##(1) אחריות בנזיקין של רשות מקומית - הקדמה:## קביעת אחריות הרשות בענייננו נגזרת מעוולת הרשלנות, המעוגנת בפקודת הנזיקין. קיומה של אחריות מותנה בכך, שהרשות התרשלה בחריגה מסטנדרט ההתנהגות הסביר המצופה ממנה וכן כי נמצא שקיים קשר סיבתי בין ההתרשלות לנזק. בפסיקה הדנה באחריותה של רשות מקומית נקבע לא פעם, כי על הרשות להביא בפני בית המשפט נתונים המלמדים על שיקול הדעת שהיא הפעילה ועל המדיניות ושיטות העבודה אותן אימצה לטיפול במפגעים הרלוונטיים. ##(2) מה היקף אחריות בנזיקין של רשות מקומית ?## הרשויות המקומיות אינן חלק מהשלטון המרכזי. רשות מקומית הינה תאגיד נפרד ועצמאי, המוקם מכוח חוק. רשות מקומית המפעילה את סמכותה עלולה לחוב ברשלנות עקב התנהלות המפירה את חובת הזהירות שלה. התרשלות של רשות מקומית הינה התנהגות בלתי סבירה. חוסר הסבירות נבחן אל מול הסטנדרט של "רשות סבירה". במסגרת בחינת ההתרשלות יש לבחון האם בכוחה של "רשות סבירה" לצפות את הסיכון שהקימה התנהגותה, והאם "רשות סבירה" היית ה נמנעת מיצירת הסיכון, נוכח הצפיות לנזק ובהתחשב בעלויות מניעתו. ##(3) אחריות בנזיקין של רשות מקומית - חסינות עובדים:## קיימים הבדלים מסוימים במנגנון ובסדרי הדין שנקבעו לצורך הכרה בחסינותם של עובדי המדינה לעומת אלה שנקבעו לגבי עובדי רשות ציבורית. "רשות ציבורית" הוגדרה בסעיף7 לפקודת הנזיקין כ"רשות מקומית, וכל תאגיד שהוקם בחוק המנוי בתוספת", וההבדל המרכזי בענייננו בין עובדי רשות ציבורית לעובדי המדינה הוא בכך שההכרה בחסינותו של עובד רשות ציבורית מצריכה החלטה של בית המשפט במסגרת בקשה שאותה רשאים להגיש הרשות הציבורית או העובד (סעיף 7ג(א)-7ג(ב) לפקודה). לעומת זאת ההחלטה להכיר או לא להכיר בחסינותו של עובד מדינה נתונה בידי היועץ המשפטי לממשלה, שהודעה עליה הוגשה לבית המשפט. משמע - ככל שאין מי המבקש להשיג על החלטה בדבר הכרה בחסינותו של עובד המדינה, על בית המשפט ליישמה כלשונה ובמקרים שבהם העובד או התובע מבקשים להשיג עליה, יידרש בית המשפט להחלטה ויבחן אותה על-פי כללי המשפט המנהלי. לעומת זאת וככל שמדובר בחסינותם של עובדי רשויות ציבוריות ההחלטה בדבר הכרה בחסינות מתקבלת על-ידי בית המשפט, לבקשת הרשות או העובד". ככל שהבקשה להכרה בחסינות מוגשת על ידי הרשות הציבורית והתובע אינו מתנגד לה, כי אז מדובר בהחלטה פשוטה יחסית הנסמכת בעיקרה על נכונות הרשות הציבורית ליטול על עצמה את הסיכון שתחויב לבדה בפיצוי הניזוק ועל הסכמת הצדדים. ##(4) אחריות בנזיקין של רשות מקומית - מהם השיקולים ?## במכלול השיקולים בבחינת הטלת אחריות בנזיקין על רשות מקומית, יש להתחשב גם בשיקולים נוספים של מדיניות שיפוטית ובהם, בין היתר, הצורך להבטיח לעירייה חופש פעולה, לקבוע סדרי עדיפויות ולשקול שיקולי מדיניות סבירים. כמו כן יש לקחת בחשבון את המעמסה אשר תוטל על הרשות המקומית במידה ותוטל אחריות בנזיקין, את החשש מפני ריבוי תביעות ומפני הרתעת יתר. בעת"מ (מרכז) 53288-10-15 צפריר ואח' נ' ועדת הערר המחוזית, 29.5.16, הועלתה טענה לפיה התביעה העירונית של הועדה המקומית איננה אוכפת את הדין על יתר הגנים באזור הפועלים ללא היתר כדין. בעניין זה הפנה בית המשפט המחוזי לבג"ץ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום נ' שר הבטחון, לפיה הכלל הוא כי בית המשפט לא יתערב על נקלה בשיקול דעתן של הרשויות המוסמכות בקביעת מדיניות אכיפת החוק שגיבשו ובסדרי העדיפויות שנקבעו לצורך כך, אלא במצבים בהם הוכחה התנערות מלאה או הימנעות בלתי סבירה מאכיפת החוק או כאשר סדרי העדיפויות נגועים בחוסר סבירות קיצוני או בפגם אחר שנתגלע בחוקיותם. ##(5) אחריות בנזיקין של רשות מקומית - מה אומר החוק ?## אחריותה של רשות מקומית לדאוג לבטיחות ותקינות מקרקעין המצויים בתחומה איננה שנויה במחלוקת. מכוח פקודת העיריות, קמה חובת הרשות לדאוג לתקינות המקרקעין שבתחומה, להסיר מכשולים, ולפקח על בעלי המקרקעין כי ישמרו מתקנים תברואתיים במצב תקין (סעיפים 235, 249 (8), (11) ו- (1) לפקודה). על פי הוראות סעיף 235 לפקודת העיריות, העירייה אחראית לשלום הציבור ולמניעת מפגעים במרחב המשמש את הציבור, או נושק למרחק הציבורי: "בעניין רחובות תעשה העיריה פעולות אלה: תפקח על תחום הרחוב והבניה של כל רחוב. תדאג לתיקונו ניקויו החלפתו תאורתו, וניקוזו של כל רחוב שאינו רכוש פרטי. תסיר ותמנע מכשולים והסגת גבול ברחוב..." ##(6) אחריות בנזיקין של רשות מקומית שהקימה חברה:## לפי סעיף 10 לחוק תאגידי מים וביוב תשס"א-2001, רשות מקומית שהקימה חברה, לבדה או יחד עם רשויות מקומיות אחרות, תעביר לחברה את זכויותיה וסמכויותיה לפי הסכמים, התקשרויות ועסקאות (בסעיף זה - הסכמים) בכל הנוגע להפעלת מערכות המים והביוב ולמתן שירותי המים והביוב ערב יום תחילת פעילות החברה; מיום תחילת פעילות החברה, יהיו הזכויות והסמכויות כאמור נתונות לחברה, והחובות וההתחייבויות המוטלות על הרשות המקומית לפי ההסכמים יהיו מוטלות על החברה, והיא תבוא במקום הרשות המקומית לכל דבר, על אף האמור בכל חוזה ובדיני המחאת חיובים". דהיינו, ככל שהעירייה העבירה את זכויותיה וחובותיה על פי החוק לתאגיד, התאגיד יבוא בנעליה בכל הנוגע לאספקת השירותים ולהסכמים בין העירייה לבין צדדי ג'. השאלה האם סעיף זה כיוון לפטור את העירייה מאחריותה בנזיקין בשל נזקי גוף או רכוש שנגרמו לציבור הרחב עקב תחזוקה לקויה של מערכת הביוב העילית המהווה חלק מן המדרכה ? מפסיקת בית המשפט עולה כי כי התשובה לכך - שלילית. ניתן לראות את מכסה הביוב כחלק מן המדרכה, אשר היא חלק מרשות הרבים אשר על העירייה מוטלת החובה לתחזוקתהּ (סעיף 235(3) לפקודת העיריות [נוסח חדש]). קשה להלום מצב בו גופים שונים "יתקוטטו ביניהם" לגבי האחריות על מתקן או שטח ברשות הרבים, וראוי כי על העירייה תוטל האחריות השיורית במקרים של ספק. על כן, מן הראוי לקבוע כי אף שהופרט שירות אספקת שירותי המים או הביוב, נותרה העירייה "בעלת הבית" מבחינת סמכות הפיקוח על טיב ואיכות השירות כמו גם על איכות תחזוקת מתקני הובלת המים (ככל שהדבר אכן מצוי בסמכות התאגיד העירוני) , וממילא יש לקבוע כי העירייה אחראית לנזקי גוף או הרכוש שנגרמו כתוצאה מתחזוקה לקויה- מקום שהעירייה לא הוכיחה בפניי אילו מעשים היא עשתה על מנת לפקח פיקוח ראוי על מכסי בורות הביוב, המהווים חלק ממערכת הבי וב ואף חלק מן הכבישים והמדרכות. ##(7) אחריות בנזיקין של רשות מקומית - נפילת עצים:## בהתאם להוראות סעיף 235 לפקודת העיריות [נוסח חדש], מוטלת על העירייה חובה לפעול לתקינות הרחובות והשטחים הציבוריים, לפקח, לדאוג לניקיונם, למנוע קיומם של מכשולים והסרתם. חובה כללית זו חלה גם בכל הקשור לצמחיה ולעצים. יש לבדוק אם העירייה הפרה חובת זהירות המוטלת עליה ביחסים שבינה לבין התושב ולבחון האם מוטלת עליה חובת זהירות קונקרטית, משמעותה צפי לקריסה של עץ. כמו כן נדרש לבחון האם העירייה הפרה את חובת הזהירות בכך שלא נקטה באמצעי זהירות סבירים העומדים לרשותה למניעת אירוע קריסת העץ. הפסיקה הכירה בכך שחובת העירייה כוללת תחזוקה שוטפת של עצים למניעת קריסתם, ולצורכי שמירה על בטיחות התושבים ורכושם. ראו למשל ת"א (חי') 1108-01 נפומניאשיץ ורה נ' עיריית חיפה (22.7.2004) שם פסק כב' השופט י' עמית , כי האחריות המוטלת על העירייה נובעת בין השאר , מהדרך שבה היא מפעילה את סמכויות הביצוע שלה, שכן הנטייה לביקורת על פעולתה של הרשות רחבה יותר. ## (8) אחריות בנזיקין של רשות מקומית -תקינות המדרכות:## בת.א (יר') 1762/05 דני צלמרו נ' הגיחון מפעלי מים וביוב ואח', בו דובר על תובע שנפגע עת נפל לבור בירושלים, וזאת עת פסע מבית הכנסת השכונתי לביתו דרך שביל סלול המוביל מבית הכנסת לעבר רח' אנטיגונוס, כשלפתע נפל לתוך מנהול שהוצב בתוך השביל. הוא נחבל ברגלו ובאזור המפשעה. התובע חולץ מהבור ונלקח לביתו ומשנמשכו הכאבים החזקים מהם סבל, הוא פנה לבית חולים שם טופל ושוחרר לביתו. באותו עניין תבע התובע מס' גורמים לרבות העירייה, כשטענתו נגדה כי התרשלה במילוי חובתה לפקח על העבודות המבוצעות ברחובות שבתחום אחריותה ולכן היא, ומבטחתהּ, חבות בנזיקין. העירייה מנגד, ומבטחתה הכחישו את אחריותן לנזקי התובע והן הטילו את האחריות לנזקיו עליו ועל הנתבעים האחרים שהתרשלו בהתקנת הבור וכיסויו. באותו פסק דין נקבע כי העירייה תימצא אחראית על קרות הנזק כמי שמופקדת על תקינות הדרכים בתחומה. צודק ב"כ התובע שפרשנות נכונה של סעיף 235(3) לפקודת העיריות [ נוסח חדש] המטילה על עירייה את החובה לדאוג למניעת מכשולים ברחובות שבתחומה ולהסרת מכשולים קיימים, מובילה למסקנה כי האחריות חלה על " רחוב" כהגדרתו בפקודת הפרשנות, לאמור, "כל מקום פתוח שהציבור משתמש בו או נוהג לעבור בו, או שהציבור נכנס אליו או רשאי להיכנס אליו". ההגבלה המסייגת שבסעיף 235(2) גם מובילה למסקנה זו, שכן מהסייג עולה שהחובות שבסעיף קטן (2) חלות רק ב"רחוב שאינו רכוש הפרט", ומכאן שבסעיף קטן(3) שהוא הרלוונטי לענייננו - מפני שהוא עוסק בחובת העירייה לדאוג להסרת מכשולים - נכללים גם רחובות שהם רכוש הפרט. גם פרשנות תכליתית מובילה למסקנה זו, שכן החובות בהם עוסק סעיף קטן (2) הן תיקון, ניקיון, תאורה וניקוז. חובות אלו ככל שהן נוגעות לרכוש הפרט רובצות על הפרט שהוא הבעלים על רכושו. מנגד, החובה הקבועה בסעיף קטן (3) למנוע מכשולים שיש בהם כדי ליצור סיכון לציבור העוברים ושבים במקום, ניצבת בראש דאגתו של המחוקק ושל העירייה שהוסמכה על ידיו למילוי צורך זה. ##(9) אחריות בנזיקין של רשות מקומית - סיכום:## היקף חובת הזהירות המוטלת על רשות מקומית עקב מפגע המצוי בתחום שיפוטה נדונה בהרחבה בעניין ע"א 862/80 עיריית חדרה נ' זוהר, ע"י כב' השופט (כתוארו אז) א' ברק. באותו מקרה נגרם נזק למכונית אשר חנתה מתחת לסככה בחוף הים בתחום שטח השיפוט של עיריית חדרה. נקבע כי מטבע הדברים שגוף שלטוני יצטרך לקבוע לעצמו סדרי עדיפויות לאיתור המבנים המסוכנים ולטיפול בסיכונים שבהם. הוא יצטרך לקבוע מדיניות של בקרה, דיווח ופעילות בשטח. בכל אלה יש להתחשב שעה שבוחנים, אם הגוף השלטוני נקט את כל האמצעים הדרושים אם לאו. ## (10) להלן פסק דין בנושא אחריות בנזיקין של וועדה מקומית:## השופט מ' בן-יאיר: 1. השאלה המרכזית שעומדת לדיון בערעור זה היא אחריותן של רשויות הציבור ואחריותו של עובד הציבור לנזק שהוסב לרוכשת מקרקעין, בשל היגד שווא בתחום התכנון של המקרקעין, שנמסר לניזוקה ושימש לה שיקול מרכזי ברכישת המקרקעין. הערכאה הראשונה (כבוד השופט י' חג' יחיא) מצאה, שרשויות הציבור ועובד הציבור אחראים להתהוות הנזק, וחייבה אותם להיטיב את נזקיהם של הניזוקים. על כך הוגש הערעור שלפנינו. 