטוענים כי נפלו פגמים חמורים בשיקול הדעת של הרשות בהתקשרה עם העמותה. זאת, בשל החשש לניגוד עניינים; בשל נקיטת עמדה מצד הרשות בסכסוך רב השנים שבין העמותה ותושבי סילוואן; וכן בשל הפוטנציאל לפגיעה בזכויות האדם של התושבים. העותרים סבורים כי העברת הסמכויות לעמותה לוקה גם בחוסר סבירות קיצוני, שכן הרשות לא שקלה או לא העניקה משקל מתאים לשיקולים המחייבים את הותרת האתר בניהול ישיר של מוסדות המדינה ובהם הצורך בשמירה על אוצרות הגן הלאומי ובד בבד הגנה על תקינות חייהם, ביטחונם וזכויותיהם של תושבי השכונה, אשר מן הראוי היה לשמוע את עמדתם בעניין זה. כמו כן נטען שלא ניתן משקל לכך שהעמותה אינה בעלת המומחיות הנדרשת לביצוע התפקידים שהועברו אליה. לבסוף טוענים העותרים כי במקרה דנן הפרה הרשות את חובתה לנהוג בשוויון וכי התקשרותה עם העמותה נעשתה ללא מכרז, והדבר נוגד את הדין. טענות המשיבים 7. עמדת הרשות היא כי דין העתירה להידחות. לטענתה, תכליתו של ההסכם היא הסתייעות בעמותה לביצוע "פעולות תפעוליות מעשיות וטכניות" הנדרשות לשם ניהול הגן הלאומי, להבדיל מהאצלת סמכויות, והיא מדגישה כי סמכויות הניהול השלטוניות ושיקול הדעת נתונים לרשות ולה בלבד. אשר ליישום ההסכם נטען, בין היתר, כי הרשות מינתה מנהל ישיר מטעמה לגן הלאומי (הכפוף למנהל המרחב), אשר תפקידו לנהל באופן יומיומי את ענייניו, לרבות פיקוח ובקרה על אופן ביצוע פעולות התפעול בידי העמותה; כי כל פעולת חפירה באתר מחייבת היתר מטעם הרשות ומטעם רשות העתיקות; וכי ענייני שיווק האתר מסורים לאחריותה של הרשות, ופעולות השיווק שמבצעת העמותה מובאות לאישורו של מנהל הגן הלאומי. עוד נטען כי העמותה רשאית לערוך הדרכות באתר בתשלום, ככל גורם אחר החפץ לעשות כן, אך דווקא בשל מעמדה של העמותה הוטלו עליה דרישות ומגבלות מיוחדות בעניין זה. עם זאת ציינה הרשות כי היא תפעל לשינוי הוראות ההסכם ביחס להדרכות בהתאם לעמדה שהציגה המדינה בעניין זה, ועליה נעמוד להלן. הרשות מדגישה כי העמותה איננה מעצבת את מבנה האתר, כנטען בעתירה, וכי אין בסיס לטענה בדבר עריכת אירועים בעלי אופי פוליטי בגן הלאומי. מכל מקום הרשות מציינת כי היא מגבשת מסמך קריטריונים העוסק בעריכת אירועים ציבוריים ופרטיים בגנים לאומיים, ועם השלמתו ואישורו הוא ייושם גם באתר. כמו כן מציינת הרשות כי גביית אגרות כניסה היא מטלה תפעולית שבאחריות העמותה והיא אף רשאית לגבות תשלום נוסף בגין שירותים שהיא מספקת דוגמת הדרכות והקרנת סרט, אך הרשות תפעל ליישום עמדת המדינה לפיה על האגרה לכלול "את כלל המרכיבים שעניינם ביקור בכל חלקי האתר". הרשות סבורה כי לא נפל פגם בהחלטתה להתקשר עם העמותה, ובשים לב לכך שהעמותה היא בעלת זכויות בחלק מן המקרקעין שבאתר החלטה זו אף הייתה הכרחית, והא ראיה שמאז ההתקשרות זכה האתר לתנופה מרשימה. לבסוף טוענת הרשות כי בנסיבות העניין יש לדחות את הטענות בדבר אפליה ואי עריכת מכרז, והיא מדגישה כי חל שיהוי בהגשת העתירה הנוגעת להסכם שנחתם בין העמותה לרשות עוד בשנת 2005. 8. בתגובתו לעתירה טוען המשיב 2 כי דינה להידחות, בכפוף למספר הערות (למען הנוחות יכונה המשיב 2 להלן: המדינה). לדברי המדינה, אף שלפי סעיף 65(א) לחוק גנים ושמורות השר להגנת הסביבה הוא האחראי על ביצוע החוק בכל הנוגע לגנים לאומיים, הרשות היא תאגיד סטטוטורי עצמאי, היא אינה כפופה למשרד להגנת הסביבה והיא כשירה להתקשר בהסכמים שהמדינה והמשרד אינם צד להם. יחד עם זאת, בעקבות הגשת העתירה בחנו גורמי המשרד את ההסכם, ועמדת המדינה היא כי עצם ההתקשרות של הרשות עם העמותה אינה פסולה. לגישת המדינה, על-פי המצב החוקי הקיים ישנה חשיבות רבה לכך שהגנים הלאומיים ינוהלו על-ידי הרשות, אך לצד זאת מובן מאליו כי על הרשות לפעול למימוש סמכויותיה בשים לב למכלול הנתונים הרלוונטיים לעניין, ובכלל זה למאפיינים ייחודיים הנוגעים לגן לאומי כזה או אחר. לפיכך, העובדה כי הרשות מצאה שקיים צורך להתקשר עם העמותה שלה זכויות שונות במקרקעין, על-מנת לאפשר ניהול אפקטיבי של הגן ופיתוחו, אינה מעוררת כשלעצמה קושי משפטי מה גם שבשנים האחרונות הפך הגן לאחד מ"גני הדגל" של הרשות. המדינה מציינת כי הרשות אכן אינה אמורה לאצול מסמכויותיה לגורם פרטי, אך היא רשאית להסתייע בגורמים חיצוניים לביצוע סמכויותיה ובענייננו קיימת לכך הצדקה ברורה כאמור. יחד עם זאת, המדינה מדגישה כי על ההסכם לשקף בבירור חלוקה ראויה של העבודה בין הרשות ובין העמותה, וכי בצדק צוין בו שכל הוראותיו כפופות לסמכויותיה של הרשות על-פי דין. לטענת המדינה, סעיפי ההסכם תומכים בעמדה לפיה אין בעצם ההתקשרות כדי לעורר קושי משפטי, אך קיימות בו לגישתה מספר סוגיות הטעונות בחינה מחודשת. בהקשר זה מציינת המדינה כי יש להבטיח שצוות ההיגוי לא יגרע מסמכויות הרשות על-פי דין; כי כל גביית אגרה עבור פעילות הגן - לרבות מיצגים וסרטים - חייבת להיות מוסדרת בתקנות כאמור בסעיף 9 לחוק גנים ושמורות, ומן הראוי שהגבייה תיעשה על-ידי הרשות עצמה; כי עלול להתעורר קושי ביחס לקבוע בהסכם לפיו עיקר ההדרכות באתר תבוצענה על-ידי העמותה; וכי ההסדר לגבי עריכת אירועים פרטיים חייב להיות מותאם לתפישה הכללית שתגבש הרשות בעניין זה לגבי כלל הגנים הלאומיים. 