ביסוד העקרונות הכלליים החלים על אצילת סמכויות מונחת התפיסה לפיה מוסיפה הרשות המוסמכת לשאת באחריות להפעלת הסמכות גם לאחר שזו הואצלה לגורם אחר. האוצל פועל איפוא באמצעות הנאצל, ואין הוא מתפרק מסמכותו אשר הוקנתה לו בחוק (יצחק זמיר הסמכות המינהלית (מהדורה שנייה, 2011). משכך נקבע, כי רשאית הרשות השלטונית לבטל את אצילת הסמכות בכל עת, וכי עליה להנחות את הגורם אשר לו אצלה את הסמכות באשר לאופן הפעלתה, ולפקח על פעילותו (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א בעמ' 188-187). באופן זה יכולה הרשות השלטונית לעצב את המדיניות באשר להפעלת הסמכות מחד גיסא, ולהותיר את יישומה בפועל לגורם המקצועי שלו הואצלה מאידך גיסא. בעניין הסדר אצילת סמכויות על-ידי שרי הממשלה ציין פרופ' זמיר: "ברור כי האצילה לא נועדה לפטור את השר מן האחריות למילוי תפקידו... הנאצל אינו אמור לבוא במקומו של השר, ולשאת תחתיו באחריות המשפטית והציבורית, כאילו החוק העניק את הסמכות לנאצל ולא לאוצל, אלא רק לסייע בידי השר. לפיכך, הדין שאיפשר את אצילת הסמכות, ועם זאת לא פטר את השר מאחריות לסמכות, צריך גם לאפשר לשר להנחות את הנאצל, לפקח עליו, ובשעת הצורך אף להתערב באופן אישי בהפעלת הסמכות על־ידי הנאצל. אחרת האצילה תחטיא את מטרתה. כך לגבי אצילה על־ידי שר, וכך אף לגבי אצילה על־ידי כל רשות מינהלית אחרת: האוצל צריך לקיים שליטה בסמכות גם לאחר האצילה, ולצורך זה הנאצל צריך לסור למרותו של האוצל" (הסמכות המינהלית, בעמ' 874 והאסמכתאות בהערת שוליים 135); ראו גם עניין פיליפוביץ, בעמ' 429). בנקודה זו יוער, כי יש להבחין בין אצילתה של הסמכות השלטונית לגורם שאינו שלטוני – שביחס אליה, כאמור, חלה החזקה כי בהיעדר מקור בדין, תכליתו של החוק אשר העניק את הסמכות למנוע העברתה לאחר – לבין הסתייעות בגורם שאינו נמנה על המערך השלטוני, לצורך הפעלת הסמכות. יעילות פעולת השלטון מחייבת, כי הרשות השלטונית תוכל להסתייע בגורמים חוץ-שלטוניים בהפעלת סמכותה ואין היא נזקקת לשם כך להסמכה מיוחדת בחוק (עניין פיליפוביץ, בעמ' 429 מפי הנשיא ברק; ראו בג"ץ 136/84 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יו"ר המועצה להגבלים עסקיים). ##להלן פסק דין בנושא אצילת סמכויות צו הריסה:## ערעור המדינה על החלטות בית משפט השלום בבאר שבע (כב' השופט ברסלר-גונן) מיום 29.12.10 בתיקים 34504-08-10, 41114-08-10, 41488-08-10, ומיום 18.10.10 בתיק מספר 35984-08-10, לפיהן הורה על ביטול ארבעה צווי הריסה מנהליים, מהטעם שנעשו בחוסר סמכות. מדובר בצווים שנחתמו על ידי מר עלי פורטי (להלן: "פורטי") ממלא מקום יו"ר הוועדה לתכנון ובנייה במחוז הדרום, לפי סעיף 238א'(ב1)(1) ו-(3) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965 (להלן:"החוק"). אין מחלוקת כי התקיימו כל התנאים הקבועים בחוק להוצאת הצווים (ככל שהיתה מחלוקת בנושא ההיוועצות, נקבע כי קויימה כדין, ועל כך לא הוגש ערעור). בית משפט קמא קבע בהחלטות נשוא הערעור, כי פורטי לא היה מוסמך, מתוקף תפקידו כממלא מקום קבוע, לחתום על צווי ההריסה, ללא האצלה מפורשת של סמכות זו על ידי יו"ר הוועדה מר הלר (להלן: "הלר"). עוד קבע, כי ההאצלה שבוצעה על ידי הלר לא היתה כדין. לפיכך סבר בית משפט קמא, כי מדובר