השופט י' מלץ: 1. זוהי עתירה של מספר קיבוצים ומספר תנועות קיבוציות נגד שר העבודה והרווחה ונגד המוסד לביטוח לאומי. כשהובאה לפנינו לדיון למתן צו-על-תנאי, הסכימו הצדדים, כי המשיב 2, המוסד לביטוח לאומי, יימחק. כן הסכימו כי הדיון בעתירה יהיה לאלתר, כאילו ניתן כבר צו-על-תנאי כמבוקש נגד המשיב 1, הוא שר העבודה והרווחה (להלן - המשיב). 2. ביום 21 בנובמבר 1985 פרסם המשיב תקנות, הנקראות תקנות הביטוח הלאומי (גביית דמי ביטוח) (תיקון מס' 4), תשמ"ו-1985 (להלן - התקנות החדשות). תקנות אלה באו להחליף את תקנה 5ב לתקנות הביטוח הלאומי (גביית דמי ביטוח), תשי"ד-1954, שעניינה הוא הערכת הכנסתו של בר קיבוץ לצורך תשלום דמי ביטוח. החידוש העיקרי בתקנה 5ב החדשה, לעומת הנוסח הקודם הוא בתקנת-משנה (ד), שזה לשונה: "נוכח פקיד גביה כי רכיב המשמש לחישוב הכנסתו של חבר קיבוץ לפי תקנה זו, כולו או חלקו, לרבות הגימלאות שהמוסד משלם לקיבוץ לפי סעיף 136ב לחוק, אינו כלול בשומה או במאזן לשנה פלונית, יקבע פקיד גביה את שוויו של מרכיב זה, והוראות תקנות משנה (ב) ו-(ג) יחולו, כאילו הסכום שקבע פקיד הגביה נקבע בשומה או במאזן, לפי העניין". הוראת תקנת-משנה זו היא נושא העתירה שלפנינו. קצפם של העותרים יצא נגד המלים "לרבות הגימלאות שהמוסד משלם לקיבוץ לפי סעיף 136ב לחוק" (להלן - ההוראה שבמחלוקת). סעיף 136(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968, קובע כדלקמן: "היה הזכאי לגימלה, או האדם שבעדו היא משתלמת, חבר קיבוץ או חבר מושב שיתופי, תשולם הגימלה, לפי בקשתו, לידי מזכירות הקיבוץ או המושב השיתופי, לפי הענין" עוד מתרעמים העותרים על תקנה 2 של התקנות החדשות, הקובעת, כי "תחולתן של תקנות אלה לגבי שנת הכספים 1985 ואילך". בתמצית, טענות העותרים הן שלוש: א. ההוראה שבמחלקות היא חסרת תוקף משפטי ומהווה חריגה מסמכויות חקיקת המשנה שניתנו למשיב, באשר היא נוגדת הוראה מפורשת של החוק עצמו, דהיינו הוראת סעיף 168(א) לחוק: "לענין תשלום דמי ביטוח לא יראו כהכנסה - (1) גימלה לפי חוק זה..." ב. ההוראה שבמחלוקת פסולה מעיקרא בהיותה בלתי סבירה. חוסר הסבירות, לפי הטענה, הוא בכך, שהיא גורמת לאפליה בין המבוטחים במיגזר אחד (הקיבוצים והמושבים השיתופיים) לבין המבוטחים במיגזרים האחרים: אלה חייבים בתשלום דמי ביטוח על הגימלאות ואלה פטורים. ג. תקנה 2 של התקנות החדשות נותנת להן תוקף רטרואקטיבי, ובכך חרג המשיב מסמכותו. 3. נושא המחלוקת הוא אופן חישוב דמי הביטוח של מבוטחי המוסד לביטוח לאומי (פרק ח' לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב]). המפתח הכללי חישובם של אלה הוא אחוז מסוים מההכנסה של המבוטח: הכנסה חודשית לגבי שכירים והכנסה שנתית לגבי עצמאיים (סעיף 159 לחוק). לגבי מבוטחים חברי קיבוץ מפתח חישוב זה איננו ישים בגלל האופי המיוחד של היחסים בין קיבוץ לבין חבריו. על-פי הוראות סעיף 2 לחוק, היחסים בין אלה הם יחסים שבין עובד למעביד, אך הוראת חוק לחוד ומציאות לחוד. המציאות היא, שאותו מעביד (הקיבוץ) איננו משלם, ואותו עובד (החבר) איננו מקבל שכר, שיכול לשמש מפתח לעניין חישוב דמי הביטוח. נמצא, שהמפתח, המשמש לחישוב דמי הביטוח של כלל המבוטחים במדינה, איננו ישים לעניין מבוטחים שהם חברי קיבוץ. כדי לפתור בעיה זו קבע המחוקק, בסעיף 163(א)(1), כי "אם הוא חבר אגודה שיתופית העובד