9. העמותה טוענת מצידה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי וכן מן הטעם שהתשתית העובדתית שבבסיסה לוקה בחסר. כמו כן סבורה העמותה כי העתירה דנן אינה הזירה המתאימה לליבון מחדש של טענות העותרים ביחס להליכי הרכישה של זכויותיה בשטחי האתר, והיא מציינת כי הוגשה על-ידה תביעה בגין לשון הרע בעקבות פרסומי העותרת 1 בעניין זה. לגופם של דברים טוענת העמותה כי אין בהסכם האצלת סמכויות וכל מטרתו היא לאפשר לרשות להסתייע בה לשם תפעולו הטכני של האתר ותחזוקתו, להבדיל מניהולו, ובהתאם להוראותיו נתונה העמותה לפיקוח ובקרה שוטפים של מנהל הגן הלאומי מטעם הרשות. העמותה מאשרת כי עם מטרותיה נמנה חיזוק הקשר היהודי לירושלים בהתאם לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, אך לדבריה לא הונחה כל תשתית עובדתית לתמיכה בטענה לפיה היא מנצלת לרעה את מעמדה באתר או פוגעת בזכויות אדם. כמו כן מציינת העמותה כי ההפרש שבין הכנסות האתר להוצאות התפעול שלו ממומן על-ידה; כי כתוצאה מהשקעתה העצומה באתר גדל זרם המבקרים בו באופן ניכר; וכי שיתוף הפעולה שבינה ובין הרשות איפשר להרחיב את היקף העבודות הארכיאולוגיות באתר ונחשפו בו ממצאים רבים. ביחס להוראות פרטניות בהסכם טוענת העמותה כי בכל הנוגע להפעלת מרכז ההדרכה היא כפופה לנוהלי הרשות ונתונה לפיקוחה, וכי כל גוף אחר רשאי גם הוא להעביר הדרכות באתר כפי שאף נעשה בפועל, בין היתר על-ידי העותרת 1. עוד נטען כי הרשות היא הקובעת את מועדי הכניסה לאתר, כי גביית אגרות הכניסה נעשית בהתאם להוראות הרשות וכי אין מניעה מבחינת העמותה שאלו ייגבו על-ידי הרשות. לגבי מיזמים כלכליים לרבות מזנון וחנות מזכרות טוענת העמותה כי אלה מופעלים בשטחים שיש לה זכויות בהם, כי הם הופעלו על-ידה גם טרם ההסכם וכי הפעלתם תורמת לחוויית הביקור באתר. כמו כן נטען כי לעת הזו העמותה אינה מפעילה באתר גן אירועים. העמותה מוסיפה וטוענת כי היא מסייעת אומנם במימון החפירות בשטח האתר, אך אינה מתערבת בתוכן האקדמי והארכיאולוגי שלהן. גם האופן שבו מוצגים הממצאים באתר, לדבריה, נתון להחלטת הרשות. לחלופין טוענת העמותה כי גם אם ייקבע שההסכם כולל אצילה של סמכויות מסוימות הרי שמדובר באצילה מותרת שנעשתה כדין, וזאת נוכח מנגנון אצילת הסמכויות הקיים ממילא בחוק גנים ושמורות; ההיקף הרחב של הסמכויות שהוענקו לרשות בחוק; ועמדת הפסיקה באשר לאפשרות של אצילת סמכויות מכללא. בהקשר זה מצביעה העמותה על תיקון מס' 8 לחוק גנים ושמורות שהתקבל בשנת 2010, המאפשר להעניק לגוף פרטי הפועל שלא למטרות רווח היתר לנהל אתרים לאומיים, ועוד היא מציינת כי אושרה בקריאה טרומית הצעת חוק שעניינה החלת עיקרון זה גם ביחס לגנים לאומיים. העמותה מוסיפה ומציינת כי ישנם כ-30 גנים לאומיים בהם מסתייעת הרשות בגופים שונים לצורך תפעולם, וכי בכל מקרה ההסכם בענייננו כולל מערכת מובנית של איזונים ובלמים המשמרת את מעמד העמותה כמתפעלת האתר בלבד. כמו כן טוענת העמותה כי בכל הנוגע לאתר, מטרותיה ומטרות הרשות חופפות ואף זהות ולא מתעורר ניגוד עניינים בהתקשרות ביניהן. לבסוף טוענת העמותה כי הטענה לגבי אי עריכת מכרז הועלתה בשיהוי ניכר; כי מקומה של הטענה בבית המשפט לעניינים מינהליים; וכי במועד הרלוונטי חל על ההתקשרות פטור מחובת מכרז. 10. עיריית ירושלים סבורה אף היא כי דין העתירה להידחות, בציינה כי העמותה מפעילה את האתר תחת פיקוח ושליטה מלאים של הרשות, וכי כל החפירות הארכיאולוגיות בו מבוצעות באחריות רשות העתיקות. עיריית ירושלים מדגישה כי היא פועלת בשיתוף פעולה מלא והדוק עם כל המשיבים בעתירה, ושיתוף פעולה זה, ובעיקר פעילות העמותה כמפעילת האתר, הביאו למימוש של חלק מן הפוטנציאל הארכיאולוגי הגלום באתר ובמהלך העשור האחרון בוצעו בו עבודות נרחבות בהיקפים כספיים ניכרים ונתגלו ממצאים כפי שלא נתגלו במהלך שלושים השנים שקדמו להן. 11. רשות העתיקות מציינת בתגובתה כי ייתכן שמלכתחילה צריך היה האתר להיות מנוהל על-ידי גוף ממלכתי סטטוטורי, אך בנסיבות המקרה דנן יש לתת את הדעת לכך שההסדר עם העמותה קיים מזה שנים רבות; העמותה פועלת בכל הקשור לנושא הארכיאולוגי בתיאום מלא עם רשות העתיקות וממלאת אחר כל דרישותיה; ובאתר פועל צוות משמרים