תושבי המועצה המקומית גני תקווה מחוייבים בתשלום ארנונה בגין חלקם היחסי בשטחים המשותפים בבניין, שטחי חנייה ומחסנים, שטח מרפסות פתוחות ושטח הגג בדירות הגג. בעתירה זו טוענים העותרים כי חיוב זה אינו על פי דין. השאלה המתעוררת בעתירה היא האם שונתה מדיניות המשיבה לעניין חיוב בתשלום ארנונה בגין שטחים אלו, ואם כן - האם שינוי זה חוקי לאור דיני ההקפאה. 1. רקע כללי והשאלות שבמחלוקת העותרים מתגוררים החל משנת 2006 בפרויקט "שכונת נווה גנים" (להלן: הפרויקט) בתחומי המועצה המקומית גני תקווה (להלן: המועצה המקומית או המשיבה), הכולל 3 מגדלי מגורים ברחובות דרך הים 13, דרך איילות 2 ודרך איילות 4. שומות הארנונה לנכסי העותרים במהלך אותה שנה הוצאו על פי צו הארנונה לשנת 2006. בשנת 2007, הוצאו לעותרים שומות ארנונה נוספות על פי צו הארנונה לשנת 2007. העותרים טוענים כי הגדרת שטח הנכס לצרכי חישוב הארנונה שונו לאחר שנת 1986 בניגוד לדיני ההקפאה וללא אישור שר האוצר ושר הפנים, ועל כן חיובם בתשלום ארנונה על פי ההגדרות החדשות בצווי הארנונה לשנים 2006-2007 אינו חוקי ודינו להתבטל. המשיבה כופרת בטענת העותרים על שינוי כביכול בהגדרת השטח לצרכי חיוב ארנונה, וטוענת כי ככל שיקבע כי בוצע שינוי בהגדרת השטח לחיוב, הרי ששינוי זה אינו אסור על פי דיני ההקפאה. בשלב הראשון אם כן יש להכריע בשאלה האם הגדרת השטח לצרכי חיוב ארנונה שונתה על ידי המועצה המקומית לאחר שנת 1986. במידה ויתברר כי הגדרת השטח שונתה, כטענת העותרים, הרי שיש לבחון את חוקיות השינוי לאור דיני ההקפאה. בטרם אכנס לגופם של דברים, אתייחס בקצרה לטענת המשיבה בדבר שיהוי בהגשת העתירה. העתירה הוגשה לאחר שניסיונות הצדדים ליישב את המחלוקת מחוץ לכותלי בית המשפט כשלו, כמפורט להלן: שומות הארנונה נשוא עתירה זו הועברו לידי העותרים במועדים שונים במהלך שנת 2006, השנה בה אוכלס הפרויקט. ביום 10.12.06 פנו נציגי העותרים בכתב לראש המועצה מקומית בטענה כי חיובי הארנונה אינם פרופורציונאליים לגודל הדירות (נספח ג' לעתירה). במכתב התשובה, מיום 22.1.07, הסביר ראש המועצה המקומית כי הבניינים בפרויקט כוללים שטחים משותפים גדולים באופן ניכר מבניינים אחרים בשטחי המועצה המקומית, והמועצה אף הפחיתה בממוצע כ- 80 עד 100 מ"ר מכל דייר מהשטחים אשר היו צריכים היו להיות מחוייבים על פי צו הארנונה (נספח ד' לעתירה). במכתב מאוחר יותר, עדכן מנהל הארנונה במועצה המקומית כי הוחלט לבצע מדידה חוזרת של הנכסים בפרויקט, ועל פיה לקבוע את שומת הארנונה. החל מחודש אפריל 2007 החלו עותרים לקבל את תשריטי המדידה ושומות מתוקנות, אשר בהן לא השתנה דבר. לאור זאת התאחדו העותרים בחודש ספטמבר וטענו שוב, בפניה בכתב למנהל הארנונה, כנגד חוקיות חיובי הארנונה (נספח ה' לעתירה). ביום 30.10.07 התקיימה פגישה בין נציגי הדיירים לנציגי המועצה המקומית, במסגרתה הוצעה על ידי המועצה המקומית הצעה בניסיון ליישב את המחלוקת, אולם הצעה זו נדחתה על ידי העותרים, והעותרים פנו לבית המשפט בעתירה זו אשר הוגשה ביום 8.11.07. בנסיבות אלו, אשר אינן שנויות במחלוקת בין הצדדים, אין כל בסיס לטענת השיהוי ודינה להידחות. יש לציין כי המשיבה טענה טענות סף נוספות בדבר חוסר תום לב והעדר ניקיון כפיים של העותרים. לא ראיתי ממש בטענות אלו, ונראה כי מטרתן לעכב ולסרבל את הדיון בעתירה לגופה. 