הליך זה עניינו תביעתם של 58 בוגרי שלוחת "טורו קולג'" בירושלים (להלן: "השלוחה") כנגד החלטת הגף להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל (להלן- "הגף להערכת תארים" או "הגף" או "ועדת השקילות") שלא להכיר בתואר השני שהוענק להם על ידי השלוחה, לצורכי הטבות שכר, כתואר "שקול" או "אקוויוולנטי" לתואר שני בתורה שבעל פה ו/או במחשבת ישראל, המזכים בדירוג והטבות שכר של דוקטור בהוראה בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך נד/2 מיום 8.10.1993 (להלן- "חוזר נד/2") (נספח ט' לסיכומי הנתבעת). במסגרת דיון ההוכחות שקוים ביום 20.6.10, הגיעו הצדדים להסדר דיוני על פי הצעת בית הדין, לפיו תשמע עדותם של שני תובעים (התובע 21, מר דוד הריסון ותובע 27, מר זאב יבניאלי - להלן: "התובעים") ולאחר מכן יוגשו סיכומים ויינתן פסק דין בתביעותיהם בלבד. כן הוסכם בין הצדדים כי עד לקיומו של פסק דין חלוט בעניינם של שני התובעים 21 ו-27, יותלה הדיון בתביעותיהם של יתר התובעים. ביום 20.6.10 העידו התובע 21, הרב הריסון והתובע 27, מר יבניאלי. ביום 8.7.10 העידו עדי הנתבעת, גב' ציפי ווינברג, ממונה בגף להערכת תארים ומר ציון שבת, מנהל אגף בכיר כוח אדם בהוראה. לאחר שהוגשו סיכומי הצדדים, ניתן בזה פסק דיננו. העובדות ואלה הן העובדות הצריכות לענייננו, אשר בעיקרן אינן שנויות במחלוקת בין הצדדים: התובע 21, הרב דוד הריסון, הינו מנהל מכללת "אור לגולה" העוסקת בהכשרת עובדי הוראה לשליחות בתפוצות והוא רב ומורה בתיכון "בית שולמית" (תיכון דתי שש שנתי לבנות) בירושלים. התובע 27, מר יבנאלי, עובד משרד החינוך ועוסק בהדרכת מורים במסגרת מרכזי "פסגה" בהשתלמויות ובסדנאות והדרכת פרחי הוראה. התובעים הנם בוגרי ישיבות ללימודים גבוהים, המועסקים בדירוג עובדי הוראה בתחום התורני. התובעים למדו לימודי תואר שני ב"יהדות" בשלוחה וקיבלו ממנה תעודת תואר שני ביהדות. התובעים גם קיבלו ממוסד האם (טורו קולג') אישור זכאות לקבלת התואר בו מצויין תחום התמחות ב"תורה שבעל פנה" (Oral Law). הגף להערכת תארים במשרד החינוך הנו הגורם המוסמך להעריך תארים הניתנים על ידי מוסדות אקדמיים זרים ושלוחותיהם בישראל כתארים "שווי ערך" לתארים דומים הנלמדים בישראל, לצרכי דירוג והטבות שכר (כפי שיפורט בהמשך). לאחר השלמת לימודי התואר השני ב"יהדות", פנו התובעים לגף להערכת תארים במשרד החינוך בבקשה להכיר בתואר שנרכש על ידם בשלוחה כתואר שקול לתואר שלישי בהוראה, לצרכי דירוג והטבות שכר, בהתאם לחוזר מנכ"ל נד/2 מיום 8.10.1993. הגף להערכת תארים דחה את בקשותיהם של התובעים להכיר בתואר השני שנרכש על ידם בשלוחה כתואר בתורה שבעל-פה (כפי שצויין באישורי הזכאות שלהם). כפי שיפורט להלן, על פי חוזר מנכ"ל נד/2 מיום 8.10.93, תואר שני בתחום "תורה שבעל פה" הנו אקוויוולנטי, לצרכי דירוג והטבות שכר לתואר שלישי בהוראה. בהתאם לכך, דחיית בקשת התובעים להכיר בתואר השני שלהם כתואר בתורה שבעל פה משמעותה היתה שהתובעים לא הוכרו כבעלי תואר שקול לתואר שלישי לצורכי דירוג ושכר. אין מחלוקת כי בפועל הונפקו לתובעים על ידי הגף להערכת תארים אישורי שקילות בגין התואר שנרכש על ידם בטורו קולג', אך כאלה המציינים תואר ביהדות, ללא ציון התמחות ב"תורה שבעל פה". אין מחלוקת כי עד לשלהי שנת 1998 הונפקו על ידי הגף להערכת תארים אישורי שקילות לבוגרי השלוחה בלימודי יהדות תוך ציון התמחות במחשבת ישראל, וכי עד לשלהי שנת 2003 הונפקו לבוגרי השלוחה אישורי שקילות בלימודי יהדות בהתמחות בתורה שבעל פה (להלן- "אישורי השקילות הישנים"). אין מחלוקת כי אישורי השקילות הישנים הונפקו על ידי הגף בהסתמך על הנתונים שהופיעו באישורי הזכאות לקבלת התואר שנמסרו לבוגרים על ידי מוסד האם ו/או בדיפלומות שהציגו הבוגרים לגף להערכת תארים, הגם שאלה לא תאמו את אישורי הפעולה ו/או הרשיונות שניתנו לשלוחה על ידי המועצה להשכלה גבוהה. החל ממועד כלשהו בשנת 2003 החל הגף להערכת תארים לסרב להנפיק אישורי שקילות לבוגרי השלוחה בציון התמחויות במחשבת ישראל ובתורה שבעל פה, וקיימת מחלוקת בין הצדדים בעניין המניע לסירוב. לטענת התובעים מדובר בשינוי מדיניות של הגף שהוחל עליהם למפרע, מבלי שנקבעו כל הוראות מעבר ומבלי שניתנה להם זכות שימוע, באופן המפלה אותם לרעה לעומת בוגרים אחרים של השלוחה. לטענת הנתבעת מדובר בתיקון טעות לפיה הונפקו משך מספר שנים לבוגרי השלוחה אישורי שקילות שאינם תואמים את הרישיונות שניתנו לשלוחה על ידי המועצה להשכלה גבוהה, ובהחלה נכונה של כללי "רכלבסקי" משנת 2000 (כפי שיפורט בהמשך). אין מחלוקת בין הצדדים כי לשלוחה ניתן רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה ללמד תואר שני בתחומים "היסטוריה יהודית" ו"חינוך יהודי" בלבד (נספחים ה', ז' לסיכומי הנתבעת). התובעים אינם מתכחשים לעובדה כי לא ניתן לשלוחה רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה ללמד לימודי תואר שני בתחומים המזכים בהטבות שכר של דרגת שכר אקדמית אקוויוולנטית לדוקטור בהוראה, כמפורט בחוזר מנכ"ל נד/2, בתחום תורה שבעל פה (נספח ט' לסיכומי הנתבעת). אין מחלוקת כי אישור השקילות המקנה הכרה בתואר השני הנלמד כתואר שווה ערך לתואר שלישי בהוראה, לצרכי דירוג והטבות שכר, מקנה תוספת בשיעור 10% מהשכר, לרבות לתנאי השכר הנלווים. אין גם מחלוקת כי אישור השקילות המקנה הכרה בתואר השני הנלמד כתואר שווה ערך לתואר שני בהוראה, לצרכי דירוג ושכר, מקנה תוספת בשיעור 5% מהשכר, לרבות לתנאי השכר הנלווים. אין מחלוקת כי לתובעים משולמת תוספת בשיעור 5% מהשכר בגין התואר השני שניתן להם על ידי השלוחה. להלן נפרט את המסגרת הנורמטיבית העומדת בבסיס עניין שקילת תארים אקדמיים ממוסדות אקדמיים זרים ושלוחותיהם בישראל, לצרכי דירוג והטבות שכר. כן נתאר את הגורמים המוסמכים במשרד החינוך המעורבים בפעולת אישור השקילות, את סמכויותיהם ואת הזיקה שבין החלטות משרד החינוך להחלטות המועצה להשכלה גבוהה בעניין אישור פעולה ו/רישוי של שלוחות של מוסדות אקדמיים זרים. בתוך כך נתאר את המועצה להשכלה גבוהה ואת סמכויותיה. בהמשך נתאר את ההוראות הרלוונטיות על בסיסן מבקשים התובעים את ההכרה בתואר שניתן להם כתואר שקול, לצרכי דירוג והטבות שכר, לתואר שלישי בהוראה (חוזר מנכ"ל משרד החינוך נד/2). כן נתאר את המוסד האקדמי בו רכשו התובעים את התואר השני, מושא התביעה. לאחר מכן נפרט את הסעדים המבוקשים, את טענות הצדדים ולבסוף נדון ונכריע בטענות הצדדים. המסגרת המשפטית במסגרת מדיניות "האקדמיזציה" של השירות הציבורי, מעודדת המדינה את עובדי שירות המדינה לרכוש השכלה אקדמית גבוהה ו/או הכשרה מקצועית, בתמורה להטבות שכר משמעותיות וקידום בדרגה ובוותק. הרציונל העומד בבסיס מדיניות זו, הנו קיומו של מתאם מסוים בין רמת השכלתו של העובד לבין ערך התפוקה שלו. כך ככל שהעובדים יהיו משכילים יותר ומקצועיים יותר כן ייטב לשירות הציבורי (בג"צ 6977/98 השכלה ותואר בע"מ נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נה(1), 316, עמ' 318, ולהלן: "בג"צ השכלה ותואר"; בג"צ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, להלן- "בג"צ מוסטקי") . בהתאם לכך, עוגנו בהסכמי העבודה הקיבוציים החלים בסקטור הציבורי ובתקש"יר הוראות המעניקות לעובדי שירות המדינה שורה של הטבות בתחום הדירוג והשכר בגין השכלתם האקדמית (כגון: קיצור הזמן הנדרש לצורך קידום בדרגה, קביעת דרגות אישיות וצבירת ותק). הטבות השכר המוענקות לעובדי שירות המדינה שהנם בעלי תואר אקדמי, חלות בראש ובראשונה על בוגרי תואר אקדמי ממוסדות להשכלה גבוהה ישראליים, המוכרים על פי חוק המועצה להשכלה גבוהה. עם זאת, ובהתחשב בגלי העלייה ארצה, במסגרתם נקלטו לעבודה בשירות המדינה עולים רבים בעלי תואר אקדמי ממוסדות זרים, התעורר הצורך "להעריך" את התארים האקדמיים האלה בהשוואה לתארים אקדמיים ממוסדות להשכלה גבוהה בישראל, לצורכי דירוג והטבות ושכר. על פי אותם הסכמים קיבוציים והוראות התקשי"ר הרלוונטיות, על מנת שתואר שנרכש ממוסד אקדמי זר יוכר על ידי המעסיק הציבורי לצרכי דירוג ושכר, עליו להיות "שווה ערך" לתואר מקביל שנרכש במוסד מוכר בישראל. כפי שיפורט להלן, הגוף המוסמך להעריך תארים הנרכשים על ידי מוסדות אקדמיים זרים ושלוחותיהם בישראל הנו הגף להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל במשרד החינוך, שהוקם על ידי נציבות שירות המדינה בשנת 1973. הגף להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל במשרד החינוך בנוסף לגלי העלייה ארצה בשנות השבעים החלה תופעת הפרטת והתרחבות הפעילות של מוסדות אקדמיים זרים בישראל, אשר עוררו צורך להעריך, לעניין הטבות השכר והדירוג, את התארים האקדמיים המוענקים על-ידי מוסדות אקדמיים זרים ושלוחותיהם בישראל, בהשוואה לתארים אקדמיים המוענקים על ידי מוסדות אקדמיים מוכרים בארץ. למטרה זו הקימה נציבות שירות המדינה את הוועדה להערכת תארים. על הרקע להקמת הוועדה ותפקידה עמד כב' השופט י' אנגלרד בבג"צ השכלה ותואר: "...