א.רקע הדברים 1.העותרת, חברת חשמל לישראל בע"מ (להלן: "חח"י"), היא חברה ציבורית וממשלתית, שכמעט כל מניותיה מצויות בבעלות המדינה. היא הגישה המרצת פתיחה נגד עיריית יבנה, ועתירות מנהליות נגד המועצה המקומית גבעת שמואל ועיריית ראש העין. העתירה היא לבטל חיובי ארנונה שהושתו עליה על-ידי הרשויות המקומיות הנ"ל (להלן: "המשיבות"), בגין קווי חשמל עיליים והקרקע שמתחתם. המרצת הפתיחה והעתירות נדונו במאוחד. היועץ המשפטי לממשלה הודיע על התייצבותו בהליך המאוחד, ואף הגיש את עמדתו בעניין. 2.ההליך המאוחד נפתח בתובענה שהוגשה על דרך של המרצת פתיחה נגד עיריית יבנה (ה"פ 1325/00 - להלן: "יבנה"), בעקבות חיוב ארנונה כללית לשנת 2000 בסכום כולל של כ- 32 מיליון ₪ שנשלח לחח"י ביום 12.5.00, בגין "קרקע תפוסה" המצויה ברצועת הרוחב למעבר קווי מתח עליון וקווי חשמל על-עליון העוברים בתחום העירייה. קווי החשמל נשוא התביעה העוברים בתחום העיר יבנה הם: קו מתח על-עליון (400 ק"ו (קילוואט) - להלן: "קו מתח על-עליון"), העובר ממערב לכביש מס' 4; קו מתח עליון (161 ק"ו - להלן: "קו מתח עליון") העובר ממערב לכביש מס' 4, אשר פורק בתקופה בה הוגשה התובענה; קו חשמל לאורך שדרות ז'בוטינסקי בעיר, שהיה בעבר קו מתח עליון, אך הוסב לקו מתח גבוה, ואף הוא עתיד היה להיות מפורק בעת הגשת התובענה. סך כל השטחים בגינם חויבה חח"י בארנונה הם 1,058,275 מ"ר. חח"י הגישה השגה על חיוב הארנונה הנ"ל, וזו נדחתה ביום 16.7.00. גם ערר שהגישה חח"י על החלטת מנהל הארנונה נדחה. 3.העתירה נגד המועצה המקומית גבעת שמואל (עת"מ 1150/01 - להלן: "גבעת שמואל") הוגשה בגין חיוב ארנונה כללית לשנים 2000-2001 בסכום כולל של 2,835,362 ש"ח, בגין "קרקע תפוסה", קרי: שטחי הקרקע המצויים מתחת לקווי החשמל העוברים בתחום השיפוט של גבעת שמואל. הדרישה לתשלום נשלחה ביום 25.2.01, והיא מתייחסת לשנות המס 2000-2001, בגין שטח של 75,953 מ"ר. השגה שהגישה חח"י על דרישת הארנונה נדחתה, תוך כדי תיקון השומה. 4.העתירה הראשונה נגד עיריית ראש העין (עת"מ 1072/03 - להלן: "ראש העין") הוגשה בגין ארנונה כללית לשנים 1996-2002, בסכום כולל של כ - 134 מיליון ₪, שנשלחה לחח"י ביום 26.12.02, בגין עמודי חשמל וקווי חשמל בשטח כולל של כ- 822,833 מ"ר. שטח זה הוגדר על-ידי ראש העין כ"קרקע תפוסה" (פרוזדור החשמל שמתחת לקווי החשמל) ו"בניין" (עמודי החשמל). חח"י דרשה לקבל פרטים נוספים על השומה, אך לא זכתה לתשובה עד להגשת העתירה. העתירה השניה נגד ראש העין (עת"מ 2147/03) הוגשה בגין דרישת ארנונה לשנת 2003, בנסיבות דומות להגשת העתירה הראשונה. 5.ב"כ הצדדים הסכימו בדיון המקדמי בתיקים המאוחדים כי במסגרת עתירות אלו אין מקום לדון בסוגיית שטח הארנונה לחיוב, אלא אך ורק בשאלה העקרונית האם ניתן להטיל ארנונה על חח"י בגין השטח שתופסים קווי חשמל ועמודי חשמל. אמנם המשיבות הגישו חוות דעת של מודדים, אך זאת אך ורק כדי לחזק את עמדתן העקרונית, ולא על מנת לקבוע את היקף השטח נשוא הארנונה (עמ' 3 לפרוטוקול). סוגיות עובדתיות וטכניות הנוגעות לשטחי החיוב בארנונה, אינן צריכות להידון במסגרת עתירה מנהלית, אלא על דרך של השגה המוגשת למנהל הארנונה, וערר במקרה של דחיית ההשגה, הנדון בפני ועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976. בית משפט זה אמור לדון רק בשאלות המשפטיות העקרוניות, שאינן נידונות בפני ועדת הערר על פי סעיף 3(א) לחוק (ראה: בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עיריית קריית-אתא, פ"ד מו(1) 793, בעמ' 799-800; ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, בעמ' 779-780; רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עירית הרצליה, תק-על 2006(2) 1975, פסקה 10; עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, תק-על 2005(3) 2889; ע"א 10977/03 דור אנרגיה בע"מ נ' עיריית בני ברק, תק-על 2006(3) 3368, פסקה ו'). לכן, פסק דין זה לא יתייחס לסוגיות טכניות ועובדתיות שצריכות להיבדק בשטח, וממילא אין בפני בית המשפט ראיות מפורטות בעניין שטחי החיוב וסוגי קווי החשמל ומתקני החיבור לגבי כל אחת מן הרשויות המקומיות המשיבות, שהרי החיובים הנדונים כאן מתייחסים לשטחים עצומים במקומות שונים. עוד יש לציין כי רוב הטענות העקרוניות המועלות על ידי חח"י משותפות לכל התיקים, אם כי כל אחת מן הרשויות המקומיות הגדירה בצורה שונה את נושא החיוב בארנונה (קווי חשמל, עמודי חשמל והשטחים שמתחת לקווים). ההבדלים בין הגישות השונות של המשיבות לנושא החיוב בארנונה תובהרנה בהמשך. 6.הואיל ואחד התיקים שאוחדו הוגש על דרך של המרצת פתיחה, וכב' השופטת ה' גרסטל שהחלה הטיפול בתיקים אלו אישרה שמיעת עדים, נשמעה חקירתם של רוב העדים והמומחים, למרות שעסקינן בעתירות מנהליות. אך היקף החקירה של העדים והמומחים הוגבל על ידי בית המשפט. בדיעבד, חקירתם לא תרמה באופן משמעותי, שכן הסוגיות הן משפטיות בעיקרן, ואין מחלוקת עובדתית של ממש בין הצדדים. כך נשמעו חקירותיהם של עדי חח"י: הכלכלן ד"ר שמחה סדן (להלן: "סדן"); המהנדס צבי שגב (להלן: "שגב"); האדריכל אילן אייזן (להלן: "אייזן"); השמאית פנינה אבן-חן (להלן: "אבן-חן") ומר מרדכי זמיר, קצין הביטחון הארצי של חברת החשמל (להלן: "זמיר"); כמו כן הגיש תצהיר מטעם העותרת מר עופר אלדס, הממונה על הארנונה בחברת חשמל (להלן: "אלדס"). מטעם יבנה העידו השמאי ציון עופרי (להלן: "עופרי"), הכלכלן אורי וולף (להלן: "וולף") והמודד דני קלימי (להלן: "קלימי"). מטעם גבעת שמואל העידו השמאי שאול רוזנברג (להלן: "רוזנברג"); מר אבי ממן, המעניק לעירייה שירותים מקצועיים בתחום הארנונה (להלן: "ממן"); מטעם ראש העין העידו גזבר העירייה מר רחבעם חיים (להלן: "רחבעם") והשמאי אלכס האוזר (להלן: "האוזר"). ב.תמצית טענות הצדדים 7.חברת החשמל מעלה בעתירותיה ובהמרצת הפתיחה את הטענות הבאות: א.על פי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "הפקודה" ו- "סעיף 274ב(ג)"), אין להטיל ארנונה על "מתקני חיבור" ו"קווי תשתית" להולכת חשמל. מונחים אלו כוללים: עמודי חשמל, 32 המ"ר הראשונים מתוך שטח הקרקע התחומה בין רגלי עמודי החשמל, קווים עיליים או תת-קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, והקרקע שמתחת לקווים, כולל רצועת הביטחון שמתחת לקווי מתח עליון וקווי מתח על-עליון ולצדם. רצועת ביטחון זו היא "פרוזדור החשמל" שנקבע על ידי רשויות התכנון (רוחבה 70 מטר בקו מתח על-עליון, ו-40 מטר בקו מתח עליון), והיא כוללת לא רק את המרחק בין שני התיילים הקיצוניים של קווי החשמל במצבם הסטטי, אלא גם את תחום התזוזה לכל צד של התיילים ברוח, בתוספת מרווח למניעת התחשמלות (רצועת ביטחון זו תקרא להלן: "פרוזדור החשמל"). שטח פרוזדור החשמל כולו פטור מארנונה, כולל מרווחי הביטחון, כפי שעולה מתיקון תשס"ג-2002 לסעיף 274ב(ג). אין לקבל את הפרשנות, לפיה הפטור מארנונה איננו חל על קווי מתח עליון ועל-עליון, אלא רק על קווי חשמל במתח גבוה ונמוך. כך גם אין לקבל את הפרשנות כי הפטור חל רק על מרכז פרוזדור החשמל, קרי: שטח הקרקע המצוי בקו אנכי מתחת ובין התיילים הקיצוניים של קווי החשמל, כשהם במצב סטטי (בהעדר טלטול ברוח). לטענת חח"י, הפטור חל גם על רצועת הקרקע בתחום פרוזדור החשמל, משני צידי התיילים הקיצוניים, שהיא רצועת הביטחון. זאת ועוד, לאור הגדרת הפטור בסעיף 274ב(ג) המתייחס ל"מתקני חיבור", הוא חל על 32 המ"ר הראשונים של שטח הקרקע שבין רגלי עמודי החשמל. כאשר שטח הקרקע שבין עמודי החשמל עולה על 32 מ"ר, ניתן לחייב בארנונה רק אותו שטח העולה על 32 מ"ר, ולא את כל השטח שבין רגלי עמודי החשמל למן המ"ר הראשון, כפי שסבורה ראש העין. בכל מקרה, לא ניתן לחייב את השטח שבין עמודי החשמל לפי תעריף של "בניין", אלא רק כ"קרקע תפוסה". ב.לחלופין, שטח הקרקע בפרוזדור החשמל איננו מהווה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות, ולכן לא ניתן להטיל ארנונה על שטח זה. ראשית, קווי החשמל אינם בבחינת "קרקע", שכן הם מצויים ברום האוויר שמעליה. שנית, לא מתקיים התנאי של קרקע שאינה חקלאית, שכן קווי החשמל של העותרת עוברים בקרקע שחלקים ניכרים ממנה היא "אדמה חקלאית". שלישית, אין מתקיים יסוד "השימוש" בקרקע שמתחת לקווי החשמל, והם אינם מונעים שימושים אחרים בקרקע זו. רביעית, אין מתקיים היסוד של "חזקה" בקרקע, שכן חח"י איננה בעלת זכויות כלשהן בקרקע שבתחומה עוברים קווי החשמל. זאת ועוד, על פי סעיף 274ד' לפקודה, וסעיף 154 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950, אין חלה חובת תשלום ארנונה יותר מפעם אחת על נכס אחד. לכן, הרשות המקומית, אשר גובה ארנונה בגין הקרקע שבתחומה עוברים קווי החשמל, איננה יכולה לחייב בארנונה גם את חח"י. ג.לחלופי חילופין, פרוזדור החשמל מצוי ב"רחוב" או ב"דרך", כהגדרתם בסעיף 269 לפקודה, שכן הם עוברים בתחומם של דרכים, כבישים, רחובות, ערים ושטחים פתוחים שהציבור משתמש בהם. לכן, הם פטורים מארנונה על פי סעיף 269, אשר איננו מאפשר להטיל ארנונה על נכסים שהם "רחוב". ד.חלקם של החיובים נשוא העתירות הינם רטרואקטיביים, ולפיכך בטלים. ההלכה היא כי אין להטיל מס, ובכלל זה ארנונה כללית, באופן רטרואקטיבי, גם אם מתברר לרשות כי היא נמנעה בטעות מלהטיל ארנונה. תוקפה של דרישת התשלום הוא מיום משלוח הדרישה. חח"י הסתמכה על הימנעות הרשויות המקומיות מלהטיל עליהן חיובי ארנונה בגין קווי החשמל, ושינתה מצבה לרעה כאשר חישבה את תעריפי החשמל שהיא גובה. לכן, הרשויות המקומיות מנועות מלהטיל עליה ארנונה באופן רטרואקטיבי. על אחת כמה וכמה לא ניתן לחייב את חח"י בתשלום דמי פיגור בגין אי תשלום ארנונה שלא נדרשה כלל. ה.הטלת הארנונה על חח"י, לאחר שבמשך שנים לא הוטלה ארנונה על קווי החשמל והעמודים, מהווה "שינוי סיווג של נכס", אשר עומד בניגוד "לחקיקת ההקפאה". ו.תעריפי הארנונה לפיהם חויבה חברת החשמל הינם בלתי סבירים באופן קיצוני. לכל היותר, רשאיות המשיבות לחייבה על פי תעריף מינימום הקבוע בתקנות ההסדרים ל"קרקע תפוסה". 8.עיריית יבנה מעלה את הטענות הבאות: א.הפטור מארנונה שבסעיף 274ב(ג) לפקודה, כנוסחו המחייב בשנים 1991-2002 (עד תיקון תשס"ג-2002), לא נתכוון לחול על קווי תשתית אשר תופסים שטחים משמעותיים. לכן, אין לפרש הוראה זו כמשתרעת על השטח שמתחת לקווי מתח עליון ועל-עליון, אשר תופסים שטחים ניכרים, ועל אחת כמה וכמה אין היא חלה על שטחי הקרקע שלצדי קווי החשמל, קרי: מרווחי הביטחון שיש לשמור (פרוזדור החשמל). עיריית יבנה מבססת טענותיה דלעיל, בין היתר, על תיקון תשס"ג-2002 לסעיף 274ב(ג), אשר מעניק כיום פטור מארנונה גם לשטחי פרוזדור החשמל הנמצאים בתחום של 15 מ' מכל צד של קו מתח עליון, ו- 21 מ' מכל צד של קו מתח על-עליון (סעיף 274ב(ג)(3). בנוסף, נקבע בתיקון זה תעריף ארנונה מופחת למרווחי הביטחון הסמוכים לקווי התשתית, כהגדרתם לעיל (סעיף 274ב(ג)(2)). מכאן יש להסיק כי עובר לתיקון תשס"ג-2002, לא ניתן פטור לקווי מתח עליון ועל-עליון, אשר תופסים שטח ניכר, אלא רק לקווי מתח גבוה או נמוך. כך גם לא ניתן קודם לכן פטור לפרוזדור החשמל ולמרווחי הביטחון הסמוכים לקווים. לא ניתן להחיל את תיקון תשס"ג למפרע, כאשר ברור מנוסח התיקון כי כוונת המחוקק היתה להחיל את הפטור בהדרגה בשנים 2003-2004. ב.יש לפרש פטור מארנונה בצורה מצמצמת, כפי שנפסק לגבי הפטור שבסעיף 274ב(ג). לכן נפסק לגבי קווי נפט, כי הפטור חל רק לגבי שטח הקרקע שהם תופסים, ואיננו משתרע על שטחי הקרקע שלצדם. פסיקה זו חלה מקל וחומר על קווי מתח עליון ועל-עליון, כאשר פרוזדור החשמל שלצדם תופס שטחים גדולים עוד יותר. ג.חח"י עושה שימושים שונים בקווי החשמל, שתכליתם איננה הולכת חשמל, ועל כן עליה לשלם ארנונה הן על השטח שמתחת לקווים, והן על השטח שלצדם. הפטור שבסעיף 274ב(ג) חל רק על שימוש בלעדי לצורכי חשמל, ולא לכל תכלית אחרת. ד.יש לחייב בארנונה את השטחים שמתחת לקווי החשמל ולצדם לפי סיווג "קרקע תפוסה". אלמלא היה המחוקק סבור שחח"י מחזיקה ומשתמשת בשטחים אלו, לא היה צורך במתן הפטור בסעיף 274ב(ג). חח"י היא בעלת הזיקה הקרובה ביותר לשטחים אלו; היא משתמשת במקרקעין לצורך ביצוע עבודות בניה, סלילת דרכי עפר, תחזוקה, תיקונים ואבטחה; השטחים שחח"י תופסת לצורך קווי החשמל מונעים כל שימוש או גישה מאחרים, על פי תוכניות התכנון והבניה החלות. לכן, חח"י נחשבת כבעלת "החזקה" בשטח, ובתור שכזו חייבת בתשלום ארנונה לפי סיווג "קרקע תפוסה". הודעת החיוב שנשלחה לחח"י חלה רק על שטחים שאינם "אדמה חקלאית", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודה. המבחן להיותה של קרקע "אדמה חקלאית" הוא על פי שימושה בפועל. הודעת החיוב שנשלחה לחח"י מתייחסת לשטחים שאינם משמשים לגידולים חקלאיים, או כמשק בעלי חיים, אלא לקרקע חולית שאיננה מתאימה לעיבודים חקלאיים. כך גם יש לדחות את טענת חח"י כי קווי החשמל עוברים בשטח הנחשב כ"רחוב", כהגדרתו במסגרת המונח "נכסים" בסעיף 269 לפקודה. שטח קווי החשמל איננו שטח הפתוח לציבור, או המשמש למעבר כלי רכב או הולכי רגל, שהרי מדובר בשטח שהוטלו מגבלות חמורות לגבי השימוש בו, ואשר חח"י היא הנהנית העיקרית ממנו. ה.העותרת איננה רשאית להעלות בדבר חיוב רטרואקטיבי שהוטל עליה בחודש מאי 2000 לכל שנת 2000, הואיל ו זו לא הועלתה בהמרצת הפתיחה המתוקנת. מכל מקום, הטלת ארנונה במהלך אותה שנת מס איננה נחשבת לחיוב רטרואקטיבי, גם אם היא חלה על חודשים שקדמו למועד הוצאתה. אשר לריבית הפיגורים, הרי שזו משולמת על פי החוק למן המועד בו קמה חובת תשלום הארנונה, ולאו דווקא מן המועד בו נשלחה הודעת החיוב. כך גם לא הועלתה נגד יבנה של חוסר סבירות תעריפי הארנונה, כפי שמציינת יבנה בסיכומיה, ולכן גם זו מהווה הרחבת חזית לגביה. בכל מקרה, בית המשפט יתערב בשיקולי הרשות בעניין קביעת תעריפיה רק במקרים קיצוניים, ועל סמך נתונים בדוקים ומפורטים, אשר אינם נמצאים במקרה זה. ו.הודעות החיוב ששלחה יבנה לחח"י אינן מנוגדות ל"חקיקת ההקפאה", שכן אין מדובר בשינוי סיווג. העובדה שקודם לכן לא הוטל חיוב על חח"י, איננה מקנה לה חסינות מפני חיוב שכזה בשנים הבאות, ואיננה מונעת הטלת ארנונה שניתן היה להטילה גם קודם לכן על פי החוק, אך מסיבות כלשהן לא הוטלה. 9.המועצה המקומית גבעת שמואל טוענת כדלקמן: א.יש להבחין בין קווי החשמל ועמודי החשמל, כולל הקרקע שמתחתם, אשר פטורים מארנונה לפי סעיף 274ב(ג), לבין הקרקע המצויה בשולי פרוזדור החשמל, מצידי הקו האנכי שמתחת לתיילים הקיצוניים של קווי החשמל, שהינה "קרקע תפוסה" המשמשת את חח"י לאחזקת הקווים וכמרווח ביטחון. לכן פטרה גבעת שמואל את חח"י משטח ברוחב של 9 מ' לאורך קו המתח העליון שבתחומה, אך חייבה אותה בגין 15.5 מ' משני צידי הקו (סה"כ 31 מ'), שכן סעיף 274ב(ג) איננו פוטר מארנונה את הקרקע שבשולי פרוזדור החשמל, אלא רק את הקרקע שמתחת לקווי המתח העיליים, המתוחמת בין שני התיילים הקיצוניים. ב.סעיף 274ב(ג), על פי לשונו הברורה, פוטר מארנונה רק את "הקרקע שמתחת למתקנים אלה" (מתקני החיבור), ואת "הקרקע שבה או מעליה הם עוברים" (קווי תשתית). הוראה זו, ככל הוראה פוטרת מארנונה, יש לפרש בצמצום, הואיל והפטור מגדיל את העומס המוטל על כלל חייבי הארנונה. לכן, אין להחיל את הפטור על שטחי הקרקע שמשני צידי קווי החשמל. כוונת המחוקק היתה לפטור קווי תשתית שאינם תופסים שטח משמעותי, ואילו פרוזדור הביטחון שבשולי קווי החשמל תופס שטח ניכר. ג.חח"י "מחזיקה ומשתמשת" בקרקע שבשולי פרוזדור החשמל, לצורכי בטיחות ואחזקה, ועל כן עליה לשלם ארנונה בגין שטח זה לפי סיווג "קרקע תפוסה", גם אם השימוש הנ"ל מוכתב על ידי רשויות התכנון. חח"י היא בעלת הזיקה הקרובה ביותר לשטח פרוזדור החשמל, ובעלת השליטה בו. השימוש שהיא עושה בקווי החשמל, כולל מרווחי הביטחון, יוצרים מגבלות תכנוניות בשטחים ניכרים במועצה. חח"י היתה יכולה להטמין את קווי החשמל בקרקע, ואז לא היה צורך במרווחי ביטחון גדולים בשני צדי קו החשמל. ד.תיקון תשס"ג לסעיף 274ב(ג), הקובע מרווחי ביטחון בצדי קווי התשתית הפטורים מארנונה, מלמד כי לפני תיקון זה לא היתה כוונה לפטור את מרווחי הבטיחות, וכי המחוקק רואה בשטח זה כשטח המוחזק על ידי חברת החשמל; לכן קובע התיקון חובת תשלום ארנונה, בתעריף של 0.5 ₪ לכל מ"ר, על שטח מרווחי הבטיחות. מנוסח התיקון, ומהוראת המעבר שבסעיף 7 לחוק המתקן, ברור כי לא היתה כוונה להחיל רטרואקטיבית את התיקון. ה.אין כל רלבנטיות לטענות חח"י בדבר ההשלכות הנובעות מהטלת הארנונה על קווי חשמל, קרי: העלאת תעריפי החשמל, והטלת עלות תשלומי הארנונה על הצרכנים. מאידך, מתן פטור גורף לחח"י יטיל נטל כבד על תושבי המועצה. בנוסף, המגבלות התכנוניות הנגזרות מקיומם של קווי החשמל, גורמים למועצה נזקים כלכליים כבדים, בשל חוסר היכולת להקים על מרווחי הביטחון של קווים אלו מבני דיור או מסחר. בכל מקרה, השיקולים הכלכליים הנוגדים הובאו בחשבון על ידי המחוקק, ואין לסטות מלשון החוק רק בשל השלכות כלכליות כאלה ואחרות הנובעות מפירושו הנכון. ו.שולי פרוזדור החשמל מהווים קרקע שאיננה "אדמה חקלאית", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודה, לאור השימוש בפועל הנעשה בקרקע שלא לצרכים חקלאיים. מדובר ב"קרקע תפוסה" על ידי חח"י, שכן השימוש שהיא עושה בקרקע מונע כל שימוש אחר בה. חח"י היא בעלת הזיקה הקרובה ביותר לשטחים אלו, ועל כן נחשבת כ"מחזיקה" בהם. חח"י עושה שימוש בשטחים אלו, לצורך תחזוקה, סיור ואבטחה. לכן, מתקיים התנאי של "חזקה ושימוש" הנדרש לצורך חיוב בארנונה על פי סעיף 269 לפקודה. טענתה החלופית של חח"י, כי קווי החשמל עוברים בקרקע חקלאית, או ב"רחוב", הינן כלליות ובלתי-מפורטות, ולכן לא ניתן להתייחס אליהן. ז.רק חלק מקווי החשמל עוברים בדרכים, אך אין לראות בהם "רחוב" או "דרך", לצורך ארנונה, משום שהשטחים נשוא החיוב אינם פתוחים לציבור הרחב, ואף אינם משמשים למעבר כלי רכב או הולכי רגל. חח"י היא המשתמשת העיקרית בשטחי החיוב. ח.העותרת לא הביאה ראיה כלשהי לקיומו של כפל ארנונה, קרי: תשלום ארנונה בגין שולי פרוזדור החשמל על ידי נישום אחר המחזיק בקרקע. ט.הטלת החיוב על חח"י איננה נוגדת את "חקיקת ההקפאה", שכן לא נעשה שינוי סיווג. הרשות המקומית איננה מנועה מלהטיל חיוב ארנונה, רק בשל כך שבשנים קודמות נמנעה מלעשות כן בשל טעות בפירוש החוק, אף שמוסמכת היתה לעשות כן. י.הטלת ארנונה כללית לשנת 2000, על פי דרישת חיוב שהוצאה בשנת 2001, איננה נעשית באופן רטרואקטיבי: מדובר בתיקון השומה בלבד, שניתן לעשותו למפרע. רשות מנהלית מוסמכת לתקן טעות שעשתה, כאשר האינטרס הציבורי דורש זאת. חח"י היתה אמורה לדעת שהיא חייבת לשלם ארנונה בגין פרוזדור החשמל, לאור פסקי דין קודמים שניתנו בנוגע לחברות תשתית אחרות. יא.אין בסיס ל כי תעריף הארנונה לפיו חויבה חח"י איננו סביר. תעריף זה תואם את הוראות החוק, וההלכה היא שבית המשפט לא יתערב בדרך כלל בשיקול דעתה של הרשות לעניין קביעת התעריף. על אחת כמה וכמה אין מקום לעשות כן בלא שהוצגו לבית המשפט נתונים בעניין. 10.עיריית ראש העין טוענת כדלקמן: א.חח"י חייבת בתשלום ארנונה בגין כל שטח פרוזדור החשמל, הנמצא לצדי קווי החשמל (שולי הפרוזדור). הודעת השומה כללה בטעות גם את שטח הקרקע שמתחת לקווי החשמל, אך טעות זו הובהרה במהלך ההליך דנן, וראש העין אינה מבקשת לחייב בארנונה שטח זה. בנוסף, חייבת חח"י בתשלום ארנונה בגין עמודי החשמל אשר שטח הקרקע שהם תופסים עולה על 32 מ"ר. במקרה זה, מוטל החיוב החל מהמ"ר הראשון, בהתאם לסיווג "בנין" שבצו הארנונה. בנוסף, חייבת חח"י לשלם ארנונה בגין שטח הקרקע התחום בין רגלי העמודים, שכן סעיף 274ב(ג) איננו פוטר שטח זה. ב.