ההליך 1. זוהי עתירה מנהלית למתן צו המורה על ביטול החלטתה של מליאת המועצה, המשיבה מס' 2, בדבר אישור תכנית הבראה למועצה, שהתקבלה בישיבה מס' 3/05 (להלן: "ישיבת המועצה"), למתן צו עשה המורה למשיבים 1-2 לקיים ישיבת מועצה מיוחדת שעניינה דיון מחדש בתכנית, ולמתן צו עשה המורה למשיב 3 להימנע מליישם או לבצע את פרטי התכנית. העובדות המוסכמות 2. העותרים הם שניים מחברי מליאת המשיבה 2, שהוזמנו ביום 5.4.05 לישיבת המועצה, שנקבעה ליום 11.4.05 בשעה 18:30, בלשכתו של המשיב 1 (להלן: "הישיבה הראשונה"). סדר היום של הישיבה על-פי ההזמנה כלל שישה נושאים שונים. 3. ביום 11.4.05 התקיימה הישיבה, בהשתתפותו של העותר מס' 1 ובהעדרו של העותר מס' 2, ובה נדונו ואושרו הנושאים שעל סדר היום. לאחר מכן ביקש המשיב 1 לכלול בסדר היום של אותה ישיבה גם את הנושא של אישור תכנית הבראה מתוקנת, לאחר השלמות שנעשו לפי הערותיו של המשיב 3, וזאת על מנת שהאחרון יאשר את התכנית. העתק התכנית המתוקנת המוצעת הועבר לעיונם של המשתתפים בישיבה. 4. המדובר היה בתכנית הבראה שאושרה, בנוסח המקורי שלה, במליאת המשיבה 2 ביום 19.12.04 ולאחר מכן נדונה אצל המשיב 3, שהתווה תנאים נוספים להסדר ודרש השלמות מסוימות לצורך אישור תכנית ההבראה על ידו, וביום 10.4.05 החליט לאשרה לאחר שהשינויים וההשלמות שדרש בוצעו. 5. את אותה תכנית הבראה מתוקנת לפי הערותיו של המשיב 3, שאושרה ביום 10.4.05, הביא המשיב 1 להצבעה בפני מליאת המשיבה 2 למחרת היום, יום 11.4.05, מבלי שהדבר נכלל בהזמנה לישיבה, שנמסרה לחברי המשיבה 2 כבר ביום 5.4.05, ומבלי להעביר העתק מהתכנית המתוקנת לעיונם של חברי המשיבה 2 לפני קיומה של הישיבה. 6. ביום 12.4.05 פנו העותרים בכתב למשיבים וביקשו להימנע מחתימה על תכנית ההבראה, בטרם יובא הנושא בפני המליאה בדרך הקבועה בדין, וביום 19.4.05 הגישו את עתירתם זו. 7. לאחר מכן, ביום 21.4.05, נמסרה לחברי המשיבה 2 והעותרים בכללם הזמנה לישיבה שתערך ביום 2.5.05, שבה ידונו אישור תכנית ההבראה, אישור הסכם הסדר תכנית ההבראה עם משרד הפנים, אישור הסכם עם מרכז השלטון המקומי והסתדרות המעו"ף ואישור פרוטוקול הישיבה האחרונה, ולהזמנה צורף העתק של תכנית ההבראה המתוקנת. הישיבה התקיימה ביום 5.5.05 ותכנית ההבראה המתוקנת אושרה בה ברוב קולות (להלן: "הישיבה השניה"). טענות הצדדים 8. לטענתם של העותרים, ההחלטה שהתקבלה בישיבה הראשונה בקשר לאישור תכנית ההבראה, התקבלה בניגוד לדין, מאחר שהנושא לא נכלל בהזמנה לישיבה והעתק של תכנית ההבראה לא צורף להזמנה, בניגוד להוראות הדין לפי צו המועצות המקומיות (א), תשי"א - 1951 (להלן: "הצו"). 