הרקע להקמת הוועדה הוא עובדת היות מדינת ישראל מדינה קולטת עלייה. באו אליה יהודים מארצות רבות, והם נקלטו בשירות המדינה. מאחר שתנאי התעסוקה, נקבעו בחלקם, כאמור, על פי התארים האקדמיים שנרכשו על ידי בעלי התפקידים, נאלצה המדינה להעריך, בתור מעסיקה, את טיבם של תארים אלה, ובמיוחד את שקילותם לתארים שהוענקו לתושבי הארץ על-ידי מוסדות ההשכלה הגבוהה בישראל. לגבי טיב התארים של מוסדות ההשכלה בישראל לא נוצרה בעיה מיוחדת, משום שמוסדות אלה היו בפיקוח הסטטוטורי של המועצה להשכלה גבוהה. המדינה לא ראתה כל מניעה להכיר בתארים אלה באופן אוטומטי. 5. המצב היה שונה לגבי תארים שהוענקו על ידי מוסדות בחו"ל. תחילת שאלת שקילות התארים נגעה בעיקר לעולים שרכשום במוסדות בארץ מוצאם. לגבי מוסדות אלה לא היה, כמובן, למועצה להשכלה גבוהה בישראל שום פיקוח. במטרה לברר את טיב התארים הזרים מבחינת שקילותם לתארים בישראל הקימה נציבות שירות המדינה בשנת 1973 את הוועדה הנזכרת. ועדה זו פועלת שנים רבות, כשמטרתה הבלעדית היא בחינת התארים הזרים לצורך הכרתם במסגרת תנאי התעסוקה הנזכרים. כלומר, אין לוועדה מעמד כלשהו בהכרת התארים במישורים אחרים. כך, להכרת הוועדה אין כל משמעות בתחום האקדמי במובן הצר (כגון לימודי המשך באוניברסיטה) או בתחום העיסוק המקצועי המותנה בקיום תארים כלשהם. 6. כאמור, בשנים האחרונות חלו שינויים מהפכניים בתחום ההשכלה הגבוהה בעקבות הפרטתה והתרחבות הפעילות של מוסדות פרטיים זרים בישראל מתוך מטרות מסחריות. אין להתפלא אפוא שידי הוועדה מלאו עבודה...". בהתאם לאמור לעיל, החלטות הועדה מצטמצמות למישור יחסי העבודה, דירוג והטבות שכר בלבד (או לצורך קבלת מועמד לעבודה במסגרת מכרז של שירות המדינה) ואין להן משמעות במישור האקדמי (כגון: קבלת תואר ממוסד אקדמי מוכר, או תנאי הסף ללימודי המשך באוניברסיטה) או במישור המקצועי (כגון: רישוי עיסוק במקצוע המותנה בתואר אקדמי). סמכות הגף להערכת תארים עוגנה בהסכמים הקיבוציים (האחרון הנו מיום 10.6.77) ומצאה ביטוי גם בהוראות התקשי"ר, בשינוי נוסח כפי שיפורט להלן (בג"צ מוסטקי לעיל, עמ' 877-878 לפסק הדין): " במועד מאוחר יותר, בהסכם קיבוצי מיום 10.6.1977, נקבע כך: "במקרה של ספק, אם תוארו של עובד, שניתן בחו"ל הוא שווה ערך לתואר שניתן בישראל, יוכרע הדבר ע"י הלשכה להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל, שליד משרד החינוך, או ע"י גוף אחר, אם יקבע למטרה זו על ידי הרשויות המוסמכות" (סעיף 9(א)(4) להסכם). הסכמה זו מצאה ביטוי גם בתקנון שירות המדינה (התקשי"ר). וכך נאמר בסיפה של פיסקאות 24.292, 24.293 ו-24.294: "במקרה של ספק אם תוארו האקדמי של עובד הוא שווה ערך, יוכרע הדבר על ידי הוועדה להערכת תוארים ודיפלומות אקדמיים מחוץ לארץ שליד משרד החינוך והתרבות (למעט לימודי תעודה)"." כיום סמכויות הגף להערכת תארים מעוגנות בהוראת סעיף 24.212 לתקשי"ר הקובעת כי בעל תואר אקדמי ממוסד זר יידרש לעמוד בדרישות ובכללים של הגף להערכת תארים במשרד החינוך, כפי שייקבעו מעת לעת, על מנת לקבוע אם התואר האקדמי שהוענק לו הנו שקול לתואר אקדמי ישראלי מוכר: "24.212 (א) לעניין פרק משנה זה יראו עובד כבעל השכלה אקדמית מושלמת (תואר ראשון או שני או שלישי) רק אם הוא בעל תואר ממוסד ישראלי מוכר להשכלה גבוהה כמשמעותו בסעיף 9 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח -1958 (להלן - "חוק המל"ג"), או אם הוא בעל תואר ממוסד להשכלה גבוהה הפועל בארץ אחרת, ובלבד שמוסד כאמור מפוקח אקדמית ומדעית על-ידי הרשויות המוסמכות לכך בארץ פעולתו. בעל תואר ממוסד זר כאמור יידרש לעמוד בדרישות ובכללים של האגף להערכת תארים במשרד החינוך, כפי שיהיו מעת לעת, כדי לקבוע אם התואר שקול לתואר ישראלי מוכר כאמור לעיל; (ב) תואר אקדמי שנלמד במוסד הפועל בישראל שהוא שלוחה, או סניף ברישיון של מוסד להשכלה גבוהה הפועל בארץ אחרת (להלן - "תואר משלוחה", או "שלוחה" לפי העניין) לא יוכר עוד לצורך קבלה לעבודה, דירוג העובד ודרגתו, שכר ותנאי עבודה, וכן לא ניתן יהיה להתבסס על תואר כאמור לצורך עמידה בתנאי הסף לקבלה לעבודה או לקידום בתפקיד ו/או לצורך עמידה במכרז, ככל שתנאי סף כאמור דורש תואר אקדמי, אלא אם מתקיימים לגביו אחד מהתנאים המפורטים בהוראת המעבר (סעיף 3) בהודעת נש"מ סו/13 מיום ח' בשבט התשס"ו (6.2.2006). במקרה שכזה תחולנה ההוראות השונות לעניין שקילת תארים משלוחות והערכתם כפי שהיו מעת לעת. (חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, ס' 25 טז). (סו/13)." לימים, החל הגף להערכת תארים לשקול גם תארים אקדמיים זרים שנרכשו על ידי עובדים שאינם נמנים עם עובדי שירות המדינה, וזאת בהתחשב בכך כי מעסיקיהם בחרו להסתמך על אותה הכרה של הגף לצורך תנאי התעסוקה ומתן הטבות שכר בגין תארים אקדמיים זרים. כך למשל, בעניינו של התובע 21, שאינו נמנה עם עובדי שירות המדינה, החלטתו של הגף בעניינו משפיעה על תנאי העסקתו, הואיל וכאמור, מעסיקיו מסתמכים על החלטות הגף לעניין שקילות התואר, לצרכי הטבות שכר. כפי שנפסק על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ השכלה ותואר, בבסיס פעילות הוועדה עומד עקרון השוויון בין זכויותיהם להטבות שכר ותנאי תעסוקה של מקבלי התואר ממוסד להשכלה גבוהה מוכר בישראל לבין עמיתיהם שרכשו את תוארם ממוסד זר או שלוחתו בישראל: "בבסיס פעילות הוועדה מצוי רעיון השוויון, רעיון שמשמעותו כפולה: מצד אחד, הוא קובע את זכויותיהם של מקבלי התואר בחו"ל כדי שיהיו שוות - לצורך תנאי התעסוקה- לאלה של מקבלי תארים זהים בארץ; מצד אחר, מבחני השקילות באים להבטיח גם שוויון כלפי מקבלי התואר בישראל. לו הקלה הוועדה מדי עם מקבלי תואר בחו"ל, הייתה בכך משום פגיעה בשוויון של תושבי הארץ, אשר נזקקים, מסיבה כלשהי, לשירותיהם של מוסדות ההשכלה הגבוהה כאן על כל דרישותיהם האקדמיות." באשר לסמכות השיפוט על החלטות והנחיות הגף להערכת תארים קבע בית המשפט העליון, כי קיימת סמכות שיפוט מקבילה לבתי הדין לעבודה ולבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק: "...הנחיותיה והחלטותיה הפרטניות נוגעות באופן בלעדי ליחסי העבודה, ולכן, עקרונית, סמכות השיפוט מצויה גם בידי מערכת בתי-הדין לעבודה, על פי סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969. (בג"ץ השכלה ותואר לעיל, סעיף 6 לפסק הדין). על קביעה זו חזר בית המשפט העליון לאחרונה במקרה אחר: "ראשית הובהר, כי גם לבית הדין האזורי לעבודה ויתכן שאף לבית הדין הארצי לעבודה סמכות לדון בתובענות פרטניות שכאלה, ככל שהיו מוגשות. עם זאת, סמכות מקבילה נתונה אף לבימ"ש זה, והוא עשוי לדון בעתירות מעין אלה, כאשר הן מעלות שאלות עקרוניות, הנוגעות לקבוצה רחבה יחסית וללא צורך בבירור עובדתי מעמיק, כבענייננו." (בג"צ ד"ר יעל לביא-גולדשטיין). רשימות אונסק"ו והאמנות הנוגעות להדדיות לעניין הכרה בתארים אקדמיים (כגון: אמנת ליסבון) המנחות את הועדה בפעולתה לבחינת תארים אקדמיים ממוסדות זרים, אינן מתייחסות לתארים הנרכשים שלא במוסד האם, בתוכניות לימוד שאינן בין אלה המאושרות ומפוקחות על ידי רשויות ההשכלה הגבוהה הרלוונטיות (דהיינו - תארים הנרכשים בשלוחות של מוסדות זרים). על אף האמור, הועדה לא משכה ידיה באופן גורף משקילת תארים אלה. אחד מהכללים של הוועדה להערכת תואר מסוג זה הוא, עמידה של השלוחות בתנאים שקבעה המועצה להשכלה גבוהה, המנחות את הגף להערכת תארים, כפי שיפורט בהמשך. כך למשל, אחד מתנאי הסף להערכת תואר שנרכש על ידי שלוחה של מוסד אקדמי זר הוא "רק אם קיבלה השלוחה אישור והכרה מהרשות המוסמכת האמורה לעיל במדינת האם ו/או אישור לפעולה מהמועצה להשכלה גבוהה בישראל". מדובר בכללים שהנחו את הוועדה מאז ומתמיד, אולם הועלו על כתב רק בשנת 1997 ונשלחו לכל דורש. כללים אלה פורסמו באתר של משרד החינוך בשנת 1997 (נספחים ב- ג' לתצהיר הנתבעת). להלן נפרט את נושא הסדרת הפיקוח על פעילותן של שלוחות של מוסדות אקדמיים זרים, בחקיקה ראשית באמצעות תיקון מס' 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה. הסדרת הפיקוח הסטטוטורי על פעילותן של שלוחות בישראל של מוסדות אקדמיים זרים בחודש פברואר 1998 נכנס לתוקפו חוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון מס' 11), תשנ"ח-1998 (סעיפים 25ג.