2. התשתית העובדתית (א) נאות פיתוח בע"מ (להלן - החברה) התאגדה ביום 18.2.65. חבריה היו חברת פיתוח בע"מ (להלן- פיתוח בע"מ), מזה, ובני הזוג שולמית וברוך רוטברד, מזה. שיעור האחזקה של כל קבוצה היה 50% ממניותיה של החברה. מנהליה של החברה היו ה"ה פנחס פיוטרקובסקי ומנחם מורגנשטרן, שמונו על-ידי פיתוח בע"מ, והמשיב 1, ברוך רוטברד, שמונה על-ידי קבוצתו. מטרת התאגדותה של החברה הייתה הקמתו של פרויקט בנייה לבני-זוג דתיים בבני-ברק. היה מדובר ברכישתן של חלקות 523, 524, 525 ו-526 (להלן - החלקות) בגוש 6190. החלקות היו בבעלותה של הבונה, חברה קבלנית לבנין של הפועל המזרחי בע"מ (להלן - המוכרת). קודמתה של המוכרת הייתה משהב, חברה לשכון בנין לפתוח בע"מ (להלן - משהב). (ב) על-פי התכנית שחלה באותה עת, סווגו המקרקעין בתור אזור מגורים ב'. סיווג זה התיר בנייה בשיעור של 75% משטח החלקות. מלכתחילה סברו יזמי החברה, שרכישתן של החלקות והקמתו של פרויקט הבנייה יהיו רווחיים, רק אם יינתן להם לבנות על החלקות בשיעור של 105% משטחן. לשם כך היה צורך להגדיל את אחוזי הבנייה המותרים, תוך כדי שינוי הסיווג של החלקות מאזור מגורים ב' לאזור מגורים ג'. יזמי החברה הבהירו למוכרת, ששינוי הסיווג כאמור הוא תנאי לרכישת החלקות. המוכרת וקודמתה באו בדברים עם המערערת 2 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בבני-ברק (להלן - הוועדה המקומית). קודמתה של המוכרת הגישה לוועדה המקומית בקשות ותכניות, שנדרשו לעריכת השינוי המבוקש. ביום 1.4.65 קיבלה הוועדה המקומית את הבקשה. היא החליטה "לאשר בקשת חברת משה"ב ולהרשות להם בניה בהתאם לאזור ג' בחלקות 6-523 בגוש 6190 בתנאי תשלום מס השבחה בסך -.25,000 ל"י (עשרים וחמישה אלף ל"י)". תוכנה של ההחלטה (להלן - החלטת הוועדה) הובא לידיעתה של החברה על-ידי המערער 3, אינג' א' כהן (להלן - כהן). באותה עת שימש כהן בתפקיד של מזכיר הוועדה המקומית ובתפקיד של מהנדס העיר בני-ברק. על יסוד החלטת הוועדה ועל יסוד נכונותה של הוועדה המקומית להוציא היתרי בנייה לפי ההחלטה, החליטה החברה לרכוש את החלקות. לשם כך נכרת חוזה בינה לבין המוכרת, ביום 4.4.65. (ג) החברה הגישה בקשות לוועדה המקומית להוצאת היתרים לבנייתם של ארבעה בניינים על החלקות. הבקשות נערכו לניצול החלקות לבנייה בשיעור של 105% משטחן, בתוספת הקלה למגורים. הוועדה המקומית אישרה את הבקשות לבניית ארבעת הבניינים וגבתה מן החברה את מס ההשבחה שנקבע. שני היתרי בנייה הוצאו בשנת 1966, ומכוחם נבנו שני בניינים. בנייתם של שני הבניינים הנותרים נדחתה בשל המשבר, שפקד אז את ענף הבנייה. ממילא פג תוקפם של ההיתרים שניתנו לבניית הבניינים האלה. משחלף המשבר, חידשה החברה את בקשתה להוצאת שני ההיתרים הנוספים. היתר אחד חודש והוצא בשנת 1971, ומכוחו נבנה הבניין השלישי. ההיתר הרביעי הוכן ונחתם בידי יושב-ראש הוועדה המקומית ובידי כהן, כמזכירה. הוועדה המקומית גם גבתה מן החברה את אגרת הבנייה, שהגיעה בעד הוצאת ההיתר הרביעי. בין לבין, ובטרם שנמסר לה ההיתר, יצקה החברה את יסודותיו של הבניין הרביעי. באותו שלב הוצא צו שיפוטי להפסקת הבנייה, ובנייתו של הבניין הרביעי לא נמשכה עוד. הצו הוצא לבקשת הוועדה המקומית, שעשתה זאת לפי דרישתה של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המחוזית). הדרישה הוצגה, לאחר שהתברר, שהחלטתה של הועדה המקומית לשינוי הסיווג של אזור המגורים של החלקות, שהייתה טעונה אישור של הוועדה המחוזית, לא הוגשה לאישורה, וממילא לא ניתן לה האישור הדרוש. לאחר שהופסקה הבנייה, יתרת שטח החלקות, שהייתה מיועדת לבנייתו של הבניין הרביעי, הפכה להיות שטח "פרטי-פתוח". היא ניתנת לניצול כגינה על-ידי דייריהם של שלושת הבניינים שנבנו. 3. ההליך בערכאה הראשונה (א) החברה ומנהלה, ברוך רוטברד (להלן - רוטברד), הגישו תביעה נגד עיריית בני-ברק (להלן - העירייה), נגד הוועדה המקומית, נגד כהן ונגד מי שהיה ראש העירייה בזמן הגשת התביעה, מר ישראל גוטליב. עילתה של התביעה נתבססה על דיני הנזיקין. הטענה הייתה, שבשל היגד שהוצג לפניה על-ידי הנתבעים, התקשרה החברה בחוזה לרכישת החלקות והוציאה הוצאות לבנייתו של הבניין הרביעי. משהתברר, שההיגד היה היגד שווא, ומשנמנעה מן החברה האפשרות להמשיך בבנייתו של הבניין הרביעי ולהפיק מן החלקות את התועלת שנצפתה בטרם רכישתן, נתגבשה עוולה של רשלנות כלפי החברה וכלפי רוטברד. נטען, שהעוולה נעשתה על-ידי הנתבעים, והם חייבים להיטיב את נזקיהם של החברה ושל רוטברד. (ב) הערכאה הראשונה קיבלה את התביעה, לאחר שמצאה והסיקה מימצאים ומסקנות אלה בתחום החבות: (1) החברה ורוטברד, מזה, והעירייה, הוועדה המקומית וכהן, מזה, הם בעלי הדין הראויים והנכונים בהליך. נדחתה הטענה, לפיה התובעת הראויה היא פיתוח בע"מ, ולא החברה. נקבע, שלמרות שלפיתוח בע"מ היה חלק בביצוע תשלומים שונים עבור החברה, לסילוק מס השבחה ואגרות בנייה, החברה היא בעלת החלקות והיא שהגישה את הבקשות להוצאת היתרי הבנייה. נקבע עוד, שרוטברד, כמנהלה של החברה וכבעל חלק ממניותיה, וכמי שהיה "... לקראת הסוף, ...בעל זכויות בחלקות באופן אישי", הוא תובע ראוי. נקבע, שהוועדה המקומית היא גוף סטטוטורי, שניתן לתבוע אותו בשל האירועים הרלוואנטיים. עוד נקבע, שכהן היה מעורב באופן אישי, כמהנדס העירייה, באירועים הרלוואנטיים, ועל-כן הוא, ונראה שבשל כך גם העירייה, הם בעלי-דין ראויים. לעומת זאת נמצא, שישראל גוטליב לא היה ראש העירייה בזמנים הרלוואנטיים לתביעה. על-כן התביעה נגדו נדחתה. (2) אחריותה של הוועדה המקומית כלפי החברה ורוטברד נקבעה בשל הדרך שבה הוצגה החלטת הוועדה לפני החברה. נמצא, שהוועדה המקומית ידעה, שהחלטתה היא בגדר המלצה בלבד, שלא ניתן להוציא היתרי בנייה מכוחה, אלא יש להביאה, תחילה, לאישורה של הוועדה המחוזית. נמצא עוד, שהיא הציגה את החלטתה לפני החברה כהחלטה סופית, שניתן להוציא היתרי בנייה מכוחה. ולבסוף נמצא, שהחברה הסתמכה על החלטת הוועדה ועל הפירוש שניתן לה על-ידי הוועדה המקומית. הסתמכותה הייתה בכך, שהיא רכשה את החלקות, בציפייה להפיק מהן את התועלת הנובעת מתוכן ההחלטה. בשל כל אלה, ובשל כך שהוסב לחברה נזק כלכלי מחמת אי הניצול של התועלת הנצפית, קמה אחריותה של הוועדה המקומית בגין עוולת הרשלנות. (3) אחריותו של כהן כלפי החברה וכלפי רוטברד נקבעה בשל פעולותיו והתנהגותו כמהנדס העירייה וכמזכיר הוועדה המקומית. כאמור, כהן הציג את החלטת הוועדה לפני החברה. נמצא עוד, שבהתנהגותו הביא כהן את החברה לכך, שהיא תאמין, שהחלטת הוועדה היא סופית ושניתן להוציא היתרי בנייה מכוחה. בכך הוא גרם לחברה להסתמך על תוכן ההחלטה ולהתקשר בחוזה לרכישת החלקות. עוד נקבע, שכהן טיפל בהוצאת היתרי הבנייה על-ידי הוועדה המקומית וחתם עליהם, ביחד עם יושב-ראש הוועדה. ולבסוף נקבע, שמחלקתו של כהן בעירייה, מחלקת מהנדס העירייה, טיפלה בסימון קווי הבניין של החלקות, בטרם הוחל בעבודות הבנייה. (4) אחריותה של העירייה כלפי החברה וכלפי רוטברד נקבעה כאחריות סולידרית לאחריותם של הוועדה המקומית ושל כהן. הערכאה הראשונה לא פירטה את מעשי הרשלנות שמצאה בהתנהגותה של העירייה. נראה, שהיא הגיעה למסקנתה זאת בין בשל הזהות בין הוועדה המקומית לבין מועצת העירייה ובין בשל ההתנהגות הרשלנית שייחסה לכהן, בפועלו כמהנדס העירייה. (ג) הערכאה הראשונה מצאה, שלחברה ולרוטברד הוסבו נזקים והוצאות אלה: נזק בשל אובדן היכולת לניצול מלא של זכויות הבנייה בחלקות; הוצאות לתשלום מס השבחה בעד השינוי בסיווג זכויות הבנייה על החלקות - והוצאות לתשלום אגרת בנייה להקמתו של הבניין הרביעי; הוצאות שהיו כרוכות בתכנונו של הבניין הרביעי, ביציקת היסודות שלו, בהכנות להמשך בנייתו ובתשלום פיצויים לדייר. הסכום הכולל, שאותו חויבו המערערים לשלם לחברה ולרוטברד, הוא 80,668.68 שקלים ישנים, בצירוף הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד. (ד) כאמור, על החלטותיה אלו של הערכאה הראשונה הוגש הערעור 8 שלפנינו. 