9. על-כן ביקשו העותרים מבית המשפט להורות כי ההחלטה הנ"ל התקבלה בניגוד לדין ולחייב את המשיבים בהוצאות, אף על פי שתכנית ההבראה אושרה כדין בישיבה השניה המאוחרת יותר. 10. מנגד טענו המשיבים 1-2, כי ניתן היה לדחות את העתירה על הסף, לאחר שלפנים משורת הדין התקיימה הישיבה השניה של המשיבה 2 ואין חולק שההחלטה התקבלה בה כדין. לגופו של עניין טוענים המשיבים, כי נושא אישור תכנית ההבראה אינו נושא "תקציבי" ולכן לא חלה חובה חוקית לצרף להזמנה לישיבה העתק מהתכנית לפי סעיף 14(4) לתוספת השלישית לצו, כי ההסכם הינו ביצוע ההתחייבויות שהמשיבה 2 כבר קיבלה על עצמה בתכנית ההבראה בנוסחה המקורי, כי כל דחיה באישור הסכם הייתה מונעת תשלום משכורות ומונעת פיטורי עובדים בהתאם לתכנית ההבראה עד ליום 30.4.05, כי לפי סעיף 30(א) לתוספת השלישית לצו ניתן להוסיף נושא לסדר היום בהסכמת רוב חברי המועצה הנוכחים בישיבה ואכן נושא אישור תכנית ההבראה הוסף לסדר היום בישיבה הראשונה בהסכמת חמישה מבין שבעת המשתתפים שנכחו בישיבה, וכי יש לחייב את העותרים בהוצאות מאחר שהתעקשו להמשיך הליך זה לאחר שהתקבלה החלטה כדין. 11. המשיב 3 השאיר את ההכרעה בעתירה לשיקול דעתו של בית המשפט, לאחר שהנחה את המשיבים 1-2 לקיים את הישיבה השניה שבה אושרה תכנית ההבראה כדין. עובדות השנויות במחלוקת בין הצדדים 12. הצדדים חלוקים בעיקר בשאלה, אם העתק תכנית ההבראה נמסר למשתתפים בישיבת המועצה הראשונה בראשיתה, כפי שטענו המשיבים 1-2, או לאחר שנדונו בה ששת הנושאים שעמדו על סדר היום שנקבע מראש ורק בעת שחברי המשיבה 2 נדרשו לכלול עניין זה במסגרת סדר היום, לטענת העותרים, ובשאלה אם נגרם נזק לעותרים ו/או למשיבים כתוצאה מקיומה של הישיבה הראשונה. בקשות ביניים 13. בין הגשת העתירה לבין ההכרעה בה הגישו העותרים, ביום 19.4.05, בקשה דחופה לסעד ביניים (בש"א 671/05), שיורה למשיבים להימנע מיישום ו/או קידום החלטה כלשהי המתייחסת להחלטת המועצה מיום 11.4.05 הנוגעת לאישור ו/או הסדר ההבראה עם המשיב 3, וזאת עד למתן החלטה סופית בבקשה או בתובענה העיקרית. 14. בהחלטתי מיום 20.4.05 נקבע שיש להשהות פעולות שיש בהן כדי ליישם את החלטת המועצה נשוא הבקשה עד לדיון והחלטה במעמד הצדדים ביום 9.5.05. 15. ביום 9.5.05 התקיים דיון בבקשה ודיון מוקדם בעתירה, ובסופם נדחתה ההחלטה בבקשה לצו ביניים למועד מתן פסק דין זה בעתירה. השאלות שבמחלוקת 16. השאלות השנויות במחלוקת בין הצדדים הן כדלקמן: 1. האם התוספת לסדר היום של הישיבה הוספה כדין במועד הישיבה, ללא התראה מוקדמת וללא שנושא זה נכלל בהזמנה לישיבה? 2. האם נדרש המשיב 1 או מי מטעמו לצרף להזמנה לישיבה העתק של תכנית ההבראה שהובאה לאישור, או להעבירה לעיונם של חברי המשיבה 2 במועד אחר לפני קיומה של הישיבה? 