- 25ט"ז לחוק המועצה להשכלה גבוהה) (להלן- "תיקון מס' 11"), שנועד להסדיר בחקיקה ראשית את הפיקוח על פעילותן של שלוחות בישראל של מוסדות אקדמיים זרים. לפני תיקון מס' 11, תחום זה לא הוסדר בחקיקה ראשית. סעיף 25ג. לחוק המועצה להשכלה גבוהה קבע כי שלוחה בישראל של מוסד להשכלה גבוהה בחוץ לארץ, לא תקיים לימודים לתואר אקדמיים בישראל ללא רישיון מאת המועצה להשכלה גבוהה: "25ג. לא יפתח אדם ולא יקיים מוסד המעניק או המבטיח להעניק תואר אקדמי פלוני (להלן — תואר) או המקיים לימודים המקנים בסיומם תואר או נקודות זכות לקראת תואר, ולא יפרסם דבר פתיחתו או קיומו של מוסד כאמור, אם המוסד לא הוכר לפי סעיף 9 או שלא ניתנה לו תעודת היתר לפי סעיף 21א, אלא אם כן ניתן למוסד רשיון מאת המועצה (להלן — רשיון)." טרם כניסתו לתוקף של תיקון מס' 11, קבע הגף להערכת תארים כללים להערכת תואר אקדמי שניתן על ידי שלוחה בישראל של מוסד זר, בין היתר, נדרש "אישור פעולה" של אותה שלוחה מהמועצה להשכלה גבוהה. הוראות סעיף 25ד. לחוק המועצה להשכלה גבוהה (שהוספו בתיקון מס' 11) קובעות קריטריונים ותנאים למתן רישיון לשלוחה של מוסד זר לקיים לימודי תואר בישראל. בין היתר נדרש, שמוסד האם מוכר כמוסד להשכלה גבוהה על פי הדין החל בארץ שבה הוא פועל ומוסמך על פי הדין האמור להעניק תארים אקדמיים ובכללם את התואר המובטח או המוענק לתלמידי המוסד בישראל (סעיף 25ד.(2) לחוק). בשנת 2000 פרסם הגף להערכת תארים כללים המכונים "כללי רכלבסקי" המבוססים על תיקון מס' 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה וכן על המלצות הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, דאז, מר יובל רכלבסקי, המנחים את הגף בהערכת תארים אקדמיים ראשון ושני מחו"ל ממוסדות אקדמיים בחו"ל ושלוחותיהם בישראל, לצרכי דירוג ושכר (נספח ד' לתצהיר הנתבעת). בהתאם לכללים אלה, תנאי ראשון והכרחי להערכת תואר אקדמי ממוסד אקדמי זר או שלוחתו בישראל הוא היותו של המוסד הזר מוכר על ידי הרשויות המוסמכות לכך בארצו (סעיף ב1 לכללים). תנאי נוסף הוא כי השלוחה קיבלה רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה בזמן הרשמה ללימודים ובזמן קבלת התואר. הומלץ לציבור הלומדים לוודא לפני ההרשמה ללימודים כי ניתן לשלוחה רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה (סעיף ב2 לכללים). עוד נקבע, כי תחולת כללים אלה, ככל שהם שונים מאלה שפורסמו בעבר, הינה לגבי תלמידים שהחלו את לימודיהם לאחר פרסום הכללים (סעיף א5.). כאמור, בהתאם לכללי הגף שקדמו לתיקון מס' 11, לשם הערכת תארים אקדמיים של שלוחות בישראל של מוסדות זרים, היה על השלוחה לקבל "אישור פעולה" מהמועצה להשכלה גבוהה (בג"צ איילון לעיל). להלן נפרט את תחומי פעילות המועצה להשכלה גבוהה בישראל, סמכויותיה ותפקידיה. המועצה להשכלה גבוהה, תפקידיה וסמכויותיה המועצה להשכלה גבוהה הנה "המוסד הממלכתי לעניני השכלה גבוהה במדינה" (כאמור בסעיף 3 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, גוף סטטוטורי שסמכויותיו ופעילותו עוגנו בחוק המועצה להשכלה גבוהה. עיקר סמכויות המועצה להשכלה גבוהה עניינן בהסדרת ענף ההשכלה הגבוהה בישראל ופיקוח עליו. בין היתר, המועצה להשכלה גבוהה מוסמכת להנפיק היתרים לפתיחה ולקיום מוסדות להשכלה גבוהה בישראל (סעיף 21א לחוק), להכיר במוסד כמוסד להשכלה גבוהה (סעיף 9 לחוק) ולבטל הכרה במוסד כאמור (סעיפים 18-20 לחוק), להסמיך מוסד מוכר להעניק תואר אקדמי (סעיף 23 לחוק), להגיש לממשלה (באמצעות הועדה לתכנון ותקצוב) הצעות לפיתוח ההשכלה הגבוהה ולהשתתפות המדינה בתקציבי מערכת ההשכלה הגבוהה (סעיף 17 לחוק) ולהמליץ בפני הממשלה על הקמת מוסדות נוספים להשכלה גבוהה. כן מוסמכת המועצה להשכלה גבוהה להעניק לשלוחות של מוסדות להשכלה גבוהה בחוץ לארץ רישיון לקיים לימודים בישראל כאמור (סעיף 25ג. לחוק). כאמור, תיקון מס' 11 לחוק המועצה להשכלה גבוההחוקק על רקע הקמתן והתרחבות פעילותן של שלוחות של מוסדות להשכלה גבוהה זרים, לגביהן לא היתה סמכות פיקוח סטטוטורית של המועצה להשכלה גבוהה. על מנת לפקח על פעילותן של שלוחות של מוסדות זרים, נהגה המועצה להשכלה גבוהה ליתן לשלוחות "אישור פעולה" על פי כללים אותם היא קבעה. כפי שהוסבר לעיל, בהתאם לכללי הגף להערכת תארים שקדמו לתיקון מס' 11, רק תארים שהוענקו על ידי שלוחות של מוסדות זרים שקיבלו אישור פעולה מהמועצה להשכלה גבוהה ו/או אישור והכרה מהרשות המוסמכת במדינת האם היו ניתנים להערכה על ידי הגף להערכת תארים. שאלת הסמכות של המועצה להשכלה גבוהה לפקח על פעילותן של שלוחות בישראל של מוסדות זרים בטרם תיקון מס' 11 התעוררה בבג"ץ איילון, שם בית המשפט נמנע מלהכריע בין שתי העמדות השונות שהוצגו לעניין זה על ידי ועדת המשנה בראשותו של כב' השופט (בדימוס) לנדוי והיועץ המשפטי לממשלה דאז, מיכאל בן יאיר, והניח לצורך הדיון בלבד ובהיעדר מחלוקת בין הצדדים, כי לא היתה למועצה להשכלה גבוהה סמכות להעניק או לא להעניק היתר או הכרה לשלוחה בישראל של מוסד זר: "חוק המועצה להשכלה גבוהה, כפי שמקובל לגבי חוקים בדרך-כלל, הוא בעל תחולה טריטוריאלית. סעיף 3 לחוק קובע כי המועצה להשכלה גבוהה היא "המוסד הממלכתי לעניני השכלה גבוהה במדינה...". קרי וכתיב: במדינה ולא מחוץ למדינה. אין בו הוראה המחילה אותו על מוסדות מחוץ לישראל, ואף אין בו הוראה המקנה למועצה להשכלה גבוהה סמכות לגבי מוסדות כאלה. כאשר סעיף 9 לחוק קובע כי "המועצה רשאית להכיר במוסד פלוני כמוסד להשכלה גבוהה", הכוונה היא למוסד בישראל, להבדיל ממוסד בחוץ-לארץ. אין, כמדומה, מי שטוען אחרת. אולם שאלה היא אם חוק המועצה להשכלה גבוהה חל על שלוחות בתוך ישראל של מוסדות מחוץ לישראל. האם החוק מקנה למועצה להשכלה גבוהה סמכות לגבי שלוחות כאלה, כגון שלוחת האוניברסיטה במקרה שלפנינו? אין זו שאלה קלה. כאשר החוק נחקק, עדיין לא פעלו בישראל שלוחות של אוניברסיטאות בחוץ-לארץ. לכן אין בחוק תשובה מפורשת לשאלה זאת. מהי אפוא התשובה המשתמעת? לפני עשר שנים לערך מינתה המועצה להשכלה גבוהה ועדת משנה, בראשותו של השופט (בדימוס) לנדוי, לבדוק את שאלת השלוחות בישראל של מוסדות בחוץ-לארץ. הוועדה חיוותה דעתה (ביום 21.8.1988) כי חוק המועצה להשכלה גבוהה (סעיף 21א) אוסר הקמת שלוחה בישראל על-ידי מוסד בחוץ-לארץ, אם הלימודים בשלוחה מובילים להענקת תואר אקדמי לתלמידים מישראל, ללא היתר מן המועצה להשכלה גבוהה. ... מטעם זה, וכדי למנוע ציפיות לעיסוק במקצוע טעון רישוי על יסוד תואר אקדמי מדומה, הגיעה הוועדה למסקנה שיש צורך בפיקוח על השלוחות מטעם המועצה להשכלה גבוהה. אולם לאחר שנים אחדות, בעקבות בקשה של שר החינוך, התרבות והספורט לקבלת חוות-דעת בשאלה זאת, הגיע היועץ המשפטי לממשלה (מר מיכאל בן-יאיר) למסקנה אחרת. בחוות-הדעת (מיום 16.11.1994) סיכם היועץ המשפטי לממשלה את דעתו כך: "המועצה להשכלה גבוהה אינה מוסמכת לפקח על פעילותם של שלוחות וסניפים המבטיחים ליתן תואר אקדמי מטעמו של מוסד זר או ליתן נקודות זיכוי לקראת קבלת תואר כאמור. פרשנות זו נלמדת מלשון החוק, מתכליתו ומהקשרו החוקתי. עם זאת, יש, לכאורה, טעם לפגם בכך ששלוחות וסניפים של מוסדות זרים מוצאים מפיקוחה של המועצה, רק בשל כך שהמחוקק לא צפה בשעתו את האפשרות, שמוסדות זרים יחזרו על פתחי סטודנטים ישראליים. העדר השגחה ופיקוח עלולים לגרום לפגיעה בציבור הרחב, העלול להבין שלא כהלכה את מעמדם של מוסדות אלה". 