המבקש פטור מתשלום מס - עליו הנטל להצביע על הוראה ברורה למתן הפטור, ויש לפרש הוראת חוק המעניקה פטור בצמצום. סעיף 274ב(ג), בנוסחו עד לתיקון תשס"ג, לא פטר את מרווחי הביטחון שבשולי קווי החשמל, אלא רק את הקרקע שמתחת לקווי החשמל. המחוקק לא העניק פטור גורף לכל פרוזדור החשמל, כפי שאף עולה ממגבלת שטח הפטור של 32 מ"ר בנוגע לעמודי חשמל. הפטור ניתן אך ורק לקרקע שמתחת לקווי החשמל במצבם הסטטי, להבדיל משטחי הקרקע שמתחת לקווי החשמל כשהם בתזוזה עקב טלטול ומשב רוח. אפילו בתיקון תשס"ג, לא ניתן פטור מלא לכל שטח מרווח הביטחון שמצדי קווי החשמל, אלא רק לשטח מוגבל ששטחו הוגדר בתיקון. תיקון זה בא להרחיב את הפטור הקיים, ומכאן ברור שקודם לתיקון לא ניתן פטור למרווחי ביטחון כלשהם לצד קווי החשמל. ג.כוונת הפטור היתה לחול על קווי תשתית שאינם תופסים שטח משמעותי, כפי שעולה גם מתיקון תשס"ג שהגביל את היקף הפטור. במקרה דנא, קווי החשמל, הכוללים את פרוזדור החשמל, משתרעים על פני שטחים נרחבים, שאין לפטור אותם מארנונה. הרחבת הפטור - משמעותה פגיעה בתושבי הרשות המקומית. ד.החשש שחיוב חח"י בארנונה "יגולגל" בסופו של דבר על צרכנים הוא שיקול למחוקק לענות בו - לא לבית המשפט. בנוסף, אם יינתן לחח"י פטור גורף מארנונה, יגרור הדבר העלאת תעריפי הארנונה, ואף נטל זה "יגולגל" על כלל התושבים. פטור מארנונה איננו ניתן לפי זהות המחזיק. ה.חיוב הארנונה בגין שנת 2003 הוטל כדין, והוא צריך להיעשות לאור הוראת המעבר של החוק המתקן. העובדה שחח"י לא שילמה בפועל ארנונה בשנים 2001-2002, אף כי היתה חייבת לעשות כן, איננה פוטרת אותה מתשלום ארנונה לפי הוראת המעבר של תיקון תשס"ג. ו.יש לסווג את שולי פרוזדור החשמל כ"קרקע תפוסה". ראשית, חח"י משתמשת בפרוזדור החשמל לצרכי תחזוקה, פיתוח, סיור ואבטחה, והיא מונעת מאחרים את השימוש בשטח זה. גם הצורך במרווחי בטיחות מחשש להתחשמלות מהווים "שימוש" לצורך ארנונה. שנית, חח"י נחשבת כמחזיקה בשטח הנ"ל, בהיותה בעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס, דבר הנובע גם מיכולתה למנוע מאחרים גישה חופשית לנכס. ז.ככל שיימצא כי קווי החשמל עוברים ב"אדמה חקלאית", תתוקן השומה, שכן העתירות הנדונות כאן אינן עוסקות בחישוב השטחים השונים, אלא בעקרונות החיוב בלבד. ט.חובת תשלום ארנונה איננה מותנית בקבלת שירותים מהרשות המקומית. י.מירב פרוזדור החשמל שבתחום ראש העין איננו נמצא ב"רחוב" או "דרך". מדובר בשטח שאיננו משמש את הציבור למעבר הולכי רגל או כלי רכב. יא.עמודי חשמל נחשבים כ"בנין" לפי צו הארנונה של ראש העין לשנת הכספים 2002, שכן הם מחוברים לקרקע חיבור של קבע. יש לסווגם לפי הסיווג של "משרדים, שירותים ומסחר", על פי תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, הכוללות בסיווג זה גם "מתקני חשמל". יב.ראש העין היתה זכאית לחייב את חח"י בתשלום ארנונה רטרואקטיבית לשנים 1996-2002, שכן דרישת התשלום איננה יוצרת את המס: חח"י היתה חייבת לשלם ארנונה בשנים אלו. חח"י איננה זכאית ליהנות מטעותה של העירייה, שנבעה מכך שלא היה ידוע לה על קיומו של פרוזדור החשמל, ולכן אין עומדת לה טענת הסתמכות. חח"י, לעומת זאת, ידעה כי עליה לשלם את הארנונה. האינטרס הציבורי הנוגע לנזק שעלול להיגרם לתושבי העיר, מצדיק את גביית הארנונה בשנים האלו. לחלופין, יש לחייב את חח"י לגבי שנת 2002, שבה נשלחה הודעת השומה. יג.העירייה לא חרגה מהוראות "חקיקת ההקפאה", שכן לא חל כל שינוי בסיווג הנכס. הואיל והיתה קיימת חובת תשלום ארנונה גם בשנים שקדמו להוצאת הדרישה, והארנונה לא נגבתה רק בשל טעות, אין מניעה לדרוש את תשלום הארנונה כאשר נתגלתה הטעות. יד.יש לדחות את טענת חח"י בדבר העדר סבירות תעריף החיוב. בית המשפט איננו מתערב בעניין זה, כל עוד לא הוכחה אי סבירות קיצונית, ולא הובאו נתונים השוואתיים כדי לבסס זו. העדר שימוש בנכס, או אי היזקקות לשירותי העירייה, אינם רלוונטיים לעניין תעריף הארנונה. פעילותה של חח"י היא עסקית ומסחרית, ויש לחייבה בהתאם. 11.היועץ המשפטי לממשלה, באמצעות פרקליטות מחוז ת"א (אזרחי), תומך בתגובתו בטענותיה של העותרת, ככל שהדבר נוגע לתחולתו ופירושו של סעיף 274ב(ג). הוא מבהיר בטיעוניו כי מטרת הפטור שהוכנס בפקודה בשנת 1991 היתה למנוע חיוב בלתי מוצדק של חברות תשתית אשר אינן תופסות שטח קרקע משמעותי, על מנת שחיוב זה לא יוטל בעקיפין על ציבור הצרכנים. המדינה מדגישה כי הפטור ניתן לשימושים שאינם צורכים שירותים מוניציפליים: חח"י איננה מקבלת שירותים מן הרשות המקומית בנוגע לקווי החשמל, ולכן אין הצדקה שתשא בתשלום ארנונה. אין די בכך שחח"י מונעת מאחרים שימוש אלטרנטיבי בשטח קווי החשמל, על מנת להצדיק גביית ארנונה: יש גם צורך בכך שהיא תהיה המשתמשת בפועל בקרקע. לכן סבור היועץ המשפטי לממשלה כי סעיף 274ב(ג), בנוסחו המקורי משנת 1991, חל על רצועת הקרקע שמתחת לקווי החשמל, כאשר רוחבה הוא בהתאם לתקנים והכללים המקובלים לעניין זה. תיקון תשס"ג לא בא אלא להבהיר עיקרון זה, לאחר שמספר רשויות פרשו בצמצום את הפטור. בתיקון זה נעשה איזון בין צורכי הציבור הרחב בקיום קווי תשתית הכרחיים, וצורכי הרשות המקומית: הפטור מתשלום ארנונה ניתן רק לרצועה מצומצמת ביותר, החיונית לקיומם של קווי התשתית, אף שהביטוי "הקרקע שבה או מעליה הם עוברים" בסעיף 274ב(ג) בנוסחו הישן אפשר קביעת רצועת פטור רחבה יותר. 12.אשר להטלת חיובי ארנונה באופן רטרואקטיבי, סבור היועץ המשפטי לממשלה כי בדרך כלל אין לשלוח הודעות רטרואקטיביות לתשלום ארנונה. אמנם רשות ציבורית מוסמכת, ולעיתים אף חייבת, לתקן פגם שנפל במעשיה, אם הסתבר לה שבמשך שנים לא חייבה בארנונה נישום מסוים בשל טעות. אך בעת הפעלת סמכות זו, יש להביא בחשבון את אינטרס ההסתמכות של הנישום, סופיות ותקינות המעשה המנהלי וחובת ההגינות של הרשות. לכן, הוצאת הודעות חיוב לתשלומי ארנונה באופן רטרואקטיבי, לשנות מס קודמות, תוכל להיעשות רק בנסיבות מיוחדות. ראשית, הטלת ארנונה רטרואקטיבית מנוגדת לעקרון חוקיות המינהל, שכן אין הוראת חוק המאפשרת הטלת ארנונה למפרע. שנית, הנישום רשאי לסמוך על סופיות ההחלטה המנהלית, ועל חזקת תקינות המעשה המנהלי, ולהניח כי אם לא חויב בתשלום ארנונה בשנת מס מסוימת - אות היא לכך שהוא איננו חייב בתשלום, וגם לא יוטל עליו חיוב למפרע. הכלל הוא כי אין לפגוע באינטרס ההסתמכות של הנישום, אלא בנסיבות חריגות ומוצדקות, שכן הנישום מכלכל את צעדיו בהתאם להתנהגות הרשות. במקרה דנא, נקבעים תעריפי החשמל על ידי הרשות לשירותים ציבוריים חשמל, בהתאם למכלול ההוצאות של חח"י. הטלת חיובי ארנונה בסכומים גבוהים באופן רטרואקטיבי, תפגע בפעילותה של חח"י, אשר איננה יכולה להעלות את התעריפים באופן רטרואקטיבי. בנוסף, הארנונה נועדה לתקצב פעילות שוטפת של הרשות המקומית בשנת כספים מסויימת, ומשלוח הודעת חיוב בגין שנים קודמות תכניס לקופתה סכומים שלא תוקצבו בתקציב אותה שנה. בעניין הטלת חיוב בארנונה בשלב מאוחר של שנת המס, רטרואקטיבית לחודשים קודמים באותה שנה, סבור היועץ המשפטי לממשלה כי הדבר צריך להיעשות בסבירות ובהגינות. הטלת חיוב ארנונה בסמוך לסיום שנת המס, עבור אותה שנה, "חשודה כהפעלת סמכות באופן לא סביר", אלא אם כן הרשות יכולה להצביע על טעמים ענייניים מיוחדים המצדיקים זאת. ג.פרשנותו של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות (1)הכללים לפירושו של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות 13.סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות תוקן לראשונה בסעיף 10 לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), תשנ"א-1991 (ס"ח תשנ"א, עמ' 79), והוא נותר בנוסחו זה עד לתיקונו בסעיף 5(2) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002, שנכנס לתוקפו ביום 1.1.03 (ס"ח תשס"ג, עמ' 150 - להלן: "תיקון תשס"ג"). סעיף 274ב(ג) בנוסחו הישן קבע כדלקמן: "המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע; לענין זה - "קווי תשתית" - קווים עיליים או תת-קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק הבזק, תשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גלמי או מוצרי נפט, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים; "מיתקני חיבור" - עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת-קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים". 14.בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה והיטל לקליטת עליה), התשנ"א-1990 (ה"ח תשנ"א, עמ' 96, בעמ' 103), מוסבר הרקע שהביא לחקיקת סעיף 274ב(ג), כדלקמן: "לפני שנים מספר הודיעו כמה רשויות מקומיות על הטלת ארנונה על קווי תשתית, ובעיקר על קווי חשמל ועמודי חשמל. חברת החשמל עתרה לבית המשפט הגבוה לצדק ו, בין היתר, כי אם יוטלו תשלומי ארנונה על מיתקנים אלה ברחבי המדינה, יחייב הדבר העלאת תעריפי החשמל בשיעורים ניכרים, דבר שתהיה לו השלכה משמעותית על מחירי מצרכים ושירותים שונים, רווחיות ספקים ויצרנים, והאינפלציה בכלל. לאחר שהתקיים דיון ראשוני סיכם בית המשפט העליון את הדברים בכך שהסוגיה האמיתית מאחורי העתירה הינה בעיקר כלכלית, ציבורית, חברתית ופוליטית, ולאו דוקא משפטית. לפיכך מן ההכרח הוא שהנושא ימצא פתרונו בדבר בחקיקה, וראוי שמעשה החקיקה ייעשה בטרם יידרש בית המשפט לאמור דברו בפסק דין. חברות התשתית (חשמל, בזק, מים ונפט) משלמות ארנונה על תחנות כוח, משרדים, מיתקני שאיבה ומיתקנים שונים התופסים שטחי קרקע ניכרים. נראה כי אין הצדקה לחייב אותן, ובעקיפין את ציבור הצרכנים, בתשלום ארנונה על קווים עיליים או תת-קרקעיים ועל עמודים ומיתקנים שעליהם מחוברים קווים אלה ואשר אינם תופסים שטח קרקע משמעותי. מוצע לקבוע עקרונות אלה בפקודת העיריות ובצווי המועצות המקומיות". 15.סעיף 274ב(ג) בנוסחו החדש לאחר תיקון תשס"ג, שנכנס לתוקף ביום 1.1.03, קובע כדלקמן: "(1) המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע או על נכס שעליו מוטלת ארנונה ושאינו קווי תשתית, המצוי באותה קרקע; (2) על קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית כמרווח ביטחון, סמוך לקווי תשתית, תשולם ארנונה לפי תעריף מירבי שאינו עולה על התעריף המשולם בעיריה בשל נכס מסוג אדמה חקלאית, ולא יותר מ-0.5 שקל חדש למ"ר (להלן - התעריף המרבי); החל בשנת 2004, יהיה התעריף המרבי צמוד למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הידוע בתחילת כל שנה. (3) לענין זה - "קווי תשתית" - קווים עיליים, תעלות וקווים המונחים על הקרקע או קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גלמי, מוצרי נפט או גז, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים, בתוספת קרקע ברוחב 6 מטרים מכל צד של קו או תעלה כאמור, ולענין קווי חשמל - בתוספת קרקע ברוחב של 21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון; "חברת תשתית" - חברה שעיסוקה הולכה או העברה בקווי תשתית; "מיתקני חיבור" - עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת-קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים". סעיף 7 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002, שבמסגרתו חוקק תיקון תשס"ג, כולל הוראת מעבר כדלקמן: "על אף האמור בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות כנוסחו בסעיף 5 לחוק זה, ובסעיף 24א לפקודת המועצות המקומיות כנוסחו בסעיף 6 לחוק זה, תשלם חברת תשתית בשל השנים 2003 ו-2004 ארנונה כללית בעבור קווי תשתית ומרווחי ביטחון, כמשמעותם בסעיפים האמורים כלהלן: (1) לשנת 2003 - בגובה 90% מן הסכום ששילמה בפועל כארנונה כללית, בשל שנת 2002 לרשות המקומית, בעבור קווי תשתית ומרווחי ביטחון כמשמעותם ברישה (בסעיף זה - סכום ארנונה), עד יום כ"ו בכסלו התשס"ג (1 בדצמבר 2002) (בסעיף זה - המועד הקובע), ואם לא שילמה בפועל סכום ארנונה כלשהו עד למועד הקובע, אך שילמה כאמור לשנת 2001 - בגובה 90% מסכום הארנונה ששילמה בפועל לרשות המקומית בשל שנת 2001 (בסעיף זה - הסכום ששולם בפועל); (2) לשנת 2004 - בגובה 75% מן הסכום ששולם בפועל". בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 (ה"ח תשס"ג, עמ' 20) נאמר לגבי הצורך בתיקון בסעיף 274ב(ג) לפקודה כדלקמן: "מוצע לקבוע כי ההגדרה "קווי תשתית" לצורך אי הטלת ארנונה כללית, תורחב ותכלול גם תעלות פתוחות וקווים המונחים על הקרקע, וכן מרווח ביטחון ברוחב 6 מטרים בכל צד של הקו; עוד מוצע כי שטחים המוחזקים בידי חברת תשתית מעבר ל-6 מטרים כאמור, יחויבו בארנונה בהתאם למפורט בסעיף". 16.חוק המטיל מס (וארנונה היא מס) יפורש כמו כל חוק אחר, על פי התכלית המונחת ביסודו, כאשר נקודת המוצא היא לשון החוק. לעיתים המטרה היא הטלת מס, ולעיתים פטור ממס, ובשני המקרים אין לפרש את החוק לטובת הנישום או לרעתו, ואין גם לפרשו באופן דווקני או ליברלי. מבין האפשרויות שיש להן עיגון בלשון החוק, יש לבחור את זו המגשימה את מטרת החוק. אם יש מקום לפרש הוראה מטילה מס בצורה דווקנית, הרי זה רק כאשר נותר ספק לגבי פירושה הנכון, לאור תכלית החוק ולשונו. במקרה זה יש להביא בחשבון את הפגיעה בחופש הפרט והקניין, באופן שיביא לשלילת הטלת המס ולפרשנות לטובת הנישום (ראה סיכום ההלכות בפסק דינה של כב' השופטת ד' ביניש, כתוארה אז, ברע"א 3527/96 אקסלברד נ' מנהל מס רכוש, פ"ד נב(5) 385, פסקאות 9-10; רע"א 10643/02 חבס ח. צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, תק-על 2006(2) 1975, דברי כב' השופטת ע. ארבל בפסקה 15; ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75; א' ברק, פרשנות דיני מסים, משפטים כח' (תשנ"ז), בעמ' 432). זאת ועוד, "חוקים פיסקליים שנועדו להטיל מס... מושתתים על העקרון שאת המס יש להטיל על פי המהות הכלכלית או התוכן הכלכלי של הפעילות אותה מתכוון המחוקק למסות" (עניין אקסלברד הנ"ל, פסקה 13). 17.ארנונה היא מס במהותה, ולכן היא מוטלת ללא כל זיקה ישירה לשירותים הניתנים על ידי הרשות המקומית (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1) 793, 805). עם זאת, כאשר המס מוטל על תושב העיר, ההנחה היא שהוא מקבל בסופו של דבר שירותים מן הרשות המקומית, אף כי תמורה זו הינה עקיפה ואינה קשורה לגובה תשלום המס (פרופ' א' נמדר, בספרו דיני מסים (מיסוי מקרקעין), תשנ"ב, עמ' 392, המצוטט בפסק דינו של כב' השופט ד' לוין בעניין דשנים וחומרים כימיים הנ"ל, בעמ' 805). כך הבהיר בית המשפט, מפי כב' השופטת ד' דורנר, בע"א 9368/96 קניון מליסרון נ' עיריית קריית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, בעמ' 164, כי: "ההצדקה להטלת החיוב העקרוני לשלם ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם..." (ראה גם: בר"מ 5045/02 סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, תק-על 2003 (2) 3603, מפי כב' השופטת א' חיות; ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ. מועצה אזורית משגב, תק-על 2006(3) 3546, פסקה 8 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ארבל, והאסמכתאות שצוטטו שם; עת"מ (ב"ש) 321/06 חברת נמלי ישראל פיתוח נכסים בע"מ נ. עיריית אשדוד, תק-מח 2007(3) 5193, סגן הנשיא כב' השופט נ. הנדל (31.7.07)). 18.אשר לתכלית הפטור שבסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, הבהיר כב' השופט ד' לוין בבג"צ 764/88 הנ"ל בעניין דשנים, בעמ' 814, כי הסעיף "בא לפטור מארנונה אותם מפעלים המופקדים על תשתיות ענק המותקנות למען קיום ותפעול מערכת הולכה של חשמל וכדומה לכלל הציבור ברחבי המדינה". הוא פסק כי בריכות ותעלות טיהור של העותרת, "תופסות שטח משמעותי מאוד יחסית למטרה המושגת מהתקנתן", ולא לכך התכוון המחוקק בפטור שהעניק. מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה והיטל לקליטת העליה), התשנ"א-1990 (ראה סעיף 14 לעיל), עולה כי הרקע לחקיקתו של סעיף 274ב(ג) היה דרישת ארנונה שהוציאו כמה רשויות מקומיות לחברות תשתית, כולל חח"י. בעקבות כך, עתרה חח"י לבית המשפט הגבוה לצדק, אשר הבהיר כי מדובר בסוגיה שהיא בעיקרה כלכלית, ציבורית, חברתית ופוליטית, ומן הראוי שהמחוקק יסדירה. עוד עולה מדברי ההסבר הנ"ל, כי המחוקק בא להבחין בין מתקנים של חברות תשתית התופסים שטחי קרקע ניכרים, ובגינם הם מחויבים בתשלום ארנונה, לבין הטלת ארנונה על קווי התשתית ומתקני החיבור שלהם, אשר אינם תופסים שטח קרקע משמעותי. לגבי קווי תשתית ומתקנים, סבר המחוקק כי אין מקום לחייב בארנונה, אשר תוטל בסופו של דבר על ציבור הצרכנים של חברות התשתית. 19.בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 448 (15.5.00) (להלן: "מקורות I"), הבהירה כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן כי תכליתו של סעיף 274ב(ג) הוא: "לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים ומשמעותיים ובאופן כזה למנוע העלאת המחירים לצרכן. הרציונל שמאחורי הפטור הוא להטיל ארנונה רק על קווים התופסים שטחי קרקע משמעותיים...". כב' השופטת שטרסברג-כהן הדגישה כי "קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה מקיימים רציונל זה, באשר אין הם מהווים 'שימוש' בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה". לעומת זאת, תעלת המים הפתוחה של המוביל הארצי תופסת שטח רחב על פני הקרקע, ולכן אין דינה כדין קווי חשמל ועמודי חשמל. עוד אמרה כב' השופטת שטרסברג-כהן כי על פי הפסיקה, ולאור דברי ההסבר להצעת החוק, "יש לפרש את סעיף הפטור בצמצום ואין להחילו על נכסים התופסים שטחים משמעותיים". פרשנות זו של בית המשפט, מעוגנת בפטור עצמו. כך הגביל המחוקק את הפטור ל"מתקני חיבור" ששטח הקרקע מתחתם איננו עולה על 32 מ"ר. מגמה זו של המחוקק, באה לידי ביטוי גם בתיקון תשס"ג, אשר הגביל את תוספת הקרקע משני צדי קווי התשתית הפטורה מארנונה, וחייב בארנונה את שטח "מרווח הביטחון" הסמוך לקווי התשתית, החורג מתוספת קרקע זו (אמנם בתעריף מופחת). רציונאל נוסף העומד מאחרי סעיף 274ב(ג), כפי שמציין היועץ המשפטי לממשלה בתגובתו, נובע מן העיקרון שההצדקה להטלת חיוב ארנונה טמונה בהנאה שמפיק הנישום מן השירותים המוניציפליים שמעניקה הרשות המקומית לנכס נשוא השומה. חברות התשתית אינן צורכות שירותים מוניציפליים בנוגע לקווי התשתית ומתקני החיבור שלהם: הרשויות המקומיות אינן משקיעות דבר בקווי התשתית, ואינן מספקות להן שירותים מוניציפליים כלשהם. בע"א 975/97 הנ"ל בעניין עילבון, בעמ' 448, אמרה כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן: "הימנעות מחיוב בארנונה בגין נכסים שאינם תופסים שטחי קרקע משמעותיים, נובעת מהרציונל שבבסיס רעיון הארנונה, שהוא, גביית תשלום ממי שמשתמש בפועל בקרקע שבתחום שיפוט הרשות המקומית ובשימושו זה מונע הוא מאחרים לעשות כן ונהנה משירותי המועצה, הממומנים חלקית על ידי הארנונה". היועץ המשפטי לממשלה מדגיש בתגובתו, כי אין די במניעת שימוש אלטרנטיבי מאחרים כדי להצדיק גביית ארנונה, מקום שחברת התשתית איננה נהנית משירותי הרשות המקומית. כך הם פני הדברים לגבי חח"י. 20.