מטעם רשות העתיקות ובוצעו בו חפירות רבות בעלות חשיבות מדעית והיסטורית, במימון העמותה, בתיאום עם הרשות ובאישורה. לדברי רשות העתיקות, לעמותה יכולת לגייס כספים רבים לטובת העבודות והחפירות באתר ובסדר העדיפויות של תקציב המדינה ספק אם יימצאו משאבים כספיים דומים למימונן. ההתפתחויות לאחר הגשת העתירה 12. נוכח העובדה שתקופת ההסכם נושא העתירה מגיעה לסיומה במהלך חודש מארס 2012 ומשהתברר כי הרשות מעוניינת להאריכו, הסכימו הצדדים בהמלצת בית המשפט במהלך הדיון הראשון שהתקיים בעתירה ביום 26.10.2011, כי נציגי המשיבים יגבשו נוסח מתוקן של ההסכם. כך הורינו אפוא בהחלטה מיום 26.10.2011, וכן הוספנו וקבענו כי "בגיבוש הנוסח המתוקן יתנו המשיבים את דעתם להשגות שהועלו בקשר עם סמכויות בעלות אופי ניהולי שניתנו למשיבה 3 על פי ההסכם, בין היתר, בכל הנוגע לצוות ההיגוי ובנושא ההדרכה". נקבע כי הנוסח המתוקן שיגובש יועבר לעיון העותרים, והצדדים יגישו הודעה מעדכנת בנושא. בהתאם להחלטה זו העבירה הרשות לידי העותרים את טיוטת ההסכם החדש (להלן: טיוטת ההסכם הראשונה). לטענת העותרים, מלבד "מספר שינויים קוסמטיים" שבוצעו, מועברות גם לפי טיוטה זו סמכויות ניהול של ממש לעמותה לצד סמכויות תפעוליות, אשר לשיטתה אין להעביר גם אותן לעמותה בשים לב לרגישותו הרבה של האתר. באופן קונקרטי טוענים העותרים כי טיוטת ההסכם הראשונה מותירה בידי העמותה סמכויות נרחבות לקביעת תכנים הנוגעים לאתר, לרבות שיווק האתר ופרסומו וכן "דגלול, שילוט, פרסום, [ו]מכירת מוצרים..." בו. העותרים מוסיפים וטוענים כי אין בטיוטת ההסכם החדש כדי להבטיח שהדרכות העמותה לא תוצגנה ולא תיתפסנה על-ידי הציבור כהדרכות הרשמיות של האתר, והם אף מלינים על כך שנותרה בידי העמותה הסמכות לקבוע את מועדי הביקור באתר. בנוסף טוענים העותרים כי העמותה עדיין רשאית להפעיל באתר את המיזמים שהופעלו על-ידה ערב החתימה על ההסכם (כנסים ואירועים תרבותיים, מזנון וחנות מזכרות), ולטענתם מדובר למעשה בהענקת סמכות לפתח את האתר, כפי שהיה בהסכם המקורי, תוך הותרת סמכות הפיקוח בלבד בידי הרשות והפיכתה למעין רגולטור. עוד מלינים העותרים על כך שטיוטת ההסכם הראשונה אינה קובעת כל סנקציה על הפרתו בידי העמותה, נהפוך הוא - נקבע בו כי בכל מקרה של חילוקי דעות בין הצדדים, יועבר העניין למנכ"ל הרשות ומנהל העמותה שיעשו כל שניתן על-מנת ליישב את המחלוקת בדרכי שלום. העותרים מוסיפים ומלינים על כך שההתקשרות אינה מבוצעת במכרז או למצער בפטור ממכרז, ולבסוף הם מלינים על כך שהעמותה מקדמת תוכניות מפורטות ב"חניון גבעתי" שמול הכניסה לאתר וב"בית המעיין" שבאתר, וזאת טרם שהוכרעה העתירה. 13. הרשות, מצידה, מציינת כי בטיוטת ההסכם הראשונה נערכו שינויים שעיקרם חידוד סמכויותיה הניהוליות, ובתוך כך בוטל צוות ההיגוי; הובהר כי ההדרכה באתר פתוחה לכל גורם המעוניין בכך, תוך מתן דגש על סמכות הרשות לפי חוק לקיים פעולות חינוך, הסברה והדרכה; ונקבע כי אגרת הכניסה תאפשר ביקור בכל חלקי הגן ללא תשלום נוסף. לדברי הרשות, לאחר שפורטו טענות העותרים ביחס לטיוטת ההסכם הראשונה, תוקנה טיוטה זו והוכנסו בה שינויים נוספים (להלן: הטיוטה העדכנית של ההסכם): הוכן תשריט המתאר את המתחמים התיירותיים המצויים באתר ואת השטחים המחברים ביניהם; הודגשו תפקידיה של הרשות ליזום ולקיים פעולות חינוך, הסברה והדרכה; מדריכים באתר חויבו לציין את זהות הגורם המעביר את ההדרכה ונאסר על לבישת מדי הרשות וסמליה מקום שבו המדריך אינו מטעם הרשות; וכמו כן הופרדו ההוראות העוסקות בקיום מיזמים כלכליים של העמותה, שהם מזנון וחנות מזכרות בלבד, מן ההוראות העוסקות בקיום כנסים, אירועים וטקסים לגביהם נדרש אישור הרשות מראש. בנוסף, הובהר כי כל האירועים והמיזמים באתר יהיו תואמים לאופיו הממלכתי של הגן בהתחשב במאפייניו הייחודיים. לגבי התוכניות הנוגעות ל"חניון גבעתי" ול"בית המעיין" הובהר כי אלו הוגשו טרם הגשת העתירה, כי המבנים המתוכננים מצויים בשטחים שיש בהם זכויות לעמותה וכי התוכניות הוגשו לגופי התכנון בשיתוף מלא של הרשות. למען שלמות התמונה יש להוסיף ולציין כי ההתקשרות על-פי טיוטה זו היא למשך שלוש שנים, וכי בהעדר הודעה אחרת היא תוארך למשך שלוש שנים נוספות. מתגובותיהן של הרשות והעמותה עולה כי ועדת המכרזים של הרשות כבר אישרה בישיבתה מיום 22.2.2012 את המשך ההתקשרות עם העמותה למשך שלוש שנים. עיריית ירושלים מצטרפת לעמדתן של הרשות ושל העמותה בכל הנוגע לטיוטה העדכנית של ההסכם. 