17. ברור כי הפירושים שניתנו לחוק המועצה להשכלה גבוהה, על-ידי המועצה להשכלה גבוהה מצד אחד ועל-ידי היועץ המשפטי לממשלה מצד אחר, אינם מחייבים את בית-המשפט. איזהו אפוא הפירוש הנכון? בנסיבות המקרה, אין זה ראוי שבית-המשפט יכריע בין פירוש זה לפירוש זה. ראשית, המועצה להשכלה גבוהה, שבה מדובר, אינה צד לעתירה, ועמדתה לא הוצגה בפני בית-המשפט. שנית, המשיבים לעתירה, ובראשם ועדת הרישום, לא חלקו על הפירוש שניתן על-ידי היועץ המשפטי לממשלה. מסתבר שהם מקבלים, לפחות לצורך העניין הנדון, כי אין למועצה להשכלה גבוהה סמכות לגבי שלוחות בישראל של מוסדות בחוץ-לארץ. בנסיבות אלה, אין לבית-המשפט אלא להניח, לצורך הדיון בעתירה זאת, כי אכן המועצה להשכלה גבוהה אינה מוסמכת להחליט אם להעניק או לא להעניק היתר או הכרה לשלוחה בישראל של מוסד בחוץ-לארץ, או לפקח על שלוחה כזאת. בבג"ץ איילון לעיל פורטו הכללים שנקבעו על ידי המועצה להשכלה גבוהה בהם נדרשה לעמוד שלוחה של מוסד אקדמי זר על מנת לקבל אישור פעולה. בבסיס כללים אלה עומד מבחן הזיקה האקדמית בין מוסד האם לבין השלוחה בישראל: "ומה נדרש משלוחה בישראל של מוסד בחוץ-לארץ לצורך הכרה על-ידי המועצה להשכלה גבוהה? המועצה להשכלה גבוהה קבעה (ביום 15.7.1997) כללים לצורך מתן אישור פעולה לשלוחות בישראל של אוניברסיטאות בחוץ-לארץ. בין היתר קובעים הכללים כי "השלוחה היא זרוע ארוכה של מוסד-האם בחו"ל, הנושא בלעדית באחריות האקדמית, ואינה מהווה מוסד או גוף ישראלי הפועל בישראל בחסותה של אוניברסיטה מחו"ל"; כי משך הלימודים המינימלי בשלוחה יהיה שישה סמסטרים אקדמיים מלאים לתואר ראשון, ולא פחות משני סמסטרים אקדמיים מלאים לתואר שני; כי "לפחות מחצית (50%) משעות ההוראה בתוכנית הלימודים בשלוחה תיעשה ע"י חברי סגל אקדמי ממוסד-האם המלמדים במשרה מלאה במוסד-האם בחו"ל"; כי "הבחינות שתיערכנה בשלוחה תהיינה זהות בתוכן ובצורה לבחינות שמקיים מוסד-האם בתוכניות המקבילות בין כתליו. כל הבחינות וכל העבודות של תלמידי השלוחה תיכתבנה בשפת המקום של מוסד-האם ותיבדקנה גם על ידי מורים מסגל ההוראה הקבוע של מוסד-האם". לעניין המעמד המשפטי של הכללים שהנחו את המועצה להשכלה גבוהה להעניק או לסרב להעניק "אישורי הפעולה" לשלוחות של מוסדות זרים, נקבע בבג"ץ איילון, כי מדובר בהנחיות מנהליות המנחות את המועצה להשכלה גבוהה במילוי תפקידה כמוסד הממלכתי לענייני ההשכלה הגבוהה בישראל. במסגרת תפקידה רשאית המועצה להשכלה גבוהה להסתייע בהנחיות שהיא קבעה לעצמה מקום בו היא מתבקשת לחוות דעה בשאלת המעמד והמהות של שלוחה של מוסד זר הפועלת בישראל. חוות דעתה עשויה לסייע לא רק למוסדות להשכלה גבוהה בישראל, אלא גם לגופים ממשלתיים שונים, לרבות גופים שתפקידם להחליט אם להכיר בתואר אקדמי ממוסדות זר לצורך עיסוקים במקצועות שונים בישראל (כגון: לצורך העיסוק בפסיכולוגיה, כפי שהתעורר בבג"ץ איילון). אם בעבר נהגה המועצה להשכלה גבוהה להעניק אישור פעולה על פי כללים אותם היא קבעה, הרי שתיקון מס' 11 הסמיך את המועצה להשכלה גבוהה להעניק רישיון בהתאם לתנאים שנקבעו בסעיף 25 ד. לחוק, וזאת על מנת למנוע שרירותיות בקבלת ההחלטה. תנאי הרישיון שנקבעו בחוק הנם אדמיניסטרטיביים במהותם, ולא אקדמיים או מקצועיים. הם נועדו לבחון את הזיקה הממשית שבין פעילות מוסד האם לבין פעילות השלוחה בישראל (כגון: המוסד בישראל נסמך על הדין החל בארץ מוסד האם ומוסמך על פי הדין האמור להעניק תארים ובכללם את התואר המובטח בשלוחה בישראל; מוסד האם מוכר כמוסד להשכלה גבוהה על פי הדין החל בארץ מוסד האם; הלימודים המתקיימים במוסד בישראל מוכרים על ידי מוסד האם בהתאם לדין החל בארץ האם ומצויים תחת פיקוחו של מוסד האם). כלומר לצורך מתן הרישיון, אין המועצה להשכלה גבוהה בודקת את האיכות או הרמה האקדמית של השלוחות הזרות או מוסדות האם. התארים המוענקים ללומדים בשלוחות הם תארים אקדמיים של מוסדות האם והם אינם תארים אקדמיים ישראלים מוכרים (סעיף 25י.). כמו כן, אין במתן רישיון לשלוחות משום הכרה של המועצה להשכלה גבוהה בשלוחה כמוסד מוכר להשכלה גבוהה או משום הסמכתה להעניק תארים מוכרים כמשמעותם בחוק המועצה להשכלה גבוהה (סעיף 25טז). על כן, עצם החלטת המועצה להשכלה גבוהה להעניק רישיון לשלוחה של מוסד אקדמי זר, אינו מהווה גושפנקא של המועצה להשכלה גבוהה כי התואר המובטח הנו "שווה ערך" לתארים דומים הנלמדים במוסדות אקדמיים מוכרים בישראל. שאלת "השווי" של תארים אלה, מוערכת כאמור, על ידי הגף להערכת תארים, לצרכי דירוג והטבות שכר בלבד. חוזר מנכ"ל משרד החינוך נד/2 מיום 8.10.93 חוזר מנכ"ל נד/2 מיום 8.10.93 (נספח ט' לסיכומי הנתבעת) קובע את דרגת שכרם של מורים לתורה שבעל-פה ו/או מחשבת ישראל שהם בוגרי ישיבות, כמפורט להלן: "א. בהמשך לסעיף 12 לחוזר לט/1 ולסעיף 58 בחוזר שם/2, וכן לסעיף 8 בחוזר מנהל אגף כוח אדם בהוראה מס' תשנ"ב/4 ממאי 1992- אנו מביאים להלן את ההוראות המעודכנות והמתוקנות. הדירוג של מורים לתושבע"פ ו/או למחשבת ישראל שהם בעלי הסמכה להוראה או בעלי תעודת בגרות או בוגרי קורס ההשלמה המיוחד ייקבע לפי שיטת נקודות זכות מצטברות, על ידי הוועדה להערכת השכלה תורנית שליד הגף לדירוג ולהסמכה באגף כוח אדם בהוראה במשרד החינוך והתרבות, כמפורט להלן: מי שלמד בישיבה, על פי ב-1 להלן, וצבר 30 נקודות זכות, יהיה זכאי לדרגת שכר אקדמית אקוויוולנטית ל-B.A בהוראה. מי שלמד בישיבה, על פי ב-1 להלן, וצבר 55 נקודות זכות, ובתוכן את הנקודות בעד תעודת "השכלה תורנית רבנית גבוהה" של הרבנות הישראלית לישראל, יהיה זכאי לדרגת שכר אקדמית אקוויוולנטית ל-M.A בהוראה. בוגר מכללה תורנית גבוהה, כמצוין ב-ב-14 להלן, או בעל תואר אקדמי ממוסד להשכלה גבוהה במקצועות תושבע"פ, מחשבת ישראל, תלמוד, משפט עברי, אינו חייב בתעודת "השכלה תורנית רבנית גבוהה". מי שלמד בישיבה, על פי ב-1 להלן, וצבר 75 נקודות זכות, ובתוכן את הנקודות בעד תעודת "השכלה תורנית רבנית גבוהה", וכן 20 נקודות בעד ספרים או מאמרים תורניים או בדידקטיקה של תושבע"פ או של מחשבת ישראל (לא כולל עריכה), שאחד מהם קיבל לפחות 10 נקודות- יהיה זכאי לדרגת שכר אקדמית אקוויוולנטית ל"דוקטור" בהוראה. בוגר מכללה תורנית גבוהה, כמצוין ב-ב-14 להלן, או בעל תואר אקדמי במקצועות המפורטים ב-א-2 לעיל, אינו חייב בתעודת "השכלה תורנית רבנית גבוהה". בעל תואר אקדמי שני ממוסד להשכלה גבוהה במקצועות המפורטים ב-א-2 לעיל, או בעל "כושר לדיינות" מהרבנות הראשית לישראל, פטור מצבירת נקודות בגין ספרים או מאמרים תורניים." בהמשך קובעת הוראת סעיף ג1. לחוזר נד/2 כי דרגת שכר אקוויוולנטית תאושר למורים המלמדים תורה שבעל פה או מחשבת ישראל: "ג. הוראות נוספות 1. דרגת שכר אקדמית אקוויוולנטית לפי הוראות אלה תאושר אך ורק למורים המלמדים תושבע"פ או מחשבת ישראל אשר למדו לפחות 4 שנים בישיבה לפי ב-1 לעיל והם בעלי תעודת בגרות או בעלי הסמכה להוראה או בוגרי קורס ההשלמה המיוחד". כן קובע חוזר נד/2 כי הבקשה לשינוי דרגה תוגש באמצעות המעסיק לוועדה להערכת השכלה תורנית שליד הגף לדירוג ולהסמכה באגף כוח אדם בהוראה במשרד החינוך והתרבות בירושלים, וכי האחרונה האצילה את סמכותה לעובדי הגף לדירוג ולהסמכה להחליט בחלק מהבקשות: "ד. נוהל אישור הבקשות מורה לתושבע"פ או למחשבת ישראל, בוגר ישיבה, הרואה את עצמו זכאי לשינוי דרגתו על פי שיטת הדירוג שהוזכרה לעיל, יפנה למעסיקו בבקשה לקביעת דרגת שכרו. מורה המבקש ניקוד בגין פרסומים, ימלא טופס שדוגמתו להלן. המעסיק יעביר את הבקשה, בצירוף כל המסמכים, האישורים והפרסומים הרלוונטיים לוועדה להערכת השכלה תורנית שליד הגף לדירוג ולהסמכה באגף כוח אדם בהוראה במשרד החינוך והתרבות בירושלים. הוועדה האצילה את סמכותה לעובדי הגף לדירוג ולהסמכה להחליט בחלק מהבקשות. הבקשות האחרות חייבות לבוא לדיון לפני הוועדה להערכת השכלה תורנית..". להלן נפרט את סמכויות הגף לדירוג והסמכה באגף כוח אדם