2. השינויים בהגדרת השטח לצרכי חישוב הארנונה בצווי הארנונה של המועצה בצו הארנונה של המועצה המקומית לשנת הכספים 1986/1987, מוגדר השטח לצרכי חישוב ארנונה כדלקמן (פרק 1-הגדרות, סעיף ג'): "לצרכי חישוב שטח הבניין יובאו בחשבון מידות החוץ של המבנה, דהיינו - סך של כל שטחי הברוטו של הבניה בכל קומה וקומה, כולל חדרי כניסה, פרוזדורים, מטבח, הול, אמבטיה, מקלחת, שרותים, סככות יציאה וכל שטח מקורה אחר לרבות מרפסות וגזוזטראות". בצו הארנונה לשנת הכספים 1988/1989 הוספו לסעיף ג' הנ"ל סעיפים כדלקמן: "ד. בדירות גג- שטח הגג המרוצף נחשב כשטח הדירה בגבול של 30% משטח הדירה עצמה. ה. שטח מחסנים הצמודים לבנייני מגורים יחויבו לפי קטגוריית מגורים. ו. שטחי חניות מקורות הצמודות לבנייני מגורים יחויבו לפי קטגוריית מגורים". בצו הארנונה לשנת הכספים 1989/1990 שונתה שוב ההגדרה של "שטח בניין" לצורכי חישוב הארנונה, כמפורט להלן: "שטח בנין או הדירה לפי הענין שיובא בחשבון כולל את כל השטח שבתוך הבנין או הדירה בכל הקומות, עם קירות חוץ ופנים וכן כל שטח מקורה אחר הצמוד לבנין או לדירה, או שאינו צמוד לו אולם מיועד לשמש את המחזיק בבנין או בדירה לרבות חדרי כניסה, חדרי מדרגות, פרוזדורים, מטבחים, הול, אמבטיה וחדרי שרותים, מרפסות סגורות, מרפסות מקורות, חניות מקורות, שטח מקלט, חדרי אשפה, מחסנים ומרתפים, חדרי הסקה, יציעים, מבני עזר - בין שאלה מהווים מפלס אחד או מפלסים אחדים כולל השטח המשותף אם קיים כזה". בצו הארנונה לשנת הכספים 2006, על פיו חויבו העותרים, מופיע נוסח שונה של ההגדרה, כדלקמן (סעיף 1.3): "חישוב השטח הינו שטח המ"ר של המבנה במדידה חיצונית של המבנה, כולל השטח שמתחת לקירות החיצוניים והקירות הפנימיים, וכולל חדרי כניסה מדרגות, מעברים, שטחי מרפסות מקורות, שטחי חניה מקורה, שטחי מקלט, מחסן, מרתף, חדרי הסקה, יציעים ומבני עזר בין אם הם בנויים במפלס אחד או במפלסים אחדים, בין אם רשומים כיחידת רישום אחת או כמס' יחידות רישום בכל שימוש שהוא". בצו הארנונה לשנת הכספים 2007, על פיו גם חוייבו העותרים, אין שינוי מהותי להגדרה של שטח בניין בצו הארנונה לשנת הכספים 2006 . לטענת העותרים, בסעיף 1.3 בצווי הארנונה לשנים 2006-2007, על פיו חוייבו, ההגדרה של השטח לצרכי חיוב ארנונה רחבה מההגדרה בסעיף ג' בצו הארנונה לשנת 1986, וכוללת שטחים משותפים ונלווים אשר לא נכללו בסעיף בנוסחו המקורי, כגון: חדרי מדרגות, חדרי אשפה, חדרי הסקה, מחסנים, מרתפים ועוד. מנגד טוענת המשיבה כי השינויים שנערכו בצווי הארנונה, ביחס להגדרת השטח לצרכי חיוב ארנונה, הינם שינויי הבהרה וניסוח בלבד אשר אין בהם כדי לשנות את מהות השטחים לחיוב. המשיבה מפנה לכך שההגדרות