ארנונה סיום בנייה

מהו גדר סמכותה של ועדת ערר לענייני ארנונה לדון בערר על סיווג נכס לצורכי ארנונה? מהו גדר סמכותה של רשות מקומית לסווג נכס, לצורכי ארנונה, לפי "סוג הנכס"? האם הבחנה בין נכסים לפי שנת סיום הבנייה באה בגדרו של "סוג הנכס". אלה השאלות המצויות במוקד ערעור זה. הנסיבות המערערת היא הבעלים של כל הדירות בבנין למגורים הרשום כבית משותף וממוקם ברחוב בורוכוב 15 בתל אביב (להלן: "הבניין" או "הנכס"). הבניין, בעת הקמתו, לפני כיובל שנים, היה בן 3 קומות שהכילו 7 דירות. בשנת 2003 ניתן ביד המערערת היתר לבניית ½2 קומות נוספות ובהן 6 דירות. בניית התוספת הושלמה באותה שנה (להלן: "הבנייה הנוספת"). עם השלמת הבנייה קיבלת המערערת מן המשיב, מנהל הארנונה של עיריית תל אביב (להלן: "מנהל הארנונה" או "העירייה") דרישת תשלום ארנונה המתייחסת לבנייה הנוספת המבוססת על תעריף ששיעורו כמעט כפול מן התעריף שנקבע לחלק הבניין המקורי. בירור שערכה המערערת במשרדי מנהל הארנונה העלה כי דרישת התשלום מבוססת על סעיף 1.3.3 של צו הארנונה לשנת 2003 המורה שסוג בניין נקבע לפי תיאור הבניין ושנת גמר הבנייה ולעניין בניין שנוסף לו שטח במסגרת שיפוץ - שנת גמר השיפוץ. המערערת ערכה השגה אל מנהל הארנונה ומשזו נדחתה הגישה ערר אל ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית תל אביב (להלן: "ועדת הערר"). ועדת הערר דחתה את הערר (7.7.05) והשתיתה את החלטתה על שני אדנים; האחד העדר סמכות לדון בערר לפי תוכנו והשני דחיית טענת המערערת לטעות בסיווג הבניין . מכאן הערעור. עיקרי טענות המערערת המערערת גורסת כי לוועדת הערר סמכות לדון בערר שכן הערר לפי תוכנו אינו מהווה השגה על חוקיות הוראות הסיווג שבסעיף 1.3.3 לצו הארנונה. עניינו של הערר הוא בטעות בסיווג הנכס. "טעות" בהקשר זה אינה רק טעות אובייקטיבית אלא גם טעות סובייקטיבית והלכה למעשה כל טעות. מנהל הארנונה ובעקבותיו גם ועדת הערר טעו בסווגם את הנכס לפי סעיף 1.3.3 לצו הארנונה. שכן צו הארנונה ניתן תוך חריגה מהחוק המסמיך ולפיכך סיווג הנכס שנעשה מכוחו של צו הארנונה מבוסס על מצב משפטי לא נכון. סעיף 8 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) תשנ"ג - 1992 (להלן: "חוק ההסדרים") מורה שמועצה (מועצת רשות מקומית) תטיל על הנכסים שבתחומה ארנונה שתחושב בהתאם ל"סוג הנכס, לשימושו ולמקומו". צו הארנונה כולל הבחנה בין סוגי נכסים לפי שנת סיום הבנייה שלהם. הבחנה זו יוצרת, הלכה למעשה, סיווג שאינו מתיישב עם הוראות חוק ההסדרים. הסיווג החורג מן הסמכות יוצר אבחנה מלאכותית, מפלה ובלתי סבירה בין נכסים שאופיים, שימושם ומיקומם דומים אם לא זהים (ה"פ (חי) 127/00 מילוטל נ' המועצה האזורית מטה אשר). אפילו תקבל את הסיווג שיצרה העירייה בצו הארנונה, טעות הייתה בהחלתו על הנכס. שכן סעיף 1.3.3 לצו הארנונה קובע תעריף