בהוראה במשרד החינוך. הגף לדירוג והסמכה באגף כוח אדם בהוראה במשרד החינוך האגף הבכיר לכוח אדם בהוראה במשרד החינוך מחולק לגפים שונים, בעלי תחומי אחריות שונה כגון: גף דירוג והסמכה, גף גמלאות, גף רווחה, גף תנועת עובדי הוראה, גף תמריצים והמחלקה לסיוע כוחות הוראה. גף דירוג והסמכה מופקד, בין היתר, על דירוגם והסמכתם של כלל עובדי ההוראה, גננות, מורים, מדריכים מקצועיים ומפקחים בחינוך היסודי, העל יסודי, במוסדות להכשרת עובדי הוראה, בחינוך הרשמי ובחינוך הלא רשמי. הגף לדירוג והסמכה אחראי לקביעת דרגה, ותק, גמולי השתלמות ותוספת חינוך מיוחד (כמפורט באתר האינטרנט של משרד החינוך). הגף לדירוג והסמכה פועל על פי הוראות תקנון שירות עובדי ההוראה והוראות חוזרי מנכ"ל העוסקים בתחום זה, ביניהם חוזר מנכ"ל נד/2 כאמור. בין היתר, מוסמך הגף לדירוג והסמכה לאשר את הנקודות כמפורט בחוזר נד/2 לעיל, בעד תואר אקדמי שני ממוסד להשכלה גבוהה, על פי תחום ההתמחות המצוין בתואר. מוסכם על הצדדים כי בכל הנוגע לתארים אקדמיים ממוסדות להשכלה גבוהה זרים ושלוחותיהם בישראל, לעניין קביעת דרגות ותוספות שכר אקוויוולנטיות לתואר שלישי בהוראה ביחס לתחומי ההתמחות הקבועים בחוזר נד/2, מסתמך גף דירוג והסמכה על אישורי השקילות המונפקים על ידי הגף להערכת תארים. בהתאם לכך, קביעותיו לעניין זה כפופות להחלטת הגף להערכת תארים ואין לו שיקול דעת עצמאי. טורו קולג' ושלוחתה בישראל טורו קולג' הנו מוסד להשכלה גבוהה הפועל בניו יורק בארה"ב והמפעיל תוכניות לימודים לתואר אקדמי ראשון ושני בתחומי השכלה שונים. שלוחת טורו קולג' בירושלים הפעילה משך מספר שנים מסלולי לימודים על פי רישיון זמני ומותנה שניתן לה על ידי המועצה להשכלה גבוהה, ללימודי תואר ראשון בניהול, מימון, חשבונאות וכלכלה, וכן לתואר שני בהיסטוריה יהודית ובחינוך יהודי (נספח ז' לסיכומי הנתבעת). במסגרת פעילותה בישראל, העניקה השלוחה לבוגריה "אישורי זכאות" לקבלת תואר שני ו/או דיפלומות, בהן פורטו, בנוסף לתואר הכללי ביהדות (“Jewish Studies”) תחומי התמחות ספציפיים שלא פורטו ברישיון שניתן לה על ידי המועצה להשכלה גבוהה, ביניהם תחום התמחות במחשבת ישראל ו/או תורה שבעל פה (“with concentration in Oral Law..”) (נספח ג' לכתב התביעה המתוקן). שלוחת טורו קולג' הפסיקה את פעילותה בירושלים, וזו הועברה ליחידה ללימודי חוץ במוסד האקדמי "מכון לנדר" שבירושלים. התביעה תביעה זו בעיקרה מופנית כנגד החלטת הגף להערכת תארים במשרד החינוך שלא להנפיק לתובעים בגין התואר השני שנרכש על ידם בשלוחה, אישור שקילות לתואר שני בתחום תורה שבעל-פה, שהנו אקוויוולנטי לצרכי דירוג והטבות שכר לתואר שלישי בהוראה בהתאם לחוזר נד/2. התובעים עתרו לבית דין זה על מנת לקבל סעדים הצהרתיים, כמפורט להלן: להצהיר על שקילות התואר; דהיינו, כי התואר שנלמד על- ידי התובעים בשלוחת טורו קולג' בישראל, בהתאם למפורט לעיל, הוא תואר שווה ערך ושקול לתארים אחרים בתורה שבעל-פה הנלמדים ו/או אשר נלמדו בישראל ואשר מזכים בהקבלה לתואר שלישי לצרכי שכר; להצהיר ולקבוע כי התובעים זכאים לאישורי שקילות בהתאם לנוהלי הנתבעות ולהוראות הרלוונטיות (לרבות הוראות תקשי"ר) ולהקבלה לתואר שלישי לצרכי שכר; כי התובעים זכאים לתשלום כל מרכיבי השכר, התשלומים הנלווים והזכויות הנלוות גם לעבר ביחס לתקופה שלמן קבלת התואר על-ידי כל אחד ואחד מן התובעים; להורות על מתן סעד אחר בהתאם לעדויות ולראיות שיישמעו בהליך; טענות התובעים ואלה עיקרי טענות התובעים: התובעים הסתמכו על מציאות קיימת לפיה, בוגרי השלוחה קיבלו אישורי זכאות על בסיסם הוכר התואר שלמדו בשלוחה כתואר שקול לתואר שני בתורה שבעל-פה או במחשבת ישראל. על בסיס הסתמכות זו נרשמו התובעים ללימודי תואר שני בשלוחת טורו קולג' והשקיעו את מירב זמנם ומרצם וממונם. אין חולק על כך שעובר לתחילת לימודיהם של התובעים בשלוחה בירושלים, ועד לשלהי שנת 2003, הגף להערכת תארים הכיר בתארים של בוגרי השלוחה כתארים בתורה שבעל-פה או במחשבת ישראל, ואין חולק על כך שבמשך תקופה ארוכה הנפיק הגף לבוגרי השלוחה אישורי שקילות לתואר שני בתורה שבעל-פה או במחשבת ישראל על סמך אישורי הזכאות שנמסרו לבוגרים על ידי מוסד האם. מדובר בפעילות ממושכת על פי מדיניות מסוימת משך תקופה ארוכה היוצרת מעין מצג המעודד הסתמכות הראויה להגנה כפי שנפסק בבג"צ ד"ר לביא- גולדשטיין, שהנו דומה לענייננו. אין מדובר בתיקון טעות כטענת הנתבעת אלא בשינוי מדיניות. הנתבעת לא הוכיחה את טענת "הטעות". טענת הנתבעת לפיה ניתן לשלוחה היתר ללמד תואר שני בתחום יהדות בלבד ללא התמחויות עד 1997, איננה נתמכת בראיות. על פי האמור בנספחים ד', ה', ז' ו-ח' לתצהיר הנתבעת ניתן לשלוחה רישיון ללמד תואר שני בתחום "היסטוריה יהודית" ו"חינוך יהודי" ואין זכר למילה "יהדות" במסמכים אלה. מנוסח סעיפים 3-4 לנספח ד' לתצהיר הנתבעת עולה כי הגף להערכת תארים מכיר בכך שבתוך גדרו של התחום הכללי של התואר ישנם תחומי התמחות אפשריים, ובמסגרת הערכת התואר על ידי הגף נבדקים הן התואר שניתן למבקש על ידי מוסד האם והן תחום ההתמחות. אין רבותא בטענת הנתבעת לפיה בשנת 2000 קיבלה השלוחה רישיון ללמד תואר שני ב"חינוך יהודי" והיסטוריה יהודית" בלבד, שכן הרישיון התייחס בדיוק לאותם שני תחומים אותם היתה השלוחה ממילא רשאית ללמד בהתאם ל"אישור הפעולה" שניתן לה קודם לרישיון. כלומר, השלוחה עברה ממצב שבו היה בידה אישור פעולה למצב שבו היה בידה רישיון ותו לא. אין הכרח לציין ברישיון שניתן לשלוחה מהמועצה להשכלה גבוהה או באישור הפעולה שקדם לו, את תחומי ההתמחות בתואר הכללי, ולענייננו תחומי התמחות בתורה שבעל- פה ובמחשבת, ועל כן העובדה כי אלה לא פורטו אין לה משמעות. טענת הנתבעת לפיה החלטתה מבססת "יישום נכון של כללי רכלבסקי" איננה מבוססת, ואין שייכות לכללים אלה לסוגיה שלפנינו. התיאור שבתצהיר גב' ויינברג מטעם הנתבעת של "...חששות של הגף בדבר אי יישום נכון של כללי רכלבסקי אל מול האישורים שניתנו לשלוחה", לא נתמך בראיות. העובדה כי הנתבעת בחרה להעיד את גב' ויינברג, המשמשת כממונה בגף להערכת תארים מחודש 02/08 בלבד, תקופה שאינה רלוונטית לתביעה, במקום את גב' גורליק, הכפופה לה, שהיתה מעורבת בפרטי הפרשה ועדותה יכולה היתה לשפוך אור על המחלוקת, בצירוף העובדה כי הנתבעת נמנעה מלהציג את "תיק השלוחה" המצוי בידה, צריכה להיזקף לחובתה. הנתבעת נמנעה מבדיקה עניינית ומהותית של התארים שניתנו לתובעים והסתפקה בבדיקה טכנית- מינהלית של ה"כותרת" שניתנה לתארים אלה. טענת הנתבעת לפיה הגף אינו מוסמך לערוך בדיקה מהותית ואקדמית של התואר אינה מתיישבת עם עצם תפקידו. כך גם היא אינה מתיישבת עם הוראת סעיף 3 לכללי רכלבסקי והיא סותרת את טענתה המפורשת בעניין בג"צ ד"ר לביא-גולדשטיין, ולעניין זה ידועה ההלכה לפיה, הדין אוסר על "לוליינות דיונית" ועל העלאת טיעונים הפוכים על ידי אותו בעל דין בשני הליכים שונים. קיים חשש סביר ומוחשי כי ההחלטה נתקבלה באופן שרירותי, מבלי שנלמדו העובדות הרלוונטיות ומבלי שנשקלו כלל הנתונים הרלוונטיים ביחס לטיבם ומהותם של הלימודים והתואר הנלמד בידי התובעים. מדובר בהפרת חובת הנתבעת כמעסיקה ובפרט כרשות מינהלית לבצע בדיקה עניינית, הוגנת ושיטתית של תשתית העובדות הרלוונטיות על בסיסה התקבלה החלטתה. החלטת הנתבעת לשנות את מדיניות הנפקת אישור השקילות לבוגרי השלוחה התקבלה באופן בלתי סביר או הוגן. מדובר במדיניות חדשה שהוחלה על התובעים למפרע, מבלי שאומצו כל הוראת מעבר, תוך פגיעה בציפיות ובהסתמכות התובעים על מדיניות הגף הקודמת לפיה הונפקו לבוגרי השלוחה אישורי שקילות לתואר שני בתחומים תורה שבעל-פה ומחשבת ישראל, וככזו היא בלתי חוקית. עניינם של התובעים היה צריך להיבדק בהתאם לכללים התקפים בעת תחילת לימודיהם. התובע 21 למד בשלוחה בין שנים 2000-2006. התובע 27 למד בשלוחה בין שנים 2003-2006, ומובן שלגבי שניהם שינוי מדיניות הגף בשלהי שנת 2003 אינו הוגן או סביר. הנתבעת לא פרסמה את החלטתה לשנות את מדיניות בדיקת הערכת התארים בשלוחה בה למדו התובעים, בניגוד להלכה הקבועה לעניין זה לפיה קיימת חובה לפרסם הנחיות ברבים, ולכל הפחות לכל הנוגעים