4. הנושאים שבמחלוקת (א) טענותיהם של בעלי הדין בערעור מחייבות את בירורם של נושאים אלה: (1) בעלי הדין הראויים בהליך; (2) חובת הזהירות הנדרשת מרשויות הציבור ומעובדיהן בהצגת מידע לציבור; (3) הפרתה של חובת הזהירות; (4) הסתכנות מרצון, אשם תורם וניתוק הקשר הסיבתי בין ההפרה לבין הנזק הנטען; (5) גובה הנזקים. (ב) נבחן את נושאי המחלוקת על-פי סידרם. 5. בעלי הדין הראויים בהליך (א) החברה כבעלת דין - המערערים טוענים, שבשלב מסוים, שבין בנייתו של הבניין השלישי לבין יציקת היסודות של הבניין הרביעי, מכרה החברה את זכויותיה בחלקות לרוטברד או לחברה שבבעלותו. מכאן, שאין לחברה זכויות בחלקות, וממילא אין היא זכאית להטבת נזקים שהוסבו לבעל הזכויות בחלקות. טענה זאת לא נטענה, בהקשר זה, לפני הערכאה הראשונה, וממילא לא נקבע מימצא לגביה. כיוון שכך, ומטעם זה בלבד, ניתן לדחות את הטענה. עם זאת, מאחר שהטענה נטענה, נבחן אותה לגופה. מן הראיות עולה, שזמן מה לפני יציקת היסודות של הבניין הרביעי נקלעה פיתוח בע"מ לקשיים כספיים. חברתו של רוטברד, ברוך רוטברד בע"מ, ביצעה עבודות קבלניות בפרויקט שבענייננו, לפי הזמנתה של החברה. רוטברד ופיתוח בע"מ היו צריכים לממן, חלק כחלק, את התמורה שהחברה הייתה צריכה לשלם עבור ביצוע העבודות. פיתוח בע"מ התקשתה לממן את חלקה בהוצאות אלו. לכן, הוסכם בינה לבין רוטברד, שחלקה במניות החברה יועבר על שמו של רוטברד. תיאור זה עולה מן הראיות שהובאו לפני הערכאה הראשונה, וראיות אלו נתקבלו על-ידיה כמהימנות. המסקנה היא, אם כן, שהיה מדובר בהעברה פנימית של מניות בין החברים בחברה, ואין מדובר בהעברת זכויותיה של החברה בחלקות או בהעברה מסוג אחר. העובדה המכרעת לענייננו היא הבעלות בחלקות. בעלות זאת לא הועברה, וכמקודם, היא נשארה בידי החברה. עובדה זאת עולה גם מנסחי הרישום של החלקות (ת/1-ת/4; ת/4 הוא נסח הרישום של חלקה 362 בגוש 6190, אולם נראה שזה מספרה הישן של החלקה, בעוד שמספרה החדש הוא 526). המסקנה היא איפוא, שהחברה היא בעלת הזכויות בחלקות. ממילא, היא בעל הדין הראוי בתביעה להטבת נזקים שהוסבו לבעל מקרקעין. (ב) רוטברד כבעל דין - לטענת המערערים, רוטברד הוא בעל מניות ומנהל בחברה, ומעמדו זה אינו מקנה לו מעמד של בעל דין עצמאי בהליך. דעתי היא כדעתם של המערערים, ואסביר אותה בקצרה. רוטברד צורף כבעל-דין בהליך רק בשל היותו בעל מניות ומנהל בחברה. הוא אינו בעל חלק כלשהו בחלקות, ולא היה כזה מעולם. ממילא, הוא לא נפגע באופן אישי ובמישרין ממעשה רשלנות שנעשה כלפי בעלת החלקות. הפגיעה בו היא עקיפה בלבד, כבעל אינטרס בחברה ולא כבעל אינטרס במקרקעין. הבסיס העובדתי למסקנה זאת הוסבר כבר למעלה מכאן, ומיותר לחזור ולתארו. אמנם, בפסק-דינה ציינה הערכאה הראשונה, ש"... לקראת הסוף, [היה רוטברד]... בעל זכויות בחלקות באופן אישי". אולם, לציון עובדתי זה אין תשתית מתאימה בחומר הראיות. כפי שנאמר כבר, העדים נקטו לשון פופולארית ובלתי מדויקת. ניתן להניח, שזאת הסיבה לכך, שהערכאה הראשונה ייחסה לרוטברד זכויות בחלקות, באופן אישי. כאמור, משמעותן הנכונה של הראיות אינה תומכת בציונה העובדתי של הערכאה הראשונה בעניין זה. הכלל הרחב הוא, שיש להבחין בין החברה לבין חבריה. לזו, כמו לאלה, יש אישיות משפטית נפרדת. ללא נימוק מתאים, ואין כזה בענייננו, אין לטשטש את ההבחנה ואת ההפרדה ביניהם. אף אם תצמח תועלת עקיפה לרוטברד, כתוצאה מזכייתה של החברה בהליך, תועלת שעומדת לחבר בחברה שמעשירה את נכסיה, אין לראות ברוטברד בעל דין ראוי בהליך. התועלת שתצמח לו היא כחבר בחברה, אולם לא קמה לו זכות תביעה אישית בשל נזק שהוסב לחברה. אותו דין חל לגבי מעמדו של רוטברד כמנהל בחברה. בתור שכזה, הוא מהווה אורגן של החברה, ולכן אין לייחס לו, באופן אישי, זכות תביעה שעומדת לחברה. על-כן, נכונה טענתם של המערערים, לפיה אי לרוטברד מעמד עצמאי כבעל דין בענייננו. יש לקבל איפוא את הערעור, ככל שהוא נוגע לרוטברד. (ג) הוועדה המקומית כבעלת דין - נטען לפני הערכאה הראשונה, שהוועדה המקומית אינה גוף משפטי בר-תביעה. הערכאה הראשונה דחתה את הטענה. מסיכום טענותיהם של המערערים ומכתב תשובתם עולה, שהטענה נזנחה. מכאן, שהטענה אינה עומדת עוד לדיון. המערערים טענו עוד, שעל פעולותיה של הוועדה המקומית חלות הוראותיו של סעיף 8 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], כלומר: הוועדה המקומית נהנית מן החסינות של רשות שיפוטית מפני הגשת תובענה על עוולה שנעשתה במילוי התפקיד השיפוטי. ובמלים אחרות - לא ניתן היה להגיש את התובענה נגד הוועדה המקומית. דעתי אינה כדעת המערערים. יש להבחין בין רשות מינהלית, אף כזאת שיש לפעולותיה סממנים מעין-שיפוטיים, לבין רשות שופטת, כהגדרתה הרחבה בסעיף 8 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]. על הבחנה דומה עמדו כבר בעבר, בנוגע לשאלות אחרות (ראה: ד"נ 15/79 [1]; בג"צ 701/81 [2]). לענייננו, די שנאמר, שאף שרשות מינהלית חייבת לנהוג לפי כללי הצדק הטבעי בדיוניה, בין המינהליים "הטהורים" ובין אלה שיש להם סממנים מעין-שיפוטיים, אין בכך כדי לעשותה לרשות שופטת, שפרושה עליה הגנת סעיף 8 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]. על-כן, החסינות החלה על רשות שופטת לפי סעיף 8 האמור אינה חלה על הוועדה המקומית. על-כן, טענה זו נדחית. (ד) העירייה כבעלת דין - המערערים טוענים, שאין לעירייה מעמד כבעלת דין. הטעם לכך הוא, שענייננו נוגע לתחום התכנון, שנשלט, מכוח הדין, על-ידי הוועדה המקומית בלבד, בהיותה רשות תכנון. דעתי היא כדעתם. ביום 1.4.65, בעת שנתקבלה החלטת הוועדה, הדין שחל היה הדין הקודם - פקודת בנין ערים, 1936. לפי סעיף 6 לפקודה - "...מועצת... העיריה תשמש ועדה מקומית לבנין ולבנין ערים לאותו אזור לבנין ערים, ובאותו אזור לבנין ערים תשתמש אותה מועצה בסמכויות המסורות עפ"י פקודה זו לאותן ועדות וכל הכספים או המסים המגיעים בקשר עם כך, כל ההוצאות המוצאות בקשר עם כך ישולמו ע"י קופת העיר או לקופת העיר...". מנוסח זה עולה, שקיימת זהות בין מועצת העירייה לבין ועדה מקומית שקמה מכוח הוראותיה של הפקודה. ואכן, כבר נאמר (בג"צ 155/52 [3], בעמ' 625), ש"אין כאן המצב שאותו חבר אנשים משמש בשני תפקידים שונים ונפרדים זה מזה, אלא המועצה בתורת שכזו היא היא אשר מהווה את הועדה המקומית. יש, איפוא, זהות גמורה ומוחלטת בין שני הגופים, ולצורך הפקודה מתקיימים שניהם כאחד". אלא שיש להבין את הזהות האמורה ככזו שחלה בתחום הפרסונאלי בלבד. יש להבחין בין פעולותיה של העירייה, שנשלטות על-ידי פקודת העיריות [נוסח חדש], לבין פעולותיה של הוועדה המקומית, שנשלטות על-ידי דיני התכנון והבנייה (בעבר - פקודת בנין ערים, והחל מיום 12.6.66. - חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965). חוק התכנון והבניה יוצר הבחנה ברורה בין הוועדה המקומית כרשות לתכנון לבין הרשות המקומית. הוועדה מתוארת כגוף נפרד ומוגדר בפרק ב', סימן ג' לחוק. הכלל המצביע על הפרדה זו קבוע, בעיקר, בסעיף 17 לחוק (סעיף 18 לחוק מתאר מצב ספציפי, ולפיו כשמרחב תכנון מקומי כולל רק רשות מקומית אחת, תהא מועצת הרשות המקומית לוועדה המקומית. זהו פתרון פראקטי, שהיה אף בפקודת בנין ערים, המתאים למרחב שכזה, אך אין בו כדי לפגום בכלל ההפרדה הנ"ל). על ההפרדה האמורה, ועל כך שהוועדה המקומית היא גוף משפטי נפרד, ניתן ללמוד גם מפרק ט' ומסעיף 223 לחוק. מכאן, שהוועדה המקומית היא גוף משפטי נפרד מן העירייה, והיא רשאית לתבוע וניתן לתבוע אותה, בשל מעשים או מחדלים, והכול - במנותק מן העירייה. בענייננו, תחילתם של האירועים הרלוואנטיים הייתה לפני תחילת חוק התכנון והבניה, בזמן שחל הדין הקודם. אולם אין בכך כדי לשנות את התוצאה. ראשית, כפי שכבר נאמר, יש לייחס את הזהות בין מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית, הנלמדת מהוראות פקודת בנין ערים, לתחום הפרסונאלי בלבד. שנית, ההיתרים לבניית הבנינים השלישי והרביעי הוצאו לאחר תחילתו של חוק התכנון והבניה, והנזק שהוסב למשיבים קשור, בסופו של דבר, לאי-בנייתו של הבניין הרביעי. ושלישית, מסעיפים 272 ו-275(א) לחוק התכנון והבניה ניתן ללמוד על תחולת החוק גם על עניינים שהוחל בטיפולם לפי הפקודה. מטעמים אלה אני סבור, שטענתם של המערערים בעניין זה נכונה, ויש לקבוע, שהעירייה אינה בעלת דין ראויה בענייננו. על-כן, יש לקבל את הערעור, ככל שהוא נוגע לעירייה. (ה) כהן כבעל דין - המערערים טוענים, שכהן פעל בענייננו בתור מזכיר הוועדה המקומית, ועל-כן אין לו מעמד עצמאי כבעל-דין. יש לבחון, לטענתם, את פועלה של הוועדה המקומית ואת התנהגותה ולא את פועלו ואת התנהגותו של פקיד מבצע מטעמה. דעתי אינה כדעתם של המערערים. כאמור, על-פי מימצאיה של הערכאה הראשונה, פעל כהן בענייננו כמהנדס העירייה וכמזכיר הוועדה המקומית. הוא נושא המשרה שעמד בקשר עם החברה, והוא שהציג לפניה את החלטת הוועדה ואת הפירוש שניתן לתוכנה על-ידי הוועדה המקומית. הוא נושא המשרה שפעל להוצאת היתרי הבנייה מכוח החלטת הוועדה, וביחד עם יושב-ראש הוועדה המקומית הוא חתם עליהם. בין אם נראה את פועלו כנשלט על-ידי פקודת בנין ערים ועל-ידי חוק התכנון והבניה, בתוקף תפקידו כמזכיר הוועדה המקומית, ובין אם נראה אותו כנשלט על-ידי פקודת העיריות [נוסח חדש], בתוקף תפקידו כמהנדס העירייה, כהן פעל כעובד הציבור. בתור שכזה, הוא "...