אינני סבור כי לצורך פרשנות סעיף 274ב(ג) יש מקום להביא בחשבון את השיקולים הכלכליים אשר העותרת מצביעה עליהם (לפי חוות דעתו של הכלכלן ד"ר שמחה סדן), בכל הנוגע לנטל התשלום שייפול על צרכני החשמל אם תתקבלנה טענות המשיבות (כך גם נפסק בע"א 975/97 הנ"ל בעניין מקורות I, בעמ' 449). מנגד, גם אינני סבור שעלי להזדקק לטענות המשיבות בדבר מצוקתן התקציבית והנטל המוטל על התושבים המשלמים ארנונה. אם סבור המחוקק שהטלת ארנונה על חח"י, בהתאם לחוק הקיים, מביאה לתוצאה חברתית או כלכלית בלתי רצויה, בידיו לשנות את החוק. על בית המשפט מוטלת מלאכת פירוש החוק, על-פי לשונו ולאור תכליתו. אין זה מתפקידו לאזן בין הנטל הכלכלי המוטל על משלמי הארנונה, לבין הנטל הכלכלי המוטל על צרכני החשמל. כך גם סבר בג"צ בשנת 1988, כאשר הפנה אל המחוקק את נושא הפטור לחברת חשמל. (2) תחולת הפטור שבסעיף 274ב(ג) על פרוזדור החשמל והיקפו 21.המחלוקת העיקרית בין הצדדים לגבי פרשנותו של סעיף 274ב(ג) לפקודה נוגעת לשאלה האם הוראה זו, בנוסחה לפני תיקון תשס"ג, התכוונה לפטור רק את שטח הקרקע שמתחת לקווי החשמל, כשהם במצב סטטי (בהעדר טלטול ברוח), או שמא גם את רצועת הקרקע שמשני צדי התיילים הקיצוניים, שהם מרווחי הביטחון הנדרשים על ידי רשויות התכנון. על פי תכניות המתאר הארציות והמחוזיות, קיימת מגבלה תכנונית בשטחים שמתחת לקווי החשמל: אסורה כל בנייה בטווח של 20 מ' מקו מתח עליון, ו-35 מ' מקו חשמל במתח על-עליון, הן בשטח פתוח והן בשטח בנוי (ראה חוות דעתו של האדריכל אילן אייזן, בעמ' 20 ואילך). בחוות דעתו של מהנדס חברת החשמל צבי שגב מובהר, כי פרוזדור החשמל כולל מרווח בטיחות, אשר נקבע בהתחשב במיקום קווי החשמל בתנאי הרוח המרבית, לפי תקן ישראלי לעומסי רוח, בתוספת מרחק חשמלי בטיחותי. רוחב פרוזדור החשמל הסטנדרטי (כולל השטח שמתחת לתיילים) בקו מתח עליון הוא 40 מ' (8.4 מ' מרחק בין התיילים הקיצוניים, 11.5 מ' מרחק תזוזת התיילים לכל צד ו- 4 מ' לכל צד מרחק הבטיחות החשמלי). רוחב הפרוזדור בקו מתח על-עליון הוא 70 מ' (17.4 מ' מרחק בין התיילים הקיצוניים, 20.3 מ' מרחק תזוזת התיילים לכל צד ו- 7 מ' לכל צד מרחק הבטיחות החשמלי). לשם השוואה, בקו מתח גבוה רוחב פרוזדור החשמל הוא 10 מ', ובקו מתח נמוך - 2.5 עד 5 מ', אך הקווים הנדונים בענייננו הם קווי מתח עליון ועל-עליון. מכאן עולה כי עיקר פרוזדור החשמל (כ- 80%) הוא השטח שמתחת לתיילים הקיצוניים בצירוף אותו שטח שמשני צדי התיילים הקיצוניים במצבם הסטטי, אשר נשמר כמרווח ביטחון המביא בחשבון את טלטול התיילים ברוח. כ-20% הנוספים הם מרחק הבטיחות החשמלי. יש לציין כי תיקון תשס"ג מכליל בגדר "קווי תשתית" 15 מ' מכל צד של קו מתח עליון, קרי: 3.5 מ' יותר מן הנדרש למרחק תזוזת התיילים ברוח לפי חוות דעת שגב. אשר לקו מתח על-עליון, מתייחס התיקון בחוק לתוספת של 21 מ' מכל צד של הקו, בעוד שעל פי חוות דעת שגב טווח תזוזת התיילים מגיע עד 20.3 מ' בלבד. לכן, אותם 80% מפרוזדור החשמל, שהם השטח שמתחת לתיילים הקיצוניים בצירוף טווח תזוזת התיילים ברוח - פטורים מארנונה בצורה מפורשת על פי תיקון תשס"ג, והמחלוקת לגביהם מתמקדת במצב המשפטי שקדם לתיקון זה. כמו כן, קיימת מחלוקת לגבי יתרת "פרוזדור החשמל" שאינה פטורה לפי תיקון תשס"ג, שהם אותם כ- 20% מן הפרוזדור המהווים מרחק בטיחות חשמלי. מחלוקת זו נוגעת הן למצב המשפטי שקדם לתיקון תשס"ג, והן למצב שנוצר בעקבותיו, שכן חובת תשלום הארנונה בגין שטח מרווח הביטחון שאיננו נכלל ב"קווי תשתית" לאחר תיקון תשס"ג מותנית בהיותו "קרקע מוחזקת" בידי חח"י. 22.האדריכל דוד בן-גיא, מטעם גבעת שמואל, מבהיר את המגבלות התכנוניות המשמעותיות הנוצרות בשל קווי החשמל בשטח המהווה כ-4% מסך שטח היישוב (ראה גם חוות דעתו של השמאי רוזנברג מ/15). גם השמאי מטעם עיריית ראש העין, מר אלכס האוזר, מציין בחוות דעתו כי "פרוזדור החשמל" תופס שטח של 1,200 דונם בתחום העירייה. אך האוזר ורוזנברג מתייחסים לפרוזדור חשמל ברוחב 200-345 מ', אף כי על-פי חוות דעתו ועדותו של מהנדס חברת החשמל צבי שגב רוחב הרצועה הוא לכל היותר 70 מ' (בקו על-עליון). דני קלימי, סמנכ"ל ומנהל תחום מדידות ארנונה בחברת דאטא מפ מערכות מידע גיאוגרפיות בע"מ, טוען בסעיף 2 לתצהירו שצורף לתגובת יבנה כי "רוחבה של רצועת החשמל נע בין 260 מ' ועד 345 מ'". קלימי איננו מודד מוסמך ואף איננו מהנדס, אלא אגרונום במקצועו, וקביעתו לגבי רוחב הרצועה הינה סתמית ובלתי מנומקת. תצהירו ניתן על סמך תצלומי אוויר ומפות מדידה (עדותו בעמ' 63), ואין זה ברור כיצד ניתן היה לקבוע על פי מפות או תצלומי אוויר את רוחבה של רצועה שאיננה פיזית ואיננה נראית כלל. תצהירו של קלימי עומד בניגוד לחוות דעתו של מהנדס חברת החשמל צבי שגב, שעדותו מקובלת עלי. אין מדובר ברצועת קרקע תפוסה, אלא ברצועת ביטחון הנדרשת בעיקר לאור טלטול התיילים ברוח. לכן מעדיף אני את חוות דעתו של מהנדס החשמל, מחברת החשמל, צבי שגב, אשר מבהיר בחוות דעתו כיצד נקבעת אותה רצועה, שהיא פרוזדור החשמל. 23.חח"י טוענת כי לא ניתן לנתק את קווי החשמל מפרוזדור החשמל, על כל מרכיביו, כפי שנקבעו בתכניות המתאר ובתקנים החלים. קווי החשמל אינם נייחים, אלא מטלטלים ברוח, ולא ניתן לקבוע את תחום החיוב בארנונה בהתאם לקווים דמיוניים. כך עולה מלשון סעיף 274ב(ג) לפקודה, אשר כולל בהגדרת "קווי תשתית" הן את הקווים העיליים עצמם, והן את "הקרקע... שמעליה הם עוברים", בלא הגבלה כלשהי לגבי תחום הקרקע המדובר. זו גם הפרשנות שנותן היועץ המשפטי לממשלה לסעיף 274ב(ג) בנוסחו המקורי. פרשנות זו נתמכת, לדעתם, בתיקון תשס"ג שנעשה בסעיף 274ב(ג) לפקודה, אשר מחיל במפורש את הפטור על תוספת הקרקע שלצד קווי התשתית. לפי הנוסח המתוקן, המונח "קווי תשתית", הפטורים מתשלום ארנונה, כולל את מרווחי הבטיחות שלצד קווי החשמל (21 מ' מכל צד בקו מתח על-עליון, ו-15 מ' מכל צד בקו מתח עליון). חח"י והיועץ המשפטי לממשלה מדגישים כי מטרת התיקון לא היתה לשנות את החוק הקיים, אלא להסיר כל ספק לגבי פרשנותו, לנוכח העובדה שרשויות מקומיות מסוימות פרשו את החוק כמאפשר הטלת ארנונה על שטח הפרוזדור משני צדי התיילים הקיצוניים. לטענת חח"י, הכוונה להבהיר את החוק הקיים, ולא לשנותו, עולה מפרוטוקול וועדת הכספים של הכנסת שדנה בתיקון. נציג משרד האוצר בוועדה אמר כי התיקון נדרש על מנת להבהיר שגם מרווחי הביטחון, לצד קווי התשתית, תלויים בפטור, וכי זו היתה הכוונה בעת שנחקק התיקון לפקודה בשנת תשנ"א; הואיל וכמה רשויות מקומיות החלו להטיל ארנונה על מרווחי הביטחון, נדרש התיקון. כך אכן אמר נציג משרד האוצר (מר אמיר לוי). אך היו גם חברים בוועדה שהעלו ספק באשר לפרשנות ההוראה הקיימת, שאלו האם מוצדק להעניק פטור למרווחי הביטחון, ואף ציינו כי היו בתי משפט ששללו פרשנות זו. לנוכח מחלוקת זו, וכפי שמבהיר היועץ המשפטי לממשלה בתגובתו, התיקון שאומץ בסופו של דבר ערך איזון בין צורכי הרשות המקומית להעניק פטור לרצועה מוגבלת ברוחבה, לבין צורכי הציבור הרחב בקיום קווי תשתית, הכוללים את המקרקעין ההכרחיים לשימוש בהם. אך היועץ המשפטי לממשלה מדגיש כי לדעתו, גם הנוסח המקורי חל על רצועת הקרקע שמתחת לקווי החשמל, כפי שהיא מתחייבת בהתאם לתקנים ולכללים המקובלים. 24. הוראת חוק מתקנת נועדה לא פעם להבהיר את המצב הנכון על פי החוק הקיים ולהסיר ספקות, לנוכח מחלוקות שהתעוררו בעניין, ולא ליצור מצב דברים חדש (ראה: ע"א 448/69 חנגל נ' פקיד השומה, פ"ד כד(2) 321; רע"א 3527/96 אקסלברד נ' מנהל מס רכוש, פ"ד נב(5) 385, פסקה 15 לפסק דינה של כב' השופטת ד' ביניש, כתוארה אז, והפסיקה המצוטטת שם; ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 79). במקרה דנא, נאמר בדברי ההסבר להצעת החוק המתקן, כי: "מוצע לקבוע כי ההגדרה 'קווי תשתית' לצורך אי הטלת ארנונה כללית תורחב ותכלול גם... מרווח ביטחון...". בהוראה החדשה נותרה ההגדרה הישנה של "קווי תשתית", אך התווסף המשפט "בתוספת קרקע ברוחב...". דברים אלו מצביעים לכאורה על כוונה להרחיב את הפטור הקיים לקווי תשתית, כך שיכלול גם את מרווח הביטחון שלצד הקווים. מאידך גיסא, מהדיון בוועדת הכספים של הכנסת (שערכו ככלי פרשנות מוגבל ביותר), עולה כי הרקע ליוזמה לתיקון החוק היה הצורך להבהיר שמרווחי הביטחון פטורים אף הם, לנוכח פרשנות מצמצמת שהעניקו מספר רשויות מקומיות להגדרה בסעיף 274ב(ג) בנוסחו אז. השאיפה להבהיר את הסעיף בנקודה זו באופן המיטיב עם חברות התשתית אמנם לא היתה מקובלת על כל חברי ועדת הכספים, אך ברור היא זו שעמדה בבסיס ההצעה לתקן את החוק. יש להעניק בעניין זה משקל מסוים גם לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, המלווה את תהליך החקיקה, והוא, כאמור, מדגיש בתגובתו כי כוונת התיקון היתה להבהיר את המצב הקיים, ולא לשנותו. נראה כי תיקון תשס"ג מבטא חוסר שביעות רצון של המחוקק מן הדרך שבה פירשו מספר רשויות מקומיות את סעיף 274ב(ג), כאשר החלו לפתע להטיל ארנונה על מרווחי הביטחון שלצד הקווים. לו היה המחוקק סבור כי פרשנות מצמצמת זו היתה נכונה ומוצדקת, לא היה קובע בתיקון תשס"ג "ברחל בתך הקטנה" כי הפטור חל גם על מרווחי הביטחון שלצד הקווים, בהתאם לקריטריונים שנקבעו. לכן, מטרת החוק המתקן היתה, כפי הנראה, להסיר תקלה שנבעה מדרך הפרשנות של המשיבות, ורשויות מקומיות שנהגו כמותן, ואין בתיקון זה כדי למנוע מבית המשפט לקבוע כיום כי גם קודם לתיקון כללו "קווי תשתית" את מלוא פרוזדור החשמל. באופן דומה, תיקון תשס"ג לא מנע מכב' השופט י' אנגלרד להביע דעתו בע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 794 (29.5.03) (להלן: "מקורות II"), כי למרות שהתיקון מבהיר עתה במפורש שהמונח "קווי תשתית" כולל תעלת מים פתוחה (בניגוד למה שנפסק בע"א 975/97 הנ"ל בענין מקורות I), הרי שלדעתו גם ההגדרה המקורית מתשנ"א כללה תעלת מים זו. 25.המסקנה דלעיל איננה נקיה מספקות לאור הוראת המעבר שבסעיף 7 לחוק המתקן מתשס"ג (ראה סעיף 15 לעיל). על פי הוראה זו, וחרף הפטור שניתן בסעיף 274ב(ג) המתוקן לקווי תשתית הכוללים מרווחי ביטחון, תשלם חברת תשתית בשנים 2003-2004 תשלום ארנונה מופחת בגין קווי התשתית הכוללים את מרווחי הביטחון, אם שילמה בפועל ארנונה בגינם בשנת 2002 או 2001. אם נאמר שתיקון תשס"ג לא בא לשנות את המצב המשפטי הקיים, אלא רק להבהירו, כי אז נגיע לתוצאה שקשה להסבירה: המחוקק מכיר בכך שלפני התיקון לא היו חברות התשתית חייבות לשלם ארנונה בגין מרווחי הביטחון, וחרף כך מחייב אותן להמשיך ולשלם ארנונה בגין מרווחי הביטחון בשנים 2003-2004, רק משום שגבו מהם, שלא כדין, ארנונה בשנים 2001-2002. אם, לעומת זאת, תיקון תשס"ג נועד להביא לשינוי במצב המשפטי הקיים, כי אז יש הגיון בהחלת הפטור בצורה הדרגתית על חברות תשתית ששילמו בפועל, ועל-פי דין, ארנונה בגין מרווחי הביטחון, על מנת שלא להביא להפחתה גדולה ומיידית של תקציב הארנונה של הרשויות שגבו בפועל ארנונה בגין מרווחי הביטחון, ותכננו את תקציבן לשנת 2003 בהתאם (התיקון לחוק הוכנס בימים האחרונים של שנת 2002). כנגד כך, ניתן לומר כי אם אכן כוונת המחוקק היתה לשנות את המצב הקיים, ולהכיר בכך שעד לתיקון תשס"ג היתה חובת תשלום ארנונה בגין מרווחי הביטחון, כי אז לא היתה הצדקה לפטור מתשלום ארנונה בתקופת המעבר (2003-2004) חברת תשתית שנמנעה מלשלם את הארנונה, בניגוד לדין, ולהחיל את הוראת המעבר רק על חברה ששילמה בפועל ארנונה בגין מרווחי הביטחון לפני התיקון. על פי היגיון זה, הוראת המעבר מלמדת שהמחוקק היה סבור כי לפני התיקון לא היתה חובה לשלם ארנונה בגין מרווחי הביטחון, ולכן מי שבפועל לא שילם בגין שטחים אלו לפני תיקון תשס"ג - לא ישלם גם לאחר מכן. זו אכן פרשנותו הנכונה של סעיף 7 לדעתי (ראה הדיון בתת-פרק (3) לקמן). אך במקרה זה, כאמור לעיל, לא ברורה ההצדקה לחייב את מי ששילם בפועל קודם לתיקון להמשיך ולשלם ארנונה מופחתת עוד שנתיים. 26.לסיכום האמור לעיל, נראה לי כי קשה לדלות מתיקון תשס"ג, ומהוראת המעבר שלו, מסקנה פרשנית ברורה בנוגע לפירושו הנכון של סעיף 274ב(ג) בנוסחו הישן. ממילא, יש חשיבות מוגבלת להשקפת המחוקק בשנת תשס"ג בנוגע לפרשנות הנכונה של הוראת חוק מתשנ"א. מרגע שחוקק החוק הוא בבחינת "חי הנושא את עצמו", והתפקיד לפרשו מוטל על בית המשפט, ולא על המחוקק. לכן, יש לפרש את סעיף 274ב(ג) בנוסחו הישן מתוכו ומתוכנו, ועל פי תכליתו, במקום לנסות ולדלות, ללא הצלחה, את כוונת המחוקק בשנת תשנ"א על סמך תיקון שנעשה בשנת תשס"ג. 27.המשיבות טוענות כי סעיף 274ב(ג), לפי לשונו, מעניק פטור לקווי תשתית, כולל "הקרקע שבה או מעליה הם עוברים"; לא נאמר בחוק כי הפטור חל על קרקע הנמצאת לצד או בסמוך לקווי התשתית - אותו שטח שהמשיבות מכנות "שולי פרוזדור החשמל". אולם, כעולה מחוות דעתו של המהנדס שגב, כ- 80% מפרוזדור החשמל נובע ממיקום התיילים במרחב בתנאי רוח מרבית, שאז עשויים הם לנוע 20 מ' לכל צד בקו מתח על-עליון, ו- 11.5 מ' לכל צד בקו מתח עליון (ראה תרשים 3 לחוות הדעת). אינני סבור כי ניתן לומר שהפטור נועד לחול על תיילי החשמל רק במצבם הסטטי, תוך התעלמות מן העובדה הפיזית של תזוזתם ברוח - עובדה הידועה לכל בר-בי-רב; ואם הפטור כולל את קווי החשמל גם בתזוזתם ברוח - הרי שהפטור ניתן גם לקרקע שמעליה הם עוברים במצב טלטול מירבי. הפטור לקווי תשתית עיליים ניתן בסעיף 274ב(ג) ל"קרקע... שמעליה הם עוברים", ואין כל בסיס לסברת המשיבות כי הכוונה היתה אך ורק לקרקע הנמצאת בקו אנכי ישר מתחת לתיילים הקיצוניים. המשיבות (זולת עיריית יבנה) אינן חולקות על כך ששטח הקרקע שמתחת לקווים במצבם הסטטי פטור מארנונה. מכאן שהן מבקשות לחייב את חח"י בתשלום ארנונה על שטח קרקע, רק משום שתילי החשמל מתנופפים מעליו באופן אקראי, בשל משבי רוח חולפים. בעיני, זו כמעט אבסורדית. לכן, נראה לי כי אותם שטחים מפרוזדור החשמל הנמצאים לצדי התיילים הקיצוניים במצבם הסטאטי, ונובעים מתזוזת התיילים ברוח (קרי: 11.5 מ' לכל צד בקו מתח עליון, ו- 20.3 מ' לכל צד בקו מתח על-עליון), הם חלק אינטגרלי פיזי מקווי התשתית העיליים. שאלה אחרת היא מה דינם של אותם כ- 20% נוספים מפרוזדור החשמל, המשמשים כמרווח ביטחון למניעת התחשמלות, על פי חוות דעתו של המהנדס שגב, ואשר נמצאים משני צדי קווי החשמל במצב של טלטול מירבי. שטח זה (4 מ' לכל צד בקו מתח עליון, ו- 7 מ' לכל צד בקו מתח על-עליון), אכן איננו מהווה חלק אינטגרלי פיזי מקווי החשמל, אך הוא מהווה חלק אינטגרלי מקווי החשמל מבחינת ההגבלות החוקיות והתכנוניות, ומבחינת התכלית של הולכת חשמל, שעבורה ניתן הפטור. 28.טענתן העיקרית של המשיבות היא כי מטרת סעיף 274ב(ג) היתה לפטור קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים, בעוד שפרוזדור החשמל תופס שטח ניכר לכל אורכו. אכן זו היתה כוונת המחוקק, כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, וכפי שהבהיר בית המשפט העליון בפרשת מקורות I הנ"ל (ראה סעיפים 14, 18-19 לעיל). אולם, בדברי ההסבר נאמר כי חברות התשתית משלמות ארנונה על "מתקנים שונים התופסים שטחי קרקע ניכרים" (כגון תחנות כוח, משרדים ומתקנים שונים). לעומת זאת, נאמר שם, "אין הצדקה לחייב אותן, ובעקיפין את ציבור הצרכנים, בתשלום ארנונה על קווים עיליים… ועל עמודים ומתקנים שעליהם מחוברים קווים אלה ואשר אינם תופסים שטח קרקע משמעותי". מכאן עולה שהמחוקק לא סבר שהקווים עצמם, ומתקני החיבור שלהם, תופסים שטח קרקע בהיקף המצדיק תשלום ארנונה. צריך לצאת מתוך הנחה שהמחוקק היה ער, בעת התקנת הפטור בשנת תשנ"א, לדרישות החוקיות והתכנוניות הנוגעות לקווי החשמל, ולכך שהם דורשים מרווחי ביטחון לצדם - בעיקר לאור טווח טלטול התיילים ברוח. אם לא קבע המחוקק, חרף כך, מגבלה כלשהי על תחום פרוזדור החשמל הפטור מארנונה (כפי שעשה, לדוגמה, לגבי השטח שבבסיס מתקני החיבור, שהפטור בו הוגבל לשטח של 32 מ"ר) - אות היא לכך שהמחוקק התכוון לפטור את קווי התשתית כפי שהם, ללא כל הגבלה נוספת. 29.המשיבים סומכים בעניין זה על הילכת מקורות I הנ"ל (ע"א 975/97). אולם באותו מקרה דובר בתעלת מים פתוחה ורחבה, שלצידה גודרו שטחי קרקע נוספים (סך הכל 33,500 מ"ר בתחום המועצה המקומית). לכן נפסק כי לא היתה כוונה לפטור תעלת מים שכזו, וכב' השופטת ט' שטרסברג-כהן פסקה: "התעלה שבה עסקינן היא תעלה פתוחה ורחבה מאוד, היא איננה קו תת קרקעי וגם לא קו עילי כמובנם בסעיף 274ב(ג). הרציונאל שמאחורי הפטור בגין קווי חשמל וטלפון הנישאים על עמודים, או הטמונים בתוך הקרקע, אינו עומד לתעלה כזו". מדברים אלו ניתן דווקא להבין, כי יש מקום לאבחן את הילכת מקורות I מהמקרה הנדון כאן, שהרי קווי החשמל אינם תופסים שטח קרקע כלשהו, אם כי קיומם מטיל מגבלות שימוש ובניה ברצועת קרקע שמתחתיהם. לכן, כאשר הרציונאל העומד מאחורי סעיף 274ב(ג), כפי שנקבע בהלכת מקורות I, הוא לפטור מארנונה קווי תשתית בתנאי שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים - אין להחיל סייג זה, הנוגע להיקף קווי התשתית, על קווי חשמל עיליים שאינם תופסים שטח קרקע. לא מיותר לציין בהקשר זה, כי בבקשה לקיום דיון נוסף בענין מקורות I, נאמר על ידי כב' השופט א. מצא כי הלכה זו איננה "קובעת מסמרות" לגבי גופים ונכסים אחרים, אלא שהיא מצומצמת לתעלת המים הפתוחה של מקורות (דנ"א 5218/03 מקורות נ. המועצה המקומית עילבון, תק-על 2003(3) 676). זאת ועוד, בע"א 8558/01 הנ"ל בעניין מקורות II, הביע כב' השופט י' אנגלרד את דעתו כי ההלכה שנפסקה במקורות I לא היתה נכונה, וכי סעיף 274ב(ג) בנוסחו המקורי חל על תעלת המוביל הארצי. אשר להלכת דשנים הנ"ל (בג"צ 764/88, בעמ' 814), שגם עליה סומכות המשיבות, הרי שהסיבה לקביעה כי בריכות ותעלות הטיהור של העותרת אינן פטורות מארנונה, נבעה מכך שהן אינן נחשבות כ"קווי תשתית", קרי: "קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה…", ולאו דווקא בשל השטח הניכר שהם תופסים. 30.המשיבות סומכות על פסיקה שניתנה לגבי פרשנותו של סעיף 274ב(ג) בנוגע לחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן: "תש"ן"). בע"ש (חי') 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קריית טבעון, תק-מח 95(3), כב' השופט ד"ר ד' ביין (17.9.95), נדון חיובה של תש"ן בארנונה בגין רצועת הקרקע שמצדי צינור הנפט, המשמשת כמרווח ביטחון לצורך אחזקה ושירותים בשעת חירום. בית המשפט קבע כי סעיף 274ב(ג) פוטר את קווי התשתית עצמם, כולל הקרקע שמעליה הם עוברים, אך לא את רצועת הביטחון שלצדם, מה גם שלא הוכח בפניו שתפיסתה חיונית לשם השגת המטרה של הולכת דלק. בעת"מ (חי') 459/02 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה האזורית זבולון, תק-מח 2003(4) 6700, מפי כב' השופטת ש' וסרקרוג (26.10.03), שב וקבע בית המשפט המחוזי בחיפה כי יש לחייב את תש"ן בתשלום ארנונה בגין רצועת הביטחון ברוחב 30 מ' שלצדי קו הנפט, המשמשת לתחזוקה ולאבטחה. בעת"מ (ת"א) 1229/02 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה המקומית גבעת שמואל, תק-מח 2006(1) 1310, מפי כב' השופט א' טל (16.1.06), פסק בית המשפט בעקבות ההלכות דלעיל, כי יש להטיל ארנונה על מרווחי הבטיחות ברוחב של 10 מ' משני צדי צינור הדלק, שכן אלו אינם חלק מ"קווי תשתית" לפי סעיף 274ב(ג) (בנוסחו הישן שנדון בעתירה). בית המשפט פסק כי יש לפרש סעיף זה בצמצום, באופן שלא יחול על נכסים התופסים שטח משמעותי, שכן תשלום הארנונה צריך לחול באופן שוויוני על כלל הציבור הנהנה מן השירותים הניתנים על ידי הרשות המקומית. בעת"מ (חי') 1109/03 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה המקומית קריית טבעון, תק-מח 2006(1) 10397, נדונה שוב שאלת חיובה של תש"ן בתשלום ארנונה בגין רצועת הקרקע שלצד קו הנפט, המשמשת אותה לצורכי ביטחון, אבטחה ותחזוקה, אך הפעם נדון העניין על פי תיקון תשס"ג (לגבי שנת 2003). כב' השופטת ש' שטמר הותירה פתוחה את השאלה האם הביטוי "קווי תשתית", כמשמעותו לפני תיקון תשס"ג, כלל בחובו גם רצועת קרקע לצד הקווים, הואיל והעניין הוסדר בתיקון תשס"ג ובהוראות המעבר שלו. 31.