17. כמו כן שאלה נוספת היא מהו הסעד שיש ליתן לעותרים, אם אכן פעלו המשיבים 1-2 בניגוד להוראות הדין, בנסיבות העניין בהן תוקן הפגם שנפל בישיבה הראשונה, אם נפל, באמצעות ישיבה שניה שהתקיימה כדין. דיון 18. הוראות החוק הרלוונטיות לשאלה אם התוספת לסדר היום של הישיבה הוספה כדין במועד הישיבה, הן כדלקמן. בסעיף 14(3) לתוספת השלישית לצו, שכותרתו "תוכן ההזמנה", נקבע: "ההזמנה תפרט - ..... (3) את סדר היום על סעיפיו, לפי סדר הדיון בהם"... בסעיף 24 לתוספת השלישית לצו, שכותרתו "קביעת סדר יום", נקבע: "(א) ראש המועצה יקבע את סדר היום של הישיבה. (ב) קבעה המועצה סדר יום של ישיבה בהחלטה מראש - יהא זה סדר היום ... (ד) עם פתיחת ישיבה מן המנין ידונו תחילה ... בהצעות לפי סעיף 30 ". בסעיף 27(א) לתוספת השלישית לצו, שכותרתו "הצעות נוספות של חברי המועצה", נקבע: "חבר המועצה רשאי להגיש הצעות לסדר היום של ישיבה מן המנין ולא יאוחר מ-48 שעות לפני מועדה". ובסעיף 30(א) לתוספת השלישית לצו, שכותרתו "דיון בהצעות ובשינוי סדר הדיון", נקבע: "הצעה לסדר היום יביא אותה בפני המועצה מגיש ההצעה או מי שהמגיש ביקש ממנו להביאה; היתה התנגדות לדיון בהצעה, יישמעו דברי המציע ודברי מתנגד אחד להצעה במשך זמן שאינו עולה על עשר דקות לכל אחד, ולא תתקבל ההצעה לסדר היום אלא אם הצביעו בעדה רוב חברי המועצה הנוכחים בישיבה". 19. בענייננו לא נכלל נושא אישור תכנית ההבראה בהזמנה לישיבה הראשונה, סדר היום של הישיבה נקבע מראש לפי ההזמנה שנמסרה לחברי המשיבה 2, הצעה לסדר היום של הישיבה לא התקבלה עד 48 שעות לפני מועד הישיבה, אולם במהלך הישיבה ביקש המשיב 1 את אישור המשיבה 2 להצעה של אישור תכנית ההבראה וההחלטה התקבלה על ידי חמשת חברי המשיבה 2 שנכחו באותה עת בישיבה, לאחר עזיבתם של העותר מס' 1 וחבר נוסף מסיעתו את הישיבה (ראו ע' 5 לפרוטוקול הישיבה הראשונה, נספח ב' לעתירה). 20. המשיבים מבקשים להסתמך על האמור בסיפא הסעיף שלעיל וטוענים, כי לפי סעיף 30(א) לתוספת השלישית לצו, ניתן להוסיף נושא לסדר היום בהסכמת רוב חברי המועצה הנוכחים בישיבה, וכי כך נעשה בקשר לנושא אישור תכנית ההבראה בישיבה הראשונה. 21. טענה זאת אינה נראית לי, מאחר שלא ניתן לקרוא את סעיף 30(א) הנ"ל במנותק מההקשר ומהפרק שבו הוא נמצא בצו, היינו, שאין באמור בסעיף 30(א) כדי לפגוע באמור בהוראת סעיף 27(א) לתוספת השלישית לצו, המחייבת להגיש הצעה לסדר היום של ישיבה לא יאוחר מ-48 שעות לפני מועדה, דבר שלא נעשה בענייננו [ראו גם ד"ר אליהו וינוגרד "דיני רשויות מקומיות" (מהדורה חמישית, 1998, כרך א') בע' 275]. לפיכך נראה לי, כי לא היה מקום לדון בהצעה שלא הוגשה במועד הקבוע בצו. 22. כמו כן לא נראית לי טענת המשיבים, כי ההסכם המוצע שהובא לאישור המשיבה 2 בישיבה הראשונה הינו "שיקוף זהה" של תכנית ההבראה ואין בו כל חידוש (ראו סעיף 6 לתצהירו של המשיב 1 הנלווה לתגובה לבקשה לסעד ביניים מטעם המשיבים 1-2). אמנם המדובר בהשלמות ושינויים של תכנית הבראה קודמת שכבר אושרה על ידי המשיבה 2, אולם בתכנית ההבראה שתוקנה בהתאם לשינויים שנדרשו על ידי המשיב 3, ישנם שינויים שאין להקל בהם ראש, ובוודאי אין המדובר בשתי תכניות הבראה זהות. לעניין זה ראו, למשל, ההתחייבויות שנדרשה המשיבה 2 לקבל על עצמה לפי סעיפים 4 ו-5 ל"הסכם להסדר הבראה ברשות" (נספח ג' לעתירה), שלא נכללו בתכנית ההבראה לפי נוסחה המקורי (וראו גם ע' 2 לפרוטוקול מיום 11.5.05, לפי שאלת בית המשפט שם). 