14. המדינה מציינת כי המשרד להגנת הסביבה העביר לרשות את הערותיו וכי חלק ניכר מהן שולב בטיוטה המתגבשת ואף התקיימה בעניין זה ישיבה משותפת בהשתתפות נציגי משרד המשפטים, הרשות והמשרד להגנת הסביבה. לדברי המדינה, החשוב מבחינתה הוא כי סמכויותיה של הרשות, כגורם המוסמך על-פי דין לנהל את הגן הלאומי, יקבלו ביטוי חד משמעי בהסכם ובפעילות בשטח, והדבר אכן מעוגן במקומות שונים בטיוטה העדכנית של ההסכם. אשר לגביית אגרות, המדינה מציינת כי הרשות התבקשה לכלול בטיוטת ההסכם הוראה מפורשת ולפיה לא תותר גבייה של אגרות כניסה ושירותים שיש לעגנם בתקנות, אלא בהתאם לתקנות. בכל הנוגע להדרכות טוענת המדינה כי מן הראוי שהרשות תקיים מערך הדרכה עצמאי מטעמה באתר, לצד הדרכות מטעם גורמים חיצוניים, אך הקמת מערך כזה היא סוגיה עקרונית המצריכה היערכות מתאימה והיא מדגישה כי אין מניעה על-פי טיוטת ההסכם שהרשות תקים מערך הדרכות מטעמה, כאמור. לבסוף מציינת המדינה כי הובהר שקיום אירועים פרטיים בגנים לאומיים חייב להיעשות בהתאם לקריטריונים כלליים שיחולו באופן רוחבי ושוויוני. לעמדתה, התניית קיומם של כנסים ואירועים בקבלת אישור מראש מטעם הרשות, כקבוע בטיוטה העדכנית של ההסכם, שומרת על האפשרות לבחון את המדיניות בעניין זה באופן עיתי וליישמה בהתאם, מבלי שתקום לעמותה או לגורם אחר כל טענה בעניין. 15. להשלמת התמונה יצוין כי במהלך הדיון השני שהתקיים בעתירה ביום 27.2.2012 טענו העותרים כי גם הטיוטה העדכנית של ההסכם אינה נותנת מענה לקשיים שהועלו בעתירה, וכי עדיין מדובר במודל לפיו העמותה היא המנהלת את האתר ואילו הרשות רק מפקחת על פעולותיה, ובכך, לטענתם, יש משום האצלת סמכויות אסורה. דיון 16. העתירה מעלה את שאלת חוקיותו וסבירותו של ההסכם בו התקשרו הרשות והעמותה בכל הנוגע לתפעולו של אתר עיר דוד. לאחר שעיינו בטענות הצדדים והוספנו ושמענו טיעונים על-פה, אנו סבורים כי בנסיבות העניין ובמיוחד בשים לב לשינויים המהותיים שבוצעו בטיוטת ההסכם שהתגבשה במהלך הדיון בעתירה - דין העתירה להידחות וזאת בכפוף למספר הערות שתפורטנה להלן. מקובל עלינו כי נוכח הזכויות שהוקנו לעמותה בעבר בנכסים שבתחום האתר, רשאית הייתה הרשות להתקשר עימה בהסכם לתפעולו ובלבד שיהא תואם את כללי המשפט המינהלי החלים לעניין זה. נראה לנו כי הטיוטה העדכנית של ההסכם שגובשה לאחר הגשת העתירה אינה מהווה האצלה אסורה של סמכויות הרשות וכי מדובר בעיקרם של דברים בהסתייעות בעמותה לצורך תפעול האתר. כמו כן לא מצאנו בהתקשרות על-פי טיוטה זו פגם אחר מסוג הפגמים המצדיקים את התערבותנו בהחלטתה של הרשות המינהלית. ויודגש - נקודת המוצא שהנחתה אותנו לצורך הדיון בעתירה היא כי העמותה הינה אכן בעלת זכויות בנכסים שבתחום האתר, ודומה כי גם לעותרים ברור שכל השגות שיש להם בעניין זה אין מקומן במסגרת העתירה דנן. סוגיה נוספת שאין לה מקום במסגרת הדיון בעתירה שבכאן נוגעת לצורך בעריכת מכרז לשם התקשרות עם העמותה. סוגיה זו מן הראוי כי תתברר בבית המשפט לעניינים מינהליים, ככל שהעותרים יבקשו לעשות כן ובא-כוח העותרים, עו"ד ספרד, אכן ציין בדיון שהתקיים לפנינו ביום 27.2.2012 כי הוא שוקל את צעדיו בעניין זה. 17. הטענה המרכזית העומדת לדיון בעתירה זו היא הטענה כי ההסכם שנכרת בין הרשות לעמותה בשנת 2005, כמו גם טיוטת ההסכם שבו הן מבקשות להתקשר מכאן ולהבא, עולים כדי אצילת סמכויות אסורה. אצילת סמכותה של הרשות משמעותה - הסמכתו של גורם אחר לקבל החלטה במקום הרשות תוך הפעלת שיקול הדעת המסור לה לצורך ביצוע סמכות זו. בכך הופך למעשה הגורם שלו הואצלה הסמכות ל"'רשות מוסמכת', שלה סמכויות שלטוניות כמו לרשות המוסמכת עצמה", אם כי הרשות עצמה אינה מתרוקנת מסמכותה וממשיכה לשאת באחריות להפעלתה (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 173, 187 (2010) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי); בג"ץ 2303/90 פיליפוביץ נ' רשם החברות, פ"ד מו(1) 410, 423 (1992) (להלן: עניין פיליפוביץ); ע"א 3962/97 בארותיים, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' ארד, פ"ד נב(4) 614, 619 (1998) (להלן: עניין בארותיים)). ההלכה הפסוקה קובעת כי רשות מינהלית חייבת להפעיל את סמכותה בעצמה ואין היא רשאית להאצילה לאחר אלא אם הורשתה לכך באופן מפורש בדין (ראו עניין פיליפוביץ, 420). הלכה זו מבטאת חזקה פרשנית לפיה תכליתו של החוק אשר יצר את הסמכות, הייתה שבעל הסמכות הקבוע בחוק הוא זה שיבצע את שהוסמך לו וכי אצילת סמכות אסורה אלא אם כן הדבר הותר (שם, 420; לאבחנה בין אצילה אנכית ואצילה אופקית ולביקורת על הלכה זו ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 864 ואילך (מהדורה שנייה, 2011) (להלן: זמיר, הסמכות המינהלית)). יחד עם זאת, חזקה זו ניתנת לסתירה בשים לב להיקף ההאצלה, מעמדו של המאציל, מידת הייחוד של משרתו, היקף שיקול הדעת הניתן לבעל הסמכות ועוד (ראו עניין פיליפוביץ, 