בדבר. אין מחלוקת כי לתובעים לא נערך שימוע ולא ניתנה להם ההזדמנות להעלות את טענותיהם כנגד ההחלטה, והדברים נכונים גם לגבי השלוחה שלא זכתה למימוש זכות הטיעון ולקיומו של שימוע בעניינה, וזאת בניגוד לכלל היסודי הידוע, לפיו רשות מינהלית תמנע מקבלת החלטה הפוגעת בזכויות אדם, מבלי שנערך לו שימוע קודם לקבלת ההחלטה. התובעים הופלו לרעה ביחס לבוגרים אחרים שסיימו את לימודיהם בשלוחה קודם למועד קבלת החלטת הגף שלא להנפיק לבוגרי השלוחה אישורי שקילות המציינים התמחות בתורה שבעל-פה ומחשבת ישראל, ומקבלים מזה שנים דרגת שכר אקוויוולנטית לתואר שלישי בהוראה. הודעת הנתבעת לפיה היא בוחנת את אפשרות ביטולם של תחומי ההתמחות תורה שבעל-פה ומחשבת ישראל שפורטו באישורי השקילות שניתנו בעבר לבוגרי השלוחה, לא בוססה והיא נטענה בעלמא מן השפה ולחוץ. טענות הנתבעת ואלה עיקרי טענות הנתבעת: התובעים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח את תביעתם. התובעים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח כי החלטת הנתבעת שלא להכיר בתארים שנלמדו על ידם בשלוחת טורו קולג' הנה בלתי סבירה. התובעים לא הוכיחו את טענת ההפליה ביחס לבוגרי שלוחות אחרות ואף לא לעניין בוגרי שלוחת טורו קולג' להם הוענקו אישורי שקילות. כן לא הוכיחו התובעים פגיעה נטענת בזכות הטיעון, ולא הוכח יצירת מצג בעל פה או בכתב של הנתבעת והסתמכות על אותו מצג. אפילו תתקבלנה כל טענות התובעים, עדיין אין יסוד לסעד המבוקש, שכן המחלוקת עליה נסובה התביעה נוגעת, בין היתר, לשאלת תנאי הסף אותו לא מילאה השלוחה, קרי המצאת רישיון או אישור פעולה להעניק תארים ב”JUDIAC STUDIES” או באחד מארבעה התחומים: תורה שבעל-פה, מחשבת ישראל, תלמוד ומשפט עברי, המפורטים בהנחיות חוזר נד/2. במסגרת חקירתו הנגדית של מר יבניאלי הצהיר ב"כ התובעים כי "אין מחלוקת לגבי כל התובעים שאין אישור רשמי של המל"ג שטורו קולג' מוסמך ללמד תושבע". די באמירה כנה ופשוטה זו כדי לדחות את התביעה על הסף, שכן הגף להערכת תארים אינו מוסמך לשקול תארים בניגוד לחוק המועצה להשכלה גבוהה, האוסר על מוסד להעניק תואר מבלי שניתן היתר ללמד אותו תואר. התובעים לא הוכיחו כי השלוחה קיבלה אישור פעולה ללמד תואר שני בתחום אחר מלבד "היסטוריה יהודית" או "חינוך יהודי". מעדותם של התובעים עולה כי הכתובת האמיתית לטרונייתם הנה השלוחה שהטעתה אותם לחשוב כי הם יסיימו לימודיהם כשבידם תואר שיהא שקול כתואר דוקטור כאמור בחוזר נד/2. אישורי השקילות שהונפקו בעבר לבוגרי השלוחה תוך ציון תחומי התמחות בתורה שבעל-פה או במחשבת ישראל, והובילו לקבלת הטבות שכר אקוויוולנטיות לתואר שלישי בהוראה, לא תאמו את הרישיון שניתן לשלוחה ועל כן מדובר בטעות אותה יש לתקן. הגף אינו מוסמך לקבוע את תחום ההתמחות בהתאם לשמות הקורסים המופיעים בגיליון הציונים. העובדה כי הונפקו בעבר לבוגרי השלוחה אישורי שקילות בטעות אינה מקימה לתובעים זכות כי אף תוארם יוכר. לעניין זה ידועה ההלכה לפיה תיקון האפליה יעשה על דרך של "לקיחת היתר ממי שקיבל אותו שלא כדין, ולא על דרך של מתן היתר למי שאינו זכאי לו. בכך יהיה משום תיקון עוול בעוול. ביטולם של אישורי השקילות שניתנו בעבר אינו דבר של מה בכך. בהתחשב במצב שבו אנו נמצאים בעיצומו של הליך משפטי סבורה הנתבעת כי יהא זה נכון להמתין עד להכרעת בית הדין בתיק זה. התובעים לא הצליחו לבסס את טענתם בדבר הסתמכות, כביכול, על מצגים, לכאורה, שהוצגו על ידי הנתבעת והדבר עולה מחקירתם הנגדית. מחקירתם הנגדית של התובעים עולה כי הם כלל לא הכירו את כללי הגף להערכת תארים, הם לא ראו מסמכים לעניין זה וממילא אינם יכולים לטעון למצג שווא או הסתמכות. התובעים העידו כי נרשמו ללימודים על סמך מצג של השלוחה לפיו הם ילמדו תואר בתורה שבעל-פה ומחשבת ישראל, שהנו אקוויוולנטי, לצרכי דירוג ושכר, לתואר שלישי בהוראה. התובע 29, מר יבניאלי, הודה בחקירתו הנגדית כי רובו המוחלט של תצהירו נכתב על ידי עורך דינו וכי עובדות רבות עליהן הצהיר כלל אינן ידועות לו, והן מבוססות על "אמינות עורך דינו", דבר המלמד על חוסר מהימנות עדותו. גם התובע 21, מר הריסון הודה בחקירתו הנגדית כי רובו המוחלט של תצהירו נכתב על ידי עורך דינו והינו מלאכת מחשבת עורך דינו. מחקירתו הנגדית של התובע 21 עולה כי תצהירו הנו פרי "עבודה משותפת" של כלל התובעים, אשר הצהירו על עובדות שאינן ידועות להם. נסיבות המקרה בבג"צ ד"ר לביא-גולדשטיין שונות מענייננו, שם דובר בהחלת נוהל מנהלי חדש (של התייצבות בפני ועדת מומחים על מי שהחל ואף סיים את לימודיו קודם לפרסום אותו נוהל). בענייננו, אין כל מדיניות חדשה או נוהל חדש. הגף להערכת תארים איננו מוסמך לשקול תארים של שלוחות של מוסדות אקדמיים בחו"ל בניגוד להיתרים שניתנו להן על ידי המועצה להשכלה גבוהה. הדרישה הבסיסית עליה לא חלקו, וממילא לא סתרו התובעים, כי שלוחות של מוסדות אקדמיים זרים תחזקנה ב"אישור פעולה" של המועצה להשכלה גבוהה והן יוכרו על ידי הרשויות המוסמכות בארץ האם, מופיעה עוד בהודעה שפורסמה בעיתונות עוד בשנת 1995. התובעים לא הוכיחו צורך בקיומו של שימוע, שכן התובעים לא הוכיחו את טענתם בדבר קיומן של הנחיות חדשות. על כן לא היה כל צורך להעניק לתובעים זכות טיעון ו/או לקבוע הוראות מעבר. התובעים לא הוכיחו פגיעה בזכות מוגנת או אינטרס מוגן שלהם. אין מתן אישורי שקילות כבעבר, לא נבע מהחלטה מיוחדת של הגף, אלא מיישום נכון של "כללי רכלבסקי", אל מול ההיתרים שניתנו לשלוחה מהמועצה להשכלה גבוהה לשתי התמחויות בלבד שאינן מוזכרות בחוזר נד/2. כללי הגף להערכת תארים במסגרתם נשקל התואר של התובעים בשלוחה של טורו קולג', נותרו כפי שהיו עת החלו התובעים את לימודיהם. משמעות ההכרה בתארים של התובעים הנה התעלמות מדרישה יסודית של החוק לפיה על כל פעילות לימודית המתקיימת בישראל יהיה פיקוח מטעם המועצה להשכלה גבוהה. הנתבעת פעלה בסבירות עת שקלה את התארים של התובעים בהתאם לחוק המועצה להשכלה גבוהה, והנפיקה אישורי שקילות לתובעים בהתאם לרישיונות שקיבלה השלוחה מהמועצה להשכלה גבוהה. דיון והכרעה כמבואר לעיל, מרבית העובדות הנן מוסכמות על הצדדים והשאלה המתבקשת הכרעה בתיק זה הנה בעיקרה שאלה משפטית. האם סירוב הגף להערכת תארים להנפיק לתובעים אישורי שקילות המציינים התמחות בתורה שבעל-פה, הנה בבחינת שינוי מדיניות, כטענת התובעים, על כל ההשלכות הנובעות מכך, או שמא מדובר בתיקון טעות על בסיסה משולמים תשלומים עודפים למי שאינו זכאי להם בהתאם לחוזר נד/2, בהתחשב בכך כי בידי השלוחה לא היה רישיון ללמד תואר שני בתורה שבעל-פה, תחום המקנה דרגת שכר אקוויוולנטית לתואר שלישי בהוראה, כטענת הנתבעת. לאחר שבחנו את הראיות שהובאו בפנינו ולאחר ששמענו את טענות הצדדים אנו קובעים כי התובעים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח את תביעתם, כפי שיפורט להלן. התובע 21, מר הריסון, העיד כי הוא למד בשלוחה בין השנים 2001- 2006 (עמוד 16 לפר', שורות 9-13, סעיפים, 3 ו- 22 לתצהיר). התובע 27, מר יבניאלי, העיד כי הוא למד בשלוחה בין השנים 2003-2006 (עמוד 5 לפרו', שורות 25-26, סעיף 3 לתצהיר). בהתאם לכך אין מחלוקת כי תיקון מס' 11 וכללי רכלבסקי שהנחו את הועדה להערכת תארים בשקילת תארים ממוסדות זרים ושלוחותיהם בישראל (שהתקבלו בשנת 2000, בעקבות תיקון מס' 11), היו בתוקף בעת שהתובעים החלו את לימודיהם בשלוחה. בהתאם לכך, על מנת לקיים מסגרת ללימודי תואר בישראל היה על השלוחה לקבל מהמועצה להשכלה גבוהה רישיון בהתאם להוראת סעיף 25ג. לחוק המועצה להשכלה גבוהה. עיקרון זה בא לידי ביטוי בסעיף ב2. לכללי רכלבסקי לפיו: "לשם הכרה בתארים האקדמיים הניתנים ע"י שלוחות כאמור, על השלוחות להיות בעלות רשיון, רשיון זמני או רשיון מותנה מאת המועצה להשכלה גבוהה בזמן ההרשמה ללימודים ובזמן קבלת התואר, כמשמעותם בחוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח-1958. מומלץ ללומד לוודא לפני שיירשם ללימודיו את היותה של השלוחה בעלת רשיון כאמור אצל המועצה להשכלה גבוהה." כאמור, אין מחלוקת כי השלוחה ביקשה וקיבלה מהמועצה להשכלה גבוהה רישיון ללמד לימודי תואר שני בתחום "חינוך יהודי" ו"היסטוריה