אינני סבור כי ניתן להחיל את ההלכות שנפסקו בעניין תש"ן על חח"י. בענייננו הוכח כי פרוזדור החשמל שלצד קווי החשמל חיוני להולכת החשמל, הוא נדרש על פי שיקולים תכנוניים ובטיחותיים, והוא מהווה חלק אינטגראלי מקווי החשמל. רובו של פרוזדור זה איננו אלא תחום התיילים של החשמל במצבם הסטטי והמטלטל, ורק מקצתו נובעת מטווח הביטחון הנדרש. בעניין תש"ן, רצועת ביטחון לא היתה חלק אינטגרלי מצינור הנפט, אלא רק נדרשה לצורכי אבטחה ותחזוקה, ותש"ן הקימה עליה מגדלי שמירה, צנרת כיבוי ומתקנים אזרחיים. תש"ן אף מנעה מאחרים כל שימוש בפועל ברצועת ביטחון זו, ועמדה לגדר אותה. בענייננו, מדובר ברצועת שטח שבה חברת החשמל איננה תופסת ואיננה משתמשת דרך קבע (ראה הדיון בפרק ד(3) לקמן), ואשר נובעת משיקולי בטיחות הקשורים להולכת החשמל. להבדיל מעניינה של תש"ן, התופסת באופן פיזי ומוחשי רצועת קרקע - אין חח"י תופסת ברצועת קרקע, שהרי מדובר בקווי חשמל עיליים. פרוזדור החשמל בו עסקינן, איננו אלא שטח הכפוף למגבלות שימוש ובנייה בשל סכנת החשמל. זו האבחנה בין עניינה של חח"י, לבין פסקי הדין הנ"ל שניתנו בעניין מקורות ודשנים (ראה סעיפים 18-19 לעיל): אין דין קווי חשמל עיליים, כדין בריכות טיהור או תעלת מיים רחבה, אשר תופסות שטח קרקע. כפי שפסקה כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן בענין מקורות I הנ"ל, "קווי תשתית הנישאים באוויר... אין הם מהווים 'שימוש' בפועל בקרקע ואין הם מנעים אחרים לעשות שימוש כזה" (ראה סעיף 19 לעיל). בנוסף, כפי שיבואר להלן בפרק המתייחס להיותו של פרוזדור החשמל "קרקע תפוסה", אינני סבור כי החוק התכוון להטיל חובת תשלום ארנונה על שטחים שאינם מוחזקים בפועל על ידי חברת תשתית, רק בשל כך שקיימות מגבלות תכנוניות וחוקיות בנוגע לשימוש שניתן לעשות בשטח הסמוך לקווי התשתית. לאור כל אלו, אינני סבור שיש להחיל בעניינו את פסקי הדין שניתנו בעניין תש"ן. יתר על כן, הרציונאל העומד מאחורי הוראת סעיף 274ב(ג) כפול: מתן פטור לקווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים, אך גם מתן פטור לחברות תשתית שאינן צורכות שירותים מוניציפליים בכל הנוגע לקווי התשתית, לאור העיקרון הקובע כי ההצדקה להחלת חיוב בארנונה טמונה בהנאה שמפיק הנישום משרותי הרשות המקומית בנוגע לנכסיו (ראה סעיפים 17 ו- 19 לעיל). מכאן ששאלת היקף השטח שתופסים קווי התשתית איננה המבחן היחידי לתחולת הפטור, כאשר באים לפרש את הוראת סעיף 274ב(ג). חח"י איננה מקבלת מן המשיבות שירותים מוניציפליים כלשהם בגין פרוזדור החשמל, כפי שמדגיש בצדק היועץ המשפטי לממשלה, ולכן אין הצדקה לחייבה בארנונה על שטח זה. 32.בעע"מ 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת ישראל בע"מ, תק-על 2007(3) 1100 (24.7.07), נדונה חוקיותם של היטלי פיתוח אשר הוטלו על שטחים המוחזקים על ידי רכבת ישראל. נפסק מפי כב' השופט ע' פוגלמן, כי מסילות הרכבת פטורות מתשלום היטלי פיתוח בהיותם בבחינת "רחוב". אך מה שנוגע לענייננו הם הדברים שנאמרו על ידי כב' השופט פוגלמן בפסקה 18, לאמור: "בנוסף סבורים אנו, כי אין הגיון לכלול בשטח זה (הפטור מתשלום היטלי פיתוח - ע.ב.) אך ורק את מסילות הברזל עצמן. מבחינת השימוש הציבורי ומבחינת ההיבט הפיזי, אין לנתק את המסילות מרצועת הקרקע הצמודה להן. הגדרת המחוקק בפקודת מסילות הברזל הקובעת, כברירת מחדל, רצועה ברוחב של 15 מטרים משני צידי המסילה, ישימה גם בענייננו. לפיכך, מסקנתנו ביחס למסילות גופן, נכונה גם ביחס לרצועת הקרקע האמורה". כך גם בענייננו: אין לעשות הפרדה מלאכותית בין הקרקע שמתחת לקווי החשמל במצבם הסטאטי, לבין הקרקע שמתחת לקווים אלו בעת טלטול. גם ההבחנה בין קרקע זו, שמתחת לקווי החשמל במצבם הסטאטי או בתזוזה ברוח, לבין מרווחי הביטחון שלצדם, היא מאולצת. אלו גם אלו מהווים חלק אינטגרלי מקווי החשמל, כאשר פרוזדור החשמל כולו נובע מדרישות תכנוניות ובטיחותיות הנדרשות על פי דין. כל שטח זה משרת את קווי החשמל למטרה של הולכת חשמל, ועל כן נכלל בהגדרה של "קווי תשתית", המוגדרים בסעיף 274ב(ג) כ"קווים עיליים... להולכה ולהעברה של חשמל... והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים". 33.לאור כל האמור לעיל, אין לקבל את טענתה חסרת הבסיס של עיריית יבנה, כי סעיף 274ב(ג) איננו פוטר מארנונה אף לא את השטח שמתחת לקווי החשמל עצמם, משום שהם תופסים שטחים ניכרים. מרחיקת לכת שכזו, לא הועלתה על ידי המשיבות האחרות, וכנראה גם לא על ידי רשות מקומית כלשהי. ההגדרה של "קווי תשתית" - הן זו שמשנת תשנ"א, והן זו שמשנת תשס"ג - כוללת "קווים עיליים... להולכה או להעברה של חשמל… והקרקע שבה או מעליה הם עוברים". מכאן ברור שהמחוקק התכוון לפטור מארנונה, לכל הפחות, את הקרקע שמעליה עוברים קווי החשמל. 34.כך גם אין כל בסיס לאבחנה שמנסה עיריית יבנה ליצור, בין קווי מתח עליון ועל-עליון, לבין קווי מתח גבוה או נמוך. עניין זה ברור לחלוטין מן ההגדרה של "קווי תשתית" שבתיקון תשס"ג, המתייחסת במפורש לתוספת הקרקע שלצד קו מתח על-עליון וקו מתח עליון. אך גם בהגדרה שבחוק מתשנ"א התייחס המחוקק ל"קווים עיליים… להולכה או להעברה של חשמל", בלא להבדיל ביניהם על פי סוגי המתח שהם מוליכים. קווי מתח עליון ועל-עליון - אף הם בבחינת "קווים עיליים להולכה או להעברה של חשמל". חח"י טוענת כי תכליתו של סעיף 274ב(ג) היתה למנוע הטלת ארנונה בלתי מוצדקת, שתוטל בעקיפין על ציבור צרכני החשמל, כעולה מדברי ההסבר להצעת החוק. אם תתקבל טענתה של יבנה בעניין זה, המשמעות תהיה הטלת ארנונה על חברת החשמל (בכל הארץ), בהיקף העולה על 1 מיליארד ₪ (ראה חוות דעתו של ד"ר סדן, שהוגשה בהמרצת הפתיחה, בעמ' 10). אך גם בלא להיזקק ל זו, נראה לי כי לא ניתן לסייג את הוראת הפטור שבחוק ולצמצמה בצורה כה משמעותית, בניגוד ללשונו הברורה של החוק ואף לתכליתו. 35. מרכזית של המשיבות, העוברת כ"חוט השני" לאורך סיכומיהן, היא כי יש לפרש בצמצום הוראת חוק המעניקה פטור מארנונה. זו איננה נובעת בהכרח מהלכת מקורות I, עליה סומכות המשיבות, שם נקבע רק כי יש לפרש בצמצום את סעיף 274ב(ג), כך שלא יחול על קווי תשתית התופסים שטחים ניכרים (עמ' 448). לא נאמר שם כי קיים, כביכול, כלל המורה כי יש לפרש בצמצום הוראת חוק הפוטרת מארנונה. בע"ש (חי') 127/95 הנ"ל בעניין תש"ן, בעמ' 8, הביע כב' השופט ד"ר ד' ביין את דעתו שיש לפרש את סעיף 274ב(ג) בצמצום, משום שהוא מגדיל בעקיפין את עומס הארנונה המוטל על כלל תושבי הרשות המקומית, בהשוואה לכלל תושבי המדינה הנהנים מקווי התשתית. כך גם נפסק בעת"מ (ב"ש) 298/03 חברת החשמל נ' המועצה האזורית לכיש, תק-מח 2004(3) 11177, פסקה 16, וכן בעת"מ (ת"א) 1229/02 הנ"ל בענין תש"ן, פסקאות 5-6. אולם, ההלכה החלה על פרשנות חוקי מס, כאמור לעיל, היא כי אין לפרשם בצמצום או בליברליות, אלא על-פי לשונם ותכליתם (ראה סעיף 16 לעיל). כפי שהבהיר כב' הנשיא ברק בע"א 165/82 הנ"ל בעניין חצור, בעמ' 75: "לעיתים מטרת החקיקה היא הטלת מס, ולעיתים מטרתה היא פטור ממס. בזו כבזו על הפרשן ליתן אותו פירוש, המביא להגשמת תכלית החקיקה. אין עליו לפרש את החוק לטובת הנישום... כשם שאין עליו לפרשו לרעתו". אם בכלל, הרי שבמקרה של ספק יפורש החוק לטובת הנישום (ראה הפסיקה בסעיף 16 לעיל). כך גם אין מקום, לדעתי, להיזקק לפסיקה אליה מפנות המשיבות, בעניין צמצום הפטורים מארנונה שמוסמך שר הפנים להעניק (בג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, תק-על 2003(1) 1502). בענייננו, עסקינן בפטור שהעניק המחוקק הראשי, ולא שר הפנים. 36.המשיבות טוענות כי אין הצדקה לפטור את חח"י מתשלום ארנונה על חשבונם של תושבי הרשויות המקומיות. אכן, שחרור נישום אחד מתשלום ארנונה ביחס לנכס מסוים, פירושו הטלת עלות מימון פעילות הרשות המקומית ביחס לאותו נכס על כתפיו של כלל ציבור הנישומים, שנאלץ לשאת בנטל מס כבד יותר (ע"א 9368/96 בעניין מליסרון הנ"ל, פסקה 11 לפסק דינה של כב' השופטת ד' דורנר). אולם, בענייננו דווקא מסקנה הפוכה מתבקשת: המשיבות חותרות למצב שבו כלל תושבי המדינה, אשר סביר להניח כי יידרשו לשלם חשבון חשמל בסכום גבוה יותר אם תתקבל טענת המשיבות, יפחיתו את נטל הארנונה ברשויות המקומיות המשיבות. כך למשל, תשלום הארנונה הנדרש מחברת החשמל על ידי עיריית יבנה בשנת 2000 (32 מיליון ₪), יכסה 62% מהכנסות הארנונה של העירייה בשנת 1999. כפי שציין כב' השופט י' אנגלרד בע"א 8558/01 הנ"ל בענין מקורות II, בעמ' 794: "הטלת הארנונה פירושה גביית מס מכלל תושבי המדינה המשתמשים במים, תוך הפחתת נטל המס מתושבי הרשות המקומית שבשטחה עוברת תעלת המוביל הארצי...". זאת ועוד, המשיבות מבקשות להטיל ארנונה על קווי חשמל ארציים, המשרתים את כלל תושבי המדינה, בלא שהם מעניקים לחח"י שירותים מוניציפאליים כלשהם בגינם. דבר זה מנוגד לתכלית הבסיסית של הטלת ארנונה (ראה הפסיקה בסעיף 17 לעיל). לכן צריך להניח שהמחוקק לא התכוון לתוצאה אליה חותרות המשיבות. חקיקה בענייני מס תפורש על-פי המהות הכלכלית של הפעילות אותה התכוון המחוקק למסות (ראה הפסיקה בסעיף 16 לעיל). כאשר ברור שחברת החשמל אינה מפיקה הנאה מן השירותים המוניציפליים של הרשות המקומית - בכל הנוגע לקווי החשמל ועמודי החשמל - אין כל הצדקה כלכלית לחיובה בתשלום ארנונה. 37.המשיבות מדגישות בטיעוניהן את המגבלות התכנוניות והסביבתיות המוטלות בשטחן עקב הימצאותם של קווי החשמל, ואת ההפסדים הכספיים הנגרמים להם בשל אובדן הכנסות בגין היטלי פיתוח ותשלומי ארנונה שהיו נגבים אילו הרשות המקומית היתה יכולה להתיר בנייה בתחום פרוזדור החשמל. אולם, מגבלות אלו, שאינן שנויות במחלוקת, כמו גם אובדן ההכנסות הנובע מהן, אינן נגרמות בשל שימוש או החזקה של חח"י בשטח פרוזדור החשמל (ראה הדיון בפרק ד(3) לקמן). המגבלות נובעות מדרישות תכנוניות ובטיחותיות. כשם שרשות מקומית לא תעלה בדעתה להטיל ארנונה על שטח שלא ניתן לבנות עליו בשל סמיכותו לשדה תעופה או לכור גרעיני, כך גם אין להטיל ארנונה על שטח שחח"י איננה תופסת ואיננו משמש אותה באופן בלעדי, רק בשל המגבלות הסביבתיות המוטלות בחוק בתחום פרוזדור החשמל (לגבי מגבלות הבנייה המשמעותיות סביב שדה התעופה, ראה עדותו של השמאי רוזנברג בעמ' 70-71). אשר לטענת המשיבות כי חח"י יכולה היתה להקטין את נזקן של הרשויות באמצעות הטמנת קווי החשמל באדמה, הרי שאין בפני נתונים כלשהם כדי לבדוק את ממשותה של זו מבחינה טכנית וכלכלית. מכל מקום, הפטור שבסעיף 274ב(ג) מתייחס לקווים עיליים להולכת חשמל, ולא ניתן לרוקן פטור זה מתוכנו על ידי העלאת הצעה ספקולטיבית בדבר אפשרות הטמנת הקווים באדמה. 38.עוד טוענות המשיבות, כי סעיף 274ב(ג) נועד לפטור מארנונה רק שטחים המשמשים באופן בלעדי לצורך הולכת החשמל, ואילו חח"י משתמשת בפרוזדור החשמל לשם ביצוע תחזוקה, סיורים ואבטחה (כך אישר קב"ט חברת החשמל מרדכי זמיר בתצהירו, והמהנדס שגב בעדותו בעמ' 16-17). בנוסף, חח"י משתמשת בקווי החשמל, כדי להעביר בתוכם סיב אופטי לתקשורת תפעולית שלה, שנועדה להגן על מערכת הולכת החשמל (שגב בעמ' 17-18). זו יש לדחות. אין אלו אלא שימושים שנועדו לצורך הולכת החשמל. העובדה שעובדי חח"י ניגשים מדי פעם לקווי החשמל לצורך תחזוקה, או שהם מסיירים לאורך הקווים מדי פעם, בשטח שאיננו מגודר או סגור, איננה חורגת מתחום הפטור שניתן על פי תכליתו. בוודאי שאין בסיס ל ששימושים אלו מניבים לחח"י הנאה ותועלת, שאיננה כרוכה בהולכת החשמל. (3)חיוב הארנונה לשנת 2003 בעקבות תיקון תשס"ג (ראש העין) 39.העתירה השניה של חח"י נגד עיריית ראש העין נוגעת לתשלומי ארנונה בגין פרוזדור החשמל בשנת 2003. בשנה זו כבר חל תיקון תשס"ג. לאור תיקון זה, לא ניתן להטיל ארנונה על קווי החשמל, אשר כוללים את מרווחי הביטחון המוגדרים בסעיף 274ב(ג)(3) לחוק בנוסחו החדש (21 מ' מכל צד בקו מתח על-עליון, ו- 15 מ' מכל צד בקו מתח עליון). לעומת זאת, כל שטח שהוא מעבר למרווחי ביטחון אלו, חייב החל משנת 2003 בארנונה על פי התעריף הקבוע בסעיף 274ב(ג)(2) לחוק, קרי: תעריף מירבי שאינו עולה על התעריף המשולם בעירייה בשל נכס מסוג "אדמה חקלאית", ולא יותר מ - 0.5 ₪ למ"ר. במובן זה תיקון תשס"ג דווקא מצמצם במעט את הפטור שניתן לקווי התשתית, כחלק מן השאיפה לאזן בין צרכי הרשויות המקומיות לבין עניינן של חברות התשתית וצרכניהן (כפי שהבהיר היועץ המשפטי לממשלה בתגובתו). הפטור המקורי, כמבואר לעיל, לא הגביל את תחום פרוזדור הביטחון של קווי חשמל, שהיה כולו חלק מקווי התשתית. עם זאת, גם חיובי הארנונה המוטלים כיום לפי תיקון תשס"ג, בגין מרווחי הביטחון החורגים מאלו שצוינו בסעיף 247ב(ג)(3), תלויים בכך שניתן לראות בשטחים אלו "קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית כמרווח ביטחון, סמוך לקווי תשתית", כאמור בסעיף 247ב(ג)(2). כאשר עסקינן בקווי חשמל עיליים, טוענת חח"י כי אין מדובר ב"קרקע מוחזקת", ו זו מקובלת עלי (ראה הדיון בפרק ד(3) לקמן). עניין זה יידון בהמשך, במסגרת ההתייחסות לטענתה החלופית של חח"י, כי לא ניתן לראות בשטח הקרקע בפרוזדור החשמל "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות. אם מרווחי הביטחון אינם "קרקע תפוסה" מבחינת חח"י, הם גם אינם "קרקע המוחזקת בידה" לעניין סעיף 247ב(ג)(2) לפקודה. 40.יש להוסיף ולציין לגבי שנת המס 2003 (הרלוונטית רק לעתירה השניה שהוגשה נגד ראש העין), כי הוראת המעבר שבסעיף 7 לתיקון תשס"ג, אשר קובעת תחולה הדרגתית של תיקון תשס"ג, איננה חלה על חח"י, משום שהיא לא "שילמה בפועל" ארנונה כללית בגין קווי תשתית ומרווחי ביטחון בשנים 2001-2002. אין לקבל את טענת המשיבות, כי הוראת המעבר, המחייבת תשלום ארנונה מופחת בשנים 2003-2004 עבור קווי תשתית ומרווחי ביטחון, חלה גם על חברת תשתית שהיתה חייבת לשלם ארנונה בשנים 2001-2002, אך נמנעה מלעשות כן (מה גם שכאמור לעיל אינני סבור כי חח"י היתה חייבת לשלם ארנונה בשנים 2001-2002). לשון החוק ברורה, ומתייחסת לחברת תשתית "ששילמה בפועל" ארנונה לפני התיקון, להבדיל מחברה שנדרשה לשלם ארנונה בגין "נכס" שלא חויב קודם לכן, וכאשר חיוב זה היה שנוי במחלוקת, ואולי גם בלתי חוקי. ברור למדי שהכוונה היתה למנוע צניחה משמעותית של תקציב הארנונה של העירייה, שכבר תוכנן לקראת שנת 2003 על סמך תשלומי הארנונה שנגבו בפועל מחברות תשתית בשנים 2001-2002 (התיקון לחוק הוכנס בימים האחרונים לשנת 2002). אין להוציא מקרא מדי פשוטו, ולהרחיב חובת תשלום מס בניגוד ללשונו הברורה של החוק. כך פסק בית המשפט המחוזי בחיפה בעת"מ 1109/03 הנ"ל בעניין תש"ן (פסקה 11 לפסק דינה של כב' השופטת ש' שטמר), כי הביטוי "שילמה בפועל" "איננו סובל פירוש של כיצד היה צריך לחשב את הארנונה"; מה שקובע הוא התשלום בפועל. (4) חיוב עמודי החשמל (ראש העין) וטענת חוסר הסבירות של תעריף הארנונה 41.עיריית ראש העין היא היחידה מבין המשיבות שהטילה חיוב ארנונה על חח"י בגין עמודי החשמל ששטח הקרקע מתחת לבסיסם עולה על 32 מ"ר. במקרה זה, אליבא דגרסתה, ניתן להשית ארנונה החל מהמטר המרובע הראשון שבין רגלי העמודים, וזאת על פי סיווג "בניין" שבצו הארנונה של העירייה. יתר על כן, ראש העין טוענת כי הפטור שבסעיף 274ב(ג) איננו חל כלל על השטח התחום בין רגלי העמודים: היא רשאית לחייב בארנונה שטח זה בכל מקרה, בנוסף על חיוב עמודי החשמל ששטח הקרקע מתחתיהם עולה על 32 מ"ר. 42.אם כוונתה של ראש העין היתה לחייב את הקרקע שמתחת לעמודי החשמל גם אם אינם תופסים שטח העולה על 32 מ"ר, כי אז כוונה זו מנוגדת ללשונו הברורה של סעיף 274ב(ג). סעיף זה מעניק פטור ל"מיתקני חיבור" (ובהם "עמודים"), כולל "הקרקע שמתחת למתקנים אלה". לא עלה בידי להבין את טענתה של ראש העין בעניין זה. אשר לחיוב עמודי החשמל עצמם, כאשר הם תופסים שטח העולה על 32 מ"ר, הרי שסעיף 274ב(ג) פוטר את עמודי החשמל מתשלום ארנונה, בהיותם "מיתקני חיבור" שעל פי הגדרתם כוללים "עמודים… שאליהם מחוברים קווי תשתית". כאשר "מיתקני חיבור" תופסים שטח קרקע העולה על 32 מ"ר, נראה לי כי יש לחייב את חברת התשתית רק בגין אותו שטח קרקע העולה על 32 מ"ר. הסעיף קובע כי "המועצה לא תטיל ארנונה על... מיתקני חיבור... ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים". לכן, ניתן לכאורה לפרש את החוק כמוציא מתחולתו מיתקן חיבור התופס שטח העולה על 32 מ"ר, כטענתה של עיריית ראש העין. אולם, לא נראה לי כי זו היתה כוונת המחוקק. המחוקק פטר הן את מיתקני החיבור, והן את הקרקע שמתחתם (ראה ההגדרה של "מיתקני חיבור"), ככל ששטחם איננו עולה על 32 מ"ר. מכאן עולה כוונה לפטור שטח של 32 מ"ר, שמתחת למיתקן חיבור. העובדה שמיתקן החיבור עולה בהיקפו על שטח זה, איננה מצדיקה את שלילת הפטור המפורש שניתן בחוק לשטח של 32 מ"ר שמתחת למיתקן חיבור (בעניין זה הובעה ע"י כב' השופטת ר' אבידע דעה שונה בעת"מ 298/03 הנ"ל, שהערעור בעניינו תלוי ועומד בבית המשפט העליון). גם כאן טוענת ראש העין, וכך גם פסקה כב' השופטת אבידע, כי יש לפרש בצמצום הוראה המעניקה פטור ממס. אך כאמור לעיל, אין זו ההלכה: יש לפרש את הוראת החוק על פי תכליתו - לא בצמצום ולא בהרחבה. 43. נוספת של חח"י, היא שסעיף 274ב(ג) מעניק שני פטורים נפרדים, שכל אחד מהם עשוי להיות רלבנטי לשטח המתוחם בין רגלי עמוד החשמל. הפטור ל"מיתקני חיבור" מוגבל אמנם לעמודי חשמל ששטחם אינו עולה על 32 מ"ר; אך הפטור ל"קווי תשתית", ובהם קווי חשמל עיליים, כולל את כל שטח הקרקע שמעליה עוברים הקווים. לכן טוענת חח"י, כי אם עמודי החשמל מצויים כל כולם בתחום שמתחת לשני התיילים הקיצוניים של קווי החשמל (כפי שנראה בתמונות שצורפו לחוות דעת השמאי ציון עופרי מטעם יבנה), כי אז פטור שטח הקרקע התחום בין העמודים מכח הפטור המוענק ל"קווי תשתית". למעשה, חח"י יכולה לטעון כי די בכך שעמודי החשמל מצויים בתחום פרוזדור החשמל, הכולל את מרווחי הבטיחות של טלטול הקווים ברוח ומרחק למניעת התחשמלות, כדי שהשטח התחום בין רגליהם יהיה פטור מתשלום ארנונה, מכוח הפטור הניתן ל"קווי תשתית". זו של חח"י נדחתה - לדעתי בצדק - על ידי כב' השופטת ר' אבידע, בעת"מ (ב"ש) 298/03 הנ"ל בענין חברת החשמל, פסקאות 12-13; על פסק הדין הוגש ערעור שטרם נדון). מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים משנת תשנ"א, ומן הפסיקה שהובאה לעיל, עולה כי כוונת המחוקק היתה לפטור מארנונה קווי תשתית ומתקנים שאינם תופסים שטח קרקע משמעותי, וכי המחוקק הבדיל בין מתקנים התופסים שטחי קרקע ניכרים, לבין קווי תשתית העוברים בקרקע או נישאים באוויר, באשר אין הם מהווים "שימוש" בפועל בקרקע, ואין הם מונעים מאחרים לעשות בה שימוש (ראה דברי ההסבר להצעת החוק, ודברי כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן בענין מקורות I הנ"ל, בסעיפים 14, 19, 28-29 לעיל). המחוקק עצמו קבע בהוראת הפטור קריטריון ברור (קרי: גבול עליון של 32 מ"ר) בנוגע לשאלה אימתי יש לראות "מתקני חיבור" כמתקנים התופסים שטח ניכר. קביעה זו של המחוקק, המתייחסת למתקני חיבור בעלי שטח גדול, מהווה בבחינת הוראת חוק מיוחדת (lex specialis), לעומת הוראת החוק הכללית הפוטרת את קווי התשתית והקרקע שמתחתם מתשלום ארנונה. הטעם לכך ברור: בעוד שקווי החשמל נישאים באוויר, ואינם תופסים שטח קרקע לשימושה הבלעדי של חח"י (גם בשטח פרוזדור החשמל), הרי שעמודי החשמל תופסים שטח קרקע לשימושה הבלעדי, או כמעט בלעדי, של חח"י. לכן הגביל המחוקק את שטח מתקני החיבור הפטורים מארנונה, ואין לעקוף כוונה זו של המחוקק תוך הסתמכות על הפטור ל"קווי תשתית" והקרקע שמעליה הם עוברים. סיכומה של נקודה זו: כאשר עמוד חשמל תופס שטח העולה על 32 מ"ר, יש לחייב בארנונה את השטח החורג מ- 32 מ"ר, גם אם שטח זה נמצא מתחת לקווי החשמל, או בתחום פרוזדור החשמל. 