421), אך רק בנסיבות מיוחדות ייקבע שתכלית החוק המסמיך מאפשרת אצילה של הסמכות לגורם פרטי, להבדיל מעובד ציבור או רשות מינהלית. עיקרון זה מקורו בשיקולים דמוקרטיים וכן בקושי הכרוך בפיקוח על גופים פרטיים ובחשש המוגבר מפני ניגוד עניינים ומפני חדירתם של שיקולי יעילות שמפעיל הגוף הפרטי (ראו: עניין פיליפוביץ, 425-424; ברק-ארז, משפט מינהלי, 181; בג"ץ 1783/00 חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(3) 652, 655 (2003); בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פסקאות 15 ו-19 לפסק דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה (טרם פורסם, 19.11.2009) (להלן: עניין המרכז האקדמי ולמשפט ולעסקים). לחובתה של רשות האוצלת מסמכויותיה להותיר בידה אפשרות אפקטיבית לפקח על הגוף הנאצל ולהבטיח כי הסמכות תופעל באופן ראוי ראו: בג"ץ 4884/00 עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' מנהל השירותים הווטרינריים בשדה במשרד החקלאות, פ"ד נח(5) 202, 213-212 (2004) (להלן: עניין עמותת "תנו לחיות לחיות"); בג"ץ 816/98 אמינוף נ' אלטלף, פ"ד נב(2) 769, 807 (1998); עע"ם 4011/05 דגש סחר חוץ (ספנות) בע"מ נ' רשות הנמלים, פיסקה 44 (טרם פורסם, 11.2.2008); זמיר, הסמכות המינהלית, 847). 18. הפסיקה מבחינה בין אצילת הסמכות, הכוללת את העברת שיקול הדעת לגבי הסמכות לאחר, ובין קבלת עזרה מאחר לצורך ביצוע הסמכות. בית המשפט הכיר בכך שבעל הסמכות יכול להיעזר בגורם אחר לצורך מילוי תפקידו על-ידי העברה של תפקידים בעלי אופי טכני, ואפילו כרוכה בכך הפעלה מוגבלת של שיקול דעת על-ידי אותו גורם (ראו: בג"ץ 165/69 איזנברג נ' המועצה להסדר ההימורים בספורט, פ"ד כג(2) 457, 464-463 (1969); בג"ץ 702/79 גולדברג נ' ראש מועצת רמת השרון, פ"ד לד(4) 85, 90 (1980) (להלן: עניין גולדברג); בג"ץ 136/84 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יו"ר המועצה להגבלים עסקיים, פ"ד לט(3) 265, 272-270 (1985) (להלן: עניין המועצה הישראלית לצרכנות); בג"ץ 347/84 עיריית פתח-תקוה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 813, 819 (1985); ברק-ארז, משפט מינהלי, 179-178; והשוו לעמדתו של פרופ' זמיר, לפיה גם במקרים של מתן סיוע לרשות מדובר, בפועל, באצילה חלקית של הסמכות - זמיר, הסמכות המינהלית, 853). בניגוד לסוגיית ההאצלה, לא קיימת חזקה לפיה תכלית החוק היא למנוע מבעל הסמכות לקבל סיוע מאחר לצורך הפעלת הסמכות, נהפוך הוא - חזקה על החוק שבו מעוגנת סמכותה של הרשות כי תכליתו היא לאפשר לה להיעזר באחרים (ראו: עניין פיליפוביץ, 422; עניין עמותת "תנו לחיות לחיות", 211). לצורך ביצוע תפקידיה אין מניעה עקרונית לכך שהרשות תסתייע גם בגופים פרטיים (ראו: עניין פיליפוביץ, 425; דברי כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן בבג"ץ 5012/97 מתן שירותי בריאות סיעוד ורווחה בע"מ נ' משרד הבריאות, פ"ד נב(1) 49, 74-73 (1998); עניין המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, פיסקה 3 לפסק דינה של כב' השופטת מ' נאור). למעשה, האבחנה העיקרית בין אצילה והסתייעות נגזרת מהיקף הסמכויות ושיקול הדעת המוענק על-ידי הרשות (ראו עניין המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, פיסקה 31 לפסק דינה של כב' הנשיאה ד' ביניש). את האבחנה המקובלת בעניין זה ניסח כב' השופט (כתוארו אז) א' ברק בעניין פיליפוביץ, באומרו: "... במקרה הראשון (האצלה) בעל הסמכות הופך את זולתו ל'רשות מוסמכת', שלה סמכויות שלטוניות כמו לרשות המוסמכת עצמה. במקרה השני (ההסתייעות באחר) הסמכות השלטונית היא אך בידי בעל הסמכות, ואילו זולתו אך מסייע לו בהגשמתה של אותה סמכות" (שם, 423). אכן, לעתים דק הקו המבדיל בין הסתייעות באחר לבין האצלת הסמכות, ולכן "לא בנקל ניתן יהיה להגדיר מראש אימתי יש בה בפעולה פלונית משום עזר וסיוע להפעלת הסמכות, שאזי עשייתה על-ידי אחר מותרת היא, ואימתי יש בה משום הפעלת חלק של הסמכות גופה" (עניין גולדברג, 90; לסקירת פסיקה המסייעת "לסלק מעט מן הערפל" ראו זמיר, הסמכות המינהלית, 857). אמת המידה שהוצעה לעניין זה בעניין פיליפוביץ התמקדה במהות התפקיד המוטל על אחר, דהיינו האם מדובר בתפקיד הכרוך בהפעלת שיקול דעת מינהלי או שמא מדובר בתפקיד בעל אופי טכני, המותיר את שיקול הדעת המינהלי בידי הרשות. עם זאת, נקבע כי אין מדובר במבחן נוקשה ו"הכול תלוי בזהות תפקידה של הרשות המוסמכת מזה ובמשימה שהוטלה על האחר מזה וביחס בין השניים" (שם, 424). האבחנה בין עניין בעל אופי טכני שבו מותר להסתייע באחר לבין עניין שיש בו שיקול דעת שלגביו אסור להסתייע באחר אינה נקייה מקשיים. פרופ' זמיר סבור כי