אחראי לכל עוולה שעשה, ואם ייתבע לדין על כך, ייתבע אישית..." (סעיף 7(א) לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]). גם ההגנה העומדת לעובד הציבור לפי הוראות הסיפא של סעיף זה אינה עומדת לכהן, שכן ההליך שלפנינו מייחס לו עשיית עוולה של רשלנות. על-כן, גם כהן הוא בעל דין ראוי בהליך זה. 6. חובת הזהירות הנדרשת (א) לצד ההתרשלות והנזק, חובת הזהירות היא אחד משלושת היסודות המרכיבים את עוולת הרשלנות. עליה נאמר (ע"א 243/83 [4], בעמ' 128), שהטלתה מחייבת עריכתן של שתי בחינות. מעגל הבחינה הראשון, העקרוני, הוא מעגלה של חובת הזהירות המושגית. בבחינה זאת יש לבחון, "...אם בין סוג המזיקים, אליו משתייך המזיק, לבין סוג הניזוקים, אליו משתייך הניזוק, קיימים יחסי רעות לעניין סוג הפעולות, אליו משתייכת פעולת המזיק, ולעניין סוג הנזקים שגרם המזיק..." (שם). מעגל הבחינה השני נערך במישור הקונקרטי. הבחינה שנערכת במישור זה נועדה לברר, "...אם בין המזיק הקונקרטי לבין הניזוק הקונקרטי קיימת חובת זהירות לעניין הפעולות שהתרחשו בפועל לעניין הנזק שנגרם בפועל" (שם). שני מעגלי הבחינה נערכים לפי מבחן הצפיות. הם משמשים כלי עזר בידיו של השופט לבחון ולהסיק, האם "אדם סביר יכול היה לצפות (כאפשרות פיסית)... ומה אדם סביר צריך היה לצפות (כקטיגוריה נורמטיבית)..." את התרחשותו של הנזק (שם, בעמ' 128-129). נערוך, איפוא, את שני מעגלי הבחינה. (ב) חובת הזהירות המושגית - הסוגיה שבדיוננו היא סוגיית "היזק הדיבור" או סוגיית "היגד השווא הרשלני". המחלוקת בין בעלי הדין נתגלעה, וגם נדונה בסיכומי טענותיה, בטרם שבית-משפט זה התווה את השקפתו בסוגיה הנדונה, על יסוד מערכת של עובדות הדומה מאוד לזו שבענייננו (ע"א 209/85 [5]). עתה, לאחר שהובעה השקפתה של הפסיקה בסוגיה האמורה, ומאחר שלא קמה כל הצדקה לחזור ולבחון את הגיונה העיוני, ניתן להסתמך עליה בדיוננו. יסודה של ההשקפה שהובעה שם הוא בפסיקה שנתגבשה במשפטנו הפנימי בסוגיית היגד השווא הרשלני (המ' 106/54 [6] - שנושאה היה היגד שווא רשלני בתחום המומחיות המקצועית; ע"א 86/76 [7] - שנושאו היה היגד שווא רשלני שלא בתחום המומחיות המקצועית). להתוויית ההשקפה, ולביסוס תחולתה על היגד השווא הרשלני שלא בתחום המומחיות המקצועית, נסקרו שם הפסיקה שנתגבשה והגישות שהובעו באנגליה, באוסטרליה, בקנדה ובארצות-הברית. לאחר סקירה של גישות אלו הגיע בית המשפט להשקפה זאת (ע"א 209/85 [5] הנ"ל, בעמ' 203): "בחברה מודרנית נצבר ונאגר מידע, לתועלת הציבור, בידי גורמים שונים- רשויות ציבור או גופים פרטיים. תהליך זה של איסוף המידע ושימורו יכול שייעשה אגב מילוי תפקידיהם של אותו גוף או של אותה רשות, בצורה שוטפת, ויש שעיקר תכליתו של אותו גוף או של אותה רשות היא איסוף מידע, שימורו ואיחזורו. מקום שנעשית פנייה לקבלת מידע לגורם, אשר בשליטתו מאגר אינפורמציה שלציבור עניין בה, וזאת בנסיבות בהן מספק המידע, כאדם סביר, יכול לצפות, כי מבקש המידע יסמוך על אותו מידע ויפעל על פיו, הרי אז חייב מספק המידע לנהוג זהירות סבירה באספקת המידע המבוקש". כעניין של מדיניות משפטית, המערערים טוענים, שיש לבחון את ענייננו - סוגיית ההיגד הרשלני - בתחום דיני החוזים, וביתר דיוק - בתחום חוזי הרשות. סיווג זה של הסוגיה יביא לבחינתה לפי עקרונותיו של המשפט הציבורי ולפי דיניהם של חוזי הרשות. לטענתם, אין להרחיב את תחולת חובת הזהירות בשל ההיגד הרשלני על רשויות הציבור ועל עובדי הציבור, מקום שממילא, לפי עקרונות המשפט הציבורי, הרשויות או עובדיהן יהיו פטורים מקיומה של הבטחה שניתנה שלא כדין. הם טוענים עוד, ש"הרחבת הדוקטרינה של מצג שווא לסיטואציות מעין אלה (מיתחם חוזי הרשות - מ' ב"י)... אינה סבירה ואינה רצויה. [שכן,] אילו היה מי מנציגי העירייה מטעה את המערער בצורה מעין זו, ייתכן שהיתה צומחת לאחרון עילה כנגד אותו אדם שהטעה אותו, אך לא כנגד העירייה..." (ע"א 739/86 [8], בעמ' 567). תמצית טענתם של המערערים היא, ש"הטלת חיוב הפיצויים על הרשות בגין הבטחה בלתי מוסמכת פירושה למעשה ריקון מתוכן של ההלכות בדבר אי אכיפת ההתחייבויות כאלה" (כתב התשובה, סעיף 6.1). טענתם מתקשרת לטענה נוספת שלהם, שלפיה מעילה בת-עוולה לא תצמח תביעה. טענתם היא, שאין להטיל על הרשות חבות לפצות את הציבור בשל נזק שנגרם לו כתוצאה מציפייה לבנייה בלתי חוקית או לבנייה שלא ניתן לה אישור כדין. דומה, שהסיווג המתאים לדיון בטענתם המשולבת של המערערים היא בתחום קביעת הנזק והפיצויים הראויים, ולא במיתחם חובת הזהירות. עם זאת, מאחר שהטענה הועלתה בהקשר של הטלת חובת הזהירות, נברר אותה במיתחם זה. התשובה לטענה היא כפולה. ראשית: אין אנו עוסקים בכפייתה של הרשות לקיים הבטחה, שניתנה מטעמה שלא כדין, או בכפייתה לתת היתר לבנייה, שלא ניתן לו אישור כחוק, או בכפייתה לכרות חוזה, שלא השתכלל. באותה מידה, אין אנו עוסקים בהפטרתה של הרשות מכל אלה. שנית: אין אנו בוחנים את חובתה של הרשות לפצות את הניזוק במטרה להביאו למצב ששקול לקיומה של ההבטחה שניתנה שלא כדין (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס הציפייה). אנו בוחנים את חובה לפצותו על-מנת להשיב את מצבו לקדמותו, למצב שקדם להיגד הרשלני (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס ההסתמכות). כלומר, חובת זהירותה של הרשות אינה עומדת בסתירה להלכות הקיימות בדבר אי-קיומן של הבטחות שלטוניות שניתנו שלא כדין, אלא עולה בקנה אחד עמן. לסיכומה של הבחינה העקרונית, ניתן לחזור ולהביא דברים שנאמרו בע"א 209/85 [5], בעמ' 204: "רשות מקומית (וכך: רשות תכנון - מ' ב"י), המרכזת במחלקה ממחלקותיה אינפורמציה ייחודית בנושאי תכנון ובינוי ערים, ואשר עובדיה נוהגים לספק מידע בנושאים האמורים לציבור פונים, והם עושים זאת אגב מילוי תפקידם הציבורי, הרי עובדי אותה הרשות, ומכוחם הרשות המקומית עצמה, חבים חובה שלא להתרשל באספקת המידע המבוקש ולספק מידע אמיתי ומהימן, מקום שההסתמכות על אותו מידע צפויה ומסתברת בנסיבות העניין". נמצא איפוא, שהמערערים, לאמור - רשות מקומית, רשות תכנון מקומית ועובדיהן, חבים חובת זהירות, ברמה העקרונית, כלפי הציבור הפונה אליהם לקבלת אינפורמציה. חובת הזהירות משתרעת על תחום הספקתו של אותו מידע, שעומד להיות הבסיס להסתמכותו ולפעולתו של מקבל האינפורמציה. (ג) חובת הזהירות הקונקרטית - "יחסי הרעות" הקיימים, ברמה העקרונית, בין רשות מקומית, רשות תכנון מקומית ועובדיהן לבין הציבור, הפונה אליהם לקבלת אינפורמציה או לטיפול בענייני תכנון, קיימים בענייננו גם במישור הקונקרטי. החברה וקודמותיה - המוכרת ומשהב - פנו למערערים לטפל בשינוי סיווג המגורים של החלקות. מתוכן פנייתן היה ידוע למערערים, שהשינוי בסיווג. המגורים היה תנאי במערכת שיקוליה של החברה לרכישת החלקות ולהקמת פרויקט הבנייה. המערערים יכלו איפוא לצפות, כאפשרות פיסית, שאם השינוי בסיווג המגורים לא יושג, רכישת החלקות והקמת פרויקט הבנייה על-ידי החברה יהיו בלתי רווחיים. הם יכלו איפוא גם לצפות, כאפשרות פיסית, שאם החברה תתקשר בחוזה לרכישת החלקות על סמך האינפורמציה שהוועדה המקומית נתנה לה, כלומר - שהשינוי בסיווג המגורים הושג, ואם יתברר, לאחר מכן, שאינפורמציה זאת אינה נכונה, ייגרם בכך נזק לחברה. מכאן, שהמערערים יכלו לצפות, כעניין פיסי, את הנזק שעלול להיגרם לחברה. אולם בכך אין די. קביעת הצפייה הפיסית-הטכנית אינה מספקת לקביעת חובת הזהירות. יש לברר, אם המערערים היו צריכים לצפות, כעניין נורמאטיבי, את הנזק שעלול להיגרם לחברה כתוצאה מהתנהגותם. גם בעניין זה יש לשופט כלי עזר לעריכת הבחינה: "...הכלל הוא, שבמקום שהנזק הוא צפוי (כענין פיסי) חובה לצפותו (כענין נורמאטיבי), אלא אם כן קיימים שיקולים מיוחדים, המצדיקים צמצום החובה או שלילתה חרף יכולת הצפייה" (ע"א 243/83 [4] הנ"ל, בעמ' 129). מכאן, שקיום הצפייה הפיסית להתרחשותו של נזק מניח גם את קיום הצפייה הנורמאטיבית להתרחשותו, ובכך - קמה חובת הזהירות. אלא, אפשר שיוכח קיומם של שיקולים מסוימים, שיצדיקו את צמצום החובה או את שלילתה. המערערים טענו לקיומם של שני שיקולים כאלה: החברה ומנהלה הם קבלנים ותיקים, ידועי ניסיון מעשי בתחום התכנון והבנייה; ההיגד הרשלני נוגע לשאלה של חוק, ולא לשאלה של עובדה. נבחן את שני השיקולים הנטענים ואת השפעתם על קיומה של חובת הזהירות או על היקפה. ניסיון בתחום התכנון והבנייה: לכאורה, הטענה בעלת משקל. על-פי הטענה, דיני הנזיקין מטילים חובת זהירות ברמה שונה, ומשתנית, בהתאם לנסיבות העניין. כך, למשל, נקבעו קטיגוריות מיוחדות של ניזוקים: ילדים - שחובת הזהירות כלפיהם גבוהה במיוחד, או עובדים, שרק החלו את עבודתם במקום העבודה, ונבכי העבודה וסכנותיה טרם התבררו להם. גם כלפיהם חובת הזהירות גבוהה. על-פי גישה זאת יש להנהיג חובת זהירות ברמה נמוכה או לשלול אותה כליל, כאשר מדובר בקבלן עתיר ניסיון מעשי בתחומי התכנון והבנייה, כדוגמת רוטברד, מנהלה של החברה. הטענה היא, שניתן היה לצפות, שהוא ידע שהחלטת הוועדה היא בגדר המלצה בלבד, שאין להסתמך עליה בהיעדר אישורה של הוועדה המחוזית. לכאורה, הטענה משתלבת בסייג שנקבע בהמ' 106/54 [6], בעמ' 1346, לפיו "...