מיוחד לתוספת לבניין הנובעת משיפוץ הבניין. בנכס לא נערך שיפוץ אלא נוספה לו בנייה חדשה בתכלית. בנייה זו איננה יכולה להיחשב כ"שיפוץ" של בניין קיים. אמנם הגדרת "סוג הבניין" בצו הארנונה כוללת התייחסות לשנת גמר הבנייה אולם הגדרה זו (סעיף 2.1 לצו הארנונה) נוגעת לבניין כולו ואין היא מבחינה בחלקי בניין שנבנו במועדים שונים. משסווג הבניין בדרך מסוימת ולפי תעריף מסוים במשך יובל שנים, לא ניתן לשנות את תעריף הסיווג שלו משום שבנייתו נמשכה. עיקר טיעוני העירייה העירייה טוענת כי ועדת הערר צדקה בקביעתה שהערר לפי תוכנו חורג מגדר גבולות סמכותה העניינית. הלכה למעשה המערערת ביקשה, במסגרת הערר, שוועדת הערר תפסוק שצו הארנונה חרג ממסגרת החוק המסמיך ושהצו נעדר סבירות ומפלה. ועדת הערר מוסמכת לעסוק בעררים שנושאיהם טכניים-עובדתיים ואין היא מוסמכת לעסוק בשאלות בעלות היבט משפטי מובהק (עע"ם 5640/04 מקורות נ' מועצה אזורית לכיש). לגוף הערר טוענת העירייה כי הבחנת סוג בהתאם לשנת סיום הבנייה של דירות מגורים היא הבחנה סבירה ומתבקשת. שכן בינוי חדש משקף איכויות בנייה ואיכויות שימוש במבנה שהן לאין ערוך משופרים יותר מאלה של בנייה ישנה (ה"פ [חי'] חרס נ' עיריית קריית אתא). קביעת תעריפי ארנונה לפי סוג הנכס מעוגנת בהוראות חוק ההסדרים. סעיף 2.1 לצו הארנונה מאפשר לקבוע תעריף לבניין המשמש למגורים על פי שנת סיום הבנייה. בגדר "בניין" בא גם כל חלק של בניין שהוא בתחום העירייה (סעיף 269 לפקודת העיריות). הקומות הנוספות הן, אם כן, חלק מבניין העומד ברשות עצמו לשם קביעת תעריף הארנונה המיועד לו. יתר על כן. סעיף 9א לחוק ההסדרים מתיר למועצת רשות מקומית להטיל ארנונה על נכס שנוסף לו שטח במסגרת שיפוץ לפי התעריף של סיווג משנה מתאים לאחר השיפוץ. דברי ההסבר לתיקון החוק מבארים כי המחוקק התכוון לעודד שיפוץ בתים (במיוחד חזות חיצונית) בלי להוסיף על תעריף החיוב בארנונה, להוציא נסיבות של תוספת שטח במסגרת שיפוץ שזו מצדיקה עקרונית והגיונית תעריף שונה. הנה כי כן בביטוי "שיפוץ" התכוון המחוקק לבתים שתוקנו בלי להוסיף שטח ולעניין בתים כאלה אין לשנות את התעריף לאחר תום השיפוץ; ומנגד בתים שלהם נוסף שטח בנייה אינם באים בגדר שיפוץ וניתן להעלות בהם את תעריף הארנונה. דיון ועדת הערר דחתה את הערר מטעם דיוני ומטעם ענייני. המערערת משיגה על שני טעמי ההחלטה גם יחד. אבחן את שני העניינים הללו אף על פי שדחיית ההשגה על הטעם הדיוני שומטת את הקרקע מתחת לפני הצורך לדון בטעם הענייני. הסוגיה הדיונית - סמכות ועדת הערר ועדת הערר שואבת את סמכותה העניינית מחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו -1976 (להלן: "חוק העררים"). סעיף 3 לחוק העררים נוקב בעילות ערר שהוועדה מוסמכת לדון בהן וביניהן: "נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו" (ההדגשות