יהודית" בלבד (סעיף ד' לנספח ה', נספחים ז'-ח' לתצהיר הנתבעת). אין גם מחלוקת כי באף לא אחת מהדיפלומות שהוענקו לתובעים על ידי השלוחה מצוינות המילים תואר ב"תורה שבעל-פה" ו/או תחום התמחות כאמור, וזאת בשונה מהאמור באישורי הזכאות שמסר מוסד האם לבוגריו, בכללם התובעים (עמוד 1 לפרו', שורות 18-24). באישור הזכאות שנמסר על ידי מוסד האם לתובעים נרשם כי הם זכאים לתואר בלימודי יהדות עם התמחות בהיסטוריה יהודית ותורה שבעל-פה : “…Master of Arts degree in Jewish Studies with concentration in Jewish History & Oral Law..” התובעים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח, כי בזמנים הרלוונטיים לתביעה היה בידי השלוחה רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה ללמד את תחום ההתמחות תורה שבעל-פה, שהופיע באישור הזכאות שנמסר להם על ידי מוסד האם. אין מחלוקת כי אחד מתנאי הסף הנדרשים על מנת שהגף להערכת תארים יעריך תארים אקדמיים הנרכשים על ידי שלוחות בישראל של מוסדות זרים (המבוסס על תיקון מס' 11), הוא כי לשלוחה ניתן רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה בזמן הרשמה ללימודים ובזמן קבלת התואר ללמד את סוג התואר המובטח (סעיף ב2 לכללי הגף כאמור). משאין מחלוקת כי השלוחה לא עמדה באחד מתנאי הסף להערכת תארים ממוסדות זרים ושלוחותיהם בישראל, קרי לא היה בידה רישיון חוקי ללמד אחד מן התחומים המזכים בדרגת שכר אקוויוולנטית לתואר שלישי בהוראה לפי חוזר נד/2, ממילא לא היתה מוסמכת הועדה להערכת תארים להנפיק עבור התובעים אישורי שקילות המפרטים תחומי התמחות אותם השלוחה לא היתה רשאית ללמד על פי רישיון. כפי שהורחב לעיל, בשונה מהמצב המשפטי ששרר בעבר קודם לתיקון מס' 11, אישורי הפעולה שהוציאה המועצה להשכלה גבוהה היו במעמד משפטי של הנחיות מינהליות בהן יכל הגף להערכת תארים להיעזר בבואו להחליט אם התארים שניתנו על ידי שלוחה של מוסד זר הנם שקילים לצרכי דירוג ושכר (כאמור בבג"ץ איילון לעיל). בהתאם לכך "אישורי הפעולה" האמורים לא קבעו את חוקיות פעילותן של שלוחות של מוסדות זרים, אך ניתן היה להיעזר בהם לצורך החלטת הגף אם להעריך או לא להעריך תואר ממוסד זר. לעומת זאת, תיקון מס' 11 הסמיך את המועצה להשכלה גבוהה להסדיר את רישוי פעילותן של שלוחות של מוסדות זרים, כך שפעילות של שלוחה שפועלת ללא רישיון מהמועצה להשכלה גבוהה, הנה פעילות בלתי חוקית. בהתאם לאמור, הגף להערכת תארים, עבר ממצב שבו הוא יכול היה להסתייע באישורי הפעולה שהוצאו על ידי המועצה להשכלה גבוהה, שמעמדם המשפטי לא היה מחייב, למצב של כפיפות לחוק המועצה להשכלה גבוהה שהסדיר את פעילותן של שלוחות של מוסדות זרים, שמעמדו המשפטי מחייב. על כן פעילות של שלוחה של מוסד זר הפועלת בישראל ללא רישיון או בניגוד לתנאי הרישיון שניתן לה על ידי המועצה להשכלה גבוהה הנה פעילות בלתי חוקית, וככזו היא אינה יכולה לזכות בהטבות להן זכאית שלוחה הפועלת על פי רישיון. דהיינו, תואר המוענק על ידי שלוחה הפועלת בישראל ללא רישיון אינו יכול להיות שקיל על ידי הגף להערכת תארים, שאם לא נאמר כן הדבר נמצאנו מסכלים את מטרת תיקון מס' 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה. טענת התובעים לפיה אין חובה לציין ברישיון שניתן לשלוחה על ידי המועצה להשכלה גבוהה או באישור הפעולה שקדם לו, את תחומי ההתמחות בתואר הכללי, אותם טוענים התובעים כי למדו, איננה מבוססת והיא אינה מתיישבת עם מכלול הראיות שהוצגו בפנינו. מנספח ה' לתצהיר הנתבעת, שהנו מכתבו מיום 6.6.1996 של מרק אסרף, רכז ועדת השלוחות במועצה להשכלה גבוהה, לגב' נירה גור-אריה, מנהלת המחלקה להערכת תארים ודיפלומות מחו"ל במשרד החינוך, שכותרתו "מוסדות אקדמיים מחו"ל הפועלים בישראל באישור המועצה להשכלה גבוהה", מפורטים בנוסף לשלוחה עוד תשעה מוסדות אקדמיים זרים, שבהתייחס לאחד מהם מפורט תחום התמחות (סעיף ח' למכתב). מכתב זה מתייחס למצב המשפטי ששרר לפני תיקון מס' 11, בו נדרשה שלוחה של מוסד זר לבקש מהמועצה להשכלה גבוהה "אישור פעולה" על מנת לקיים מסגרת לימודי תואר בישראל. העובדה כי במסמך זה פורט תחום התמחות מחזקת את גרסת הנתבעת שלא נסתרה על ידי התובעים. מנספח ח' לתצהיר הנתבעת, שהנו מכתב מיום 5.7.99 של גב' קרן גולן פריגת, מיחידת הרישוי והפיקוח על שלוחות חו"ל במועצה להשכלה גבוהה, לפרופ' יעקב רנד מהנציגות בישראל של שלוחת טורו קולג', שכותרתו: "בקשה לרשיון לקיום לימודים לתואר אקדמי ולפעולה כשלוחה/סניף של מוסד להשכלה גבוהה מחו"ל תוכניות הלימודים בירושלים", אשר מבטא את המצב המשפטי לאחר תיקון מס' 11, עולה כי השלוחה ביקשה מהמועצה להשכלה גבוהה רישיון ללמד בישראל לימודי תואר ראשון בניהול, מימון, חשבונאות וכלכלה, ותואר שני בהיסטוריה יהודית וחינוך יהודי. לעניין לימודי תואר ראשון בניהול, עולה כי בקשת השלוחה התייחסה לשלוש תתי התמחויות: ניהול כללי, ניהול ושיווק וניהול מערכות מידע ממוחשבות. העובדה כי השלוחה פרטה את תתי ההתמחויות בניהול מחזקת את גרסת הנתבעת לפיה השלוחה רשאית ללמד את התחומים שפורטו ברישיון בלבד, שאם לא כן, מה היה הטעם בפירוט אותן תתי התמחויות? מעבר לכך, טענה זו אינה מתיישבת עם מטרת תיקון מס' 11 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, שנועד להסדיר בחקיקה ראשית את הפיקוח של המועצה להשכלה גבוהה על לימודי תואר המוענקים בישראל על ידי שלוחות של מוסדות זרים. במסגרת החוק המתקן נקבעו בסעיף 25 ד. התנאים לקבלת רישיון לקיום לימודי תואר באמצעות שלוחה של מוסד אקדמי זר, בין היתר, כי מוסד האם מוכר כמוסד להשכלה גבוהה לפי הדין החל בארץ מוסד האם, והוא מוסמך על פי הדין האמור, להעניק תארים אקדמיים ובכללם את התואר המובטח (סעיף 25ד (2) לחוק המועצה להשכלה גבוהה). העולה מתנאי זה הוא כי במעמד הבקשה לרישיון על השלוחה להציג בפני המועצה להשכלה גבוהה מסמכים המעידים, בין היתר, כי היא מוסמכת על פי הדין החל בארץ מוסד האם ללמד את התואר המובטח בשלוחה. הוראה זו מטרתה להבטיח כי השלוחה בישראל אינה מבטיחה לציבור הלומדים בישראל תארים אותם מוסד האם אינו מוסמך להעניק והיא נועדה, בעיקרה, להגן על התלמידים. בענייננו לא נטען וממילא לא הוכח כי מוסד האם היה מוסמך על פי הדין החל בארץ מוסד האם להעניק תואר שני בתחום תורה שבעל פה או מחשבת ישראל. טענת התובעים לפיה אין צורך לפרט ברישיון שניתן למועצה להשכלה גבוהה או באישור הפעולה שקדם לו, את תחומי ההתמחות הנרכשים במסגרת התואר הכללי, עלולה להביא לפתח של "תעשיית מכירת תארים", המוסווית בכסות חוקית במסגרת הרישיון שניתן לשלוחה, תוך פגיעה רבה בציבור בכלל ובציבור התלמידים בפרט, מצבים אותם כאמור מבקש תיקון מס' 11 למנוע. בהיעדר ראיה לפיה השלוחה היתה רשאית ללמד תורה שבעל-פה ו/או מחשבת ישראל או תחומי התמחות כאמור, המזכים בדרגת שכר אקוויוולנטית לתואר שלישי בהוראה, על פי רישיון שניתן לה מהמועצה להשכלה גבוהה, אין יסוד לתביעת התובעים, ולעניין זה אנו דוחים את טענת התובעים כי ההחלטה לדחות את בקשותיהם לאישור שקילות התואר שלהם מבטאת שינוי במדיניות שהונהג ללא שימוע וללא הוראות מעבר, שכן אישור בקשת התובעים, לו נעשתה, היתה בבחינת חריגה מסמכות. התובעים הודו בחקירתם הנגדית כי ההסתמכות שלהם לא היתה על מצגי הגף להערכת תארים או גורם מוסמך בו, כפי שטענו בתביעתם. התובעים העידו כי הם הסתמכו על מצגי השלוחה בה למדו וכן על מצגים של צדדים שלישיים, עמיתים למקצוע, שהמליצו להם ללמוד במסלול אותו למדו התובעים בשלוחה, על מנת לרכוש תואר שני בתורה שבעל פה או במחשבת ישראל, שיהיה אקוויוולנטי לתואר שלישי בהוראה, לצרכי דירוג והטבות שכר. התובע יבניאלי העיד כי שני ממליצים עיקריים הנחו אותו להירשם ללימודי תואר שני בשלוחה על מנת לקבל דרגת שכר אקוויוולנטית לדוקטור בהוראה (עמוד 6, שורות 1-7). כן העיד מר יבניאלי כי רק אחד מהממליצים קיבל אישור שקילות עליו הוא למד מתלוש שכרו, וכי הוא הסתפק בהמלצה ללמוד בשלוחה ולא ערך בדיקה מעמיקה ויסודית בטרם נרשם ללימודיו (עמוד 6, שורות 10-25). מר יבניאלי הודה בחקירתו כי הוא לא הכיר את כללי הגף להערכת תארים, חוזר נד/2, חוק המועצה להשכלה