23. יובהר בזאת, כי שיקול דעתו של המשיב 3 אינו בא במקום שיקול דעתה של המשיבה 2 ועליה לקבל החלטה כדין לאישור תכנית ההבראה, שהיא נושא רב חשיבות הנוגע, בין היתר, לעניין פיטוריהם ופרישתם של עובדים רבים. ברור לכל, כי אישור תכנית ההבראה על ידי המשיב 3 מטיב בראש ובראשונה עם המשיבה 2 ועל כן אינטרס המשיבה 2 הוא לאשר את התכנית המתוקנת לפי דרישותיו של המשיב 3, אולם על המשיבה 2 לעשות כן בהליך מסודר על פי דין, לאחר ששקלה את התנאים ואת המחיר שיהא עליה לשלם עבור קבלת הסיוע הכספי מהמשיב 3, דבר שלא נעשה בענייננו. 24. בנסיבות אלה מן הראוי היה כי התוספת לסדר היום של הישיבה הייתה נעשית בהתראה מוקדמת של 48 שעות לפחות לפני מועד הישיבה, כך שמאחר שתכנית ההבראה אושרה על ידי המשיב 3 ביום 10.4.05, ניתן היה לקיים את הישיבה לכל המוקדם ביום 12.4.05 תוך מסירת הזמנה מתאימה לחברי המשיבה 2, בשל דחיפות העניין, ביום 10.4.05, מבלי לפגוע בישיבה שקוימה ביום 11.4.05 ובדיון בנושאים שנקבעו מראש במסגרת סדר היום לישיבה זו. 25. לאור האמור, העתק התכנית לא הועבר לעיונם של חברי המשיבה 2 עובר לישיבה הראשונה ונושא תכנית ההבראה לא פורט בהזמנה לישיבה או בתוספת להזמנה. כבר נפסק לעניין זה, בבג"צ 155/63 כהן נ' ראש העיר ומועצת עירית ירושלים, פ"ד יז 2025, בע' 2028, כי: "הודעה שהמועצה תדון בדו"ח ועדה זו או אחרת, אינה הודעה בדבר "הענינים שיעמדו על סדר יומה של הישיבה"..., כל עוד דו"ח הועדה לא צורף להזמנה, או הענינים שנדונו בועדה והמפורטים בדו"ח לא פורטו אחד אחד בהזמנה. מאחר ולא נעשה לא זה ולא זה בהזמנה הנדונה לפנינו, הרי לא היתה ההזמנה חוקית". 26. מכאן שהוספת התוספת של אישור תכנית ההבראה לסדר היום של הישיבה הראשונה במועד הישיבה, ללא התראה מוקדמת וללא שנושא זה נכלל בהזמנה לישיבה, אינה עולה בקנה אחד עם הוראות הדין. 27. לשאלת צרוף העתק של תכנית ההבראה שהובאה לאישור להזמנה לישיבה, או העברתו לעיונם של חברי המשיבה 2 במועד אחר לפני קיומה של הישיבה, ביקשו העותרים להסתמך על הוראת סעיף 14(4) לתוספת השלישית לצו, בה נקבע: "ההזמנה תפרט - ... (4) בישיבה שבה ידונו בתקציב, בתשלומי חובה או בחוק עזר - טיוטה של ההצעות עם דברי הסבר" 28. בפסק הדין שניתן על ידי לאחרונה, ביום 11.7.05, בעת"מ 367/04 בין הצדדים להליך זה, נאמר: "בעת"מ 1130/04 (בש"א 1421/04) מחמוד חיראללה ואח' נ' המועצה המקומית טורעאן ואח' (ההחלטה ניתנה ביום 27.10.04 וטרם פורסמה) נדחתה בקשתם של העותרים לעכב את תוקפה של החלטת המועצה המקומית טורעאן, המאשרת תכנית הבראה ליישוב. העותרים טענו, כי בכל הנוגע לענייני תקציב, יש ליתן הזמנה עשרה ימים לפחות מראש, בעוד שההזמנה לישיבה באותו מקרה נמסרה יומיים בלבד