44.השאלה האחרונה הנוגעת לחיוב בארנונה של עמודי החשמל היא, האם כאשר עמוד החשמל תופס שטח העולה על 32 מ"ר, ניתן להטיל את הארנונה על השטח החורג מ-32 המ"ר הראשונים בהתאם לסיווג של "משרדים שירותים ומסחר", בתעריף המתאים ל"בניין", כפי שנהגה עיריית ראש העין. חח"י טוענת כי במקרה שכזה יש לחייב את השטח בסיווג "קרקע תפוסה", לפי תעריף מינימלי. סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"), מסמיך רשות מקומית להטיל ארנונה כללית "על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין". על פי סעיף 7 לחוק, המונחים "נכסים", "אדמה חקלאית", "קרקע תפוסה", "אדמת בנין" ו"מחזיק" הם כמשמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות, אשר קובע כדלקמן: "בפרק זה ובפרק שלאחריו - "נכסים" - בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב; "רחוב" - לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 שבה עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך, למעט בנין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972 וכן מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה; "בנין" - כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה, למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו; "אדמה חקלאית" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בנין, המשמשת מטע או משתלה או משק בעלי חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים; אלא שקרקע כזאת, אם היא נמצאת באזור מגורים או באזור מסחרי ואינה עולה בשטחה על חמישה דונם, רשאית המועצה לראותה שלא כאדמה חקלאית, בשים לב לדרגת התפתחותו של אותו אזור; "קרקע תפוסה" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין; "אדמת בנין" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה לא בנין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה; "מחזיק" - למעט דייר משנה;...". המונח "מחזיק" מוגדר בסעיף 1 לפקודה: "אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר...". 45.חח"י טוענת כי סעיף 274ב(ג) דן ב"מיתקן חיבור" (דוגמת עמוד חשמל) אשר "שטח הקרקע" מתחת לבסיסו אינו עולה על 32 מ"ר. מן השימוש במילה "קרקע", מסיקה חח"י כי המחוקק ראה בשטח התחום בין רגלי העמודים כ"קרקע תפוסה". אינני סבור כי ניתן ללמוד את כוונת המחוקק לחייב עמודי החשמל לפי סיווג "קרקע תפוסה" מן השימוש במילה "קרקע". אך כאמור לעיל, הגעתי למסקנה שהחיוב בגין עמוד חשמל התופס שטח העולה על 32 מ"ר מוטל בחוק על שטח הקרקע החורג משטח 32 המ"ר הראשונים, ולא על עמוד החשמל, אשר פטורים מארנונה, כשלעצמו, בהיותו "מיתקן חיבור". לפיכך, הואיל והארנונה מוטלת על הקרקע ולא על עמוד החשמל, יהא זה רק סביר להניח שהכוונה היתה שהארנונה תוטל על פי סיווג של "קרקע תפוסה", ולא על פי סיווג "בנין", גם אם ניתן לראות בעמוד חשמל "בנין" לצורך חיוב בארנונה. 46.זאת ועוד, אינני סבור כי ניתן לראות בעמוד חשמל "בנין" כהגדרתו בסעיף 269 לפקודה. זו גם ההגדרה שמאמצת תקנה 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: "תקנות ההסדרים"), החלות בענייננו. אין להקיש בעניין זה מן ההגדרה הרחבה של המונח "בנין" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שהרי מטרת חוק זה היא למנוע הקמת מבנה קבע ללא פיקוח הרשויות. ככל שמדובר בהטלת ארנונה, שההצדקה לקיומה טמונה בהנאה שמפיק הנישום מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית בגין הנכס, נראה לי כי יש להתייחס אל עמודי חשמל כאל מיתקן, ולא כאל "בנין". עמוד חשמל איננו ניתן לשימוש כלשהו, זולת כך שהוא נושא עליו את קווי החשמל. גם המחוקק מתייחס לעמודי החשמל בסעיף 274ב(ג) כאל "מיתקני חיבור". סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קובע כי "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו...". סוג הנכס במקרה דנא איננו "בנין". 47.בע"ש (י-ם) 56/66 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' עיריית ירושלים, פ"מ סג' 28, פסק כב' השופט א' לנדא כי אין לראות בעמודי חשמל "בנין" לפי סעיף 269 לפקודת העיריות, שכן הם אינם ניתנים לשימוש כמבנים. כך גם נפסק בעת"מ 298/03 הנ"ל בעניין חברת החשמל נ' לכיש, מפי כב' השופטת ר' אבידע, כי אין לראות בעמודי חשמל "בנין" (עמ' 13-15 לפסק הדין). בבג"צ 162/69 פז נ' עיריית הרצליה, פ"ד כג(2) 444, 446, פסק כב' השופט א' ויתקון כי על מנת שנכס ייחשב כ"בנין" לצורך ארנונה, חייב להיות מבנה שניתן להימצא בתוכו, אם למגורים ואם לשימוש אחר; לכן נקבע כי מיכל דלק תת-קרקעי איננו "בנין" (והשווה ע"ש 127/95 הנ"ל בעניין תש"ן, בו פסק כב' השופט ד"ר ד' ביין כי מיכל דלק על הקרקע בגובה של 19 מ' נחשב כ"בנין"). בעניין פז הנ"ל, פסקו כב' השופטים ויתקון וזוסמן כי אין להסתייע בעניין זה בהגדרת המונח "בנין" בחוק התכנון והבניה, שמטרתו שונה לגמרי. באופן דומה נפסק בע"ש (ת"א) 2531/96 חניוני נחום (94) בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, דינים מחוזי, כרך כו(7) 692, כי מתקן הרמה לרכב איננו "בנין" לצורך תשלום ארנונה. כך מובהר בספרו של י' רוסטוביץ', ארנונה עירונית, בעמ' 322, כי: "יש מקום לאבחן בין 'בנין' לבין 'מתקן' שאינו בנין במהותו, כגון מתקן שידור (אנטנה) המותקן על עמוד ברזל גבוה". 48.על אחת כמה וכמה, אינני רואה כל דרך להטיל ארנונה על עמודי חשמל כ"בנין", בסיווג "משרדים, שירותים ומסחר", הגם שהגדרת מונח זה בתקנה 1 לתקנות ההסדרים כוללת בין היתר "מיתקני חשמל". הכוונה בתקנה זו היתה, לדעתי, למיתקנים המהווים "בנין", כדוגמת תחנת כח, תחנת טרנספורמציה, וכו'. כך פסקה כב' השופטת ר' אבידע בעת"מ 298/03 הנ"ל בעניין לכיש (פסקה 23, בעקבות פסיקתו של כב' השופט נ' ממן בעת"מ (נצ') 124/02 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה האזורית מבואות החרמון, תק-מח 2002(3), 899 (סעיף 129)). אכן, סדרה של מיתקני חשמל בתוך תחנת משנה של חברת חשמל ייחשבו כ"בנין", כפי שפסק כב' השופט ממן בעת"מ (נצ') חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן, דינים מחוזי, כרך לג(9) 1. 49.משהגעתי למסקנה כי החיוב בארנונה של עמודי החשמל לפי סיווג "בנין" נעשה שלא כדין, מתבקשת המסקנה כי החיוב הנכון היה צריך להיות לפי "קרקע תפוסה", כשהוא מחושב לפי שטח הקרקע שתופס העמוד, ואשר חורג מ- 32 מ"ר. לטענת חח"י, התעריף בגין "קרקע תפוסה" צריך להיות התעריף המזערי הקבוע בתקנות ההסדרים, ולא זה שקבוע בצו הארנונה של ראש העין (צורף כנספח ז' לעתירה הראשונה). סעיפים 5-6 לתקנות ההסדרים מאפשרים לרשות המקומית להטיל ארנונה על "קרקע תפוסה" (כמו גם על נכסים אחרים) על פי תעריף מזערי או מרבי, כמפורט בתקנות אלו. חח"י מפרטת בסיכומיה שורה של שיקולים המצדיקים תעריף בשיעור הנמוך ביותר: עמודי החשמל נמצאים בשטח ריק וחסר שימוש; הם משרתים את מטרת אספקת החשמל בלבד; וחח"י איננה צורכת שירותים מוניציפאליים כלשהם מהרשות המקומית. מגמה להטיל ארנונה בשיעור נמוך ביותר אכן עולה מתיקון תשס"ג, אשר קבע תעריף מרבי של 0.5 ₪ למ"ר למרווחי הביטחון של פרוזדור החשמל החורגים מן השטח שפטר המחוקק (סעיף 274ב(ג)(2)). כך נטה לסבור בית המשפט בעת"מ 298/03 הנ"ל בעניין לכיש (סעיף 31), כי יש לחייב את השטח של עמודי החשמל לפי התעריף המזערי כ"קרקע תפוסה", אם כי בית המשפט לא הכריע בעניין משום שלא הועלה כאחת מן הפלוגתאות לדיון. 50.אינני סבור כי בית המשפט מוסמך או יכול לקבוע את שיעור הארנונה הראוי במקרה זה. משקבעתי כי הסיווג שהוטל היה לא נכון, על העירייה להטיל את הארנונה בהתאם לקביעות שבפסק הדין, קרי: לגבי "קרקע תפוסה". סיווג זה כולל בתוכו תתי-סיווגים שונים בצו הארנונה של ראש העין (נספח ז' לעתירה), ויהא עליה לבחור את הסיווג המתאים בהתאם לצו הארנונה. במידה ותתעורר מחלוקת בין הצדדים בעניין זה, יהיה צורך לברר את העניין בהליך אחר. כל שאוכל להעיר בעניין זה הוא, שמתיקון תשס"ג עולה בבירור כוונה להטיל ארנונה על קווי תשתית שאינם כלולים בפטור בשיעור נמוך ביותר, וכוונה זו של המחוקק צריכה להדריך את הרשות המקומית. אך בית המשפט איננו מוסמך לקבוע את שיעור הארנונה הנכון, והוא גם איננו מתערב בדרך כלל בשיעור שקבעה הרשות. ההלכה היא כי ההחלטה כיצד יש לדרג את הארנונה הכללית, ומהם הקריטריונים להטלת המס, היא בשיקול דעת ובסמכות הרשות המקומית, אשר מיטיבה להכיר את צרכיה ואת הדרך הנכונה לחלק את נטל המס; בית המשפט לא יתערב על נקלה בקריטריונים אלו (בג"צ 764/88 הנ"ל בעניין דשנים, פסקה 10; ע"א 565/00 עיריית קרית אתא נ. חרס, פ"ד נו(3) 784; רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה, תק-על 2005(4) 3513, פסקה 14 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ארבל; ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק, פ"ד נז(3) 337, פסקה 6; רע"א 10643/02 הנ"ל בעניין חבס, פסקה 11). על מנת שאקבל את טענת חח"י כי התעריף שהוטל עליה לוקה בחוסר סבירות קיצוני, יש צורך לדעת מהו התעריף בו בחרה העירייה, לאור הקביעה בפסק דין זה שעליה לבחור בסיווג לפי "קרקע תפוסה". בנוסף, שכזו מצריכה נתונים השוואתיים בדוקים ומפורטים ברמה שאין בפניי (ראה: בג"צ 7053/96 אמקור נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193), ובג"צ 764/88 הנ"ל בעניין דשנים, בעמ' 803-804). דברים אלה נכונים גם לגבי טענתה החלופית של חח"י בדבר חוסר הסבירות הקיצונית של התעריפים לפיהם חויבה על ידי המשיבות כולן בגין פרוזדור החשמל (לגבי יבנה מהווה זו "הרחבת חזית" אסורה). ד.פרוזדור החשמל כ"קרקע תפוסה" כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות 51.הואיל והגעתי למסקנה כי לפי פירושו הנכון של סעיף 274ב(ג) פטורה חח"י מתשלום ארנונה על שטח הקרקע שבפרוזדור החשמל - הן זה שמתחת לקווי החשמל, והן זה שלצדי הקווים - אין חח"י נזקקת לטענתה החלופית, לפיה שטח פרוזדור החשמל איננו מהווה כלל "קרקע תפוסה", שניתן להטיל בגינה חיוב ארנונה לפי סעיף 269 לפקודת העיריות. אולם, למקרה שטעיתי בפרשנות סעיף 274ב(ג), והואיל והצדדים פרשו בפני מסכת טיעונים בעניין ה החלופית דלעיל, ואף הובאו ראיות בנושא זה, אתייחס אף ל חלופית זו. כמו כן, השאלה של "קרקע תפוסה" נוגעת גם לפרשנות סעיף 274ב(ג) לפקודה, שכן העדר שימוש וחזקה בפועל בקרקע שמתחת לקווי החשמל הוא אחת הסיבות למתן הפטור. חח"י טוענת כי ארבעת התנאים לקיומה של "קרקע תפוסה" על-פי סעיף 269 לפקודת העיריות אינם מתקיימים: קווי החשמל אינם "קרקע"; חלקם עוברים באדמה שהיא "חקלאית"; חח"י איננה עושה "שימוש" בקרקע; ולא מתקיים היסוד של "חזקה" בקרקע. על כן לא ניתן לחייב את פרוזדור החשמל בארנונה, גם אם אין הוא נופל לגדר הפטור שבסעיף 274ב(ג). יש לבחון, אפוא, ארבע יסודות אלו אחד לאחד. 52.המשיבות טוענות כי עצם העובדה שהמחוקק מצא לנכון להעניק לחברת חשמל פטור בגין "קווי תשתית", הכוללים קווים עיליים להולכת חשמל, מלמדת על כך שבעיני המחוקק קיימת חובת תשלום ארנונה בגין השטחים שמתחת לקווים אלו. לבד מזאת, הם טוענים כי מתקיימים כל היסודות הנדרשים ל"קרקע תפוסה", בכל הנוגע לשטח הקרקע שבפרוזדור החשמל. אינני סבור כי ניתן ללמוד מן הפטור שבסעיף 274ב(ג), כי המחוקק התכוון שתוטל ארנונה על פרוזדור החשמל, גם אם על פי סעיף 269 לפקודת העיריות לא ניתן כלל להטיל ארנונה על שטח זה. סעיף 274ב(ג) נחקק על מנת למנוע ספק בנוגע לחיוב קווי תשתית בתשלום ארנונה, הואיל וכמה רשויות מקומיות סברו שבסמכותן לעשות כן. הסעיף איננו חל רק על קווי חשמל, אלא גם על קווי תשתית העוברים בקרקע. אם כוונת המחוקק היתה להחיל את הפטור על כל שטח פרוזדור החשמל, כי אז אין צורך לדון בשאלת היותו "קרקע תפוסה". אם לעומת זאת, כפי שטוענות המשיבות, לא התכוון המחוקק לפטור את שטח פרוזדור החשמל בסעיף 274ב(ג), כי אז לא ניתן לראות בסעיף זה משום ביטוי לעמדת המחוקק כי שטח זה חייב בתשלום ארנונה. (1)קווי החשמל כ"קרקע" 53.חח"י טוענת כי המונח "קרקע" שבסעיף 269 לפקודת העיריות כולל אך ורק את הקרקע עצמה, לעומת המונח "מקרקעין" בסעיף 1 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1999, אשר כולל גם את "כל הבנוי והנטוע עליה וכל דבר אחר המחובר אליה חיבור של קבע ...". לכן, לא ניתן לחייב בארנונה את קווי החשמל הנישאים באוויר. אכן, קווי החשמל נשוא העתירות הנדונות כאן אינם עוברים בקרקע. אך לטענת המשיבות, פרוזדור החשמל שמתחת לקווים מהווה "קרקע תפוסה", משום שחח"י מחזיקה ומשתמשת בו. הארנונה איננה מוטלת על קווי החשמל עצמם, אשר פטורים ממילא לפי סעיף 274ב(ג), אלא על שטח פרוזדור החשמל שמתחתיהם. לכן, השאלה שיש לדון בה היא האם ניתן לומר שחח"י "מחזיקה" בשטח של פרוזדור החשמל ו"משתמשת" בו, באופן שהוא מהווה "קרקע תפוסה" בידיה. (2)קרקע "שאינה אדמה חקלאית" 54.המונח "קרקע תפוסה" בסעיף 269 לפקודה מוציא מתחולתו קרקע שהיא "אדמה חקלאית". לכן, ככל שקווי החשמל של חח"י עוברים באדמה שכזו, לא ניתן להטיל ארנונה על השטח שמתחתם לפי סיווג של "קרקע תפוסה". המשיבות אינן חולקות על כך. השאלה הפרטנית מהם השטחים הנחשבים כ"אדמה חקלאית" בהם עוברים הקווים, איננה אמורה להתברר בעתירות הנדונות כאן, אשר עוסקות אך ורק בקביעת עקרונות החיוב. קווי החשמל של חח"י עוברים בקרקעות שונות, הנתונות לשימושים שונים, ובהם שכונות מגורים, שטחים חקלאיים ושטחים ריקים כגון דיונות חול. בית משפט זה איננו יכול להחליף את ועדת הערר לענייני ארנונה, שמתפקידה לבדוק עובדות אלה, בעקבות הגשת השגה. אין בפני בית המשפט נתונים בעניין השימוש בפועל בכל שטח ושטח, ומסגרת הדיון בתיק זה נוגעת אך ורק לעקרונות המשפטיים לחיוב בארנונה. ככל שיתברר כי קווי החשמל עוברים בשטח שהוא "אדמה חקלאית", לא ניתן להטיל ארנונה בגין שטח זה לפי סיווג של "קרקע תפוסה". השאלה היא מהי "אדמה חקלאית" לצורך זה. 55.המונח "אדמה חקלאית" מוגדר בסעיף 269 לפקודה, והיא כוללת "כל קרקע... המשמשת מטע או משתלה או משק בעלי חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים" (ראה סעיף 44 לעיל). לפיכך, המבחן להיותה של קרקע "אדמה חקלאית" הוא מבחן פונקציונאלי, אשר נקבע על פי השימוש בקרקע בפועל (ה' רוסטוביץ, ארנונה עירונית, התשס"א-2001, עמ' 340, וע"ש 127/95 הנ"ל בעניין תש"ן נ' מועצה מקומית קרית טבעון, בעמ' 798). הואיל והדגש לעניין ארנונה מושם בשימוש בפועל, אין חשיבות לכך שהאדמה הוכרזה כ"קרקע חקלאית" לפי חוק התכנון והבניה, אם השימוש שנעשה בה בפועל איננו לצרכים החקלאיים המפורטים בהגדרה של "אדמה חקלאית" בסעיף 269 (כך פסק כב' השופט ד"ר ד' ביין בע"ש 127/95 הנ"ל בענין תש"ן). בבר"ע 139/74 וייסברג נ' מנהל מס רכוש, פ"ד כח(2) 784, הבהיר בית המשפט כי ההגדרה של "קרקע חקלאית" לעניין חוק התכנון והבניה, רלוונטית אך ורק לחוק זה. 56.בענייננו, מחוות דעתו של האדריכל איזן מטעם חח"י (עמ' 31), עולה כי חלק ניכר מהשטחים של קווי החשמל בגבעת שמואל עוברות בקרקעות חקלאיות, אך לא ברור מחוות הדעת אלו הן אדמות שייעודן חקלאי, ואלו מהן שימושן חקלאי. כך גם לגבי יבנה: חלק מפרוזדור החשמל עובר בשטחים המיועדים לגידול יער (סעיף 13 לחוות הדעת השמאית של הגב' פנינה אבן-חן). גם כאן, הגב' אבן-חן מתייחסת לייעוד התכנוני של הקרקעות, ולא לשימוש בפועל. בעדותה אישרה הגב' אבן-חן לגבי יבנה כי רוב פרוזדור החשמל עובר בשטח של חולות ושיחים פראיים (עמ' 43), ובמקרה זה אין מדובר ב"אדמה חקלאית" לצורך ארנונה. 57. נוספת של חח"י בהקשר לשטחים החקלאיים, היא כי גבעת שמואל מחייבת בארנונה את המשתמשים באדמות החקלאיות שבתחומן עוברים קווי החשמל, ולכן היא איננה יכולה לחייב גם את חח"י בארנונה בגין שטחים אלו. כך גם נטען כי גבעת שמואל מחייבת בארנונה את תושבי בתי המגורים המצויים בתחום פרוזדור החשמל. סעיף 154 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950, וסעיף 274ד' לפקודת העיריות, קובעים כי "לא תחול חובת תשלום ארנונה יותר מפעם אחת על נכס אחד לשנת כספים אחת". גם כאן אין בית המשפט יכול לקבוע ממצאים פרטניים לגבי כל אחת מהמשיבות, ובנוגע לכל אחד מן השטחים נשוא החיוב, על סמך כוללנית שהעלתה חח"י. אין בפני בית המשפט נתונים כדי לדון בעניין, והערכאה שבה נקבעות העובדות לצורך תשלום הארנונה, לאחר הגשת השגה, היא ועדת הערר. בית משפט זה רק מפעיל ביקורת שיפוטית מנהלית על ועדה זו. לכן, גם בעניין זה העיקרון ברור, והוא קבוע בחוק. ישומו לגבי כל שטח ושטח, איננו יכול להיעשות במסגרת הדיון בעתירות שבפני. (3) "חזקה" ו"שימוש" בקרקע 58.המחלוקת העיקרית בין הצדדים לגבי התקיימות היסודות הנוגעים ל"קרקע תפוסה" מתמקדת בשאלת החזקה והשימוש בקרקע, שהרי עסקינן בקווי חשמל הנישאים באוויר, ובפרוזדור חשמל שאינו מגודר על הקרקע. סעיף 269 לפקודה מגדיר "קרקע תפוסה" כקרקע "שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין." לפיכך, על מנת שקרקע תיחשב כ"תפוסה" יש צורך להוכיח שני תנאים מצטברים: חזקה בקרקע ושימוש בה (ראה: בג"צ 129/84 פרופיל חן בע"מ נ' המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413, 416 (1984), שאושר בע"א 1666/04 הנ"ל בעניין הנסון, פסקה 9 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ארבל). 59.אשר למושג "שימוש", נפסק כי השימוש הנדרש לצורך היות הקרקע "תפוסה" - "חייב להתבטא בפעולה חיצונית, המעידה על ניצול כלשהו לצורך מסוים"; אין די בזכות לשימוש, אלא צריך שימוש בפועל (עניין פרופיל חן הנ"ל בעמ' 417, ועניין הנסון הנ"ל בפסקה 9, שבו נפסק כי חציבה המתבצעת בקרקע מהווה "שימוש"). אתר פסולת הוגדר כ"קרקע תפוסה", בשל השימוש בקרקע לצורך השלכת פסולת (ע"א 2765/98 איגוד ערים איילון נ' מועצה אזורית מודיעין, פ"ד נג(4) 78 (1999), וכן ראה בג"צ 764/88 הנ"ל בעניין דשנים, שאף בו נקבע כי הטמנת פסולת בקרקע מהווה "שימוש" לצורכי ארנונה). בבר"מ 6239/04 רפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' מנהלת הארנונה של עיריית קריית-ים, תק' על' 2005(2) 828, נפסק כי שטח המקיף את מפעלה של רפא"ל, ומהווה חלק ממערך השמירה והביטחון על המפעל, נחשב כ"קרקע תפוסה". אך מדובר בשטח שרפא"ל חכרה מהמינהל וגידרה אותו, באופן שאיש זולתה לא יכול היה להיכנס אליו. 60.אשר לקווי חשמל, פסקה כב' השופטת ט. שטרסברג-כהן בע"א 975/97 הנ"ל בעניין מקורות I, בעמ' 448, כי: "קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה... אין הם מהווים 'שימוש' בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה". אכן, שטח הקרקע של פרוזדור החשמל הוא שטח פתוח, שאיננו מגודר. כל אדם יכול לעבור בו. לחברת החשמל אין שליטה על הנעשה בשטח זה, והיא איננה מונעת מאחרים כניסה לשטח זה (ראה תצהירו של עופר אלדס, הממונה על ענייני הארנונה בחח"י, סעיפים 76 ו- 87 להמרצת הפתיחה; סעיפים 103, 117 לעתירה נגד גבעת שמואל; סעיפים 90-93 לתצהיר דוד בן ישי, מנהל מינהל הנכסים בחח"י, בעתירה נגד ראש העין). כפי שהעיד המהנדס שגב: "כל אחד יכול להיכנס ולצאת מתחת לקווי החשמל ואפשר להשתמש בחקלאות, נופש, ספורט ובשימושים רבים" (עמ' 21). למעשה, פרוזדור החשמל הוא מושג וירטואלי, שכן בשטח אין כל הבדל בינו לבין השטח שמחוצה לו. 61.