גבוהה והרישיונות שניתנו לשלוחה, וכי הוא עיין בהם "לעומק" רק במהלך התביעה (עמוד 5, שורות 6-9). הוא העיד כי הוא הסתמך על "אנשים רבים מהפיקוח שהמליצו והיו בעלי השקילות הזו, מה שלא גרם לצורך לחשוב ולבקש מסמכים..." (עמוד 4, שורות 16-31). כן אישר מר יבניאלי בחקירתו הנגדית כי לימודי התואר הוגדרו על ידי השלוחה כלימודי יהדות והתמחות בתורה שבעל-פה (עמוד 7, שורות 23-26), כי "המסמכים שקיבלתי ממחשב הטורו קולג', תוכנית הלימודים שלי, נשאו כותרת של תושב"ע" (עמוד 8, שורות 8-9), וכי הוא הסתמך על מצגי השלוחה בפניו (עמוד 8, שורות 10-11). גם התובע הריסון הודה בחקירתו הנגדית כי ההסתמכות שלו היתה על מצגי השלוחה וצדדים שלישיים: "על סמך האנשים שאני מכיר ועל סמך האינפורמציה שקיבלתי מריקי בלילטי וגם מטורו קולג', שם נאמר לי שעלי לבחור מורכבות של קורסים מסוימים..." (עמוד 15, שורות 27-30). מר הריסון העיד כי לימודיו הוגדרו מראש על ידי השלוחה כלימודים בתורה שבעל-פה ובמחשבת ישראל (עמוד 21, שורות 21-22). מר הריסון העיד כי הוא לא היה נרשם ללימודי תואר שני בשלוחה אם השלוחה היתה מוסרת לו כי איננה מעניקה תארים בתורה שבעל פה או במחשבת ישראל (עמוד 21, שורות 25-27). כשנחקר מר הריסון לעניין עדותו לפיה הוא הסתמך על המידע שנמסר לו על ידי ריקי בלילתי, אישר מר הריסון שגב' בלילתי הנה עובדת באגף כוח אדם להוראה במשרד החינוך וכי היא "התחנה האחרונה" לאישור השקילות (עמוד 16, שורות 3-4, עמוד 22, שורות 5-12). כפי שהורחב לעיל, אין מחלוקת כי גף דירוג והסמכה באגף כוח אדם בהוראה הנו כפוף להחלטות הגף להערכת תארים. כשנחקר מר הריסון על טענתו לפיה הסתמך, בין היתר, על דברים שמסרה לו הגב' גב' בלילתי העיד, כי הוא נפגש עימה סמוך לתחילת לימודיו בשלוחה וסיפר לה על עמיתיו למקצוע שלומדים שם והיא אמרה לו "שאם התואר הוא בתושב"ע בהחלט אפשר לקבל שקילות לתואר שלישי" (עמוד 23, שורות 5-8). על כך חזר בהמשך עדותו "שאלתי על התואר בטורו קולג' והיא אמרה לי על תושב"ע תקבל אקוויוולנטיות" (עמוד 23, שורה 33). הנה כי כן, המצג אליו מתייחס התובע הריסון למעשה איננו מצג שווא או הבטחה מינהלית של הנתבעת, כי אם פירוט של חלק מכללי חוזר נד/2, על פיו ניתן לאשר דרגת שכר אקוויוולנטית לתואר שלישי בהוראה, לצרכי דירוג ושכר, למי שלמד תואר שני, בתורה שבעל פה. אפילו היינו מניחים לטובת התובע הריסון כי גב' בלילתי מסרה לו כי יקבל דרגת שכר אקוויוולנטית לתואר שלישי בהוראה בגין לימודי התואר השני שלו בשלוחה (ולא כך הדבר), וכי הוא מייחס לדבריה הבטחה מינהלית, הרי שממילא לא היתה גב' בלילתי מוסמכת להבטיח לו האמור, שכן אין מחלוקת שהיא איננה עובדת בגף להערכת תארים, שהנו הגורם המוסמך לאשר את שקילותו של התואר, אלא עובדת הגף לדירוג והסמכה בכוח אדם בהוראה, שמאשר את דרגת השכר הסופית בהתאם להחלטות הגף להערכת תארים, ועל כך מר הריסון עצמו לא חלק. לעניין זה נפסק, כי על מנת שהרשות תיקשר בהבטחתה המינהלית על הטוען לכך להוכיח ארבעה תנאים מצטברים לפיהם: נותן ההבטחה הנו בעל הסמכות לתיתה; היתה לו כוונה להקנות להבטחה תוקף משפטי; הוא בעל יכולת למלא אחריה; אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה (בגץ 3978/06 דניאל מימוני נ' צבא הגנה לישראל, ניתן ביום 29.6.08). בענייננו, לא הוכח עצם מתן ההבטחה על ידי גורם מוסמך ולא התקיים התנאי הקובע כי נותן ההבטחה הנו בעל סמכות לתיתה. התובעים לא הוכיחו כי גורם מוסמך מהגף להערכת תארים מסר להם כי התואר השני אליו נרשמו ו/או מתעדים להירשם בשלוחה הנו תואר אקוויוולנטי לתואר שלישי בהוראה, לצרכי דירוג ושכר. מעבר לכך, גם לו היינו מגיעים למסקנה הפוכה, לפיה ניתנה לתובעים הבטחה מנהלית, ולא כך הוא, הרי שקיימים מקרים בהם תהא הרשות מוסמכת להשתחרר מהחובה לקיים את ההבטחה המנהלית, ונראה כי מקרה זה יכול היה להיכנס בגדרם, בשל העובדה שאינה במחלוקת לפיה לא הוכח כי השלוחה היתה רשאית ללמד, על פי רישיון שניתן לה על ידי המועצה להשכלה גבוהה, תואר שני בתחום המזכה בדרגת שכר אקוויוולנטית לתואר שלישי בהוראה. התובעים לא סתרו את טענת הנתבעת ואת הראיות שהוצגו בפנינו, שמרביתן כאמור אינן במחלוקת, התומכות בטענת הנתבעת לפיה אישורי השקילות הישנים שהונפקו בעבר לבוגרי השלוחה, הונפקו על ידה בטעות. התובעים לא סתרו הראיות שהוצגו בפנינו התומכות בגרסת הנתבעת כי, אישורי הזכאות שהונפקו לבוגרי השלוחה בעבר לא תאמו את תחומי הלימוד שפורטו ברישיון שניתן לשלוחה על ידי המועצה להשכלה גבוהה. בהתאם לאמור, אנו דוחים את טענות התובעים בדבר "שינוי מדיניות" לרבות האסמכתאות אליהן הם מפנים לעניין זה. יתר על כן, הפסיקה שנקבעה בבג"ץ ד"ר יעל לביא-גולדשטיין אליה מפנים התובעים איננה רלוונטית לענייננו, שכן באותו מקרה לא היתה מחלוקת כי פורסמו תנאים חדשים (שהתבססו על המלצותיה של ועדת "כץ") לשם קבלת אישור שקילות לתואר שלישי ממוסד זר, הכוללים, בין היתר, דרישה חדשה של התייצבות בפני ועדת מומחים לצרכי בחינת התואר. דרישה זו הוחלה על מי שהחל ואף סיים את לימודיו קודם לפרסום הנוהל החדש. בשונה מכך, בענייננו, לא נקבעה כל דרישה חדשה בה נדרשו התובעים לעמוד כתנאי לאישור השקילות של התואר השני שנלמד על ידם, אלא בבחינה טכנית של סוג התואר המוענק על ידי השלוחה אל מול הרישיונות שניתנו לה על ידי המועצה להשכלה גבוהה. איננו מקבלים את טענת התובעים לפיה הנתבעת מושתקת מלעלות טענות הסותרות את הטענות שהעלתה בבג"ץ ד"ר לביא-גולדשטיין, לפיהן אין היא מוסמכת לבחון בחינה מהותית את שקילות התואר הזר לתואר ישראלי. אמנם, באותו מקרה טענה הנתבעת כי היא מוסמכת לבחון בחינה מהותית את סוג התואר הזר, ואולם שם דובר בתנאי שקילות של תואר שלישי ותארים שנרכשו בשיטת "הלמידה מרחוק", בשונה מענייננו עת מדובר בתנאי שקילות תואר שני. אנו דוחים את טענת התובעים לפיה מדובר בהחלטה שנתקבלה בחוסר סבירות קיצונית. משהחלטת הגף שלא להנפיק אישורי שקילות בהסתמך על אישורי הזכאות, נבעה מחוסר התאמה בין תחומי הלימוד שפורטו ברישיון שניתן לה על ידי המועצה להשכלה גבוהה, בהתאם לחוק המועצה להשכלה גבוהה, לבין אלה שפורטו באישורי הזכאות, מדובר בהחלטה סבירה וחוקית. טענתם העיקרית של התובעים, כפי שעולה מעדויותיהם בחקירתם הנגדית היא, כי העובדה שבעבר הונפקו לבוגרי השלוחה אישורי שקילות ישנים בהם פורטו תחומי התמחויות בתורה שבעל-פה ו/או במחשבת ישראל כמפורט באישורי הזכאות (הגם שכאמור לא הוכח כי השלוחה היתה רשאית ללמד תחומים אלה וכפועל יוצא מכך לפרט אותם באישורי הזכאות), מקימה להם זכות שינהגו בהם באותה דרך. טענה זו אין בידינו לקבל. לעניין זה יפה ההלכה שנקבעה בבג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר ואח', פ"ד מ"ו (1) 191, 202), לפיה אין פלוני יכול לדרוש מהרשות השלטונית להעניק לו טובת הנאה או אינטרס שאינו זכאי לו על פי דין, אלא לכל היותר יכול הוא לגרום לרשות המינהלית לחדול ממנהגה המפלה ולהפסיק להעניק לאחרים טובות הנאה שאינן מגיעות להם כדין. כלומר תרופתו של פלוני, במקרה זה היא בעלת היבט "שלילי" והוא מניעת טובת הנאה שניתנה שלא כדין לאחרים. אכן, אין אפליה מקימה זכות קנויה למי שהסתמך על ההטבות שניתנו לאחר בהעדר סמכות: "ואולם לעותרים אין זכות שבדין שינהגו בהם באותה דרך. ואפילו הדרך שבה נהגה המשיבה 1 ביחס למחזור הקודם הייתה מפלה במידה מסוימת, הרי המשיבה הייתה רשאית, כאשר נתגלה לה כי המשיבה 2 פועלת בניגוד לאישור הפעולה, לומר "עד כאן ולא יותר. מלאה הסאה ואין להוסיף עליה" (בג"ץ 5339/00 רוסק נ' המועצה להשכלה גבוהה, פ"ד נד(4) 827, עמ' 35-36). מן הטעמים שפירטנו לעיל החלטנו לדחות את תביעת התובעים 21 ו-27. סוף דבר תביעת התובעים מס. 21 ו-27 נדחית. התובעים 21 ו-27 ישלמו לנתבעת הוצאות בסך כולל של 5,000 ₪. זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה תוך 30 ימים מיום המצאת פסק הדין לצדדים. הצדדים מתבקשים להודיע לבית הדין תוך 30 יום מיום המצאת פסק הדין אליהם אם הוגש ערעור על פסק הדין, זאת לצורך המשך ניהול תביעותיהם של יתר התובעים. דיני חינוךהשכלה גבוהההכרה בתואר / שקילות לתוארמשרד החינוך