לפני הישיבה, ובעניין זה פסק בית המשפט לעניינים מינהליים נצרת: "הגם שתוכנית הבראה נוגעת לענייני התקציב, אין היא בגדר אישור תקציב, שהוא הליך נפרד ושונה. אישור תוכנית הבראה הוא דבר חריג, ובמקרים רבים דחוף, ואין להחיל עליו את הכללים החלים על אישור תקציב. לכן, אין להחיל את הדרישה לזימון בן 10 ימים על ישיבה העוסקת בתוכנית הבראה". העותרים ערערו על ההחלטה וערעורם נדחה בבית המשפט העליון על ידי השופטת ביניש, שקבעה שנראה כי הישיבה שבה התקבלה ההחלטה על תכנית ההבראה אינה "ישיבת תקציב" ואין חלים עליה הכללים הנקובים בתוספת השלישית לצו המועצות המקומיות (בר"מ 9745/04 מחמוד חיראללה ואח' נ' מועצה מקומית טורעאן ואח', ההחלטה ניתנה ביום 7.11.04 ופורסמה בתקדין - עליון 2004 (4), 710)" (ההדגשות שלי - ב.א.). 29. הדברים יפים לענייננו, ולפיהם אין המדובר גם במקרה שלפנינו בתקציב, והרציונל האמור כי אישור תוכנית הבראה הוא דבר חריג, ובמקרים רבים דחוף, קיים אף בענייננו, ולכן לא חלה החובה הסטטוטורית לצרף להזמנה לישיבה הראשונה טיוטה של תכנית ההבראה הכוללת את השינוים וההשלמות שנעשו לפי הנחיותיו של המשיב 3. 30. יחד עם זאת, ומבלי לפגוע באמור לעיל, מן הראוי היה לצרף, במגבלות הזמן בנסיבות העניין, את העתק התכנית המוצעת לאישור לפני קיומה של הישיבה, וזאת מאחר שענייננו בתכנית הבראה בעלת חשיבות והשלכות על חלק מעובדי המשיבה 2 בפרט, ועל תושבי המשיבה 2 בכלל. הדבר עולה בקנה אחד עם הפסיקה העקבית של בתי המשפט, לפיה יש להקפיד עם ראשי המועצות שההזמנות וההודעות שהם מוסרים לחברי המועצה תהיינה מפורטות כל צרכן, ולהבטיח שלכל חבר מועצה תהיה ידיעה מוקדמת ברורה ומפורשת ששאלת פיטוריו של עובד פלוני עומדת להכרעה בישיבת המועצה (בג"צ 155/63 כהן נ' ראש העיר ואח', לעיל, בע' 2029-2030), וקל וחומר, כאשר שאלת פיטוריהם של עובדים עומדת על הפרק בישיבת המועצה הראשונה. 31. כמו כן נראה לי, כי ביחס לאלמנטים התקציביים הנזכרים בתכנית ההבראה, ניתן וראוי להביאם לאישור נוסף במסגרת אישור התקציב, תוך קיום התנאים הפרוצדורליים הקבועים בצו ביחס לאישור תקציב. 32. ולבסוף אתייחס לשאלה אם ראוי ליתן לעותרים סעד בנסיבות העניין בהן תוקן הפגם שנפל בישיבה הראשונה באמצעות ישיבה שניה שהתקיימה כדין. 33. בפסק הדין בעת"מ 367/04 הנ"ל, שניתן על ידי, נאמר: "מאחר שברוב המקרים, כבענייננו, החוק אינו מציין מה התוצאה של הפרת כללים המסדירים את ההליך המנהלי, מוטל על בית המשפט לעשות את האיזון בין הצורך לקיים את הוראות החוק לבין הצורך לקיים את החלטת הרשות [ראו יצחק זמיר "הסמכות המינהלית" (תשנ"ו, כרך ב') בע' 680, להלן: "יצחק זמיר"], והכלל הוא, כאמור בספרו של יצחק זמיר, בע' 679, כי מאחר שביטול החלטה מינהלית בגלל פגם בסדרי ההליך המינהלי עלול לפגוע בטובת הציבור, הרי שגם אם נפל פגם בהליכים וגם אם הפגם נגרם בגלל רשלנות הרשות ולא מסיבות