בפגם היורד לשורש הסמכות, ודינם של הצווים - בטלות. בגין כך גם הכיר בית משפט קמא בזכות העמידה של המשיבים, למרות שלא הוכיחו זכות שבדין במקרקעין. ב"כ המערערת מלינה על כל הקביעות דלעיל. לטענתה, ראשית לכל, היה מקום לבחון את זכות העמידה כתנאי לקיום הדיון בבקשה לביטול הצווים, ולדחות את הבקשות על הסף, בהעדרה. לגופו של עניין טענה, כי פורטי מוסמך לחתום על צווי הריסה בתוקף תפקידו כממלא מקום יו"ר הוועדה, ואין צורך בהאצלת הסמכות מהיו"ר. לחילופין, ההאצלה בוצעה כדין. לחילופי חילופין, היה מקום להכשיר את הצווים על פי הלכת הבטלות היחסית. ב"כ המשיב עותר להותיר על כנן את החלטות בית משפט קמא, מטעמיו של בית משפט קמא. הוא הוסיף וטען כי זכות העמידה של המשיבים נובעת מסעיף 44 לפקודת הסדר זכויות מקרקעין, זכויות מן היושר, וכי המשיבים, כנפגעים מהצו רשאים לעתור לביטולו. דיון לאחר ששמעתי את טענות ב"כ הצדדים, ועיינתי בפסיקה שהוצגה בפני, נחה דעתי כי דין הערעור להתקבל. סמכותו של פורטי בית משפט קמא סבר כי לממלא מקום יו"ר הועדה המחוזית אשר מונה מכח סעיף 48א לחוק, מוקנות רק הסמכויות הקבועות בחוק במפורש, ולא ניתן לקרוא לתפקיד סמכויות גורפות של היו"ר, כאילו היה מדובר במינוי עקב נבצרות, מכח סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 (להלן: "חוק המינויים"). סמכויות נוספות יכול היו"ר להעביר לממלא המקום רק על דרך האצלה. זאת נוכח התכלית השונה של שני סעיפים אלה. בעוד מטרתו של סעיף 23 לחוק המינויים היא למנוע חלל שלטוני, המינוי על פי חוק התכנון והבנייה נועד לייעל את עבודת המערכת ולבזר חלק מהסמכויות. על כן קבע, כי בהעדר הסמכה מפורשת, לא היה מר פורטי מוסמך לחתום על צווי הריסה. ב"כ המערערת טוענת מנגד, כי מי שמונה כממלא מקום לפי סעיף 48א' לחוק, מוסמך לכל דבר ועניין למלא את מקומו של יו"ר הוועדה המחוזית. היא מפנה לע"פ 331/88 חלובה נ' מדינת ישראל, פ"ד מ"ד (4) 141, שם נפסק כי ממלא מקום נכנס בנעליו של בעל התפקיד. לטענתה, ממלא מקום יאייש את התפקיד כל עוד יש צורך למלא את החלל שנוצר, בין אם לתקופה קצרה (השתתפות בועדה המתכנסת בו זמנית) או ארוכה (נסיעה לחו"ל). תוצאה אחרת תביא לסרבול פעולת הרשות המנהלית, כאשר כל אימת שבעל תפקיד נופל למשכב, לא ניתן יהיה לבצע פעולה דחופה המצויה בסמכותו, כגון צו הריסה מנהלי. קבלת פרשנותו של בית משפט קמא, יוצרת מציאות חדשה, לפיה ניתנות מספר משמעויות למושג "ממלא מקום" וזוהי פרשנות אשר אינה מתיישבת עם תכלית החקיקה. מעיון בפסיקה עולות דעות שונות. בעת"מ (י-ם) 367/07 תרשיש נ' ויזל מתייחס בית המשפט המחוזי לשני הסדרים נפרדים בחוק, העוסקים במינויו של ממלא מקום חבר במוסד תכנון. הראשון, בסעיף 9(ג) העוסק במילוי מקום עקב נבצרות זמנית של חבר מוסד תכנון, לעומת ההסדר הקבוע בסעיף 48א לחוק. נקבע כי ההסדר השני מניח הפעלת סמכויות על ידי ממלא מקום כחריג המיושם בנסיבות ספציפיות ולתקופות ספציפיות, ולא כהסמכה כללית. בית המשפט העליון לא נדרש במפורש לשאלה זו. מהתבטאויות שונות נראה כי ההעדפה היא לקיום הסדר המינהלי, באמצעות הכשרת פעולותיו של ממלא מקום שמונה מכח סעיף 48א, כממלא מקום לכל דבר ועניין. כך למשל בג"צ 4065/09 עו"ד פנחס כהן נ' שר הפנים ואח'. בסעיף 12 לפסק הדין