מן ההכרח הוא לא רק כי בעל המקצוע התכוון כי הניזוק יסמוך על אותה חוות דעת, כי אם גם שלא היה לו, בהתחשב במסיבות, יסוד הגיוני להניח, כי חוות דעתו תיבדק בדיקה נוספת, בלתי תלויה, בטרם יפעלו על-פיה". ובענייננו - לא רק שרוטברד הוא קבלן ותיק, אלא ניתן היה להניח, לכאורה, שהוא נעזר במהנדס או באדריכל, הבקיאים בענייני התכנון והבנייה, כך שהיה בידו לעמוד על טיבה האמיתי של החלטת הוועדה. התשובה לטענתם של המערערים ניתנה, אף היא, בפרשת ע"א 209/85 [5]. טענה דומה נטענה שם, ותשובת בית המשפט הייתה (שם, בעמ' 209), ש - "עובד ציבור, העוסק במתן אינפורמציה לקהל, אינו יכול לסמוך על כך שמקבל אינפורמציה, המתמצא בנושא השאלה, יערוך בדיקה עצמאית, בטרם יפעל על-פי המידע שנמסר לו; שכן, אם הפונה יכול היה לברר את המידע בעצמו, מדוע פנה לפקיד הציבור מלכתחילה? גם פונה שאינו זר לנושא השאלה זכאי לתשובה זהירה". (ההדגשה שלי - מ' ב"י). בענייננו, המערערים פעלו בעצמם לפי החלטת הוועדה, ובכך הגבירו את אמונתה של החברה בסופיותה המחייבת של ההחלטה. בהתחשב במידע הרחב שעמד לזכותם של המערערים מזה ובמידע החסר שעמד לזכותה של החברה מזה, אני בדעה, שאין לקבל את טענתם האמורה של המערערים. מכל מקום, אין בכוחה לשלול את חובת זהירותם או לצמצמה. עם זאת, נחזור לעניין זה למטה מכאן, בדיון שנוגע לאשמה התורם של החברה. היגד רשלני הנוגע לשאלה של חוק: טענתם של המערערים היא, "שמקום שסמכויות לביצוע פעולה על ידי רשות מוסמכת הוגדרו בחיקוק, חזקה על כל אדם שהוא יודע אותן, וממילא לא קמה לו עילת תביעה בנזיקין בקשר לכך" (סיכומי טענותיהם, סעיף 8.4.4). מכל מקום, סיטואציה זאת צריכה להשפיע על שלילתה של צפייה נורמאטיבית, ובכך - על שלילתה של חובת הזהירות (סיכומי טענותיהם, סעיף 8.4.7). לדעתי, יש להשאיר את השאלה העקרונית, על שני היבטיה הנזכרים, לעיון למקרה מתאים יותר. בענייננו, מדובר בהוראותיה של פקודת בנין ערים, שחלשה אז על דיני התכנון והבנייה. הפקודה מפורטת פחות מחוק התכנון והבניה, שהחליפה לאחר שנתקבלה החלטת הוועדה, בהוראות שנוגעות "להקלות" בבנייה. ממילא, היא השאירה לוועדות המקומיות תחום פעולה רחב יותר למתן "הקלות" (ראה: סעיף 11 (ב) לפקודה). לאחר מעשה התברר, שהשינוי בסיווג המגורים בחלקות אינו "הקלה", אלא "שינוי יעוד", הטעון אישורה של הוועדה המחוזית. גם אם ניתן להניח, שהיה על המערערים לדעת על כך מראש, לא ניתן היה לצפות מן החברה או ממנהליה לדעת על כך. "הקלות" לפי הפקודה ניתנו כתוצאה משילוב של הוראות הפקודה ושל הוראותיה של התכנית החלה על המקרקעין. ידיעת ההוראות הכוללות חייבה מיומנות רבה וידע מקצועי מקיף. לא ניתן היה לצפות מן החברה או ממנהליה לשלוט בהוראות סבוכות אלו. יישומן של ההוראות, הלכה למעשה, עורר קושי בסיווג פועלה של החלטת הוועדה. בעוד שהחברה וקודמותיה ראו בכך "הקלה", התייחסה לכך הוועדה המקומית כאל "שינוי יעוד" או כאל "הקלה" (ראה: ת/7, ת/11, ת/22). על-כן, במקרה סבוך זה, כאשר אין הוראת דין חד-משמעית, שחלה על התכנון בחלקות ועל השינוי בו, הפיקציה בדבר ידיעת החוק אינה יכולה לחסום את דרכו של הניזוק לתבוע את הטבת נזקו, כשם שהיא אינה יכולה לשלול או לצמצם את חובת הזהירות החלה על המזיק. המסקנה היא איפוא, ששני השיקולים שהועלו על-ידי המערערים אינם שוללים ואינם מצמצמים את חובת הזהירות הקונקרטית שחלה על המערערים כלפי החברה. אותו דין חל על טענתם של המערערים, לפיה הטלת אחריות כספית על הרשות, באופן שיוכל למוטט לחלוטין את קופתה, עלולה לסתור את דיני התכנון והבנייה. הטענה היא, שהטלת אחריות כזאת עלולה להביא את אנשי הרשות לחפש כל דרך כדי להסתיר את טעותם, ובין היתר - להימנע מלפעול לתיקונה, מחשש שהדבר יביא לחיובם האישי בפיצויים. ממילא, יביא הדבר להתרוששותה של הרשות. לדעתי, אין להביא טענות אלו במניין השיקולים לבחינת קיומה או היקפה של חובת הזהירות הקונקרטית (ראה, באנלוגיה: ע"א 209/85 [5] הנ"ל, בעמ' 204 מול אות השוליים ג). המסקנה הסופית היא, שהמערערים היו חייבים לנהוג בזהירות בהצגת החלטת הוועדה לפני החברה ובפירוש שהציגו לפניה לתוכן ההחלטה. 7. הפרתה של חובת הזהירות מסקנותיה של הערכאה הראשונה, בדבר הפרת חובת הזהירות שהוטלה על המערערים, מבוססות היטב על חומר הראיות. למעשה, גם המערערים לא העלו בסיכומי טענותיהם ובכתב תשובתם השגות בעניין זה. על-כן, אין צורר לחזור ולבחון מחדש את מסקנותיה האמורות של הערכאה הראשונה. 8. הסתכנות מרצון, אשם תורם וניתוק הקשר הסיבתי (א) הסתכנות מרצון - טענה זאת מבוססת על הגישה, שלפיה החברה רכשה את החלקות והחלה בהקמת הפרויקט מבלי לבחון, תחילה, את טיבה של החלטת הוועדה ואת כפיפותה לאישור הוועדה המחוזית. כבר נאמר, למעלה מכאן, שהאינפורמציה בדבר טיבה של ההחלטה ומשמעותה לא הייתה בידיעת החברה, אלא בידיעתם של המערערים. בהצגת ההחלטה ובפירוש שנתנו לתוכנה הביאו המערערים את החברה להחלטה לרכוש את החלקות לשם הקמת הפרויקט. על-כן יש לדחות את הטענה. (ב) ניתוק הקשר הסיבתי והיעדרו - הטענה נוגעת לאי-בנייתם של כל ארבעת הבניינים לאחר שהוצאו היתרי הבנייה לראשונה, בשנת 1966. לפי הטענה, דייריהם של שלושת הבניינים שנבנו חשפו את החסר שבהחלטת הוועדה והסבו את תשומת לבה של הוועדה המחוזית לכך. זאת פעלה אצל הוועדה המקומית, וכך הופסקה בנייתו של הבניין הרביעי. לפי הטענה, התפתחות זאת לא הייתה חלה, לו היו כל ארבעת הבניינים נבנים בעת ובעונה אחת. אי-בנייתם ביחד היא תוצאה של מחדלה של החברה. בכך, הביאה התנהגותה של החברה לניתוק הקשר הסיבתי בין הפרת חובתם של המערערים לבין התהוות הנזק. הטענה אינה מקובלת עלי. הגם שבחינת כשירותו של ההיתר לבניית הבניין הרביעי באה בעקבות פנייתם של הדיירים האמורים, הסיבה המכרעת להתערבותה של הוועדה המחוזית ולהפסקת בנייתו של הבניין הרביעי לא הייתה פנייתם של הדיירים, אלא היעדר האישור הדרוש להחלטת הוועדה. בשל היעדרו של אישור זה הופסקה בנייתו של הבנין הרביעי. על-כן לא ניתן לומר, שנותק הקשר הסיבתי בין הפרת חובתם של המערערים כלפי החברה לבין הנזק שנגרם. ראוי לציין, שדיון בוועדה המחוזית לאישור בדיעבד של החלטת הוועדה הסתיים בשלילה, לאמור - לא ניתן אישור להחלטה האמורה. טענה נוספת, שנטענה בקשר לאשמה התורם של החברה, מבוססת על העובדה, שתחילתן של העבודות לבניית הבניין הרביעי (יציקת היסודות וההכנה של המשך העבודות) הייתה ללא היתר בנייה כדין. בטענה זו, שיש לסווגה בסוגיית היעדר קשר סיבתי, יש ממש. כזכור, החלה החברה ביציקתם של יסודות הבניין הרביעי מבלי שניתן לה היתר בנייה. כך עשתה גם בהכנה של המשך העבודות. בפסק-דינה תיארה הערכאה הראשונה נוהג פסול שהיה בבני-ברק, "... לפיו קבלן אשר אושרו תוכניותיו ושילם את האגרות ואת מס-ההשבחה, הורשה להתחיל בבניה... אף לפני שהיה בידיו היתר כדין". אכן, נוהג פסול זה מטיל דופי במערערים, אך, באותה מידה, הוא מטיל דופי גם בחברה, שנהגה על פיו. כיוון שכך, החברה לא תהיה זכאית להטבתו של נזק זה. (ג) אשם תורם - כפי שנאמר למעלה מכאן, לחברה ולמנהלה, רוטברד, ניסיון מעשי רב בתחום התכנון והבנייה. הדעת נותנת, שמבקשי היתר עתירי ניסיון כאלה ישימו לבם לטיבה של החלטה, שניתנה על-ידי ועדת תכנון. מבלי לייחס לחברה ידיעה מפורטת של החוק, ומבלי שהדבר יתפרש כבדיקה נוספת של טיבה המקצועי של החלטת הוועדה, החברה הייתה חייבת לבחון את משמעותה של החלטת הוועדה ואת מגבלותיה. החברה הפרה את חובתה זו, ועל-כן היא תרמה, בהתנהגותה הרשלנית, להיווצרות הנזקים. כיוון שכך, ראוי לייחס לחברה אשם תורם, בשיעור של 50%, להיווצרות הנזקים בני הפיצוי שהוסבו לה. 9. הנזקים (א) נמצא, שהמערערים חבו חובת זהירות כלפי החברה. חובה זאת הופרה, וכתוצאה מן ההפרה הוסבו לחברה נזקים והוצאות. נמצא עוד, שהקשר הסיבתי בין ההפרה לבין הנזקים וההוצאות לא נותק. עם זאת, נזק בפריט אחד נגרם כתוצאה מהיעדר קשר סיבתי בין ההפרה לבין הנזק. על-כן, יישלל מן החברה כליל הפיצוי להטבתו של נזק זה. עתה, נפרט את הנזקים וההוצאות לפי סדרם. (ב) אובדן היכולת לניצול המלא של החלקות - לפי החלטת הוועדה, הובטח לחברה שטח בנייה לפי אזור מגורים ג', כלומר - שטח בשיעור של 105% משטח החלקות. כפי שראינו, שטח הבנייה בפועל היה מצומצם מן השיעור המובטח. הפער בין שטח הבנייה המובטח לבין שטח הבנייה בפועל הוא נזקה של החברה. ניתן להגדירו כאובדן היכולת לניצול המלא או המובטח של החלקות. בדיוננו נכנה את הנזק האמור בתור "שטח הבנייה שנמנע". כך ראתה גם הערכאה הראשונה את מהותו של הנזק בראש נזק זה. הערכאה הראשונה העריכה את שוויו של שטח הבנייה שנמנע לפי שווי הקרקע של מספר החדרים, שבנייתם נמנעה, בערכם לחודש ספטמבר 1976. לדעתי, הערכה זאת מוטעית. תחילה, יש לחזור ולציין את אשר נזכר כבר בסעיף 6(ב) לעיל. שם נאמר, שאין לפצות את החברה במטרה להביאה למצב ששקול לקיומה של ההבטחה שניתנה שלא כדין (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס הציפייה), אלא יש לפצותה על-מנת להשיב את מצבה לקדמותו, למצב שקדם להיגד השווא הרשלני (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס ההסתמכות). על-פי גישה זו, יש לבסס, לדעתי, את ההערכה על החלק היחסי של שטח הבנייה שנמנע מתוך שטח הבנייה המובטח, וזאת לפי מחיר הרכישה החוזי, שהיה 288,800 ל"י. יש להניח, שהחברה הייתה מוכנה לשלם את מחיר הרכישה על יסוד ההבטחה, ששטח הבנייה שיינתן לה הוא לפי השיעור הניתן לבניינים שנבנים באזור מגורים ג', כלומר - לפי שיעור של 105% משטחן הכולל