שלי). המערערת מסכימה שלוועדה אין סמכות לדון בתקיפה ישירה של חוקיות צו הארנונה. היא ציינה, חזור וציין כי הערעור כמו גם הערר לא כוונו כנגד חוקיות צו הארנונה. הערר והערעור מכוונים כנגד דרישת תשלום הארנונה שבה נפלה "טעות בציון סוג הנכס". הטעות אכן נובעת מאי חוקיות צו הארנונה שיצר "סוג" נכס שאין לו בסיס בחוק, אולם למערערת אין עניין בביטול הצו מחמת אי חוקיות אלא בביטול דרישת התשלום שאי החוקיות "שורשרה" אליה. אין לאיל ידי לקבל את הטיעון משני טעמים. הטעם הראשון הוא שההתקפה הישירה כלפי דרישת התשלום נובעת ותלויה בהתקפת עקיפין על צו הארנונה. כדי שוועדת הערר תוכל לתת ביד המערערת את הסעד המבוקש (ביטול דרישת התשלום והמרתה בדרישה לפי תעריף מופחת) היה עליה לקבוע כי צו הארנונה איננו חוקי (בין מחמת חריגה מן החוק המסמיך, בין מחמת הפלייה או אי סבירות או כל טעם אחר). אליבא דכוליא עלמא אין לוועדת הערר סמכות לקבוע כי צו הארנונה אינו חוקי ומכאן שאין לה סמכות לדון בערר לפי תוכנו הספציפי. הטעם השני הוא שסוגיית היקף הסמכות העניינית של ועדת הערר נבחנה מספר פעמים בפסיקת בית המשפט העליון וההשקפה הרווחת העדכנית היא שעילות הערר הנקובות בחוק העררים מאופיינות בכך שהן נוגעות "לעניינים עובדתיים וטכניים המצריכים לעתים את בדיקת המצב בפועל ולא מדובר בשאלות בעלות היבט משפטי מובהק, כגון הקריטריונים לקביעת הארנונה או סבירות גובה הארנונה" (עע"ם 5640/04 מקורות נ' מועצה אזורית לכיש; רע"א 10643/02 חבס נ' עיריית הרצליה). אמנם היו הערות בזכות גישה מרחיבה בפירוש סמכותן העניינית של ועדות ערר אך אלה לא נפלו על אוזניים כרויות של המחוקק (בג"ץ 351/88 טית בית נ' עיריית פ"ת פ"ד מב(3) 441, 446; רע"א 2425/99 עיריית נס ציונה נ' י.ח יזום פ"ד נד(4) 481, 496). הנה כי כן השקפת ועדת הערר בדבר מגבלות סמכותה להידרש לערר על פי עילותיו, מוצדקת בעיני וכבר מטעם זה יש לדחות את הערעור. הסוגיה העניינית - קביעת "סוג" על פי מדדי זמן סעיף 8 לחוק ההסדרים מתיר לעירייה להטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים שבתחומה. ההוראה מורה ש"הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ומקומו..." (ההדגשה שלי). העירייה מימשה את סמכותה בקובעה את צו הארנונה. הצו אמור לגלם את שלושת מרכיבי החישוב : "סוג הנכס", "שימושו" ו"מיקומו". צו הארנונה הרלוונטי בפרק 2 שכותרתו: " בניינים המשמשים למגורים" מורה כי: "סוג הבניין לצורך ארנונה כללית למגורים יקבע בהתאם לתיאור הבניין ושנת גמר הבנייה כדלהלן". בהמשך משורטטת טבלה המתארת בניינים (כגון: וילה; בניין המכיל 2 דירות ויותר; דירה בבניין באזור 1 ששטחה 180 מ"ר ויותר; דירות המצויות בשלמותן במרתף; מבנה ארעי ועוד) ולצדם תעריפים (כגון: א; ב; ג; ד) בחתך של שנות סיום הבנייה (כגון: 1992 ואילך; 1984-1991; 1975-1983 