במפעל האגודה, תוערך הכנסתו בהתאם להוראות השר בתקנות". זאת עשה השר בתקנות הנדונות כאן, ובמיוחד מדובר בתקנה 5ב. 4. התקנות קובעות מפתח מיוחד לחישוב הבסיס, שלפיו ישולמו דמי הביטוח. המפתח הוא מורכב במידת מה, ובתמצית המדובר הוא בכך, שהכנסתו ל חבר קיבוץ, לצורך חישוב דמי הביטוח, היא צירופם של 3 רכיבים אלה: א. שוויה של "אספקת המחיה" ושאר הנאות שנותן הקיבוץ לחבריו, מחולקת במספר כלל חברי הקיבוץ; ב. סכום, שהיה המעביד מנכה מהכנסת העובד לזכות קופת גמל, אילו היה חבר הקיבוץ עובד אצל מעביד; ג. סכום, שהיה המעביד מנכה מהכנסת העובד לפי דיני מס הכנסה, אילו היה חבר הקיבוץ עובד אצל מעביד (תקנה 5ב(א)). תקנת-משנה (ב) מפרטת, כיצד מחשבין אותה "אספקת המחיה". באופן כללי ניתן לומר, כי המפתח הוא כלל ההוצאות, שהקיבוץ מוציא להוצאות החיים השוטפות של כל חבר מחבריו. המחלוקת היא בשאלת הגימלאות השונות. שהקיבוצים מקבלים מהמוסד עבור חבריהם. כגון קיצבאות ילדים. זיקנה. שאירים ונכות כללית. השקפת המוסד היא. שיש לראות בגימלאות אלה חלק מהכנסתו של חבר קיבוץ. שעל פיה מחשבים את דמי הביטוח. השקפת העותרים היא. שהמדובר הוא בהוצאות מחיה הממומנות מתקבולי הגימלאות שמשלם המוסד. ולפיכך אין הן חלק ממה שהקיבוץ נותן לחבריו כ"אספקת מחיה". למחלוקת זו היסטוריה מסוימת: בין הצדדים התנהלו דיונים בנושא המחלוקת, והצדדים הסכימו, בישיבה שנערכה ביום 1.4.81 (מש/1), כי תוקם ועדה משותפת לדון בנושא כולו (לרבות השאלה הבסיסית, אם חבר קיבוץ ימשיך להיחשב כשכיר או שמא יש לשנות את מעמדו לזה של עצמאי). כפתרון זמני הוסכם, שלשנת הכספים 1981/82 בלבד ינכו הקיבוצים מ"הוצאות המחיה" את הגימלאות. ביטוי משפטי להסכמה זו ניתן בתקנות הביטוח הלאומי (גביית דמי ביטוח) (הוראת שעה), תשמ"א-1981. תוקפה של אותה הוראת שעה היה לשנה אחת כפי שהוסכם באותה פגישה. לימים הוארך תוקפה לשנה נוספת (תקנות הביטוח הלאומי (גביית דמי ביטוח) (הוראת שעה) (תיקון), תשמ"ב-1982). מובן, שלהשקפת העותרים לא היה כלל צורך באותה הוראת שעה, משום שעמדתם היא, שכך היה צריך לנהוג ממילא ומלכתחילה. גם החלק האחר של מה שהוסכם באותה ישיבה בוצע, ואכן, הוקמה ועדה לדיון בנושא כולו. אין אנו יודעים הרבה על עבודתה של אותה ועדה ועל דיוניה, פרט ל"שורה התחתונה", והיא, שהוועדהלא סיימה את מלאכתה ולא הגישה המלצות עד עצם היום הזה. במקביל, שינו העותרים (בשנת 1981) צורת הצגת הדברים בדו"חות הכספיים. עד אז נהגו לכלול בסכום "אספקת המחיה" את סכומי הגימלאות, מחד גיסא, ולהפחית סכום זה כהכנסה פטורה, מאידך גיסא. מעתה בוטלה פעולה כפולה זו, וסכום "אספקת המחיה" הוצג במישרין, כשהוא איננו כולל את סכום הגימלאות. כך נוהגים העותרים עד היום. ההתפתחות הבאה באותה מחלוקת הייתה התקנתן של התקנות, שעליהן סב הדיון כאן. 5. הארכתי בתיאור הרקע והגדרת הסכסוך, משום שאלה דרושים להבנת המחלוקת שלפנינו. המחלוקת עצמה היא כיום מצומצמת למדי. כאמור, הטענה הראשונה של העותרים היא, שהוראה שבמחלוקת (זו שבתקנת-משנה (ד)) הינה חסרת תוקף משפטי, משום שהיא תקנה הסותרת הוראותיו של חוק, בניגוד להוראות סעיף 16(4) לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (שהוא אחת "השאריות" שהותיר חוק הפרשנות, תשמ"א-1981, על כנו). החוק במקרה דידן הוא סעיף 168(א)(1) לחוק ביטוח לאומי [נוסח