אבחנה זו איננה מעשית ואינה ברורה דיה וכי מבחינה מהותית, האצילה והסיוע הם שני נושאים נפרדים שיש להסדירם בדינים שונים, ולא כשני חלקים של הלכה אחת. לעמדתו של פרופ' זמיר, את נושא הסיוע בהפעלת הסמכות עדיף על כן לבחון במסגרת סעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הדן בסמכויות עזר (ראו זמיר, הסמכות המינהלית, 864-861). מכל מקום, הפסיקה מדגישה כי יש להימנע ממצב של "גלישה לא מודעת" ממצב אחד לשני, ועל הרשות להקפיד כי הבחירה בין דרכי הפעולה השונות - האצלת הסמכות או ביצועה תוך הסתייעות באחר - תיעשה לאחר שנשקלו מכלול השיקולים הצריכים לעניין (ראו עניין פיליפוביץ, 423-422). כמו כן, לא יכול להיות ספק כי החלטת הרשות המינהלית להסתייע באחרים לצורך הפעלת סמכותה כפופה היא עצמה לכללי המשפט המינהלי החלים על הפעלת סמכות שלטונית, וכך גם באשר לעצם הסיוע הניתן לרשות (ראו זמיר, הסמכות המינהלית, 856). מקום שבו בוחרת הרשות להסתייע בגורם פרטי לצורך ביצוע סמכויותיה, עליה להקפיד מאוד כי לא ייווצר מצב של ניגוד עניינים בין מטרותיו של אותו הגוף ובין האינטרסים הציבוריים שעל הגשמתם מופקדת הרשות, ולו בשל העובדה ש"לגורמים פרטיים יש אתוס ארגוני שונה, שעשוי להשפיע על מתן השירות" (ראו: ברק-ארז, משפט מינהלי, 187; זמיר, הסמכות המינהלית, 856); כמו כן על הרשות להבטיח כי שיקול הדעת בכל הנוגע לקביעת המדיניות שביסוד הפעלת הסמכות יישאר בידיה (ראו ברק-ארז, משפט מינהלי, 186). 19. בענייננו, הרשות היא הגורם השלטוני המופקד לפי חוק על ניהול הגנים הלאומיים בישראל ועל כך אין חולק. כמו כן ראוי להדגיש כי חוק גנים ושמורות אינו כולל הוראה המאפשרת לרשות לאצול לגורם פרטי את סמכויותיה לניהול גן לאומי (להבדיל מאצילה מותרת לרשות מקומית לפי סעיף 32 לחוק). בהעדר הוראה כזו בחוק ובהינתן התפקידים המוטלים על הרשות, הקשורים בטבורם לאינטרסים ציבוריים ולאומיים, אין יסוד לקבוע כי תכליתו של החוק מובילה למסקנה אחרת. יחד עם זאת, נדרשת הרשות לבצע את תפקידיה בשים לב למכלול הנתונים הרלוונטיים לעניין, ובמקרה דנן - בשים לב לזכויות העמותה בנכסים המצויים באתר. בפתח הטיוטה העדכנית של ההסכם צוין כי "המפעיל [העמותה] מצהיר כי הינו בעל זכויות קנייניות וזכות חזקה וכן בעל זכות הרשאה, לפי הסכם עם החברה לפיתוח הרובע היהודי, בנכסים שונים בתחום האתר התיירותי", וכפי שכבר צוין זוהי אף נקודת המוצא המנחה אותנו לצורך הדיון בעתירה. על רקע זה, אין למצוא פגם בצורך שמצאה הרשות להתקשר עם העמותה על-מנת להסתייע בה לתפעולו היעיל של האתר. מעיון בהוראותיה של טיוטת ההסכם כפי שזו עודכנה בעקבות הערות העותרים, המדינה ובית המשפט, עולה כי רוב הפעולות שביצוען נמסר לעמותה הן בעלות אופי תפעולי וחלקן האחר, אף שכרוכה בו הפעלה מסוימת של שיקול דעת, כפוף לפיקוח ולבקרה הדוקים של הרשות תוך שעיקר שיקול הדעת אשר הוקנה לרשות על-פי דין נותר בידיה. על כן ניתן לומר כי ההתקשרות במהותה היא הסתייעות בעמותה לצורך תפעול האתר, ואף שמדובר בהסתייעות בהיקף רחב יחסית אין היא עולה כדי האצלת סמכויותיה של הרשות והעברתן לעמותה. מסקנה זו נתמכת לא רק באופיין של הפעולות שביצוען נמסר לעמותה, אלא גם בעובדה שמנהל הגן מטעם הרשות מופקד על ניהולו השוטף, היומיומי והצמוד, בעובדה שעיקר הפונקציות הכרוכות בניהול האתר ושיקול הדעת בסוגיות המהותיות לגביו נותרו בידי הרשות ובעובדה שהעמותה מחויבת בקבלת אישור מטעם הרשות לכל מהלך משמעותי שיש בו כדי להשפיע על אופיו של האתר. 20. הוראות הטיוטה העדכנית של ההסכם מדגישות חזור והדגש כי הרשות היא המוסמכת לנהל את האתר על-פי דין, ואילו לידי העמותה נמסר תפעולו בלבד, בשיתוף פעולה עם הרשות. אבחנה זו שבין ניהול האתר על-ידי הרשות לבין תפעולו המשותף על-ידי הרשות והעמותה נזכרת "ברחל ביתך הקטנה" בסעיף 4 לטיוטה העדכנית של ההסכם, הקובע מפורשות כי אין בהסכם כדי להאציל סמכויות ניהוליות ושלטוניות לעמותה. מפאת חשיבותו של סעיף זה נביאו כלשונו: "למען הסר ספק מובהר בזאת כי ניהול הגן לרבות האתר התיירותי, יתבצע על ידי הרשות בלבד על פי סמכויותיה ותפקידיה הקבועים בחוק גנים ושמורות ואין בהסכם זה כדי לגרוע מסמכויותיה של הרשות על פי הדין כאמור וכן אין בו כדי להאציל סמכויות ניהוליות ושלטוניות למפעיל. תפעולו של האתר התיירותי ייעשה על ידי הרשות בשיתוף המפעיל בהתאם לעקרונות שיתוף הפעולה בין הצדדים כאמור בהוראות הסכם זה להלן" (ההדגשות הוספו). שינוי חשוב נוסף שבוצע בטיוטת ההסכם לעומת ההסכם המקורי, הוא ביטול צוות ההיגוי הנזכר בהסכם המקורי, אשר בו הייתה העמותה חברה ואשר לגביו נקבע כי החלטותיו תתקבלנה בהסכמת כל חברי הצוות. צוות זה בוטל כאמור וכעת