יתר על כן: לא זו בלבד שחח"י אינה מונעת מאחרים שימוש בפרוזדור החשמל, אלא ששימושים שונים, על ידי אנשים וגורמים שונים, אכן נעשים בשטח זה. תוכניות המתאר החלות על שטחי פרוזדור החשמל שבתחום המשיבות מאפשרות שימושים שונים בשטחים אלו, למטרות גנים ציבוריים, חורשות, יערות, שדרות, מגרשי משחקים, פעילות ומתקנים לספורט ונופש, מתקנים ציבוריים, בתי עלמין, דרכים ומסילות ברזל ותשתיות מים, דלק וגז (ראה חוות הדעת של השמאית אבן-חן לגבי יבנה, סעיפים 6.8-6.9 ו- 9; עמודים 3-4 ו- 28 לחוות דעת האדריכל איזן לגבי גבעת שמואל; ונספחים ה'-ו' לחוות דעת השמאית אבן-חן לגבי ראש העין). אכן, שטח פרוזדור החשמל משמש אחרים לצרכים שונים, ובהם: ניצול השטח ביבנה לשם החדרה והולכה של מי קולחין וכאזור חלחול, שימוש בו לצורכי ייעור, ואפילו בתי מגורים בשדרות ז'בוטינסקי לאורכו של קו החשמל (חוות דעתה של השמאית אבן-חן, בסעיפים 6.9, 7, 8, 12 ו- 13). כך גם בגבעת שמואל: חלק גדול מפרוזדור החשמל משמש לצרכים חקלאיים, חלקו לגינות נוי וחניות, וחלקים אחרים משמשים לספורט, דרכים ואף מחסן חקלאי; קווי החשמל עוברים אף בשכונות מגורים, מעל שטח המשמש לחניה (עמ' 7 לחוות דעת האדריכל איזן). 62.המשיבות מייחסות לחח"י "שימוש" בשטח של פרוזדור החשמל, בשל פעילות אבטחה המתבצעת בחלקים מסוימים של קווי החשמל. לפי תצהירו של קב"ט חח"י, מרדכי זמיר, פעילות זו נעשית רק לאורך קווי מתח על-עליון, וגם זאת בדרכים שפתוחות לציבור (סעיפים 3-8 לתצהירו ועמ' 50-51 לעדותו). אינני סבור כי ניתן לראות בפעילות זו משום "שימוש" כמשמעותו בסעיף 269 לפקודה, או "שימוש ממשי בפועל, החייב להתבטא בפעולה חיצונית, המעידה על ניצול כלשהו לצורך מסוים" (עניין פרופיל חן הנ"ל). סיורים הנעשים לאורך הקווים מדי פעם, תוך כדי כניסה לשטח פרוזדור החשמל על מנת להגיע לקווים - אינם מהווים "ניצול" של הקרקע, שכן הם נועדו לשמירת קווי החשמל, ולא הקרקע שמתחתם, הפתוחה לכל אדם. בכך שונה עניינה של חח"י מעניינה של רפא"ל, אשר גידרה את אזור האבטחה סביב מפעלה, ומדובר היה בשטח שהיא בעלת זכות החכירה הבלעדית בו (ראה סעיף 59 לעיל). 63.עוד טוענות המשיבות, כי גם פעילותה של חח"י לצורך תחזוקת קווי החשמל עולה כדי "שימוש" לצורך תשלום ארנונה. פרוזדור החשמל נקבע על פי קריטריונים של בטיחות והשפעה על הסביבה. במכתבו של זרנקין, סמנכ"ל לשיווק של חח"י, מיום 9.2.99, שצורף כנספח ה' לכתב התשובה של גבעת שמואל, נאמר כי פרוזדור החשמל נקבע גם לצורך טיפול ואחזקה בקו. אך מעדותו של המהנדס שגב, שהוא מנהל הרשת הארצית בחח"י, עולה כי מטרת הפרוזדור היא אך ורק בטיחות, ואין שום קשר בין הפרוזדור לבין תחזוקת הקו (עמ' 23). חלק מן הבדיקות נעשות מנקודת תצפית, ולא מפרוזדור החשמל, ופעולות אחזקה שונות נעשות באמצעות מסוק מן האוויר (המהנדס שגב בעמ' 23). אך שגב אישר כי לעיתים מתבצעות עבודות תחזוקה שוטפות לאורך קווי החשמל, המצריכות גישה ברכב או ברגל לתחום פרוזדור החשמל, כולל שימוש בכלי רכב כבדים (עמ' 16). אולם, פעולות אלו מתבצעות בשטח פתוח לציבור, כאשר חח"י איננה מונעת מאחרים להיכנס לשטח, והעיקר: פעולות האחזקה הן של הקווים, ואינן מהוות ניצול הקרקע שמתחתם. אנשי התחזוקה של חח"י נכנסים לתחום פרוזדור החשמל, כמו כל אדם אחר שיכול לעבור שם. אין מדובר בפעילות יומיומית, אלא בביקורת הנעשית אחת לשנה או שנתיים בכל מקום (שגב בעמ' 16-17, 24, 26). לאור כל אלו, אין מדובר לדעתי ב"שימוש" בקרקע לעניין הביטוי "קרקע תפוסה". אשר לטענת מר דן קלימי, שהעיד מטעם עיריית יבנה, כי חח"י כבשה דרכי עפר לצורך התחזוקה, אשר אינן משרתות את הציבור, התברר בעדותו של קלימי כי הוא איננו יכול לומר מתי נוצרו דרכי עפר אלו, מי יצר אותן ולאיזו מטרה, והוא גם לא יודע אם אחרים משתמשים בהן (עמ' 64-65). 64.בע"ש 127/95 הנ"ל תש"ן נ' מועצה מקומית קריית טבעון, פסק כב' השופט ד"ר ד' ויין כי יש לראות בהחזקת רצועת ביטחון לצורך ביצוע עבודות אחזקה של קו הנפט כ"שימוש" לצורך ארנונה, שכן אין צורך שהשימוש יהיה יומיומי. אך, יש לאבחן את עניינה של חח"י מעניינה של תש"ן, שלגביה נפסק כי היא מונעת מאחרים גישה ושימוש ברצועה הצמודה לצינור הנפט, ועל כן יש לראות בה כמי ש"מחזיקה ומשתמשת" בשטח הרצועה. גם בע"ש (ב"ש) 27/82 הנ"ל בעניין חברת החשמל נ' עיריית ב"ש, פסק כב' השופט א' גלסנר כי חח"י חייבת בתשלום ארנונה בגין שטח הקרקע שמסביב לתחנת הכוח, המשמש אותה לצורך שמירה ואבטחה, משום שלא היתה מחלוקת על כך שחח"י היתה בעלת החזקה בשטח זה, שהיה מגודר ומשולט. כפי שאמר בית המשפט באותו עניין: "במקרה כזה, ההחזקה כשלעצמה עולה כדי קיום יסוד השימוש". אין זה המקרה שבפנינו. 65.אשר למושג "חזקה", הרי ש"מחזיק" מוגדר בסעיף 1 לפקודה כ"אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר". הכוונה היא לחזקה "משפטית-קניינית, דהיינו בעלות, שכירות או חכירה" (בג"צ 764/88 הנ"ל בעניין דשנים, בעמ' 812). העובדה שחברה משתמשת בשטח לצורך חניון, איננה מספיקה לצורך היות השטח "קרקע תפוסה" בידיה, כאשר אין לה כל זכות קניינית או אחרת באותו שטח, וכל אחד יכול להחנות שם את רכבו (שם, בעמ' 812). עם זאת, ההלכה הרחיבה את המונח "החזקה" לצורך חיוב בארנונה. ראשית, אין הכרח שהחזקה תהיה מבוססת על זכות משפטית, שהרי מדובר בחזקה בפועל, וגם פולש לנכס יכול שיחויב בתשלום ארנונה (ה' רוסטוביץ', בספרו הנ"ל, בעמ' 345). שנית, נפסק כי מונח זה חל על "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", וזאת לאור לשונה של ההגדרה ("אדם המחזיק למעשה") והגיונה: "ליצור קשר הדוק ככל האפשר בין זהות משלם הארנונה לבין זהות הנהנה משירותי העירייה, המהווים תמורה עקיפה לארנונה" (ראה: ע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' וינבוים, פ"ד נו(4) 856, 862, מפי כב' המשנה לנשיא ש' לוין, והפסיקה שצוטטה שם; ר"ע 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לט(3) 341; רע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, פ"ד מו(3) 1, פסקה 3;ע"א 739/89 מיכקשווילי נ' עיריית ת"א יפו, פד"י מה(3) 769 בעמ' 774-775). כב' השופט לוין הבהיר בעניין וינבוים הנ"ל, כי חזקה קונסטרוקטיבית איננה מספיקה, שכן הביטוי "מחזיק למעשה" מתייחס לאדם שבידיו אמצעי השליטה בנכס, ושביכולתו למנוע מאחרים גישה חופשית לנכס (שם פסקה 6). כאשר קיימים כמה "מחזיקים" מקטגוריות שונות (כגון, בעלים וגם שוכר), תחול חובת התשלום על זה מביניהם, שיחסית לאחרים הינו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס (רע"א 2987/91 הנ"ל, פסקה 3). לאור מבחן "הזיקה הקרובה ביותר לנכס", אין מניעה לחייב בתשלום ארנונה בר-רשות (ע"ש (חי') 5316/99 היכל דניאל נ' עיריית חיפה, תק-מח 2000(4) 2901, מפי כב' השופט ד' ביין (14.12.00)). 66.אין מחלוקת כי חח"י איננה בעלת זכויות כלשהן בשטח פרוזדור החשמל. יתר על כן, אין לחח"י שליטה בשטח זה, שהוא פתוח למעבר חופשי של כלל הציבור. אין לה כל זכות למנוע מאחרים לעבור בשטח זה, והיא גם לא עושה זאת. בכך שונה עניינה של חח"י מעניינה של תש"ן, אשר היתה החוכרת של רצועת הקרקע שלצדי צינור הנפט, ונקבע כי היא מחזיקה ומשתמשת ברצועה זו לצורך החזקה ושמירה, ואף מונעת מאחרים כל שימוש בה, באמצעות גידור השטח והקמת מגדלי שמירה, צנרת כיבוי ומעבר לרכב כיבוי וחנייה (ראה: עת"מ 459/02 הנ"ל תש"ן נ' המועצה האזורית זבולון, פסקה 14-15; עת"מ 1109/03 הנ"ל תש"ן נ' מועצה מקומית קריית טבעון, פסקה 26; ע"ש 127/95 תש"ן נ' מועצה מקומית קריית טבעון, עמ' 794). כך גם שונה עניינה של חח"י מעניינה של מקורות, שנפסק כי ניתן לחייבה בתשלום ארנונה בגין דרך עפר מגודרת העוברת לצד תעלת המים. מקורות נעלה את הכניסה לדרך זו, באופן שרק היא היתה יכולה להחזיק בה. אך במקביל נקבע כי לא ניתן לחייב את מקורות בארנונה בגין דרך זו, בתקופה בה הדרך שימשה את כלל הציבור (עת"מ (נצ') 1161/01 מקורות נ' מועצה אזורית מגידו, לא פורסם, מפי כב' השופט נ' ממן (26.12.02; ת.א. (נצ') 614/95 מקורות נ' מועצה מקומית עילבון, לא פורסם, מפי כב' השופטת מ' הס (30.12.96). 67.זאת ועוד: המבחן שנקבע בפסיקה בנוגע ל"בעל הזיקה הקרובה ביותר בנכס" נועד לזהות את האדם אשר נהנה משירותי הרשות, כפי שהסביר בית המשפט בעניין וינבוים הנ"ל. גם בע"א 9368/98 הנ"ל בעניין מליסרון, הבהירה כב' השופטת ד' דורנר (פסקה 13) כי: "הנישום שיחויב במס ארנונה צריך להיות הנהנה העיקרי מן השירותים שמספקת הרשות המקומית לאותו נכס". חח"י איננה נהנית משירותים מוניציפאליים של המשיבות בנוגע לפרוזדור החשמל, וגם מטעם זה אין לראותה כ"מחזיקה ומשתמשת" בשטח לצורך תשלום ארנונה. 68.המשיבות מצביעות על כך שחברת החשמל היא הבעלים של כל תשתית החשמל המחוברת למקרקעין, על פי סעיף 51 לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996. סעיף 46 לחוק זה מאפשר לחח"י להיכנס למקרקעין של אחרים, על פי הרשאה מיוחדת, לצורך ביצוע תפקידיה. בנוסף, על פי תקנות התכנון והבניה הוקנה לחח"י מעמד מיוחד בכל הנוגע להליכי רישוי לפני בניה בשטח הקרוב לקווים, והיא עצמה איננה זקוקה להיתר בנייה (תקנות התכנון והבניה (הסדרת הולכה, חלוקה ואספקה של חשמל), התשנ"ח- 1998). אינני סבור שיש לראות בעובדות אלו משום "חזקה ושימוש" בקרקע של פרוזדור החשמל. הסמכויות המיוחדות שהוקנו לחח"י בחוק, נועדו לאפשר לה למלא את תפקידה החיוני לצורך הולכת חשמל, ולא על מנת להעניק לה זכויות כלשהן בקרקע של פרוזדור החשמל. אין בזכויות אלו כדי להצביע על "חזקה" או "שימוש" במקרקעין. 69. נוספת של המשיבות היא, כי יש לראות בחח"י כמי שמחזיקה ומשתמשת בשטח פרוזדור החשמל, ולו מן הטעם שהיא מונעת מאחרים גישה ושימוש ברצועה זו. כך פסק כב' השופט ד"ר ד' ביין לגבי תש"ן בע"ש 127/95 הנ"ל, בנוגע לרצועת הביטחון שלצד קווי הנפט. אך באותו עניין נקבע כי תש"ן מנעה מאחרים את השימוש ברצועת קרקע זו, אשר שימשה אותה לצורך אחזקה וביטחון, ודרשה כי כל אישור לביצוע פעולה בשטח יעבור דרכה; כדברי כב' השופט ביין, תש"ן "למעשה שולטת על כל הנעשה" ברצועת הקרקע. בעת"מ 1109/03 הנ"ל בעניין תש"ן, פסקה 13, סברה כב' השופטת ש' שטמר כי קרקע שתש"ן מחזיקה ואוסרת כל שימוש בה, היא "קרקע תפוסה". דעה דומה הובעה על ידי כב' השופט י' דר בעמ"נ (חי') 210/02 רפא"ל נ' מנהלת הארנונה של עיריית קריית ים, תק-מח 2004(2) 437 (2.6.04). בעמ"נ (ת"א) 215/05 תשתיות נפט ואנרגיה נ. מנהל הארנונה במועצה המקומית גבעת שמואל, תק-מח 2003(3) 8292, מפי כב' השופטת ד"ר ד' פלפל, (10.8.06), התייחס בית המשפט לרצועת השטח שלצד קווי הנפט של תש"ן, המשמשת לתחזוקה וביטחון, שבה הוצבו שלטים של תש"ן, והוכח כי צדדים שלישיים נדרשו לקבל את אישורה לכל שימוש בקרקע. בכל המקרים הללו (למעט, כנראה, זה שנדון בעמ"נ 125/05 הנ"ל), מדובר היה בחזקה בלעדית בשטח מגודר, שמנעה כל אפשרות של שימוש בידי אחרים, וכאשר השטח המגודר נוצל למטרת שמירה ואבטחה. לכן, אישר בית המשפט העליון את פסה"ד בעניין רפא"ל (בר"מ 6239/04 רפא"ל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' שושנה ויירון, מנהלת הארנונה של עיריית קריית ים, תק-על 2005(2) 828, וכב' השופט י' עדיאל פסק: "בית המשפט לעניינים מינהליים קבע, כממצא עובדתי, כי רפאל עושה בשטח שימוש לשם שמירה על בטחון המפעל ובטיחות הסביבה. לצורך כך רפאל אף גידרה את השטח ומנעה כניסה לתוכו. יודגש, שאין מדובר בגידור שנועד לשמש רק לצורך תפיסת חזקה והפרדת השטח משטחים אחרים, אלא בגידור שמטרתו, יחד עם השטח התחום בתוך התחום המגודר, לספק את דרישות הביטחון והבטיחות של המפעל עצמו. בנסיבות אלה, ברור שרפאל מנצלת את השטח לצורך מפעלה, ניצול שיש לו אף ביטוי מוחשי-חיצוני". מכאן עולה כי הקביעה בדבר קיומה של "קרקע תפוסה" בפסקי הדין הנ"ל, היתה מבוססת על שימוש וחזקה בפועל, לצד מניעת השימוש מאחרים. 70.אינני משוכנע, כלל ועיקר, כי ניתן להרחיב את המונח "שימוש" או "חזקה" לצורך ארנונה, כך שיחול על מניעת שימוש מאחרים, שאינה כרוכה בשימוש בפועל וחזקה מצד הנישום. למיטב ידיעתי, הרחבה זו לא אושרה עד היום על ידי בית המשפט העליון. כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן התייחסה בע"א 975/97 הנ"ל בעניין מקורות I, בעמ' 448, ל"גביית תשלום ממי שמשתמש בפועל בקרקע שבתחום שיפוט הרשות המקומית ובשימושו זה מונע הוא מאחרים לעשות כן...". במילים אחרות, אין די במניעת השימוש מאחרים, לצורך חיוב בארנונה, אלא שיש גם להוכיח שימוש בפועל על ידי הנישום. זו גם הדעה המובעת בתגובתו של היועץ המשפטי לממשלה, לפיה אין די במניעת שימוש אלטרנטיבי מאחרים כדי להצדיק גביית ארנונה, מקום שהנישום איננו נהנה משירותי הרשות המקומית. דעה זו מקובלת עלי. אך העיקר, לדעתי, הוא שחח"י איננה מונעת מאיש לעשות שימוש בפרוזדור החשמל. תכניות המתאר השונות והחוק, הם אלו שמונעים שימושים שונים בשטח זה, ובסופו של דבר נעשים בו שימושים מסוגים שונים, בידי גורמים שונים. כך הבהירה כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן במילים מפורשות בע"א 975/97 הנ"ל בענין מקורות I, בעמ' 448, כי: "קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה מקיימים רציונל זה (קרי: הם אינם תופסים שטחי קרקע ניכרים - ע.ב.), באשר אין הם מהווים 'שימוש' בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה". 71.המשיבות מצביעות על כך שלחח"י ניתנת הזדמנות לחוות דעתה על כל היתר בניה המתבקש בשטח אזור החשמל, על פי סעיפים 8.2.2 ו- 13 לתמ"א/10, שהיא תוכנית מתאר ארצית (חלקית) בעניין קווי החשמל באזור זמורות-גן שורק-גנות (ראה מש/13 ועדותה של השמאית אבן-חן בעמ' 41). אין מחלוקת שקווי החשמל מטילים מגבלות בניה לפי תכניות התכנון והבניה החלות במקום (ראה עדותו של המהנדס שגב בעמ' 21, ועדותה של אבן-חן בעמ' 40-43). המגבלות התכנוניות קשות יותר באזורים המיועדים לבנייה, אך גם באזורים של יעוד חקלאי קיימות מגבלות. השמאית אבן-חן הודתה, והדבר ברור מאליו, כי קיומם של קווי החשמל פוגע בשווי הקרקע בה הם עוברים, ומגביל את האפשרות של שינוי יעוד (עמ' 43). בתוכנית המתאר המקומית של גבעת שמואל (נספח ד' לכתב התשובה שלה), קבועות בסעיף 14 מגבלות בנייה על יד קו מתח עליון, והבנייה שם דורשת תיאום עם חברת חשמל, דבר שאף בא לידי ביטוי ברישום הערת אזהרה בלשכת רישום המקרקעין. אך אין מדובר בהערת אזהרה בדבר זכות של חח"י בקרקע, אלא לגבי הצורך לתאם עם חח"י את מתן היתר הבנייה. גם השמאי שאול רוזנברג התייחס בחוות דעתו ובעדותו (עמ' 68-74) למגבלות הבנייה המתחייבות מקיומם של קווי החשמל, והשמאי עופרי התייחס למגבלות הבנייה בתחום של יבנה (עמ' 60). כך גם לגבי ראש העין, כעולה מעדותו של השמאי האוזר (עמ' 83-84). אולם, מגבלות השימוש בקרקע נובעות לפעמים מן היעוד החקלאי של הקרקע, בלא כל קשר למגבלות הנובעות מקווי החשמל. כך למשל לא ניתן לבנות בתחום פרוזדור החשמל בחלק מקו החשמל ביבנה, משום שהוא חולף לאורך כביש ארצי מס' 4. כך גם הוכח כי לעיתים ניתן להתגבר על מגבלות התכנון שיוצרים קווי החשמל באמצעות תכנון נכון. עובדה היא שחלק מקווי החשמל בגבעת שמואל עוברים בשכונות מגורים, וניתן לנצל את שטח פרוזדור החשמל לחנייה או לגני משחקים (עדות האדריכל איזן בעמ' 34, התצלומים בעמ' 37-39 לחוות דעתו, ועדותו של השמאי רוזנברג בעמ' 72). אך ככלל, תוכניות המתאר מונעות בנייה בתחום פרוזדור החשמל, למעט מבנים חקלאיים, שגם לגביהם קיימות מגבלות גודל. לכן נדרשת חח"י לא פעם ליתן מכתב שיפוי לועדות התכנון והבניה, לפני הקמת קווי מתח עליון ועל-עליון, עקב החשש לתביעה בגין פגיעה במקרקעין (אבן-חן בעמ' 38-39). הזכויות שהוקנו לחח"י בפרוזדור החשמל, אינן "זכויות בקרקע", כי אם סמכות להביע דעתה לגבי השימוש בקרקע, בהיותה הגוף המקצועי ובעל הידע בתחום. מגבלות הבניה שנקבעו על ידי רשויות התכנון אינן מצדיקות, כשלעצמן, גביית ארנונה מחח"י. הגבלות אלו פוגעות אמנם בערך הקרקע, ובעקיפין גם מקטינות את האפשרות של הרשות המקומית לגבות ארנונה מן השטחים שבפרוזדור החשמל, בשל מגבלות הבנייה החלות בתחום זה. אך לדעתי אין לראות בכל אלו משום "חזקה" או "שימוש" בשטח של פרוזדור החשמל לעניין ארנונה. 72.המשיבות מנסות ללמוד מתיקון תשס"ג כי גם המחוקק סבר שחח"י מחזיקה בקרקע המשמשת כמרווח ביטחון לצד קווי החשמל, שהרי סעיף 274ב(ג)(2) קובע את תעריף הארנונה למרווח ביטחון זה. אולם, סעיף זה מתייחס ל"קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית כמרווח ביטחון", והוא חל על חברות תשתית וקווי תשתית מסוגים שונים, כולל המקרה שבו רצועת הביטחון היא בבעלות או בחכירה של חברת התשתית, אשר מגדרת אותה ועושה בה שימוש כזה או אחר. אין זה המקרה שבפנינו. 73.לסיכום כל האמור לעיל: הגעתי לכלל מסקנה שהמשיבות אינן רשאיות לחייב את חח"י בארנונה בגין פרוזדור החשמל, גם בלא קשר לפטור שבסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, משום שאין לראות בשטח זה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודה. ה.הימצאותו של פרוזדור החשמל ב"רחוב" או ב"דרך" 74.סעיף 8 לחוק ההסדרים מסמיך רשות מקומית לחייב בתשלום ארנונה מחזיקי "נכסים", וסעיף 7 לחוק זה מפנה להגדרת "נכסים" שבסעיף 269 לפקודת העיריות. הגדרה זו מוציאה מתחולתה בניינים וקרקעות שהם בבחינת "רחוב". ההגדרה של "רחוב" בסעיף 269 לפקודה כוללת "דרך" כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, שבה עובר הכביש. הגדרת "דרך" בחוק התכנון והבניה כוללת כל "תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים...". סעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] מגדיר "רחוב או דרך": "לרבות כביש, שדרה, סמטה, משעול לרוכבים או לרגלים... וכל מקום פתוח שהציבור משתמש בו או נוהג לעבור בו, או שהציבור נכנס אליו או רשאי להיכנס אליו". להגדרה זו הפנה בית המשפט העליון בע"א 9368/96 הנ"ל בעניין מליסרון, בהבהירו כי המחוקק אסר הטלת ארנונה על "רחוב", לאור העיקרון הקובע כי ההצדקה להטלת ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם. לכן, סבר המחוקק כי: "כאשר הנהנה מן הנכס ומן השירותים הניתנים לנכס הוא ציבור בלתי - מסוים של פרטים - להבדילם מן המחזיקים בנכס - ראוי כי ציבור זה הוא שיישא בעלות השירותים שמספקת הרשות המקומית לנכס" (כב' השופטת ד. דורנר בפסקאות 8-11). לאור זאת, פסקה כב' השופטת דורנר כי אם הנהנה העיקרי מהשירותים המוניציפליים הוא המחזיק בנכס - אין מדובר ב"רחוב", ואם הנהנה העיקרי הוא ציבור בלתי מסוים - הנכס נחשב כ"רחוב" (פסקה 13). פסק דין זה אושר על ידי בית המשפט העליון בעע"מ 4612/06 הנ"ל בעניין רכבת ישראל. בבג"צ 764/88 הנ"ל בעניין דשנים, נפסק מפי כב' השופט ד' לוין כי המונח "רחוב" איננו כולל דרכים פרטיות, אך הוא כולל דרכים העוברות בתוך המפעל של הנישום, כאשר עובדי המפעל, ספקיו ולקוחותיו רשאים להיכנס לשם בהיתר (עמ' 809). פרשנות מרחיבה זו למונח "רחוב" - ספק אם היא עומדת כיום לאור הלכת מליסרון, שכן חברת דשנים היתה הנהנית העיקרית מן הדרכים בתוך המפעל, ולא הציבור (ראה: ע"ש (חי') 5268/99 גני כרמל בע"מ נ' מנהל ארנונה זכרון יעקב, מיסים יד/5 (אוקטובר 2000) ה-55, עמ' 473, בו נקבע כי חניה של מלון איננה "רחוב", וכך גם נפסק לגבי חניון רכבת בעמ"נ (חי') 419/01 רכבת ישראל נ' מנהל הארנונה בעיריית חיפה, תק-מח 2002(2), 11798). בעע"מ 4612/06 הנ"ל בעניין רכבת ישראל, פסק כב' השופט ע' פוגלמן כי מסילות הברזל של רכבת ישראל, ורצועות הקרקע הצמודות אליהן, פטורות מהיטלי פיתוח, בין היתר, בשל היותן "רחוב" כמשמעותו בסעיף 269 לפקודת העיריות. אמנם מסילות הברזל, ורצועת הקרקע הצמודה אליהן מגודרות, ולא ניתן להגיע אליהן אלא בתשלום, אך הן משמשות לשימוש ציבורי מובהק - תנועת הרכבות. 