מוצדקות, עדיין שאלה היא אם ראוי לבטל את החלטת הרשות. בהמשך דברים אלה נכתב עוד, בע' 680, כי: "התבונה אומרת לבדוק בכל מקרה את חומרת הפגם; לשאול אם ההחלטה עשויה היתה להיות שונה לולא הפגם; לברר אם הפגם גרם נזק או עוול; ולשקול את הפגיעה שתיגרם לאינטרס הציבורי אם ההחלטה המינהלית תבוטל בשל הפגם. התוצאה הנובעת מן הפגם צריכה לבטא את האיזון הראוי בין שיקולים אלה. אפשר שבנסיבות של מקרה מסוים האיזון הראוי יוביל, לא לביטול ההחלטה המינהלית, אלא לתוצאה אחרת, כגון מתן שהות לרשות כדי שתתקן את הפגם, ואולי אפילו להתעלמות מן הפגם". 34. כמו כן צויין בפסק הדין הנ"ל שהכלל הוא כי "רק הפרה מהותית של סדרי ההליך המינהלי, שיש בה פגיעה ממשית בעקרון משפטי או פגיעה ממשית בזכות אדם, עשויה להצדיק ביטול ההחלטה" (יצחק זמיר, ע' 683). 35. לאור כל האמור, אינני סבור כי יש מקום ליתן סעד לעותרים בנסיבות העניין, בעיקר מאחר שהפגם תוקן באמצעות ישיבה שניה שהתכנסה כדין. זאת ועוד, בהתאם לקריטריונים שהובאו לעיל, הרי שלאור תוצאות הישיבה השניה בקשר לאישור תכנית ההבראה, ניתן לומר בבירור כי לא סביר שההחלטה בישיבה הראשונה עשויה היתה להיות שונה לולא הפגם, כמו כן לא הובאו בפני ראיות כלשהן לפיהן הפגם בישיבה הראשונה גרם נזק או עוול, ואף הפגיעה שתיגרם לאינטרס הציבורי אם ההחלטה המינהלית תבוטל בשל הפגם ברורה וודאית, בנסיבות בהן אושרה תכנית ההבראה על ידי המשיבים 2-3 כדין ולאור מצבה הכספי הקשה של המשיבה 2 שהצריך מלכתחילה תכנית הבראה לרשות ומצריך כעת את קבלת הכספים המיועדים לכך מהמשיב 3 בהקדם האפשרי. 36. לאחר שדחיתי את ההחלטה בבקשה לצו ביניים למועד מתן פסק דין זה, הנני דוחה את הבקשה לצו ביניים, שאינה רלוונטית עוד, לאור האמור לעיל ובמיוחד לאור קיומה של הישיבה השניה לפי הוראות הדין, שלאחריה מאזן הנזקים ממילא נטה לאי מתן צו ביניים, המונע את המשך יישומה של החלטה כלשהי המתייחסת להחלטת המועצה מיום 11.4.05 והנוגעת לאישור תכנית ההבראה על ידי המשיבה 2 וקידומה. 37. יובהר בזאת, כי אין בפסק דין זה כדי להוות עילה וכדי לפגוע בשימוע שנערך לעובדים שפיטוריהם נדרשו עד ליום 30.4.05, וזאת בשל הדחיפות שהייתה בעניין פיטוריהם וההסכמות אליהן הגיעו המשיבים 2-3. 38. סוף דבר, העתירה מתקבלת במובן ההצהרתי, לפיו: התוספת לסדר היום של הישיבה הראשונה הוספה במועד הישיבה, ללא התראה מוקדמת, בניגוד להוראות הדין; ומן הראוי היה לצרף, במגבלות הזמן בנסיבות העניין, את העתק התכנית המוצעת לאישור לפני קיומה של הישיבה הראשונה. לעניין מתן הסעדים שהתבקשו, העתירה נדחית. 39. בנסיבות העניין, לאור התנהלותה של המשיבה 2 ביחס לישיבה הראשונה ולאור סרובם של העותרים להימנע מהמשך ההליך לאחר שהפגם המינהלי תוקן, הנני מחייב את המשיבים 1-2 לשלם לעותרים הוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בסך 4,000 ₪ בתוספת מע"מ. תכנית הבראה