של השטח לצרכי חישוב ארנונה בצווי הארנונה בנויות מהגדרה כללית, ומפירוט המבהיר את סוג השטחים הנכללים בהגדרה הכללית (המתחיל במילה "כולל" או "לרבות"), ואינו מהווה רשימה סגורה אלא רק דוגמאות. לטענתה, בחלק הפירוט, היא בחרה, בשנות השמונים, לציין שטחים המאפיינים בניה צמודת קרקע שהיתה נפוצה בישוב באותה תקופה. לעומת זאת, משחל בשנים 1989-1990, שינוי באופי ההתיישבות בישוב, והוקמו פרויקטים הכוללים בנייניי מגורים רבי קומות בעלי שטחים משותפים ונלווים רבים, עלה צורך להבהיר כי ההגדרה הכללית (שלטענת המשיבה לא שונתה) כוללת גם שטחים מסוג זה. תחילה אבחן האם טענת העירייה מתיישבת עם לשון הסעיפים הרלבנטיים בצווי הארנונה. אכן ההגדרה של השטח לצרכי חישוב ארנונה בצווי הארנונה השונים בנויה מהגדרה כללית ומפירוט אשר מקובל עלי שאינו מתיימר לקבוע רשימה סגורה של שטחים אלא רק להבהיר את סוגי השטחים שנכללים בהגדרה. ואולם, ההגדרה הכללית עצמה של השטח לצרכי חישוב ארנונה שונה בצווי הארנונה השונים, כאשר בצווי הארנונה המאוחרים היא רחבה יותר. בעוד שההגדרה הכללית של השטח לצרכי חישוב ארנונה בצו הארנונה לשנת 1986, הינה:"לצרכי חישוב שטח הבניין יובאו בחשבון מידות החוץ של המבנה, דהיינו - סך של כל שטחי הברוטו של הבניה בכל קומה וקומה"; ההגדרה הכללית לשטח לצרכי חישוב ארנונה בצו הארנונה לשנים 1989/1990 לעומת זאת, קובעת כי: "שטח בנין או הדירה לפי הענין שיובא בחשבון כולל את כל השטח שבתוך הבנין או הדירה בכל הקומות, עם קירות חוץ ופנים וכן כל שטח מקורה אחר הצמוד לבנין או לדירה, או שאינו צמוד לו אולם מיועד לשמש את המחזיק בבנין או בדירה". אף אם ההרחבה בהגדרה הכללית נובעת גם היא מצורך שנולד עקב השינוי באופי ההתיישבות ומעבר למגורים בבניינים רבי קומות, לא יכול להיות חולק כי מדובר בשינוי מהותי בהגדרה המאפשר לכלול בה שטחים שלא ניתן היה לכלול על פי ההגדרה בנוסחה הקודם. העובדה שבעבר לא היה צורך בהתייחסות לשטחים משותפים וצמודים בהגדרת השטח לצרכי חישוב הארנונה, לאור אופי ההתיישבות בבתים צמודי קרקע, אינה משנה לעצם השינוי. ההיפך הוא הנכון - המניע לשינוי מעיד על כך שמדובר בשינוי מהותי ולא בשינוי בנוסח בלבד. שאלה דומה התעוררה בעת"מ (ת"א-יפו) 3035/04 טראב נ' מועצה מקומית גבעת שמואל (ניתן ביום 24.5.05) (להלן: עת"מ 3035/04), שעניינה חיוב המועצה המקומית בגין שטחים משותפים. לעניין ההשוואה בין ההגדרות של השטח לצרכי חיוב ארנונה קבעה כב' השופטת ש' דותן כדלקמן: "נשאלת השאלה, האם השטחים המשותפים נכללים בהגדרת "שטח דירה" על פי צו הארנונה של המועצה המקומית גבעת שמואל. לאחר שעיינתי בהגדרה, תוך השוואתה להגדרת "מבנה שלא למגורים", עדיפה בעיני עמדת העותרים על זו של המשיבים. כמצויין לעיל, שטח דירה מוגדר כמידות חוץ של מבנה למגורים, תוך הבהרה כי הכוונה לכלול בשטח קירות חוץ ופנים. ההגדרה מוסיפה דוגמאות לפיהן יש לכלול בשטח חדרי כביסה, פרוזדורים, מטבח, הול, אמבטיה, מקלחת, שירותים, מרפסות פתוחות וסגורות. כל