75.לאור ההגדרה הרחבה שבסעיף 1 לחוק הפרשנות, ניתן היה לסבור כי כל מקום שהציבור רשאי להיכנס אליו עשוי להיחשב כ"רחוב" לצורך תשלום ארנונה - ולא היא. בע"ש (ב"ש) "אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עיריית דימונה, תק-מח 92(3) 820, מפי כב' השופט ד"ר א' גרוניס (15.11.92), נפסק כי המרכיב המרכזי בהגדרת "רחוב", לעניין חיוב בארנונה, הוא היותו של השטח פתוח לציבור, ולפחות למספר רב של אנשים מן הציבור, אף אם דרוש להם אישור כניסה לשטח. אולם, כב' השופט גרוניס פסק כי אין די בכך שמדובר בשטח הפתוח לציבור, אלא יש גם צורך במרכיב פונקציונלי: השטח צריך לשמש כמעבר לכלי רכב או אנשים, שאם לא תאמר כן, גם פארק ציבורי פתוח ייחשב כרחוב (פסקה 9). גם בעת"מ 1229/02 הנ"ל בעניין תש"ן נ' גבעת שמואל, פסקה 10, פסק כב' השופט א' טל כי המונח "כביש או דרך" מכוון ל"שטח שנועד לשמש את הציבור לצורכי מעבר באופן בלעדי", מה שלא ניתן לומר על רצועת הדלק שלצדי קו הנפט. למסקנה דומה הגיע בית המשפט בעת"מ 459/02 הנ"ל בעניין תש"ן נ' המועצה האזורית זבולון. אכן, אינני סבור כי מטרת הפטור ל"רחוב" שבסעיף 269 לפקודה היתה לפטור כל שטח פתוח שהציבור רשאי להיכנס אליו. לא ניתן לאמץ פרשנות למונח "רחוב" המתרחקת עד כדי כך מן המשמעות הנודעת למילה "רחוב". אמנם בעניין מליסרון הנ"ל (בעמ' 163), כמו גם בעניין רכבת ישראל הנ"ל (פסקה 16), נפסק כי: "המחוקק ביקש להרחיב את רשימת המקומות שנראה בהם משום 'רחוב' מעבר לרשימה שמבחינה לשונית היא 'טבעית'". אך אינני סבור שהכוונה היתה לאמץ את ההגדרה הרחבה של "רחוב" בסעיף 1 לפקודת הפרשנות, אשר כוללת כל מקום פתוח שהציבור רשאי להיכנס אליו. ארנונה איננה מוטלת ממילא על שטח פתוח המשמש את הציבור הרחב, שכן שטח כזה לא ייחשב כ"קרקע תפוסה", על פי ההלכות שבוארו לעיל. אין זאת אלא, שהמונח "רחוב" בסעיף 269, אשר כולל כביש או דרך, נועד לפטור מארנונה כבישים, דרכים, שבילי מעבר לציבור ומסילות ברזל, משום שהם משמשים בעיקרו של דבר את הציבור, ולכן הוא הנהנה העיקרי מן השירותים הניתנים על ידי הרשות בגין שטח זה. 76.חח"י טוענת כי פרוזדור החשמל בשטחן של המשיבות, עובר במקרים רבים, אם כי לא תמיד, בתחום שהוא "רחוב" או "דרך". לעתים פרוזדור החשמל עובר בכביש ברחובות הערים, לאורך שבילים או שטחים פתוחים שהציבור נכנס אליהם או רשאי להיכנס אליהם. גם בעניין זה מגיעים הדברים לתחום שהוא פרטני, וצריך להיקבע על ידי ועדת הערר הדנה בהשגה על ארנונה, במקרה של חילוקי דעות, ולא על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים, אשר דן בכמה עתירות מאוחדות הנוגעות לרשויות מקומיות שונות ולשטחים שונים בהיקף עצום. בפסק דין זה אקבע אך ורק את העקרונות לחיוב. 77.לאור ההלכות המבוארות לעיל, ובעיקר לאור הנובע מפסק הדין הנ"ל בעניין אגד, אינני סבור כי יש לראות בשטח דיונות פתוח שבו עוברים קווי החשמל "רחוב" (הקו החולף לאורך כביש מספר 4: סעיף 24 לתצהיר אלדס בעניינה של יבנה וסעיפים 6.2 ו-6.3 לחוות דעתה של השמאית אבן-חן לגבי יבנה). לעומת זאת, קו החשמל החולף לאורך שדרות ז'בוטינסקי ביבנה הוא בוודאי "רחוב" (תצהיר אלדס וחוות דעת אבן-חן הנ"ל). כך גם בראש העין עוברים חלק מקווי החשמל לאורך כביש חוצה שומרון (חוות דעתה של אבן-חן בעמ' 1). לגבי קווי חשמל העוברים לצדי דרכים, יש צורך בקביעה עובדתית בכל שטח ושטח האם פרוזדור החשמל (40 מ' בקו מתח עליון, ו-70 מ' בקו מתח על-עליון) עובר, כולו או בחלקו, בתחום הכביש או הדרך, או מחוץ לתחום זה. שטחים פתוחים הסמוכים לכביש או לדרך אינם "רחוב", אך כאמור לעיל הם גם אינם "קרקע תפוסה", כך שאין צורך בפטור הניתן ל"רחוב". ו.הטלת החיוב בארנונה על פרוזדור החשמל לאור "חוקי ההקפאה" 78. חלופית נוספת של חח"י היא, כי הודעות החיוב בארנונה שהוציאו לה המשיבות - לאחר שמעולם לא נדרשה קודם לכן לשלם ארנונה בגין פרוזדור החשמל - עומדות בניגוד ל"חקיקת ההקפאה", האוסרת על שינוי סיווג של נכס באופן המביא להעלאת שיעור הארנונה המשולם בגינו. המחוקק החליט בשנת 1985, כאשר חוקק חוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, לפקח ולווסת את מדיניות חיובם של נישומים בארנונה כללית על ידי הרשויות המקומיות. המחוקק יצר את מערכת החוקים והתקנות המתעדכנת החל משנת 1986 ומדי שנה, הידועה בשם "חקיקת ההקפאה" (להלן: "חקיקת ההקפאה" או "חוקי ההקפאה"), אשר מטרתה להותיר את חיובי הארנונה, סיווגם וגובהם, תחת עינו המפקחת של המחוקק. תחילתה של הקפאה זו היא בחוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, המשכה בסעיף 27א. לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מספר 4), תשמ"ו-1986, סעיף 14 לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987, וסעיף 1 לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), תשמ"ח-1988. החל משנת 1989 כלולה הוראת ההקפאה בחוקי ההסדרים במשק המדינה, אשר מגבשים בין היתר את התקציב השנתי מדי שנה (ראה: סעיף 20 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989, סעיף 1(ד) לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1990), תש"ן-1990, סעיף 9(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), תשנ"א-1991, סעיף 12(ה) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מס' 2), התשנ"ב-1992). סעיף 9 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 הסמיך את שר האוצר ושר הפנים להסדיר בתקנות את נושא עדכון סכומי הארנונה הכללית, ואכן משנת תשנ"ג כלולות הוראות ההקפאה בחקיקת המשנה (ראה: תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות בשנת 1993), תשנ"ג-1993). תקנות שכאלה מתפרסמות משנת תשנ"ג ואילך מדי שנה. ההקפאה האמורה מתייחסת הן להעלאת שיעורי הארנונה, והן לשינוי סיווג הנכסים, אשר עשוי להוות מנגנון לעקיפת ההקפאה. לכן קבע סעיף 1(ד) לחוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990, כי: "רשות מקומית לא תטיל בשנת הכספים 1990 ארנונה כללית על סוגי נכסים או על סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה לשנת הכספים 1989, אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר". הוראה דומה נכללה בסעיף 9(ג) לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א-1991 וסעיף 12(ה) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מס' 2), התשנ"ב-1992. כך גם נקבע בתקנה 3(ב) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993 כי: "מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת-סיווג של נכס בשנת הכספים 1993, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בנכס". המונח "סיווג נכס" הוגדר - "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". "תת-סיווג" הוגדר - "סיווג משנה של סוג נכס בהתאם למקום הנכס". כך נקבע גם בהוראות ההקפאה בחקיקת המשנה בשנים הבאות. יוצא מכך כי שיעורי הארנונה שנקבעו לשנת המס 1985, הפכו למעשה לבסיס של שיעורי הארנונה החלים עד היום, כשאליהם מתווספים הפרשי הצמדה ותוספות מיוחדות להן ניתן אישור שר הפנים (ראה: בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עיריית אילת, תק-על 97(2) 173 (20.4.97); רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה, תק-על 2005(4) 3513 (28.12.05), פסקאות 10 ו- 14 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ארבל; ה' רוסטוביץ', ארנונה עירונית, 1995, בעמ' 173, ופסקי הדין המפורטים בפרק ד(4) לקמן). 79.בית המשפט העליון הבהיר בשורה של פסקי דין כי תכלית חוקי ההקפאה היתה למנוע העלאת שיעורי הארנונה, אם באמצעות שינוי סיווג, ואם על ידי הטלת ארנונה על נכס שלא היה בר-חיוב קודם לכן. הרעיון העומד בבסיס חוקים אלו, כפי שהסביר בית המשפט העליון, היה לרסן את הרשויות המקומיות, אשר נהגו להעלות בכל שנה ושנה את תעריפי הארנונה על מנת לכסות את גירעונותיהן. המטרה היתה להשיג יציבות במשק, למנוע העלאה של מדד המחירים לצרכן ולהגדיל את רווחיות המגזר היצרני (ראה רע"א 11304/03 הנ"ל בעניין כרטיסי אשראי לישראל, פסקאות 10-14 לפסק דינה של כב' השופטת ע. ארבל, והפסיקה שצוטטה שם; פסק הדין בעניין חבס הנ"ל, פיסקה 11 לפסק דינה של כב' השופטת ע. ארבל, ופיסקה 7 לפסק דינה של כב' השופטת מ. נאור). הקו העובר כחוט השני לאורך שורה ארוכה של פסקי דין הדנים בסוגיה של "חוקי ההקפאה" הוא שהאיסור מתייחס להעלאת שיעור הארנונה, באמצעות הגדלת סכום החיוב, או באמצעות הוספת סיווג החדש שנקבע לו שיעור גבוה יותר. לכן נפסק כי כאשר לא היתה העלאה של סכום הארנונה בנוגע לנכס הנדון מעבר לסכום שהיה צריך לגבותו על פי הדין, גם אם בפועל חלה העלאה בשל תיקון טעות או הפסקת הנחה שניתנה - אין מדובר בארנונה המנוגדת ל"חוקי ההקפאה" (ע"א 5746/91 החברה לכבלים וחוטי חשמל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, פיסקה 3; עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, תק-על 2005(3) 2748, פיסקה 11). כפי שפסק בית המשפט העליון, אין חריגה מחוקי ההקפאה כאשר אין העלאה של שיעור הארנונה (ע"א 5746/91 הנ"ל, פיסקה 3). בית המשפט הבהיר: "חוק ההקפאה נועד למנוע הגדלה ריאלית של נטל הארנונה המוטל בגין נכס מסוים (בג"צ 764/88, 1437/90, 1985/90 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, פיסקה 39). 80.אמנם בתי המשפט הדנים בסוגית העלאת הארנונה לאור "חוקי ההקפאה" בוחנים לא פעם את שיעור העלאת הארנונה לעומת התעריף שהיה מוטל על הנכס לפני תחילת ההקפאה. אך המבחן הנכון מתייחס לשיעור שנקבע "מעל סכום הארנונה שהגיע כדין", להבדיל מסכום הארנונה שנדרש או שולם בפועל קודם לכן (ראה: ע"א 21/87 עירית לוד נ' טלרד, פ"ד מב(1) 119, בעמ' 122; ע"ש (ב"ש) 28/90 אגד נ' עירית דימונה, תק-מח 92(3) 820, פסקאות 16-19 מפי כב' השופט ד"ר א. גרוניס). סעיף 1(א) לחוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990 קובע כי "לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1990 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס...". אמנם לא בכל "חוקי ההקפאה" השתמש המחוקק בנוסח דלעיל, אך ההלכה היא, כאמור, כי לצורך בחינת שיעור ההעלאה של הארנונה יש להשוותה לעומת הסכום שהרשות היתה רשאית לגבות על פי דין, להבדיל מן הסכום שגבתה בפועל (הלכה זו אושרה לאחרונה בע"א 10977/03 הנ"ל דור אנרגיה בע"מ נ' עיריית בני ברק, תק-על 2006(3), 3338, פסקה ג', מפי כב' השופט א' רובינשטיין; בע"א 10977/03 קפלן ואח' נ. עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, בעמ' 772-773). 81.ההלכה בעניין "חקיקת ההקפאה" היא, כי המחוקק לא התכוון להביא למצב שבו "טעות או מחדל יונצחו עקב דיני ההקפאה של הארנונה..." (עע"מ 104/03 אביבה קפלן ו-46 אח' נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, בעמ' 772-773 (2004). כפי שהסביר בית המשפט באותו עניין, "תוצאה כזו גם גורמת לחוסר שוויון בין מי שמשלמים ארנונת אמת לבין מי שמשלמים ארנונה בשיעור מופחת רק בשל טעות או מחדל בעבר". בעניין זה אמר כב' השופט י. זמיר דברים הנוגעים לענייננו, לאמור: "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העלייה בהוצאות הרשות. בהתאם לכך, הרשות המקומית מנועה מלהעלות את שיעורי הארנונה או לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב הארנונה, באופן שיעלה את סכום הארנונה. אולם הרשות המקומית אינה מנועה מלהעלות את סכום הארנונה של נכס מסוים, אם הסכום שנקבע בשנה הקודמת מבטא הפחתה מסכום הארנונה שהגיע כדין (ע"א 271/87 עיריית לוד ואח' נ' טלרד תעשיות טלקומוניקציה ואלקטרוניקה בע"מ, בעמ' 122), או אם הסכום שנקבע בשנה הקודמת נובע מטעות בחישוב הסכום המגיע כדין (ע"ש (ב"ש) 28/90 אגד בעמ נ' עיריית דימונה ואח', בעמ' 321-319)" (ע"א 5764/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בע"מ נ' המועצה האזורית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, 879-878)". כך גם נפסק מפי כב' השופטת ע. ארבל בעע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, תק-על 2006(3) 642, פסקה 21, כי: "תוצאה לפיה לא תוכל המשיבה לחייב לעולם (כל עוד תקנות ההסדרים הנוכחיות יוותרו במתכונתן) מרתפים ומחסנים הצמודים לבתי מגורים בארנונה בשל טעות בשיקול דעתה בעבר, אינה נשמעת תוצאה סבירה". 82.בענייננו, אין מדובר בסיווג חדש של פרוזדור החשמל, ואף לא בהעלאה של תעריף הארנונה. המשיבות לא סברו קודם לשנת 2000 כי הן רשאיות להטיל ארנונה על פרוזדור החשמל, בשל טעות בפירוש החוק - כפי שהן מגדירות זאת. אם תתקבל טענתן כי הן רשאיות לעשות כן, הרי שבהכרח הן היו רשאיות לעשות כן גם קודם לכן. על פי ההלכות שבוארו לעיל, תיקון טעות שכזו איננו נחשב כמנוגד לחקיקת ההקפאה, שכן אין העלאה או שינוי סיווג של הארנונה לעומת סכום הארנונה שהגיע כדין בשנים שקדמו לשנת 2000. לטעות זו של המשיבות (שבעיני, כאמור, איננה טעות) תהיינה השלכות בנוגע ליכולתן להטיל ארנונה למפרע, בגין שנים עברו (ראה הפרק הבא). אך המשיבות אינן מנועות מלדרוש בשנת 2000 את שנמנעו מלדרוש כדין, בשל טעות בהבנת החוק, בשנים שקדמו לכך. ז.הטלת חיובי ארנונה רטרואקטיביים 83.טענתה החלופית האחרונה של חח"י, היא כי גם אם המשיבות זכאיות להטיל עליה חיובי ארנונה בגין פרוזדור החשמל - הן אינן יכולות לעשות זאת באופן רטרואקטיבי, לשנות מס או לחודשי מס קודמים, לאחר שחח"י מעולם לא נדרשה קודם לכן לשלם ארנונה בגין שטח זה. זו מתייחסת לשני סוגי חיובים רטרואקטיביים: הראשון - חיוב בארנונה מתחילת שנת המס, למרות שדרישת החיוב הוצאה באמצע או בסוף שנת המס; השני - חיוב בארנונה בגין שנות מס קודמות. כך גם טוענת חח"י כי אין לחייב אותה בתשלום דמי פיגורים מתחילת שנת המס, כפי שדורשת יבנה שהטילה את המס בחודש מאי 2000. היועץ המשפטי לממשלה תומך בעמדתה של חח"י גם בענין זה. לא ברור מדוע סבורות המשיבות, כי הוא לא היה רשאי להביע עמדתו בסוגיה זו, וכי הצטרפותו הוגבלה לשאלת פירושו של סעיף 274ב(ג). 84.יבנה שלחה את דרישת החיוב ביום 12.5.00, בגין שנת הכספים 2000 במלואה. גבעת שמואל שלחה דרישת חיוב ביום 25.2.01, שהתייחסה לשנים 2000-2001. ראש העין שלחה את דרישת החיוב ביום 26.12.02, בגין השנים 1996-2002. התוצאה של קבלת טענותיהן של המשיבות בעניין פרוזדור החשמל, משמעותה מבחינת חח"י תשלום חיובי ארנונה בהיקף של מאות מיליוני ₪ לתקופת הדרישות שנשלחו (ראה סכומי החיוב בסעיפים 2-4 לעיל). חח"י מעולם לא נדרשה קודם לכן לשלם ארנונה בגין פרוזדור החשמל. ככל שהדברים נוגעים לעיריית יבנה, מוצדקת טענתה כי חח"י לא העלתה בדבר הרטרואקטיביות של הארנונה שהוטלה עליה באמצע שנת המס, אלא הגבילה את טענתה לשאלה האם ניתן לחייב אותה בדמי פיגורים בגין החודשים הראשונים בשנה, שקדמו לדרישת החיוב שהוציאה. לכן, שאלת הרטרואקטיביות של החיוב נוגעת רק לגבעת שמואל וראש העין. הדיון בשאלה זו רלבנטי רק למקרה שטעיתי בקביעתי כי חח"י איננה חייבת לשלם ארנונה בגין פרוזדור החשמל, אם בשל הפטור שבסעיף 274ב(ג), ואם בשל כך שהשטח איננו מהווה "קרקע תפוסה". הטלת ארנונה בגין שנות מס קודמות 85.השאלה הנוגעת להטלת ארנונה בגין שנות מס קודמות, נדונה בנסיבות הדומות לעניינו בע"א 975/97 הנ"ל בעניין מקורות I. גם שם רצתה המועצה המקומית לחייב את מקורות בתשלום ארנונה לשנים קודמות, לאחר שבמשך שנים ארוכות סברה, מתוך טעות משפטית בהבנת החוק, כי מקורות פטורה מתשלום ארנונה לאור הוראת סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות. בית המשפט העליון פסק, מפי כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן (עמ' 449-452), כי הרשות המקומית לא הייתה רשאית להטיל ארנונה לשנים הקודמות. בפקודת העיריות לא הוקנתה סמכות לתקן או להטיל שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי. לכן פסק בית המשפט כי "עיקרון חוקיות המינהל" מורה כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי, אלא אם כן נאמר כך במפורש, וכלל זה נכון במיוחד לגבי חיובי מס. לפיכך, פסקה כב' השופטת שטרסברג-כהן: "ידנו תהא קפוצה במתן אפשרות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי" (עמ' 451). הלכה זו הוחלה ויושמה בבתי המשפט המחוזיים (ה"פ (חי') 785/95 מליסרון בע"מ נ' עיריית קריית ביאליק, תק-מח 96(3) 2386; עמ"נ (חי') 221/02 שילוח חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית חיפה, תק-מח 2003(4) 2496). 86.היועץ המשפטי לממשלה סבור בתגובתו, כי הסוגיה הנדונה כאן באה בגדרה של סמכות הרשות הציבורית לתקן פגם שנפל במעשיה, כפוף למגבלות שמטיל המשפט המנהלי על סמכות זו, מכח סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, המסמיך רשות מנהלית לתקן את החלטותיה, לשנותן, להתלותן ולבטלן (ראה סיכום ההלכות בנושא בע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. בע"מ נ' מנהל מס רכוש, פ"ד לז(1) 337). המשיבות לא הסתמכו על סעיף 15 לחוק הפרשנות, ובעניין מקורות I, בעמ' 450, פסקה כב' השופטת שטרסברג-כהן, כי סעיף 15 לחוק הפרשנות איננו מסמיך רשות לתקן החלטה מוטעית באופן רטרואקטיבי, מה גם שבעניין מקורות, כמו גם בענייננו, אין מדובר בהודעת חיוב מוטעית שהוצאה, אלא בהימנעות מלשלוח הודעת חיוב בשנים עברו. כך גם הבהירה כב' השופטת שטרסברג-כהן, כי ההלכות הנוגעות לסמכות הרשות לשנות החלטה מנהלית למען האינטרס הציבורי, ואיזונה מול אינטרס ההסתמכות של הפרט וסופיות ההחלטה המנהלית, מתייחסות לשינוי החלטה או לתיקונה באופן פרוספקטיבי, ולא לשינוי רטרואקטיבי. עם זאת, כפי שהבהיר כב' השופט י' אנגלרד בע"א 4452/00 ט.ט טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, פסקה 20, גם בלא הוראה מפורשת בחוק - פתוחה בפני הרשות האפשרות לבצע שינוי, או לתקן טעות, בשומת ארנונה שהוציאה, בהתאם לעקרונות הכלליים בדבר שינוי החלטה מנהלית. 87.ההכרעה בסוגיה שבפנינו מצריכה איזון בין האינטרס הציבורי שבקיום החוק, והאינטרס של תושבי הרשות המקומית שזו תגבה את הארנונה המגיעה לה, על מנת שלא ייווצר חוסר בקופתה, לבין האינטרס של הנישום לסמוך על עיקרון סופיות החלטות המנהל. כך הבהירה כב' השופטת שטרסברג-כהן בעניין מקורות I, בעמ' 451-452, והוסיפה: "מעצם העובדה שהמועצה לא שלחה למקורות הודעת חיוב במשך עשרות שנים, סביר היה להסיק כי המועצה סברה שהחוק מעניק לה פטור מתשלום ארנונה. עמדתה של המועצה כל השנים, כמוה כהחלטה בדבר מתן פטור למקורות מארנונה. זו גם דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. למקורות עומד גם אינטרס ההסתמכות. היא ניהלה את עסקיה בהנחה שאינה חייבת בתשלום ארנונה בגין תעלת המוביל הארצי ובגין השטחים שלצדה. היא לא הביאה הוצאות אלה בחשבון במסגרת הסדר ההתחשבנות בינה לבין הממשלה. לפיכך יש לקבל את טענת מקורות, שלא נסתרה, כי היא אכן הסתמכה על המצג על-ידי מחדל שהוצג על-ידי המועצה במשך השנים וכלכלה ענייניה בהתאם. תהיה זו פגיעה קשה בה אם השינוי בהחלטה יחול רטרואקטיבית". דברים אלו יפים גם לענייננו, משום שנאמרו בנסיבות כמעט זהות לחלוטין לאלו הנדונות כאן. כפי שמטעים בצדק היועץ המשפטי לממשלה, האזרח זכאי לוודאות ויציבות ביחסיו עם השלטון, ונוכח קיומה של ציפייה לגיטימית של האזרח שההחלטה המנהלית המתייחסת אליו תעמוד בעינה - ציפייה הנסמכת גם על חזקת תקינות המעשה המנהלי - מוגבלת סמכותה של הרשות לשנות החלטה שניתנה על ידה. כלל זה חל שבעתיים בתחום המיסוי, בשל עיקרון סופיות השומה: האזרח רשאי להניח כי השומה שקיבל מרשות מס משקפת את עמדתה הסופית בנוגע לחובו, וכי אין הוא צפוי לחיובים נוספים - בוודאי לא בגין שנים קודמות. 