של החלקות. יש להניח עוד, שלו החברה הייתה יודעת, ששטח הבנייה שיינתן לה יהיה מצומצם יותר, היא לא הייתה מוכנה לשלם את מחיר הרכישה שנקבע בחוזה, אלא מחיר נמוך ממנו. נראה לי, שהחישוב האובייקטיבי ביותר הוא לקבוע, שהחברה הייתה מוכנה לשלם, במקרה כזה, מחיר מופחת, בשיעור מקביל לחלקו היחסי של שטח הבנייה שנמנע משטח הבנייה המובטח. על-מנת להגיע לחישוב האמור יש לערוך כמה חישובים נוספים. ראשית, יש לקבוע מהו שטח בנייה המובטח. שטחן הכולל של החלקות (ראה: נסחי הרישום ת/1, ת/2, ת/3, ת/4) הוא 2,888 מ"ר. שטח הבנייה המובטח הוא בשיעור של 105% משטח של החלקות, כלומר: 100:2,888*105 = 3,032.40 מ"ר. שנית, יש לקבוע את שטח הבנייה בפועל. לפי היתרי הבנייה (נ/1, נ/3, נ/5), שטח זה היה 2,620.35 מ"ר. שטח זה כולל "הקלות" למגורים שניתנו לחברה, בשיעור של 10% נוספים (ראה: חוות-דעתו של אינג' י' שלו, ת/32). יש לנכות שיעור זה, על-מנת להביא את הנתונים למכנה משותף אחד, לפי שיעור של 105% משטח החלקות (הטעם לכך הוא, שיש להניח, שההקלות בשיעור זה היו ניתנות גם לשטח הבנייה שנמנע, לו הוא היה מאושר, לבסוף, לבנייה; ראה: עדות כהן, שם). ההתאמה האמורה (115:2,620.35*105) נותנת תוצאה של 2,392.49 מ"ר. הפחתה של שטח זה משטח הבנייה המובטח נותנת תוצאה של 639.91 מ"ר. תוצאה זאת היא שטח הבנייה שנמנע, והיא מהווה שיעור של 21.10% משטח הבנייה שהובטח. עתה, שאנו יודעים את השיעור היחסי של שטח הבנייה שנמנע מתוך שטח הבנייה המובטח, ניתן גם לחשב את שוויו לפי ערך חוזה הרכישה. החישוב הוא לפי נתונים אלה: 288,800 ל"י:100*21.10 = 60,936.80 ל"י, כשוויים ליום 4.4.65. לסכום זה ייתוספו הפרשי הצמדה וריבית מיום כריתת חוזה הרכישה ועד ליום הטבת הנזק בפועל. לעניין זה, הפרשי הצמדה וריבית יהיו כמשמעותם ובשיעוריהם המשתנים, מזמן לזמן, לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961. סכום הפיצוי שנקבע בסעיף זה כפוף למה שנקבע בסעיף 8(ג) לעיל, לאמור - קביעת אשמה התורם של החברה, בשיעור של 50%. (ג) אגרת בנייה ומס השבחה - בשל שטח הבנייה שנמנע נדרשה החברה לשלם, והיא שילמה לוועדה המקומית, אגרת בנייה ומס השבחה. הערכאה הראשונה ציוותה, בצדק, על השבתם של תשלומים אלה לידי החברה. אין הצדקה להתערב בהחלטתה זאת. (ד) הוצאות נוספות שהוצאו - הערכאה הראשונה ציוותה על הטבת נזקיה של החברה בשל הוצאות נוספות שהוציאה בקשר לשטח הבנייה שנמנע. הוצאות אלו מתחלקות לשני סוגים: האחד - הוצאות לשכר אדריכלים ומהנדסים ופיצויים לדייר. הוצאות אלו הוצאו מתוך הסתמכות לגיטימית על החלטת הוועדה. על-כן, הפיצוי שנקבע להטבתן מוצדק, ואין להתערב בו. השני - הוצאות שהוצאו ליציקת יסודותיו של הבנין הרביעי ולהכנת המשך העבודות בו. כבר נאמר למעלה מכאן (סעיף 8(ב) - ניתוק הקשר הסיבתי והיעדרו), שהוצאות אלו הוצאו תוך כדי ביצוען של עבודות בנייה ללא היתר כדין. כיוון שכך, נקבע, שהן אינן ראויות לפיצוי. יש להתערב איפוא בהחלטתה של הערכאה הראשונה בראש נזק זה, כך שפיצוי זה יבוטל. 10. סיכום (א) לפני סיום אציין, שכתיבתו של פסק-דיני השתהתה יתר על המידה; הסליחה על כך עם בעלי הדין. (ב) אני מציע לחבריי הנכבדים לקבל את הערעור באופן חלקי, במובן זה שהחבות של המערערים כלפי המשיב 1 תבוטל כליל, ובמובן זה שגובה הנזקים ושיעור הפיצויים לחברה יהיו כאמור בסעיף 9 לעיל. (ג) בנסיבות העניין, אני מציע לחבריי הנכבדים לחייב את המשיבים, ביחד ולחוד, לשלם למערערים את הוצאותיהם בערעור זה בסך של 5,000 ש"ח, בשוויים להיום. (ד) אני מצטרף להערותיו המרחיבות והמבהירות של חברי הנכבד, השופט ברק. השופט א' ברק: מסכים אני לפסק-דינו של חברי, השופט בן-יאיר. בשולי פסק-דינו מבקש אני להעיר מספר הערות. אחריות כלפי בעל מניות מסכים אני, כי דין תביעתו של רוטברד להידחות. עם זאת, מבקש אני להשאיר בצריך עיון את השאלה, אם רוטברד אינו בעל דין ראוי. תביעת רוטברד צריכה להידחות, שכן הוא לא הוכח כי נגרם לו נזק. הנזק היחיד אשר הוכח הוא נזקה של החברה. עד כמה שנזקה של החברה גרם לירידת ערך מניותיו של רוטברד - דבר שלא הוכח כלל - הרי לכאורה הפיצוי שהחברה תקבל יגרור אחריו גם עליית ערכן של מניות רוטברד. לא נעשה כל ניסיון לסתור הנחה זו בפרשה שלפנינו. מבקש אני להשאיר בצריך עיון את השאלה העקרונית, אם אין לו לרוטברד כל עילת תביעה ברשלנות כלפי המערערים בגין הנזק שנגרם לו (אם נגרם לו) בירידת ערך המניות שבידו כתוצאה ממעשה התרשלות כלפי החברה. שאלה זו סבוכה היא. פשיטא, שמזיק יכול לצפות (כעניין פיסי) כי התרשלות כלפי החברה תגרור אחריה פגיעה בבעל מניות. אילו אחריות ברשלנות הייתה נקבעת אך על-פי יכולת הצפייה, מן הראוי היה להכיר בחובת זהירות מושגית של המזיק (כגון מנהל או צד שלישי) לא רק כלפי החברה, אלא גם כלפי בעל מניותיה. דא עקא, שחובת הזהירות המושגית אינה נקבעת אך על-פי יכולת הצפייה. חובה זו נקבעת על-פי הצורך לצפות, וצורך זה נגזר משיקולים של מדיניות משפטית (ראה ע"פ 186/60 [9]; ע"א 243/83 [4]). שיקולי המדיניות המשפטית בסוגיה זו - סבוכים הם (השווה צ' כהן, בעלי מניות בחברה זכויות תביעה ותרופות (לשכת עורכי הדין, תשנ"א) 376 לעניין חובת זהירות של דירקטור כלפי בעל מניה). בנסיבות אלה מבקש אני להשאיר בצריך עיון את השאלה, אם המערערים לא היו צריכים לצפות, כי התרשלותם כלפי החברה תגרור נזק לרוטברג. בכל הנוגע לערעור שלפנינו, משלא הוכיח רוטברג את נזקו, דין תביעתו להידחות. חסינות הוועדה המקומית 2. כחברי אף אני סבור, כי ההגנה מפני תביעה בנזיקין, הקבועה בסעיף 8 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], אינה משתרעת על עוולה שבוצעה על-ידי הוועדה המקומית. סעיף 8 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] מעניק, בין השאר, הגנה מפני תביעה בנזיקין לכל "המבצע פעולת שיפוט" (JUDICIAL FUNCTIONS) בגין עוולה שעשה במילוי "תפקידו השיפוטי" (JUDICIAL CAPACITY). כחברי אף אני סבור, כי אין לראות בוועדה המקומית, שעה שהיא מעניקה היתר בנייה, כמי שמבצעת פעולת שיפוט, ואין לראות ברשלנותה עוולה במילוי תפקידה השיפוטי. אמת הדבר, הוועדה המקומית ממלאת פונקציה כעין-שיפוטית במתן רשיון בנייה. כעין-שיפוטיות זו רלוואנטית לעניין תחולתם של כללי הצדק הטבעי על החלטות הוועדה (ראה בג"צ 701/81 [2]). כן עשויה "כעין-שיפוטיות" זו להיות רלוואנטית לעניין דינים אחרים החלים על הוועדה המקומית. לדעתי, אין "כעין-שיפוטיות" זו רלוואנטית לעניין חסינות מאחריות בנזיקין. אכן, הדיבור "שיפוט" או "שיפוטי" הוא דיבור עמום. מתוכו הוא אין בו הדרכה מספקת באשר להיקף התפרסותו (ראה בג"צ 66/81 [10], בעמ' 348). יש לו מובנים שונים ומרובים, הכול כנדרש על-ידי התכלית המוגשמת על-ידיו (ראה ב' ברכה, משפט מינהלי (שוקן, תשמ"ו) 65 וכן ‎(A. RUBINSTEIN ,JURISDICTION AND ILLEGALITY (OXFORD, 1965) 14. כאשר דיבור זה מופיע בהקשר של חסינות מאחריות בנזיקין, יש ליתן לו אותה משמעות המגשימה את תכליתם של דיני הנזיקין. מנקודת מבט זו, אין כל צידוק ליתן חסינות מאחריות בנזיקין לוועדה מקומית המתרשלת במתן היתר בנייה. במתן ההיתר מפעילה הוועדה המקומית פונקציה שלטונית-ביצועית, אשר רשלנות בהגשמתה צריכה להטיל עליה אחריות אזרחית כמו על כל נושא תפקיד ציבורי-שלטוני המבצע פעילות שלטונית-ביצועית (ראה ע"א 243/80 [4]; ע"א 862/88 [11]). במתן רישיון בנייה אין כל היבט המצדיק לפרוס על הוועדה המקומית את כנפי ההגנה הניתנת למבצעים תפקיד שיפוטי. אמת הדבר, יש לה לוועדה המקומית שיקול-דעת רחב למדיי, אך קיומו של שיקול-דעת מינהלי ורוחבו אינם הופכים פעולה ל"פעולת שיפוט" לעניין חסינות מאחריות בנזיקין, ואין בהיקפו של שיקול הדעת כדי להצדיק הענקת חסינות מאחריות בנזיקין (ראה (P.H. SCHUCK, SUING GOVERNMENT (NEW HAVEN, 1983 "פעולת שיפוט" לעניין חסינות מאחריות בנזיקין קשורה לתפקיד השיפוטי, בו קיים אותו "שילוש", שבו ראובן (בעל התפקיד השיפוטי) מכריע בסכסוך בין שמעון לבין לוי (בעלי הדין), וזאת על-פי הליך דמוי משפט, אשר כתוצאת לוואי לו עשוי להיגרם נזק. כדי להעניק חופש פעולה לשופט הוענקה לו חסינות מאחריות בכל הנוגע להתנהגותו ולהחלטתו במסגרת אותו הליך. הצדק זה אינו עומד לוועדה המקומית שעה שהיא מעניקה היתר בנייה. אין היא מכריעה בסכסוך בין מקבל הרישיון לבין זולתו; אין היא פועלת במסגרת פורמאלית-דיונית של בית-משפט. היא מבצעת פונקציה ביצועית, שבגינה אינה מוענקת לה כל חסינות. אכן, אדם שאינו הוא גופו בית-משפט, אלא אך מבצע פעולות שיפוט, יוכל ליהנות מהחסינות הנתונה לרשות השופטת רק אם מתקיימים שני אלה: הפונקציה המבוצעת על-ידיו הינה, מבחינתם של דיני הנזיקין, פונקציה שיפוטית, וההליך אשר במסגרתו מבוצעת הפונקציה הוא הליך דמוי הליך שיפוטי. הוצאת רישיון בנייה על-ידי ועדה מקומית אינה מקיימת דרישות אלה. מעמד הוועדה המקומית ואחריות העירייה 3. מהו מעמדה המשפטי של הוועדה המקומית ומה היחס בינה לבין הרשות המקומית? האם אחריותה בנזיקין של ועדה מקומית שקולה כנגד אחריות בנזיקין של הרשות המקומית מקום שמועצת הרשות היא הוועדה המקומית? היבט מסוים של שאלות אלה התעורר בעבר - בבג"צ 155/52 [3]. כפי שהראה חברי, השופט בן-יאיר, אין בפסק-דין זה כדי להכריע בשאלת היחס בין הוועדה המקומית לבין הרשות המקומית. עדיין עומדת השאלה, אם האחריות בנזיקין של הוועדה המקומית שקולה כנגד האחריות בנזיקין של הרשות המקומית. 