השטחים המצויינים בהגדרה הם שטחים המצויים בתחומה של הדירה ואין בהם ולו פרט אחד מחוצה לה. יתרה מכך, השוואה להגדרתו של שטח מבנה שאינו משמש למגורים מעלה, שכאשר ביקש מתקין הצו לכלול שטחים שמחוץ לשטח המשמש למגורים, צויין הדבר מפורשות; לפיכך, אין מדובר בהשמטה מקרית או בשתיקה אלא באבחנה מודעת בין סוגי הנכסים". דברים אלו נכונים גם לעתירה זו. לתמיכה בעמדה זו צירפו העותרים לעתירתם את חוות דעתו של מארק פיסחוב, מומחה במיסוי מוניציפאלי (להלן: חוות הדעת מטעם העותרים). חוות דעת זו אינה רלוונטית אמנם לשאלה חוקיות השינויים בצו הארנונה לאור דיני ההקפאה, כפי שנטען על ידי המשיבה, אולם מצאתי בה חיזוק לכך שהשינוי בהגדרת שטח החיוב באופן שכולל גם את השטחים המשותפים והנלווים, מהווה שינוי מהותי. המומחה ערך השוואה בין צווי הארנונה של 23 רשויות מקומיות המשתייכות לאותו אשכול חברתי-כלכלי אליו משתייכת גם המשיבה על פי דירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (אשכול 8). מבדיקת צווי הארנונה לשנת הכספים 1985 של אותן רשויות מקומיות עולה כי רשויות מקומיות אשר כללו בחישוב שטח הדירה לצורכי ארנונה שטחים משותפים או נלווים ציינו זאת במפורש בצו הארנונה (כך למשל כפר סבא רעננה ואבן יהודה). רשויות מקומיות אשר לא כללו בחישוב שטח הדירה לצורכי ארנונה שטחים משותפים ונלווים גם הן ציינו זאת מפורש בצו הארנונה (כך למשל תל אביב, רמת גן, רמת ישי, הרצליה, מטולה, קריית אונו). כמו כן, עולה כי המועצה המקומית שוהם, המחייבת בתשלום ארנונה בגין החלק היחסי בשטחים המשותפים, מגבילה את תוספת החיוב לעד 20% משטח הדירה. עוד עולה מחוות הדעת מטעם העותרים כי מתוך 23 הרשויות המקומיות שנבחרו לצורך השוואה, רק המשיבה ועיריית רעננה מחייבות בארנונה שטחי חניה למגורים. העובדה כי בין אם בחרה רשות מקומית לכלול שטחים משותפים בחיוב הארנונה ובין אם לאו, היא ראתה לנכון לציין זאת במפורש בצו הארנונה או לקבוע תקרה לחיוב בגין שטחים מסוג זה, מעידה על כך שלא מדובר בשטחים אשר מטבעם נכללים בחישוב הארנונה של דירת מגורים. גם העובדה שמלבד המשיבה, מתוך 23 רשויות מקומיות, רק עירית רעננה כוללת את שטחי החניה למגורים בשטח לחיוב, מצביעה על כך שהוספת שטח זה להגדרות מהווה שינוי מהותי בצו הארנונה. על כך נאמר בעת"מ 3035/04 לעיל: "אם סברה המועצה, כי יש מקום להתחיל בחיוב השטחים המשותפים, כמפורט במזכר, חובתה, כרשות ציבורית, לומר דברה בגלוי ולא להתחמק מאמירת האמת תוך ניסיון למצוא מפלט בטענות שלא נמצאו להן תימוכין, כאילו חלק מהתושבים חוייב גם בעבר על פי התעריף המוצע". ברוח דומה נקבע בה"פ 1241/97 דסיזן סיסטמס נ' מועצה מקומית גבעת שמואל (ניתן ביום 24.11.98) (להלן: ה"פ 1241/97), בפסקה 5 לפסק הדין: "חזקה על המשיבה שאינה מוציאה מעשיה לבטלה, אם ניתן היה להטיל על חברות היי-טק ארנונה בסיווג של משרדים, כאמור בסעיף 3(ד), לא היה צורך בתוספת המילים "חברות היי-טק". הוספתן מעידה שבלעדיהן אין חברות היי-טק בגדר "משרדים"". יש לציין כי