משול], הקובע מפורשות, שלעניין תשלום דמי ביטוח לא יראו כהכנסה "גימלה לפי חוק זה..." ההוראה שבמחלוקת קובעת, כי גימלאות יכולות לשמש רכיב "לחישוב הכנסתו של חבר קיבוץ". אלה הם, כך נטען, תרתי דסתרי, בעלי מעמד בלתי שווה, ודין הוראת החוק לגבור על הוראת התקנה ולבטלה. עורך-דין מאיר, שטען למשיב, איננו כופר, כמובן, בעיקרון, אך לטענתו אין הבעיה מתעוררת כלל, ואין כלל סתירה בין שני החיקוקים. וכל כך למה? משום שבמקרה של חברי קיבוץ, כך הוא טוען, לא הכנסה היא המפתח לחישוב דמי הביטוח אלא הוצאה, אותה "אספקה מחיה", שמוציא הקיבוץ על כל אחד מחבריו. לגבי הוצאה לא נאמר בשום חיקוק, שגימלאות אינן יכולות לשמש רכיב מרכיביו, לפיכך, כך נטען, אין ההוראה שבמחלוקת עומדת בניגוד לחוק כלשהו. אינני מקבל טענה זו. כפי שמעידה הכותרת לתקנות הנדונות, יונק המשיב את הסמכות להתקין אותן מסעיף 163 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב]. עניינו של סעיף 163 הוא חישוב הכנסתו החודשית של עובד. לעניין חבראגודה שיתופית (וחבר קיבוץ בכלל זה) נאמר, כי השר, בתקנות, יורה, כיצד "תוערך הכנסתו". המשמעות הפשוטה והברורה היא, שהשר הוסמך לקבוע דרכים לחישוב הכנסתו של עובד לצורך קביעת דמי הביטוח. העובדה, שהשר ראה לנכון לקבוע, כי הוצאה מסוימת תהיה אחד מהרכיבים לחישוב, איננה משנה את עובדת היסוד, שהמנדט, שניתן לו על- ידי אותו סעיף, הוא להעריך את הכנסתו של העובד. הכנסתו ולא הוצאותיו. ההכנסה הייתה ונשארה הבסיס לחישוב דמי הביטוח. המס שהוטל (דמי הביטוח) על הכנסה הוטל, ולא על הוצאה. ההוצאה במקרה שלנו איננה אלא אחד המספרים, שעל פיהם מחושבת ההכנסה החייבת באותו מס. כך עולה גם ברורות מלשון תקנת המשנה (ד) עצמה: "נוכח פקיד גביה כי רכיב המשמש לחישוב הכנסתו של חבר קיבוץ..." (ההדגשה שלי - י' מ'). ואם בהכנסה מדובר, הרי שאין מנוס מהמסקנה, שההוראה שבמחלוקת עומדת בסתירה להוראות סעיף 168(א)(1) לחוק, הקובעת חד-משמעית, כי, למעט שני סייגים שאינם לענייננו, לא יראו גימלה כהכנסה לפי חוק זה. הוראה שבמחלוקת מאפשרת הכללת גימלאות כרכיב לחישוב הכנסה, ואין היא יכולה לדור בכפיפה אחת עם ההוראה הכללית שבסעיף 168(א)(1) הנ"ל. ההוראה שבמחלוקת יוצרת, למעשה, חריג להוראה הכללית שבאותו סעיף, חריג נוסף לשני החריגים הכלולים בסעיף במפורש. זאת לא ניתן לעשות בחקיקת משנה. אחד מכללי הפרשנות המנחים בית-משפט זה מאז ומעולם הוא, זכות של אדם "...אין להפקיעה או להגבילה אלא על-פי הוראת חוק ברורה וחד- משמעית, לא-כל-שכן, כשזה נעשה על-ידי מחוקק-משנה שאין בכוחו לעשות אלא מה שהמחוקק הריבוני הסמיכו לעשותו, והסמכה כזו צריכה להיות במילים ברורות ומפורשות ..." (השופט ברנזון בבג"צ 144/72 [1] , בעמ' 723 מול אות השולים ה). לחברי קיבוץ הייתה זכות קבועה בחוק, גימלאות שהם מקבלים לא ייחשבו כהכנסה ולא יוטל עליהן מס. זכות זו הופקעה והוגבלה על-ידי ההוראה במחלוקת של מחוקק המשנה. לסיכום: בעיניי, ההוראה שבמחלוקת היא מקרה ברור של ‎.ULTRA VIRES לאור מסקנה זו אין עוד צורך לדון בטענותהאחרות של העותרים. 6. מהנימוקים דלעיל הייתי עושה את הצו-על-תנאי החלטי. בנסיבות המיוחדות של עניין זה לא הייתי עושה צו להוצאות. השופט א' ברק : אני מסכים. השופט ש' לוין: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מלץ. דמי ביטוח לאומיביטוח לאומי