נדרש אישור מטעם הרשות בעניינים אשר הצריכו את אישורו של צוות ההיגוי על-פי ההסכם המקורי (ראו למשל סעיף 7(4)(ד) בטיוטה העדכנית שעניינו אישור תוכנית האבטחה של האתר על-ידי הרשות; סעיף 7(5)(א) שעניינו אישור הרשות לתוכנית השיווק של האתר; סעיף 11 המציין כי תוכנית הפיתוח תוכן על-ידי הרשות; וכן סעיף 17 הקובע כי נדרש אישור הרשות לפיתוח ושינוי של מיזמים קיימים ולהקמה של מיזמים חדשים). מתכונת זו יש בה כדי לתמוך במסקנה כי הרשות לא התנערה מן התפקיד שהמחוקק ייעד לה וכי "כוח ההחלטה" בעניינים הנוגעים לניהול האתר נותר בידיה (ראו והשוו: עניין המועצה הישראלית לצרכנות, 273; עניין בארותיים, 622). יתר על כן, לפי הטיוטה העדכנית של ההסכם נמסרו סמכויות שונות למנהל מרחב חומות ירושלים מטעם הרשות, ובהודעה מעדכנת שמסרו הרשות והעמותה ביום 6.3.2012 צוין כי בעקבות הערות בית המשפט בעניין זה בדיון האחרון, תוקנה הטיוטה העדכנית ונוספה בהסכם הוראה מפורשת הקובעת כי הרשות תנהל את האתר באמצעות מנהל הגן הלאומי ולא באמצעות מנהל המרחב. שינוי זה מדגיש אף הוא את העובדה כי הניהול הישיר והמיידי של האתר "בשטח" מבוצע על-ידי הרשות. מכל מקום, הטיוטה קובעת עתה כי מנהל הגן אחראי, בין היתר, על אופן התפעול של האתר על-ידי העמותה (סעיף 5(א)); ההחלטה הסופית בעניין המשך העסקתו של עובד העמותה אשר פעל שלא כשורה תתקבל על-ידי מנהל הגן (סעיף 7(3)(ג)); ומנהל הגן הוא שיחליט האם לסגור את האתר למבקרים במקרה של תקלה בטיחותית (סעיף 7(4)(ב)). כמו כן, נוספה בטיוטה העדכנית של ההסכם הוראה ולפיה בכל מקרה של חילוקי דעות שלא הושגה לגביהם הסכמה בין מנכ"ל הרשות ומנהל העמותה, העניין יוכרע על-ידי מנכ"ל הרשות (סעיף 31). הוראה חדשה זו משקפת אף היא את סמכויות הניהול של הרשות באתר כחלק מן הגן הלאומי. 21. אשר לתפעולו של האתר. הטיוטה העדכנית של ההסכם קובעת כי העמותה אחראית על תפעול שוטף של האתר לפי הנחיות והוראות מטעם הרשות ומטעם מנהל הגן. בכל הנוגע לאגרת הכניסה לאתר נקבע כי "הרשות תהיה אחראית, באמצעות מפעיל האתר, לגביית אגרות הכניסה לאתר, וזאת בהתאם לקבוע בדין ולמקובל ולנהוג ברשות בקשר לכך" (סעיף 7(2)(א); השוו לנוסח שהופיע בהסכם המקורי, ולפיו מפעיל האתר יהיה אחראי לגביית האגרה). כמו כן, בטיוטה העדכנית הובהר כי תשלום האגרה יאפשר ביקור בכל חלקי הגן, ללא תשלום נוסף, ונוספה בה הוראה לפיה "[]לא תהיה גביית תשלום עבור כניסה לאתר או לכל חלק ממנו, או גבייה עבור שירותים אשר במהותם נדרשים להיות מעוגנים בתקנות אלא בהתאם לתקנות". חשיבותם של הסדרים אלה בכך שהם מקדמים את השמירה על עיקרון החוקיות, את ההקפדה היתירה הנדרשת בגביית אגרות ואת הכלל לפיו הגבייה אמורה להיעשות על-ידי הרשות (ראו: סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה; סעיף 9 לחוק גנים ושמורות וכן תקנות גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה (אגרות כניסה לגנים ולשמורות), תשנ"ח-1998). עוד יצוין כי ההכנסות ממכירת הכרטיסים מועברות לרשות, כנדרש בהוראת סעיף 9(ג) לחוק גנים ושמורות, ומועדי פתיחת האתר נקבעים אף הם על-ידי הרשות (סעיף 7(2)(ב) לטיוטה העדכנית של ההסכם). ויודגש - הקבלות הנמסרות למבקרים באתר מן הראוי כי יונפקו אף הן על-ידי הרשות ולא על-ידי העמותה וחזקה על הרשות כי תסדיר את הדבר, ככל שאין זה המצב כיום. אשר לפעולות השיווק של האתר, הטיוטה העדכנית של ההסכם קובעת כי אלו יבוצעו על-ידי העמותה, בהתאם לתוכנית שתאושר על-ידי הרשות מראש, וכי בכל פעילות "יודגש כי האתר הינו גן לאומי בניהול הרשות, ויודגש אופיו הממלכתי של הגן" (סעיף 7(5)(א)). פרסומי העמותה "הקשורים להסכם זה" יפורסמו אף הם רק לאחר אישור התכנים על-ידי הרשות (סעיף 26), ונראה כי הוראות אלו כולן יש בהן כדי לשמור על צביון האתר כחלק מן הגן הלאומי ולשמר את מעמד הרשות כמי שמנהלת אותו. 22. עניין חשוב נוסף שעליו יש לתת את הדעת ושגם לגביו נערכו שינויים משמעותיים בהסכם, הוא נושא ההדרכה (סעיפים 13 ו-14). על-פי הטיוטה העדכנית של ההסכם, בוטלה ההוראה לגבי מרכז ההדרכה שהעמותה רשאית הייתה להפעיל בשטח, ונקבע כי היא רשאית להדריך מבקרים באתר בדומה לכל גורם הדרכה אחר כמקובל בגנים לאומיים ובשמורות טבע אחרות. עוד נקבע כי כל מדריך באתר שאינו נמנה עם מדריכי הרשות לא ילבש את מדי הרשות ולא יענוד את סמליה, וכן יודיע למבקרים מטעם מי מבוצעת ההדרכה. כן נקבע שפעילות ההדרכה של העמותה אינה כלולה במחיר הכניסה לאתר. הטיוטה העדכנית מוסיפה וקובעת כי אין באמור לעיל כדי לפגוע או לגרוע מסמכויותיה ומתפקידיה של הרשות לפי חוק ליזום ולקיים פעולות חינוך, הסברה והדרכה בתחומי שמירת טבע ומורשת באתר ומחוצה לו (תפקיד הקבוע בהוראת סעיף 6(7) לחוק גנים ושמורות). הסדר זה, כך נראה, מחדד את ההפרדה שבין פעילות העמותה לפעילות הרשות תוך שמודגש כי יובהר למבקרים שההדרכה אינה ניתנת מטעם הרשות. יחד עם זאת, המדינה סבורה, ועמדה זו מקובלת עלינו, כי בשים לב לתפקידיה של הרשות לפי חוק, מן הראוי שהיא תקיים מערך הדרכה עצמאי מטעמה באתר, כמקובל באתרים אחרים של הרשות ומבלי לגרוע מן האפשרות הנתונה לגורמים חיצוניים, ובהם העמותה, לקיים הדרכות גם כן. כמו כן, מקובלת עלינו עמדת המדינה כי מדובר בסוגיה עקרונית המצריכה היערכות מתאימה ואין מקום להסדירה במסגרת ההסכם, אך מן הראוי שהרשות תפעל להקמת מערך של הדרכה מטעמה ועליה לעשות כן בתוך זמן סביר. עוד על הרשות לוודא כי "תנאי הפתיחה" של מדריכים מטעם כל גוף הנותן הדרכה באתר יהיו שווים והוגנים, כי למבקרים באתר תינתן הזדמנות ראויה לבחור את ההדרכה הרצויה להם וכי ההדרכה שמבצעת העמותה לא תקבל עדיפות בהקשר זה ותבוצע אכן "בדומה לכל גורם הדרכה אחר", כאמור בטיוטה העדכנית של ההסכם. אשר למיזמים בתחום האתר. כפי שצוין נערכה בטיוטה העדכנית של ההסכם הפרדה בין הוראות העוסקות במיזמים כלכליים של העמותה בשטחי האתר שבהם יש לה זכויות (מזנון וחנות מזכרות בלבד), אותם היא רשאית להמשיך ולהפעיל, ובין הוראות העוסקות בקיום כנסים, אירועים וטקסים לגביהם נדרש אישור מטעם הרשות מראש. כל פעילות כאמור, כך מוסיפה הטיוטה וקובעת, תיעשה על-פי המקובל ברשות, בכפוף לכל דין, באופן התואם את אופיו הממלכתי של הגן הלאומי ובהתחשב במאפייניו הייחודיים. סוגיית עריכתם של אירועים פרטיים בגנים לאומיים היא סוגיה רגישה ורבת פנים, וגם בעניין זה חזקה על הרשות (אשר שמרה בידיה את הסמכות להפעיל בעצמה מיזמים בגן הלאומי ולקיים בו, בכפוף לכל דין, אירועים, טקסים וכנסים - סעיף 21), כי היא תיישם באתר קריטריונים כלליים ורוחביים אשר כעולה מתגובתה מצויים בהליכי גיבוש. לבסוף, לא למותר לציין כי העמותה התחייבה על-פי הטיוטה העדכנית שלא לבצע באתר כל עבודת בנייה או פיתוח ללא תיאום מוקדם עם רשות העתיקות ובאישורה (סעיף 24). 23. הנה כי כן, לאחר בחינה של מכלול ההוראות הכלולות בטיוטה העדכנית של ההסכם, התמונה המצטיירת היא כי הרשות לא האצילה לעמותה את סמכותה לנהל את האתר וכי היא מסתייעת בעמותה לצורך תפעולו. אכן, אין מדובר בהסתייעות לעניין טכני מסוים, אלא ב"שיתוף פעולה לשם תפעול האתר התיירותי", כאמור בפתח הטיוטה העדכנית של ההסכם, ואין לכחד כי נתוניו הייחודיים של הגן הלאומי בו עסקינן הובילו לכך שהרשות מסרה לעמותה לביצוע שורה לא מבוטלת של פעולות אשר חלק מהן אף כרוך בהפעלת שיקול דעת מסוים. אולם, בניגוד לטענת העותרים אין לומר כי ההסכם, כמתכונתו על-פי הטיוטה העדכנית "מרוקן מתוכנה את הסמכות" שנמסרה לרשות ומשמיט מידיה את תפקידה (ראו עניין פיליפוביץ, 426; ולמבחן המשלב בחינה כמותית ואיכותית ראו זמיר, הסמכות המינהלית, 862-861). במכלול, כפופה העמותה בתפעול האתר להנחיות הרשות ולהוראותיה - כך בכל הנוגע לפעילות השיווק, כך ביחס לגביית האגרות, שעות הפעילות של האתר, כללי הבטיחות באתר, וכך גם לגבי הפעלת מיזמים עתידיים ועריכת כנסים ואירועים. שיקול הדעת המינהלי הכרוך בקבלת החלטות הנוגעות למדיניות שיש ליישם בהפעלת האתר ובניהולו נותר אף הוא בידי הרשות והניהול השוטף והיום-יומי של האתר יבוצע על-ידי מנהל הגן מטעם הרשות (ראו סעיף 51 לתגובת הרשות לעתירה). בנסיבות אלה, טענת העותרים כי בידי הרשות נותרו סמכויות פיקוח בלבד וכי היא מהווה מעין "רגולטור" דינה להידחות. 24. בעקבות תגובת המדינה מיום 26.2.2012 ראינו להדגיש שני עניינים בשולי פסק הדין: א. בישיבה שהתקיימה בתחילת חודש פברואר 2012 במועצה לגנים לאומיים, שמורות טבע ואתרים לאומיים, התחייב מנכ"ל הרשות כי הרשות תקפיד על כך שניהול האתר יבוצע באופן בלעדי על-ידה ובהתאם לסטנדרטים המקובלים. אין לנו אלא לקוות כי כך יהיה, כי תישמר ההפרדה הנדרשת בין העמותה לרשות וכי יישמר אופיו הממלכתי של הגן הלאומי באופן המביא בחשבון, בין היתר, את זכויותיה של האוכלוסייה המתגוררת באזור האתר, על רבדיה השונים. ב. חזקה על הרשות כי ההסכם החדש האמור להיחתם בימים אלה בינה ובין העמותה בנוסח הטיוטה המעודכנת יהיה גלוי ופתוח לעיון הציבור על-פי כללי השקיפות שבהם מחויבת הרשות בהתנהלותה, וזאת בניגוד לקשיים שעל-פי הנטען התעוררו בעבר בקשר עם הצגת ההסכם המקורי ותנאיו. 25. מן הטעמים המפורטים לעיל ובכפוף להערות שצוינו בסעיפים 21 ו-22, אציע לחבריי לדחות את העתירה וכן אציע כי לא נעשה צו להוצאות. השופט י' עמית: אני מסכים. השופט צ' זילברטל: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. חפירהעתיקות