88.על הדברים שנאמרו בעניין מקורות I הנ"ל, חזר בית המשפט בע"א 4452/00 הנ"ל בעניין ט.ט טכנולוגיה, פסקה 21, מפי כב' השופט י' אנגלרד, ובע"א 8558/01, פסקה 18, מפי כב' השופט א' ריבלין. בעניין ט. ט. טכנולוגיה, פסק כב' השופט י' אנגלרד כי כאשר מדובר בתיקון שומה רטרואקטיבי, "גדל המשקל שיש לתת לאינטרס הסופיות של ההחלטה המנהלית ולאינטרס ההסתמכות של האזרח" (פסקה 21). לדעת כב' השופט אנגלרד, "רק במקרים מיוחדים יש הצדקה לערוך שינוי רטרואקטיבי של חיוב ארנונה. מן הראוי ששומת הארנונה תהיה קבועה ויציבה בהקדם האפשרי". באותם מקרים יוצאי דופן, בהם יאשר בית המשפט תיקון רטרואקטיבי של שומת ארנונה, עליו להביא בחשבון את משך הזמן לגביו מבוצעת התחולה הרטרואקטיבית; מידת ההסתמכות של האזרח על ההחלטה המנהלית; מידת היעילות והצדק שבחיוב למפרע; והאם הטעות נגרמה בשל הטעייה מצד האזרח, או באשמת הרשות המנהלית שטעתה בדרך הפעלת סמכותה (סעיפים 20 ו-22 לפסק דינו של כב' השופט אנגלרד). 89.ההלכה לפיה בדרך כלל לא יתיר בית המשפט גבייה רטרואקטיבית של ארנונה, יושמה באופן ספציפי במקרים בהם פטרה הרשות חברת תשתית מתשלום ארנונה במשך שנים, בשל פירוש מוטעה של סעיף 274ב(ג) לפקודה. בתי המשפט פסקו כי טעות משפטית מעין זו של הרשות, איננה מצדיקה פגיעה באינטרס ההסתמכות של הנישום, ובעיקרון סופיות ההחלטה המנהלית (ראה: ה"פ (חי') 30340/97 בתי הזיקוק נ' מועצה אזורית זבולון, תק-מח 2001(1) 7679 (2001), מפי כב' השופט ד"ר ד' ביין; ה"פ (חי') 365/99 מקורות נ' עיריית קריית אתא, תק-מח 2002(3) 31374, פסקאות 15-18 לפסק דינו של כב' השופט ג. גינת (18.9.02); ה"פ (ב"ש) 1032/96 מקורות נ' עיריית באר שבע, לא פורסם, מפי כב' הנשיא א' לרון, שצוטט בה"פ 365/99 הנ"ל; ה"פ (חי') 786/94 מליסרון נ' עיריית קריית ביאליק, כב' השופטת ש' וסרקרוג, שצוטט בה"פ 365/99 הנ"ל; ה"פ (ת"א) 1100/94 "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עיריית רעננה, ארנונה עירונית, המכון לחקר המיסוי המוניציפאלי, פסקי דין, בעמ' 459; עת"מ 1229/02 הנ"ל בעניין תש"ן נ' מועצה מקומית גבעת שמואל, פסקה 20). המקרה שבפני איננו שונה. 90.במקרה דנא, מבקשות ראש העין וגבעת שמואל לגבות מחברת החשמל ארנונה לשנים קודמות בסכומים גבוהים ביותר (134 מיליון ₪ לראש העין, ו-2.835 מיליון ₪ לגבעת שמואל). בשנים אלו חייבה חח"י את לקוחותיה בהתאם לתעריפים שאושרו על ידי הרשות לשירותים ציבוריים חשמל, המבוססים על מכלול הוצאותיה, בהתאם לעיקרון העלות (סעיף 31 לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996). חח"י לא תוכל לתקן את חיובי החשמל ששלחה לצרכנים בעקבות תיקון הארנונה באופן רטרואקטיבי. היא הסתמכה על המצג של המשיבות כי היא פטורה מארנונה בגין פרוזדור החשמל - מצג שנמשך שנים - ובהתאם לכך כלכלה את עסקיה. חיובה לשלם ארנונה רטרואקטיבית בסכומים כה גבוהים, יפגע בה בצורה בלתי מוצדקת שאין להתירה. זאת ועוד, כפי שמציין היועץ המשפטי בתגובתו, ארנונה נועדה לתקצב באופן שוטף את פעולות הרשות המקומית בשנת כספים מסוימת. הרשות קובעת את רמת השירותים שביכולתה להעניק לתושביה על פי הכנסותיה הצפויות. משלוח הודעת חיוב בגין שנים קודמות, נועדה להכניס לקופתה סכומים שלא תוקצבו בתקציב אותה שנה, ואף לא הוצאו על ידה לרווחת תושביה. לכך אין הצדקה. בנסיבות אלו, גם אין מקום לקבל את טענת המשיבות, כי אם לא יותר להן לגבות ארנונה מחח"י באופן רטרואקטיבי ייגרם נזק לקופתה של הרשות המקומית ולתושביה. עוד מטעים היועץ המשפטי לממשלה כי רשות מקומית איננה מחויבת, ככלל, בהשבת סכומי ארנונה שגבתה ביתר מחמת טעות (ראה: בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קריית גת, פ"ד מב(1) 678, 683; בג"צ 417/94 קלפיש נ' המועצה המקומית סביון, פ"ד לט(2) 110; בג"צ 7053/96 אמקור נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, פסקה 6). לא יהא זה ראוי לקבוע כי במקרה ההפוך, כאשר היא נמנעה מלגבות סכומים המגיעים לה בשל טעות, היא תהיה רשאית לעשות כן באופן רטרואקטיבי. 91.המשיבות טוענות כי חח"י היתה אמורה לדעת שהיא חייבת לשלם ארנונה בגין פרוזדור החשמל, לאור פסקי דין קודמים שניתנו בנוגע לחברות תשתית אחרות (מקורות ותש"ן). כאשר הטעות של הרשות בגביית הארנונה נגרמה באשמת הנישום, יהווה הדבר שיקול משמעותי שיצדיק הטלת ארנונה למפרע (ראה: רע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, פ"ד מו(3) 661). כך הם פני הדברים, כאשר הטעות בגביית הארנונה נעוצה בהעדר ידיעה על גודלו האמיתי של הנכס, עובדה הידועה היטב לנישום (ע"א 1014/04 נסיר נ' עיריית נצרת עילית, תק-מח 2004(4) 3341; עת"מ (ב"ש) 376/05 אינטל אלקטרוניקה בע"מ נ. עירית קרית אתא, תק-מח 2006(3) 1995, כב' השופט נ' הנדל (18.7.06); עת"מ (ת"א 1603/06 אולמי דולפין בע"מ נ' עירית רמלה, תק-מח 2007(1) 1, כב' השופטת ש' דותן (12.1.07)). כך פסקתי בעת"ם (ת"א) 101/05 חווה נ' מועצה מקומית אזור, תק-מח 2007(1) 768 (8.1.07). כך אף נקבע בעמ"נ (חי') 410/01 גולדהמר נ' עיריית חיפה, תק-מח 2002(2) 285, כי כאשר לנישום לא היה יסוד אובייקטיבי להניח שהוא פטור מתשלום ארנונה, ניתן לחייבו בתשלום ארנונה למפרע. גם בעת"מ 459/02 הנ"ל בעניין תש"ן נ' המועצה האזורית זבולון, התיר בית המשפט גביית ארנונה למפרע, בהדגישו כי טענת ההסתמכות תעמוד רק לנישום שלא ידע כי הוא צפוי להיתבע בחיוב האמור. אולם בענייננו, מדובר, אליבא דגרסת המשיבות, בפירוש מוטעה של הפטור שבסעיף 274ב(ג). חח"י לא העלימה עובדות כלשהן מן המשיבות, שמצדן לא טרחו מעולם לבדוק את הסוגיה המשפטית הנוגעת לפרוזדור החשמל. אין מדובר בשטח שחברת החשמל תופסת באופן פיזי, ואשר ניתן לטעון לגביו כי המשיבות לא ידעו על כך: מדובר בפרוזדור וירטואלי, הנובע מדרישות החוק ותכניות המתאר החלות. לכן, המשיבות אינן יכולות להטיל את האשמה בעניין זה על חח"י. אם יסתבר שהפרשנות שהן מעניקות כיום לסעיף 274ב(ג) נכונה, כי אז צריך יהיה לומר שמדובר ב"טעות דו-צדדית": כשם שהמשיבות סברו שחח"י פטורה מתשלום ארנונה בגין פרוזדור החשמל, כך סברה גם היא, מנימוקים שהמעט שניתן לומר עליהם הוא שהם אינם מופרכים. אמנם תש"ן חויבה לשלם ארנונה בגין השטחים שלצד צינור הנפט (עובדה שמן הסתם היתה ידועה גם ליועציהם המשפטיים של המשיבות), אך קיים הבדל בין תפיסת שטח על הקרקע באופן בלעדי (מקרה תש"ן), לבין "פרוזדור" ערטילאי הנובע מדרישות החוק, שכל אחד יכול להיכנס אליו. עובדה היא שהמשיבות לא הטילו ארנונה על חח"י חמש שנים לאחר שניתן בשנת 1995 פסק הדין בע"ש 127/95 הנ"ל בעניין תש"ן נ' קריית טבעון. אינני מקבל את טענת גבעת שמואל וראש העין, כי טענת ההסתמכות איננה עומדת לחח"י מאז שקיבלה את דרישת התשלום מעיריית יבנה בחודש מאי 2000. העובדה שרשות מקומית אחת דרשה מחח"י תשלום ארנונה - לאחר שנים רבות בהן לא נדרשה לשלם ארנונה - איננה פוגעת בטענת ההסתמכות של חח"י כלפי רשויות אחרות שלא חייבו אותה בתשלום ארנונה. רשויות מקומיות בודדות שלחו דרישת תשלום לחח"י בגין פרוזדור החשמל (ראה סעיף 15 לעתירה הראשונה נגד ראש העין, הנתמכת בתצהירו של אלדס). לכן, דרישתה של עירייה אחת, הסותרת את הדרך בה פרשה את החוק בשנים הקודמות, איננה פוגעת בטענת ההסתמכות של חח"י כלפי רשויות מקומיות אחרות. הטלת ארנונה בגין חודשי מס קודמים, בגדרה של אותה שנת מס 92.אשר להטלת חיוב רטרואקטיבי בגדרה של אותה שנת מס, דחה בית המשפט העליון בע"א 8558/01 הנ"ל בעניין מקורות II, פסקה 19, את ניסיונה של הרשות לגבות ארנונה למועד שקדם למשלוח הדרישה. דרישת התשלום נשלחה בחודש מאי 1999, ובית המשפט פסק כי ניתן לגבות ארנונה רק ממועד זה. לעומת זאת, בע"א 957/97 הנ"ל בעניין מקורות I, נשלחה הדרישה לתשלום ארנונה לשנים הקודמות ביום 26.10.93, ובית המשפט פסק כי היא בטלה לגבי שנות המס 1986-1992 (פסקה 22). אך שאלת חוקיות גביית הארנונה למפרע במהלך אותה שנת מס לא הועלתה ולא נדונה בפסקי דין אלו, לפחות לא בצורה מפורשת. בעמ"נ 221/02 הנ"ל בעניין שילוח, פסקה סגן הנשיא, כתוארה אז, כב' השופטת ב' גילאור, כי חיוב ארנונה מוטל ביום הראשון לכל שנת כספים, גם אם ניתנת לנישום האפשרות לפרוס את החיוב לתשלומים. לכן, "הטלת חיוב נוסף במהלך השנה הוא חיוב רטרואקטיבי אשר לא נעשה כדין ופגיעה בעקרונות הסופיות והוודאות". לכן נפסק באותו עניין כי אין לאפשר לרשות לגבות ארנונה בגין המחצית הראשונה של שנת 1999, כאשר דרישת התשלום נשלחה בחודש יולי 1999. כך גם קבע בית המשפט בעת"מ 298/03 הנ"ל בעניין לכיש, פסקה 32, כי מועד החיוב בארנונה לא יהיה רטרואקטיבי, ויחל ביום משלוח הדרישה (חודש מאי 2003). לעומת זאת, בע"ש (חי') 116/00 ניסים נ' עיריית חיפה, תק-מח 2000(2) 736, מפי כב' השופט ד"ר ד' ביין (12.4.00), נפסק כי אין לראות בתיקון שומת ארנונה במהלך אותה שנת מס, עקב טעות בפרשנות החוק, כחיוב רטרואקטיבי שיש בו פגם. כך גם נפסק בעת"מ 1229/02 הנ"ל בעניין תש"ן נ' מועצה מקומית גבעת שמואל, כי האיסור להטיל ארנונה באופן רטרואקטיבי איננו חל על אותה שנת מס (באותו מקרה נשלחה הדרישה בחודש דצמבר של אותה שנה). 93.היועץ המשפטי לממשלה סבור בתגובתו, כי "הטלת חיוב ארנונה בסמוך לסיום שנת המס, עבור אותה שנה, הינה הפעלת סמכות החשודה כהפעלת סמכות באופן לא סביר", וזאת בהעדר טעמים ענייניים ומיוחדים המצדיקים זאת. שיקולים דומים לאלו שהביאוני למסקנה כי אין להתיר למשיבות לגבות ארנונה מחח"י באופן רטרואקטיבי בשנות מס קודמות, מצדיקים לפטור אותה מתשלום ארנונה גם בגין חודשי שנת המס שבהם לא נדרשה לשלם ארנונה. אם החליטו הרשויות להתחיל ממועד מסוים לחייב את חח"י בתשלום ארנונה בגין פרוזדור החשמל, ובהנחה שהן היו זכאיות לעשות כן, השינוי צריך להיות מכאן ולהבא, ולא למפרע. חח"י אינה יכולה לתקן את תעריפיה בדיעבד באמצע או בסוף שנת כספים, ולדרוש מצרכני החשמל תוספת תשלום. במובן זה, היא בהחלט הסתמכה על מצגיהן של המשיבות. בדרך כלל, בעל נכס יודע שמוטלת עליו חובת תשלום ארנונה, והוא לא ישמע ב שלא נשלחה אליו דרישה מהרשות המקומית. חובת תשלום הארנונה קבועה בחוק, לאחר שהרשות המקומית הטילה את המס בצו הארנונה לשנת הכספים הנדונה, ואין היא תלויה במשלוח דרישת תשלום (ע"א 4452/00 הנ"ל בענין ט.ט. טכנולוגיה, פסקה 15). שונים הדברים במקרה בו הרשות המקומית עצמה סברה במשך שנים כי בעל הנכס פטור מתשלום ארנונה, ובשלב מסוים היא גילתה את טעותה, כאשר הנישום, מצדו, לא תרם במאומה להיווצרות אותה טעות, ואין סיבה לסבור כי ידע שעליו לשלם ארנונה. במקרה זה, ההגינות השלטונית מחייבת שלא לחייב את הנישום בארנונה בגין חודשי המס שקדמו למועד בו שינתה הרשות את טעמה, והחליטה להתחיל ולהטיל ארנונה על נכס מסוים, תוך שהיא מודיעה על כך לנישום באמצעות משלוח דרישת התשלום. דמי פיגורים בגין התקופה שקדמה למשלוח הודעת הדרישה 94.לאור השיקולים המבוארים לעיל, אין גם לדעתי הצדקה לגבות מחח"י דמי פיגורים בגין חודשי מס שבהם המשיבות עצמן סברו שהיא פטורה מתשלום ארנונה, ולכן נמנעו מלשלוח לה דרישת תשלום. חח"י איננה צריכה לשלם את מחיר הטעות המשפטית שעשו המשיבות (אם אכן היתה זו טעות). על פי סעיף 2(א) לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980, "תשלום חובה שלא שולם תוך שלושים ימים מהמועד שנקבע לשילומו ישולם בתוספת תשלומי פיגורים". מהוראה זו עולה כי דמי הפיגורים ישולמו מהמועד שנקבע לתשלום הארנונה, ולא מן המועד שבו היא נדרשה. כפי שהדגיש כב' השופט י' אנגלרד בע"א 4452/00 הנ"ל בעניין ט.ט. טכנולוגיה, פסקה 15: "החבות בתשלום ארנונה מקורה בהחלטות העירייה בדבר הטלת ארנונה (סעיפים 276 ו-277 לפקודת העיריות), ולא במשלוח דרישת תשלום לאזרח. כלומר, שומת הארנונה או דרישת הארנונה אינה יוצרת את נטל המס, אלא רק עושה אותו בר-ביצוע". לכן, אין מניעה עקרונית לחייב בדמי פיגורים נישום שלא שילם את חוב הארנונה במהלך שנת מס, גם אם דרישת הרשות נשלחה באמצע או בסוף אותה שנה. אולם, כאשר מדובר בגביית ארנונה מנישום לראשונה, לאחר שבמשך שנים נהגה בו הרשות המקומית כמי שפטור מתשלום ארנונה, אין הצדקה לגביית דמי פיגורים, לאור מכלול השיקולים שפורטו לעיל, ואשר נוגעים להטלת ארנונה באופן רטרואקטיבי. הנישום איננו חייב לשלם ריבית פיגורים בגין תקופה שבה לא ידע, ולא היה אמור לדעת, כי ידרש לשלם ארנונה - תקופה שבה הרשות המקומית עצמה לא סברה כי עליו לשלם ארנונה. 95.חח"י לא העלתה בעניין עצם החיוב הרטרואקטיבי של עיריית יבנה, ששלחה את דרישת החיוב בחודש מאי 2000 לגבי שנת מס זו. ה שהעלתה חח"י נגד יבנה היא לחיובה בתשלומי פיגורים רטרואקטיבית מיום 1.1.00 (פרק ח' להמרצת הפתיחה המתוקנת). לכן יש להסתפק בקביעה כי אם זכאית עיריית יבנה לדרוש מחח"י ארנונה בגין פרוזדור החשמל, כי אז לא תוכל לדרוש דמי פיגורים בגין חודשים בהם לא שלחה דרישת חיוב לחח"י. גבעת שמואל שלחה את החיוב בחודש פברואר 2001, ועל כן לא מתעוררת כל בעיה של רטרואקטיביות לגביה בתחומה של אותה שנת מס. אך היא איננה זכאית לדרוש תשלום ארנונה לשנת 2000. ראש העין שלחה את דרישת התשלום לשנת 2002 ביום 26.12.02, ויש לקבוע כי היא איננה זכאית לגבות ארנונה בשנת מס זו, אלא מחודש דצמבר 2002. על אחת כמה וכמה היא אינה זכאית לדרוש תשלום ארנונה לשנים שקדמו לשנת 2002. לעומת זאת, ראש העין זכאית לגבות ארנונה בגין כל שנת 2003, אף שהדרישה לשנה זו נשלחה (משום מה) רק בחודש ספטמבר 2003. מרגע שנדרשה חח"י לשלם ארנונה לראש העין בשנת 2002, אין עומדת לה עוד טענת ההסתמכות כלפיה לגבי שנת 2003. ח.סיכום 96.סוף דבר: הרעיון לגבות ארנונה בגין שטח "פרוזדור החשמל", כהגדרתו בסעיף 7(א) לעיל), נראה בעיני מעוות מיסודו מבחינה משפטית. יש לראות בשטח זה חלק אינטגראלי מ"קווי התשתית", כהגדרתם בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות - הן בנוסחו הישן לפני תיקון תשס"ג, והן בנוסחו החדש. כמו כן, לא ניתן לראות בשטח זה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות, בהעדר "שימוש וחזקה" בקרקע מצד חח"י. גם מטעם זה לא ניתן להטיל ארנונה על שטח זה. 97.לאור כל האמור לעיל, התובענה בהמרצת הפתיחה ושלוש העתירות מתקבלות בעיקרן, ואני קובע כדלקמן: א.סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, בנוסחו לפני תיקון תשס"ג, פוטר מתשלום ארנונה את "קווי התשתית" של חח"י. פטור זה כולל לא רק את שטח הקרקע המצוי בקו אנכי מתחת לתיילים הקיצוניים של קווי החשמל, כשהם במצב סטטי, אלא גם את תחום רצועת הקרקע שמשני צדי התיילים הקיצוניים, המהווה מרווחי ביטחון הנדרשים על ידי רשויות התכנון ("פרוזדור החשמל"). מרווחי ביטחון אלו כוללים הן את מרחק תזוזת התיילים ברוח, לפי התקן הישראלי לעומסי רוח, והן מרחק בטיחות חשמלי. סך כל רצועת הקרקע שמתחת לקווי החשמל, אשר פטורה מארנונה לפי סעיף 274ב(ג) לפני תיקון תשס"ג, הוא 40 מ' בקו מתח עליון ו-70 מ' בקו מתח על-עליון (שטח זה כולל את המרחק בין התיילים הקיצוניים, מרחק תזוזת התיילים ברוח ומרחק הבטיחות החשמלי). ב.סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, בנוסחו לאחר תיקון תשס"ג, פוטר מתשלום ארנונה את "קווי התשתית" של חברת החשמל, קרי: השטח שמתחת לתיילים הקיצוניים של קווי החשמל, בתוספת קרקע ברוחב של 21 מ' מכל צד של קו מתח על-עליון, ו- 15 מ' מכל צד של קו מתח עליון. סעיף 274ב(ג) המתוקן מטיל חובת תשלום ארנונה (בתעריף מירבי של 0.5 ₪ למ"ר) על "קרקע המוחזקת" כמרווח ביטחון, אשר סמוכה ל"קווי התשתית" וחורגת מן השטח הפטור כחלק מ"קווי התשתית". אולם, ככל שמדובר בקווי חשמל, אין לראות בשטח פרוזדור החשמל, כמוגדר לעיל, משום "קרקע המוחזקת בידי" חח"י. לכן היא איננה חייבת בתשלום ארנונה גם בגין שטח זה, החורג מתחום "קווי התשתית", כהגדרתם בתיקון תשס"ג. ג.הוראת המעבר שבסעיף 7 לתיקון תשס"ג, איננה חלה על חח"י, משום שהיא לא "שילמה בפועל" ארנונה כללית בגין קווי תשתית ומרווחי ביטחון בשנים 2001-2002. לכן, גם לו היתה חייבת בתשלום ארנונה בגין קווי החשמל לפי תיקון תשס"ג, לא היה מקום להחיל עליה את הוראת המעבר הקובעת מתן פטור מדורג. ד.הפטור שבסעיף 274ב(ג) חל גם על עמודי החשמל, בהיותם "מתקני חיבור". פטור זה כולל את שטח הקרקע התחום בין רגלי עמודי החשמל. כאשר שטח זה עולה על 32 מ"ר, יש לחייב את חח"י בתשלום ארנונה רק בגין השטח העולה על 32 המ"ר הראשונים, ואין לחייבה על כל שטח העמוד מהמטר הרבוע הראשון. לעניין זה, אין כל נפקות לכך שעמודי החשמל, והשטח שהם תופסים, מצויים מתחת לקווי החשמל, בתחום פרוזדור החשמל, או בתחום שבין התיילים הקיצוניים של קווי החשמל: כאשר שטח הקרקע שהם תופסים עולה על 32 מ"ר, יש לחייבם בכל מקרה בתשלום עבור השטח העולה על 32 המ"ר הראשונים. ה.לא ניתן להטיל ארנונה על עמודי החשמל בתעריף של "בנין", בהתאם לסיווג של "משרדים, שירותים ומסחר", או כל סיווג אחר בתעריף "בנין". עמוד החשמל עצמו פטור מתשלום ארנונה, בהיותו "מיתקן חיבור", והחיוב בארנונה יכול שיהיה מוטל רק על שטח הקרקע החורג מ-32 המ"ר הראשונים, בהתאם לסיווג "קרקע תפוסה". עמוד חשמל איננו "בנין", לצורך תשלום ארנונה. אין בידי בית המשפט לקבוע בהליך זה מהו התעריף הראוי לשטח זה תחת הסיווג של "קרקע תפוסה", אם כי ברור מתיקון תשס"ג לסעיף 274ב(ג) כי כוונת המחוקק היתה לחייב בארנונה שטחים הסמוכים לקווי תשתית על פי תעריף נמוך ביותר. ו.שטח פרוזדור החשמל - הן זה שמתחת לקווי החשמל, והן זה שלצדם - איננו מהווה "קרקע תפוסה" כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות. מסקנה זו מתבקשת בכל מקרה בו עוברים הקווים ב"אדמה חקלאית", שמשמשת בפועל לצרכים חקלאיים. אך גם אם אין מדובר ב"אדמה חקלאית", לא ניתן לומר כי חח"י "משתמשת ומחזיקה" בשטח פרוזדור החשמל, כמשמעותו בסעיף 269. זאת ועוד, שטח פרוזדור החשמל איננו מהווה "קרקע תפוסה", כאשר קווי החשמל עוברים ברחובות, או מעל כבישים, דרכים או שבילים המשמשים למעבר רכב או הולכי-רגל. אך אין לראות בכל שטח פתוח, שהציבור יכול להיכנס אליו, משום "רחוב" הפטור מארנונה לפי סעיף 269, אלא רק בשטח המשמש למעבר כלי רכב או הולכי-רגל. ז.לא ניתן להטיל על חח"י ארנונה באופן רטרואקטיבי בגין שנות מס קודמות, לאחר שבמשך שנים לא דרשו מהן המשיבות תשלום ארנונה בגין פרוזדור החשמל שבתחומן. כך גם אין לחייב את חח"י בתשלום ארנונה מתחילת שנת המס, כאשר הדרישה נשלחה באמצע או בסוף שנת המס, או בתשלום דמי פיגורים בגין תקופה שקדמה למשלוח דרישת התשלום הראשונה הנוגעת לפרוזדור החשמל. ח.לו היתה מתקבלת טענתן של המשיבות שהן רשאיות לחייב בארנונה את שטח פרוזדור החשמל, הרי שלא היה בכך כדי להוות סיווג חדש או העלאה של תעריף הארנונה, בניגוד ל"חקיקת ההקפאה". המשיבות אינן מנועות מלדרוש בשנת 2000 את שנמנעו מלדרוש כדין בשנים שקדמו לכך, אך נמנעו מלעשות כן בשל טעות בהבנת החוק (אם היתה זו טעות). 98.כל אחת מן המשיבות תשלם למבקשת והעותרת הוצאות משפט בסך 20,000 ₪, ושכר טרחת עורך דין בסך 60,000 ₪, בתוספת מע"מ כחוק. סכומים אלו ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל. רטרואקטיביותחשמל