נקבע כי לא היה צורך להחפז ולהשלים את המינוי לפני הבחירות, שכן ממילא היה פתרון בנמצא, בהיות המועמד מכהן טרם מינויו כממלא מקום הממונה. גם בר"ע 146/84, בר"ע 147/84 אבולפיה נ' מדינת ישראל, (אשר צורף לסיכומי ב"כ המערערת ללא מראה מקום), הכיר בית המשפט העליון בסמכותו של ממלא מקום ראש העיר לחתום במקומו על צווי הריסה מנהליים, למרות העדרה של הסמכה מפורשת בחוק, אלא מכח תפקידו כממלא מקום. כך או אחרת, מאחר וסברתי כי ככל שנדרשת האצלה, היא בוצעה כדין, ואף אם נפלו בה פגמים, היה מקום להכשיר את המעשה המנהלי על פי הלכת הבטלות היחסית, איני נדרשת להכרעה בעניין זה כעת. אופן ההאצלה בית משפט קמא קבע, כי אצילת הסמכות מהלר לפורטי לא בוצעה כדין. מהראיות שהובאו בפני בית משפט קמא עלה, כי הלר הודיע למתכננת המחוז, בעל פה, כי בזמן שישהה בחו"ל, פורטי יחתום על צווי ההריסה. נקבע, כי מאחר ומדובר בסמכות מרחיקת לכת, ועל מנת לאפשר ביקורת שיפוטית - על הליך ההאצלה להיות בכתב, תוך ציון מפורש של היקף התפקידים המואצלים, מועדי ההאצלה, ויש ליתן לה פרסום. עוד נקבע, כי על ההאצלה להתבצע בין המאציל לנאצל ולא דרך צד שלישי. בית משפט קמא התרשם כי הלר סבר שפורטי ממילא מוסמך לחתום על צווי הריסה בתוקף תפקידו כממלא מקום, ולכן לא אצל לו את סמכויותיו, אלא לכל היותר מסר הנחיות כיצד להמשיך את המבצע בהעדרו. ב"כ המערערת טוענת כי אין חובה שבדין להאציל סמכויות בכתב. בנוסף, העברת הסמכות דרך צד שלישי, בעל פה ובשיחת מסדרון, אינה מאיינת את מפורשות ומסויימות ההסמכה. לראיה שההסמכה היתה מפורשת - פורטי פעל על פי ההסמכה, ולא נפל כל פגם בצווים לגופם. גם משך ההסמכה, תקופת שהייתו של הלר בחו"ל, היה ברור. אני מקבלת טענה זו. אצילת סמכויות אינה חייבת להיות בכתב, ואין צורך בפירסומה. מובן שעדיף שפעולה מנהלית כזו תבוצע בכתב ואולי אף תפורסם בנסיבות מסויימות. עם זאת, אין עיגון לדרישות אלה בחקיקה או בפסיקה, חוץ מהסדרים בחוקים ספציפיים. הפסיקה אף הכירה במקרים מיוחדים, באצילת סמכויות מכללא. ראה לעניין זה דנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' מטר: "גם אני נוטה לסברה כי אצילת סמכויות נצפה כי תהא מפורשת, ואולם לא אוציא מכלל אפשרות כי במקרים חריגים - ובנסיבות שאינן ניתנות להתפרש לשתי פנים- נכיר באצילת סמכויות מכללא...". ראה גם ספרה של דפנה ברק ארז "משפט מנהלי", ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין, עמ' 180. במקרה הנדון, אין חולק כי אצילת הסמכויות היתה מפורשת, שכן הלר אמר למתכננת כי בהעדרו יחתום פורטי על הצווים. דהיינו, פרש את גדר האצילה ואת משכה. אין חולק כי פורטי היה מועמד ראוי לאצילת סמכויות, בהיותו ממלא מקום יו"ר הועדה, ובעל כשירות זהה ליו"ר. על כן, לא ראיתי פגם באצילת הסמכויות שבוצעה בדרך זו. בטלות יחסית בית משפט קמא קבע כי החתימה על הצווים נעשתה בחוסר סמכות. עוד קבע, כי אין מקום להפעיל את דוקטרינת הבטלות היחסית מאחר ומדובר בחוסר סמכות היורד לשורש העניין, ועל כן הפעולה המנהלית בטלה מעיקרה. ב"כ המערערת טוענת כי בית משפט קמא לא היה מוסמך להחליט שלא לבחון את הפעולה המנהלית על פי דוקטרינת הבטלות היחסית, רק מהטעם שמדובר בפגם שעניינו חוסר סמכות. לגופו של עניין, טוענת ב"כ המערערת כי