4. אין מחלוקת, כי רשות מקומית היא אישיות משפטית ("תאגיד") במשפט הפרטי (ראה סעיף 7 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 10 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]). יש לה, לרשות המקומית, קיום נורמאטיבי במשפט הפרטי. היא בעלת קניינים, מתקשרת בחוזים ואחראית למעשי נזיקין. היא פועלת באמצעות מספר אורגנים, כגון ראש העירייה והמועצה. מה דינה של ועדה מקומית, המוכרת על-פי חוק התכנון והבניה? אין בחוק התכנון והבניה הוראה מפורשת, הקובעת כי ועדה מקומית מהווה אישיות משפטית. אין בכך ולא כלום, שכן אופיו של גוף כאישיות משפטית במשפט הפרטי עשוי להיקבע על-ידי מכלול ההוראות המגבשות את אישיותו המשפטית, גם אם אינה קיימת הוראה מיוחדת הקובעת זאת במפורש (ראה ע"א 337/80 [12]; ע"א 272/81 [13]), כך, למשל, הכול מסכימים, כי מדינת ישראל הינה אישיות משפטית במשפט הפרטי, וזאת חרף היעדרה של הוראה מפורשת בעניין זה (ראה בג"צ 311/60 [14], בעמ' 2004; בג"צ 194/56 [15], בעמ' 660). אישיותה המשפטית של המדינה נלמדת ממכלול הוראות, כגון חוק נכסי המדינה, תשי"א-1951 (המכיר במדינת ישראל כבעלת נכסים, העושה בהם פעולות משפטיות); חוק הנזיקין האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב-1952 (לפיו דין המדינה, לעניין אחריות בנזיקין, כדין כל גוף מאוגד); חוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), תשי"ח-1958 (לעניין הליך, דין המדינה כדין כל אדם). עיון בהוראות אלו ובאחרות מוביל למסקנה, כי מדינת ישראל מוכרת בשיטת המשפט הישראלית כאישיות משפטית עצמאית, וזאת גם בלא הוראה מפורשת לעניין זה. על-כן, עצם העובדה, שלא נקבע לעניין הוועדה המקומית כי היא אישיות משפטית, אין בה כדי להכריע בשאלת אישיותה העצמאית. חוזרת איפוא השאלה, אם מתוך מכלול הדינים ניתן לקבוע, כי הוועדה המקומית הינה אישיות משפטית עצמאית? 5. דומה, כי אין מחלוקת שהוועדה המקומית הינה אישיות משפטית ("תאגיד") מתחום המשפט הציבורי. חוק התכנון והבניה מעניק לוועדה המקומית כוחות שלטוניים, וממילא הוא מכיר באישיותה המשפטית במסגרתם של כוחות אלה. כך, למשל, הוועדה המקומית קובעת תכנית מיתאר מקומית, מפקיעה מקרקעין ונותנת ושוללת היתרים. אכן, הוועדה המקומית דינה "רשות מוסמכת" הפועלת בתחום המשפט הציבורי, ובמסגרת פעילותה זו - ועל-פי הכוחות הניתנים לה במשפט הציבורי - היא מוכרת כאישיות משפטית במשפט הציבורי ("תאגיד" של המשפט הציבורי). הכרה זו כאישיות משפטית במשפט הציבורי עשויה לגרור אחריה גם הכרה באישיותה המשפטית המוגבלת של הרשות המוסמכת בתחומי המשפט הפרטי, וזאת עד כמה שהדבר דרוש לביצוע הסמכויות השלטוניות (ראה ד' ברק, האחריות החוזית של רשויות המינהל (בורסי, תשנ"א) 97) או לנשיאת אחריות אזרחית בגין הפרתן. פרט לכך, אין ההכרה כאישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי גוררת אחריה, מאליה, להכרה כאישיות משפטית גם במשפט הפרטי. אכן, משפט ציבורי לחוד ומשפט פרטי לחוד. קיומו של כוח שלטוני בתחום המשפט הציבורי אינו גורר אחריו כדבר מובן מאליו גם קיום כאישיות משפטית בתחומי המשפט הפרטי. כך, למשל, רשות מוסמכת, שהוסמכה על-ידי דבר חקיקה ליתן רישיון, הופכת, מכוח הסמכה זו, לאישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי. היקף כשרותה מוגבל לביצוע ההוראה המעניקה לה את הסמכות. אין לה, מטעם זה בלבד, גם קיום כאישיות משפטית בתחומי המשפט הפרטי, פרט לאותן פעולות הנדרשות להגשמת התפקיד הציבורי, ופרט לאחריות האזרחית לביצוען. 6. מה מעמדה של ועדה מקומית בתחומי המשפט הפרטי? עיון בחוק התכנון והבניה מורה, כי אין בו הוראה מפורשת המעניקה לה אישיות משפטית. כפי שראינו, אין בכך ולא כלום, ובלבד שניתן ללמוד על אישיותה המשפטית ממכלול הסדרי החקיקה (ראה ע"א 128/83 [16]). אכן, חוק התכנון והבניה מכיר בוועדה המקומית כנושא של חובות וזכויות במשפט הפרטי. כך, למשל, ועדה מקומות רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית-משפט בכל הליך (סעיף 258). היא כשירה לחתום על הסכם בדבר חילופי מקרקעין עם בעל מקרקעין שמקרקעיו הופקעו על-ידיה (סעיף 191). היא כשירה להיכנס להסכם, בעניינים מסוימים, עם המדינה או עם הרשות המקומית שבתחומה נמצא מרחב התכנון וכן לרכוש נכסים לצורך מילוי תפקידיה ולמוכרם. היא בעלת כשרות להעסיק עובדים (סעיף 263 החל על ועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת); היא חייבת בתשלום פיצויים למי שנגרם לו נזק על-ידי צו הפסקה מינהלי (סעיף 238) או למי שנפגע על-ידי תכנית (סעיף 197(א)). יש לה תקציב המתנהל על-ידיה (סעיף 24). היא מקבלת קנסות ותשלומי חובה (סעיף 223), והיא גובה היטל השבחה (סעיף 196) ואגרות (סעיף 25). 7. על רקע הוראות אלה ניתן להסיק, כי במשפט הישראלי יש לה, לוועדה המקומית, אישיות משפטית במשפט הפרטי. חוק התכנון והבניה בהוראותיו השונות יוצר ומניח את אישיותה המשפטית של הוועדה המקומית. מי שרשאי להגיש תביעות, לכרות חוזים, לשלם פיצויים, להעסיק עובדים - הינו אישיות משפטית בתחומי המשפט הפרטי. למסקנה זו הגיע בית-משפט זה בע"א 128/83 [16], בקובעו- תוך הסכמה לפסק-דינו של הנשיא ב' כהן בבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו- כי "וועדה מקומית. .. היא אישיות משפטית..." (שם, בעמ' 664). שאלה יפה היא, אם אישיותה זו של הוועדה המקומית מעניקה לה כשרות כללית בתחומי המשפט הפרטי, או שכשרותה של הוועדה המקומית היא מוגבלת אך לעניינים שהחוק דן בהם. כך, למשל, האם ועדה מקומית כשירה להתקשר בכל חוזה או רק בחוזים הקשורים לתפקידיה? האם ועדה מקומית כשירה להיות יורשת על-פי צוואה? אכן, עלינו להבחין בין שאלת האישיות המשפטית לבין שאלת הכשרות המשפטית. שאלת האישיות המשפטית - או הסובייקטיביות המשפטית בלשונו של פרופ' ג' פרוקצ'יה (ג' פרוקצ'יה, התאגיד מהותו ויצירתו (אבוקה, 1965) 41 - עוסקת בקיומו של נושא זכויות וחובות; כלומר, היות הגוף תאגיד. שאלת הכשרות המשפטית עוסקת בהיקף הזכויות והחובות (ראה י' כהן, דיני חברות (בורסי, כרך א, 1988) 146). ניתן להבחין, לעניין היקף הזכויות והחובות, בין כשרות משפטית כללית לבין כשרות משפטית מוגבלת. אישיות משפטית (תאגיד) הוא בעלת כשרות משפטית כללית, כאשר הדין מעניק לה (במפורש או במשתמע) את הכוח הפוטנציאלי להיות בעלים של כל זכות, שמטבע הדברים אישיות שכמותה עשויה להיות בעליה. על-כן, בן-אדם, מדינת ישראל וחברה המתאגדת על-פי פקודת החברות [נוסח חדש], תשמ"ג-1983, הם אישיות משפטית בעלת כשרות כללית. אמת, חברה אינה יכולה להינשא, ומבחינה זו כשרותה מוגבלת. אך באותה מידה בן-אדם אינו יכול להתפרק או להתמזג, ומבחינה זו גם כשרותו מוגבלת. הגבלות אלה אינן פוגעות בכלליות הכשרות, הקיימת לעניין כל פעולה שגוף מסוגו - בין גוף טבעי ובין גוף משפטי - מסוגל עקרונית לבצע. אישיות משפטית (תאגיד) היא בעלת כשרות מוגבלת, כאשר הדין מעניק לה (במפורש או במשתמע) את הכוח הפוטנציאלי להיות בעלים של זכויות מוגבלות, הנופלות מקשת הזכויות הכלליות שאותו גוף מסוגל להיות בעל כשרות לבצען. כך, למשל, נציגות של בית משותף כשרותה מוגבלת אך לייצוג הדיירים בעניינים שחוק בתים משותפים הסמיך אותה לטפל בהם (ראה ע"א 98/80 [17], בעמ' 27): ודוק: כל אישיות משפטית מניחה כשרות משפטית. אין אישיות ללא כשרות. בצדק ציין פרופ' פרוקצ'יה, בספרו הנ"ל, בעמ' 41, כי: "יצירת התאגיד וכשירותו הן אמנם שתי תופעות שונות וניתן להבחין ביניהן, אף שהן קשורות אחת ברעותה: לא יקום תאגיד ללא כשירות משפטית ולא תוקנה כשירות משפטית ל'דבר-מה' שאין לו קיום בעולם המשפט... הרעיון היסודי של הסובייקטיביות המשפטית הוא הרעיון של קיום נושא זכויות וחובות בדין, וקיום זה חייב, מכוח הגדרתו, להיות מוחלט ובלתי גמיש... ...היקפה של הכשירות המשפטית משתנה והוא שונה למעשה בין צורה אחת של תאגיד ובין צורה אחרת לפעמים גם בין תאגידים בעלי אותה צורה". בדומה, כשרות משפטית מניחה אישיות משפטית. אין כשרות ללא אישיות. עם זאת, האישיות המשפטית (תאגיד) יכול שתהא בעלת כשרות כללית ויכול שתהא בעלת כשרות מוגבלת. אישיות משפטית בעלת כשרות כללית כשירה להיות בעלים של כל זכות או חובה שניתן להיות בעליהן. אישיות משפטית בעלת כשרות מוגבלת כשירה להיות בעלים של זכויות וחובות מסוימות בלבד, בין זכויות שכנגדן חובות ובין זכויות מסוג חירות, כוח או חסינות (לדעה אחרת, ראה ג' טדסקי, "על נציגות הבית המשותף" הפרקליט לו (תשמ"ד) 5). כמובן, גם כאשר הכשרות של אישיות משפטית היא כללית - כפי שהדבר לגבי חברה המתאגדת על-פי פקודת החברות [נוסח חדש], לאחר ביטול הדוקטרינה של אולטרה-וירס לגבי חברות - עשויים אורגן או שלוח הפועלים בשמה לחרוג מסמכותם (ראה סעיף 105 לפקודת החברו [נוסח חדש]). חריגה זו אינה מעוררת בעיה של כשרות אלא בעיה של הרשאה, ופתרונה על-פי תפיסות היסוד של דיני השליחות ולא על-פי תפיסות היסוד של דיני הכשרות. ודוק: הבחנה זו בין כשרות כללית לבין כשרות מוגבלת קיימת רק בתחומי המשפט הפרטי. בתחום המשפט הציבורי, כל הגופים המשפטיים הם בעלי כשרות מוגבלת. אין לו לגוף שלטוני אלא מה שהוענק לו (במפורש או במשתמע). תפיסה זו, בדבר כשרותן המוגבלת של רשויות השלטון, נובעת מתפיסה חוקתית, והיא נגזרת מהעיקרון הכללי המכיר בזכויות האדם והגורס, כי האדם כשיר לבצע הכול, למעט מה שנשלל ממנו, ואילו השלטון כשיר לבצע אך מה שהוענק לו. על-כן, בתחום המשפט הציבורי אין לממשלה - שהיא האישיות המשפטית הפועלת בתחום המשפט הציבורי, להבדיל מהמדינה הפועלת במשפט הפרטי - אלא הכוחות שהדין מעניק לה (במפורש או במשתמע). היא מהווה אישיות משפטית בעלת כשרות מוגבלת. 