וגו'). מתברר, אם כן, שהעירייה השתמשה במרכיבי התחשיב שהחוק תחם עבורה; היינו בשימוש שנעשה בנכסים, מיקום הנכסים וסוג הנכסים. כל אחד מן המרכיבים הללו מצריך יציקת תוכן שלא נעשתה בחוק. חלקה נעשה בתקנות מכוח החוק (קביעת מיני השימוש והגדרתם) וחלקם הוא בגדר סמכותה המובהקת של העירייה. כך, העירייה יוצקת, בתחומה, תוכן למרכיב ה"מיקום" של הנכסים (בדרך של חלוקת העיר לאזורי ארנונה שונים) וכך על העירייה לצקת תוכן במרכיב המבטא את "סוג הנכס". תוכנו של המרכיב "סוג הנכס" נקבע בעיריית תל אביב (וכפי שהתברר רשויות מקומיות רבות נוהגות כך) על פי חתך כפול: "תיאור הנכס" ו"שנת גמר הבנייה". אילו הסתפקה העירייה ב"תיאור הנכס" כתבחין המפריד בין סוגי נכסים המשמשים למגורים (כגון: "וילה", "דירות בנות X חדרים ויותר; דירות מרתף וכיו"ב) מסתמא לא היה למערערת פתחון פה. משעה שהעירייה בחרה - והגיון הבחירה בצדה - להוסיף גם חתך של שנת סיום הבחינה (המבחין בין בניינים ישנים לישנים פחות ולחדשים) כמרכיב להבחנת סוג נכס, מהו הפסול הדבק בהבחנה הזאת? טעם הפסול לא התבאר לי כל עיקר ואינני סבור שיש פסול כזה. אלא שבכך לא די. שכן המערערת טוענת שגם אם יתקבל הגיונו של מרכיב שנת סיום הבנייה כתבחין לקביעת "סוג הנכס", אין זאת אלא שתחולתו תהיה על בניין כיחידה אחת מן המסד ועד לטפחות. אין מקום להחיל את מרכיב שנת סיום הבנייה על חלק של הבניין. גם את הטיעון הזה אני דוחה. העירייה הראתה כי מכוח פקודת העיריות גם חלק של בניין עשוי להיחשב כבניין (סעיף 269). האפשרות להבחין בין חלקי בניין לצורך קביעת חיובי ארנונה שונים מתבררת בפירוש למקרא סעיף 9א לחוק ההסדרים. הוראה זו מאפשרת להטיל ארנונה על שטח שנוסף לבניין בדרך של שיפוץ. הארנונה הנוספת איננה בהכרח באותו תעריף המוטל על הנכס המקורי. הרי לך בניין שחלק אחד בו מחויב לפי תעריף מסוים וחלקו האחר (שנוסף בשיפוץ) אפילו הוא תוספת קטנה יחסית1 מחויב בתעריף אחר. אילו התקבל הטיעון של המערערת כי אז גם בניין ישן שנהרס כליל (להוציא יסודותיו או חלק מהם) ושעליו הוקם בניין חדש שמידותיו עולות על הישן ואיכות הבנייה גדולה בו בכמה מונים, צריך להיות מחויב בתעריף ה"היסטורי" של הבניין שנהרס. אילו כך היה דין, כי אז לא ניתן היה להגשים את התכלית המגולמת בהיטלי ארנונה ובסיווגם על פי השימוש, המיקום וסוג הנכסים. הנה כי כן בין אם תראה בקומות הנוספות (שנבנו על בסיס היתר בנייה חדש ונפרד מן ההיתר המקורי) "שיפוץ" של הבית הקיים ובין אם תראה (זו דעתי) בהן בנייה חדשה ונוספת מותרת הייתה העירייה בהטלת היטל על השטח הנוסף בהתאם לחתך של שנת סיום הבנייה. משום כך אני דוחה גם את טענות המערערת לגופו של החיוב שהושת עליה. התוצאה הערעור נדחה. המערערת תשלם לעיריית תל אביב (שהיא הגורם שבמסגרתו פועלים המשיבים) סך 40,000 ש"ח הוצאות ושכר טרחת עורכי הדין. בניהארנונה