היה מקום להכשיר את הפעולה המנהלית, ככל שדבק בה פגם, מאחר ומדובר בפגם שאינו פוגע בזכויות המשיבים, בהיות הצווים במהותם עומדים בכל תנאי החוק, נוכח מהות התקיפה העקיפה ונוכח כשירותו של פורטי. מדובר בפגמים שאינן נוגעים במהות אלה בדרישות פורמאליות, ונוכח התוצאה הקשה לאכיפת חוקי התכנון והבנייה, בביטולם של הצווים, לא היה מקום להגיע לאיזון כזה. אני מקבלת טענות אלה. ראשית, פגם של חוסר סמכות, כשלעצמו, אינו מונע החלת הדוקטרינה. קל וחומר בענייננו, כאשר גם בית משפט קמא קבע כי לא דבק כל פגם בצווים עצמם, וגם לא בחותם עליהם, או בכשירותו לעשותם. גם במהותה של ההסמכה לא נפל פגם, אלא באופן בו בוצעה. אילו היתה בכתב (שכן אף בית משפט קמא אינו קובע שפרסום הוא תנאי בל יעבור), היתה האצלה כדין. לעניין זה יפים הדברים שנאמרו על ידי כב' הנשיא ברק בע"א 2518/02 ד"ר בנסון סמיון נ' שר הבריאות פ"ד נז(1) 778, עמ' 784-785 (2003): "כבתחומים אחרים, גם בהקשרו של הדיון החסר בפני הרשות המנהלית (אף כשהיא פועלת כגוף מעין שיפוטי) יש מקום להכיר ברעיון של בטלות יחסית (או "תוצאה יחסית"; "חוקיות יחסית" ... יש להבחין בין הפגם ובין הנפקות (ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ (1) 793, 816). על כן, נפקותו של הפגם בעניין ההרכב החסר צריכה להיקבע על פי נסיבות העניין, תוך שקילה, בין היתר של חומרת הפגם, העוול שנגרם בהפרה ואינטרסים נוספים... ניתן גם לבחון את זהות הגוף ומעמדו, את סוג ההליך ואת הפרוצדורה הקבועה לדיון בו. אכן, עצם העובדה כי המדובר בפגם חמור - של חריגה מסמכות - אינה מובילה כשלעצמה לבטלות ההליך כולו. כך אפילו באשר לטענות בדבר אי חוקיות או חוסר סמכות של הרכב גופים מנהליים...יש לבחון אם המדובר בפגם טכני ולא מהותי (פרשת גיספן, בעמ' 685-686). אמת, ברוב המקרים יביא הרכב חסר לבטלות ההליך כולו. זאת נוכח חומרת הפגם והשלכותיו הן על בעלי הדין, הן על האינטרס הציבורי. במקרים אלו אפילו הסכמת הצדדים לא תועיל. אולם, לא תמיד כך יהא הדבר. תתכננה נסיבות בהן המדובר בפגם טכני-שולי, בלא שנגרם עיוות דין לבעל דין ובלא פגיעה של ממש באינטרס הציבורי. במקרים אלו ניתן לשקול תוצאה יחסית של הפגם, שלעניין מסויים תראה את ההליך כתקף למרות הפגם שנפל בו". בנסיבות בהן לא דבק פגם במעשה המנהלי, לא בעושה או בכשירותו, ואף לא בעצם ההסמכה, אלא לכל היותר באופן בו בוצעה, לא ניתן לומר כי מדובר בפגם מהותי, ועל כן יש להעדיף את האינטרס הציבורי בהותרת צווי ההריסה על כנם. זכות העמידה בית משפט קמא, לא קבע כי למשיבים זכות עמידה מכוח הדין, אלא מכח הפגמים שנפלו בצווים. כלשונו: "אומנם, שהמבקשים לא הוכיחו זכותם לבקש ביטול הצווים, אולם יש לבחון מעמדם גם בשים לב לפגם שנפל בצווים. כאמור, אני מתקשה לדחות את בקשתם של המבקשים על רקע זכות עמידה, מקום בו מצאתי שהצווים נחתמו על ידי מי שכלל לא היה מוסמך לחתום עליהם. הפגם של זכות העמידה, נבחן במסגרת שאר השיקולים בשאלת התוצאה היחסית". לאחר שקבעתי כי אין מדובר בצווים שדבק בהם פגם, שוב אין צורך לדון בזכות העמידה של המשיבים. אשר על כן אני מקבלת את הערעור. צווי ההריסה בארבעת התיקים שבכותרת יעמדו בתוקף ויהיו ניתנים לביצוע החל מיום 1.3.11, למשך 30 יום. אצילת סמכויותשאלות משפטיות