8. הנה כי כן, הוועדה המקומית הינה אישיות משפטית, הן במשפט הציבורי והן במשפט הפרטי. תופעה זו נדירה היא. בדרך כלל אינה קיימת זהות בין הגופים המשמשים אישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי לבין הגופים המשמשים אישיות משפטית בתחום המשפט הפרטי. כך, למשל, הממשלה ושרים הם אישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי, ואילו האישיות המשפטית בתחום המשפט הפרטי הינה מדינת ישראל. בדומה, האישיות המשפטית בתחום המשפט הציבורי היא ראש העירייה ומועצת העיריה - המוסמכים ליתן צווים ולהתקין חקיקת משנה (חוקי עזר) - ואילו האישיות המשפטית בתחום המשפט הפרטי היא העירייה. עם זאת, הבדלה זו בין תחומי המשפט אינה הכרחית. כך, למשל, אף שהממשלה והשרים הם גופים מהמשפט הציבורי, הרי הם משמשים גם אורגנים של המדינה במשפט הפרטי (ראה ע"א 358/63, 362 [18]). אף למעלה מזאת, יש שהדין מקים גופים משפטיים הקיימים הן במשפט הפרטי והן במשפט הציבורי. כך, למשל, המועצה לייצור ולשיווק של ירקות הינה "תאגיד, כשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית" (סעיף 4 לחוק המועצה לייצור ולשיווק של ירקות, תשי"ט-1959) בתחומי המשפט הפרטי, ומוענקים לה כוחות בתחום המשפט הציבורי, כגון קביעת כללים להסדר הגידול והשיווק (סעיף 29). תופעה דומה קיימת לגבי הוועדה המקומית. היא מוכרת כאישיות משפטית הן במשפט הציבורי והן במשפט הפרטי. בין שני אלה קיימים, מטבע הדברים, קשרים הדוקים. כך, למשל, הפעלת כוח מתחום המשפט הציבורי עשויה להטיל אחריות בתחום המשפט הפרטי. על-כן, פעולה שלא כדין של שוטר (הפועל בתחומי המשפט הציבורי) עשויה להטיל אחריות בנזיקין על המדינה (המהווה את המסגרת של המשפט האזרחי בה פועל השוטר) ועל השוטר (המהווה אישיות משפטית במשפט הפרטי) (ראה ע"א 337/81 [19]). במסגרת זו נופלת האחריות בנזיקין של הוועדה המקומית. בפרשה שלפנינו אחריות זו אינה נובעת מפעולת הוועדה המקומית במשפט הפרטי אלא מפעולתה במשפט הציבורי. אין לנו עניין באחריות בנזיקין של הוועדה המקומית בשל שימוש בכלי-רכב (פעולה מתחום המשפט הפרטי), אלא באחריות בנזיקין של הוועדה המקומית בשל שימוש בסמכות שלטונית (הסמכות ליתן היתר בנייה). אף שהסמכות בה נעשה שימוש היא מתחומי המשפט הציבורי, האחריות בנזיקין לשימוש שלא כדין בסמכות זו היא בתחומי המשפט הפרטי. הוועדה המקומית כאישיות משפטית כשירה לשאת באחריות זו, הן משום שהיא מתלווה לכוחות השלטוניים הניתנים לוועדה והן משום שהיא נופלת לגדר הכשרות המוגבלת שיש לוועדה המקומית בתחומי המשפט הפרטי על-פי הוראותיו של חוק התכנון והבניה. אכן, אישיות משפטית, אשר הוסמכה ליתן היתר (פעולה במשפט הציבורי) או לכרות הסכם (פעולה במשפט הפרטי), היא בעלת כשרות לשאת באחריות בנזיקין למתן היתר ברשלנות ולשאת באחריות בחוזים להפרת ההסכם. גם כאשר הכשרות היא מוגבלת, היא משתרעת לא רק על ביצוען כדין של הפעולות שהדין קבע (במפורש או במשתמע), אלא גם על ביצוען הבלתי חוקי של פעולות אלה. על-כן, אם על-פי המשפט הפרטי ועדה מקומית כשירה לכרות חוזה פלוני או לבצע פעולה אלמונית, היא גם כשירה לעמוד לדין ולשאת באחריות בגין הפרת החוזה או ביצוע העוולה. בדומה, אם המשפט הציבורי מעניק לוועדה מקומית סמכות פלונית ומכיר על-כן באישיותה המשפטית לעניין הפעלת סמכות זו, הרי אישיות משפטית זו מוכרת (בתחומי המשפט הציבורי) גם לעניין הפעלה שלא כדין של אותה סמכות, והיא מוכרת (בתחומי המשפט הפרטי) לעניין אחריות בנזיקין בגין מעשה עוולה שנגרם בשל הפעלתה של אותה סמכות. 9. הגעתי איפוא למסקנה, כי עירייה לחוד וועדה מקומית לחוד. כל אחד משני אלה מהווה אישיות משפטית נפרדת בתחומי המשפט הפרטי. על רקע זה מתעוררת השאלה הניצבת לפנינו בערעור זה: האם העירייה אחראית בנזיקין לעוולה שהוועדה המקומית אחראית לה. ישאל השואל: אם העירייה והוועדה המקומית הן גופים משפטיים נפרדים, כיצד זה עשויה להתעורר השאלה, אם העירייה אחראית בנזיקין לעוולה שהוועדה המקומית אחראית לה? התשובה לשאלה זו הינה, כי ההפרדה בין הגופים המשפטיים אינה מובילה בהכרח לניתוק האחריות. אכן, שני גופים משפטיים נפרדים עשויים לחוב בגין אותו מעשה נזיקין, ובלבד שקיים ביניהם קשר משפטי שהוא רלוואנטי לעניין אחריות זו. כך, למשל, עובד ומעבידו - כל אחד מהם גוף משפטי נפרד - אחראים למעשה נזיקין של העובד. העובד אחראי אישית, והמעביד שילוחית. אורגן ותאגיד עשויים לחוב שניהם בגין מעשה נזיקין של האורגן. האורגן אחראי אישית למעשיו הוא, והתאגיד אחראי אישית למעשה האורגן (ראה ע"א 725/78 [20]). אדם שמורה לזולתו לבצע עוולה או מסייע לו בכך, השניים אחראים בנזיקין. על רקע זה ניצבת לפנינו השאלה, אם אין מקום לראות בוועדה המקומית - עליה מוטלת אחריות בנזיקין בגין העוולה שביצעה - כמי שמטילה אחריות בנזיקין גם על העירייה. לשם כך יש להראות קיומו של קשר משפטי רלוואנטי בין הוועדה המקומית לבין העירייה. כך, למשל, אם ניתן לראות בוועדה המקומית עובד של העירייה, יהא מקום להטיל על העירייה אחריות שילוחית בגין עוולות הוועדה המקומית. טענה זו לא הושמעה לפנינו, היא מעוררת בעיות קשות וסבוכות, ואין לנו צורך לדון בה (השווה H. STREET, GOVERNMENTAL LIABILITY A COMPARATIVE STUDY [CAMBRIDGE, 1953) 26; TAMLIN V. HANNAFORD (1950) ]21). אפשרות שנייה היא לראות באחד מעובדי הוועדה המקומית כעובד של העירייה - בחינת שני מעבידים לעובד אחד - אשר העירייה אחראית לעוולה שלו שילוחית. בערעור שלפנינו, הרשלנות המיוחסת לוועדה המקומית מקורה, בין השאר, בעובד שלה, אשר ביצע את התפקיד המוטל עליה, ולא כמי שפעל במהלך העבודה גם למען העירייה. אפשרות שלישית הינה, כי לאור הזהות האישית שבין הרכב הוועדה המקומית לבין הרכב מועצת העירייה, מן הראוי שהאחריות של הוועדה המקומית תיוחס לעירייה. כך, למשל, ניתן לומר, כי הוועדה המקומית היא אורגן של העירייה לעניין תכנון ובנייה, ועל-כן אחראית העירייה אישית לעוולת הוועדה המקומית, כפי שהיא אחראית אישית לעוולות אחרות המבוצעות על-ידי מועצת העירייה, וזאת בצד אחריותה האישית של הוועדה המקומית לעוולותיה שלה. אכן, אין כל מניעה לכך כי תאגיד פלוני יהווה אורגן של תאגיד אלמוני. כך, למשל, עשויה חברה לשמש כדירקטור של חברה אחרת. עם זאת נראה לי, כי בעניין שלפנינו אין לראות בוועדה המקומית אורגן של העירייה. כאשר ועדה מקומית מפעילה את סמכויותיה השלטוניות, היא אינה פועלת כאורגן של העירייה. היא פועלת בשמה שלה ובעבור עצמה ולא בשם זולתה או בעבורו. היא אינה משמשת "אני אחר" (ALTER EGO) של זולתה. היא פועלת - באמצעות אורגנים משלה - עבור עצמה. דבר זה מתבלט יפה אם נשווה את פעולתה של ועדה מקומית, הפועלת במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת (סעיף 18), לבין פעולתה של ועדה מקומית, הפועלת במרחב תכנון שבתחומו נמצאת יותר מרשות מקומית אחת (סעיף 19). בשני המקרים, הסמכויות של הוועדה המקומית ומהות פעולתן דומות ביותר. השוני הוא בעיקר בהרכב. קשה להלום, כי הוועדה האחת פועלת כאורגן של זולתה, ואילו הוועדה האחרת אינה פועלת כאורגן כלל. נראה לי, כי הגישה הראויה היא לראות בשתי הוועדות המקומיות גופים משפטיים, הפועלים לעצמם ולא לזולתם. אכן, אין להוציא מכלל אפשרות קיום ניגוד בין הוועדה המקומית לבין העירייה ואף קיומו של סכסוך משפטי בתחומי המשפט הפרטי ביניהן. אפשרות רביעית, על פיה ניתן לזהות בין עוולות הוועדה המקומית לבין עוולות העירייה, מקורה בתורת הרמת המסך. על-פי תורה זו, קיימות נסיבות בהן יתעלם המשפט מהאישיות המשפטית וייצור קשר ישיר, לעניינה של נורמה משפטית פלונית, בין צד שלישי לבין אורגנים של האישיות המשפטית: תופעה זו תתרחש, בין השאר, באותם מקרים יוצאי דופן בהם הדבר נדרש על-פי תכליתה של הנורמה המשפטית הרלוואנטית, או כאשר נעשה שימוש לרעה במושג האישיות המשפטית. על-פי אמות-מידה אלה אין יסוד, במקרה שלפנינו, להרים את המסך ולזהות את הוועדה המקומית עם מועצת העירייה, ובאמצעותה - עם העירייה. מטרתם של דיני הנזיקין תוגשם יפה, אם האחריות לרשלנותה של הוועדה המקומות תוטל עליה, ואין השימוש באישיותה המשפטית העצמאית של הוועדה המקומית בא לעקוף את דיני הנזיקין. אין כל שימוש לרעה בוועדה המקומית כמסך מפריד בין הניזוק לבין העירייה. לא נמסר לנו על מצב דברים שבו, בכוונה, מקורותיה הכספיים של הוועדה המקומית מנוצלים באופן שלא תוכל לעמוד באחריותה בנזיקין ("מימון דק"). בנסיבות אלה, אין כל מקום להרמת המסך ולזיהוי הוועדה המקומית עם העירייה. על-כן נראה לי, כי יש לקבוע שהוועדה המקומית, שעה שהיא פועלת במשפט הפרטי, אינה פועלת כאורגן של העירייה ואינה מטילה אחריות בנזיקין על העירייה. השופט א' גולדברג: אני מצרף דעתי לדעת חבריי הנכבדים. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט בן-יאיר. אחריות העירייה בנזיקיןרשויות מקומיותנזיקין