אין לקבל את טענתה הכללית של המשיבה כנגד אמינות המסמכים שצורפו לחוות דעת המומחה מטעם העותרים. טענת המשיבה מופנית כנגד צירוף "העמוד הרלוונטי" בלבד בצווי הארנונה של הרשויות המקומיות האחרות, ואולם, היא לא הצביעה ולו על דוגמא אחת לפיה צירוף צו הארנונה כולו היה משנה את התמונה שהצטיירה מ"העמוד הרלוונטי". מה גם שמדובר בהוראת חוק ולא בראייה המצויה ברשות העותרים בלבד; ומכל מקום, העותרים לא השוו בין סך התעריף שגובות הרשויות המקומיות, אשר לגביו רלוונטיים כלל הסעיפים בצו ויש חשיבות בראיית התמונה כולה, אלא ערכו השוואה בין נוסח ההגדרה בלבד של השטח לחיוב, לגביו אכן רלוונטית בחינת הסעיף עצמו ואין צורך לצירוף צווי הארנונה, על כל עמודיהן הרבים, לגבי כל 23 הרשויות העומדות להשוואה בחוות דעת המומחה מטעם העותרים. יחד עם זאת, איני רואה מקום להתייחס לאמור בחוות הדעת לעניין צו הארנונה לשנת 1995, שכן כל מה שצורף לחוות הדעת לעניין זה הינו עמוד מתוך חוברת שהופצה ככל הנראה לתושבי הישוב באותה שנה, בה מוזכר סקר נכסים שנערך בישוב, ועל דברים אלו אודות הסקר מבקשים להסתמך העותרים. על בסיס האמור לעיל, אני דוחה את טענת המשיבה לפיה לא נערכו בצווי הארנונה לאחר שנת 1986 שינויים מהותיים ביחס להגדרת השטח לצרכי חיוב ארנונה. נשאלת השאלה האם שינויים אלו אסורים על פי דיני ההקפאה. 3. חוקיות השינויים בהגדרת השטח לצרכי חיוב ארנונה לאור דיני ההקפאה א. חקיקת ההקפאה והשאלה שבמחלוקת חקיקת ההקפאה נולדה עקב המשבר הכלכלי ששרר במדינה בראשית שנות ה-80. הצורך לווסת את שיעורי האינפלציה הגבוהים באותה תקופה הביא לחקיקת החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, אשר הגביל את סמכות הרשויות המקומיות בקביעה והעלאה של תעריפי הארנונה. מאותה שנה ואילך, נקבעו מידי שנה, בהוראות חוק שונות, שיעורי ההעלאה המותרים במיסוי ארנונה, ונקבע כי כל חריגה מהשיעורים המותרים דורשת את אישור שר הפנים ושר האוצר [לסקירת הרקע לחקיקת ההקפאה ראו ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82-83; רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488 (להלן: פרשת שקם)]. כפי שהבהיר בית המשפט העליון בפרשת שקם לעיל, "הוראות ההקפאה עטו, לאורך השנים, לבוש משתנה" (פסקה 7 לפסק הדין). החל משנת 1986 ועד לשנת 1992, חוקי ההקפאה קבעו מידי שנה את השיעור המירבי בו רשאית הרשות המקומית להעלות את שיעורי הארנונה על נכסים בתחומה, אשר מעבר לו נדרשת הרשות לקבל את אישור שר האוצר ושר הפנים. בשנת 1992 חל מפנה באופיין של הוראות ההקפאה, כאשר המחוקק הקנה בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים לשנת 1992) לשר האוצר ולשר הפנים סמכויות לקביעת כללים אחידים בנוגע להטלת ארנונה כללית על ידי הרשויות המקומיות. רלוונטי לענייננו סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים לשנת 1992, אשר הקנה לשר האוצר ולשר הפנים את הסמכות לקבוע כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס לעניין הטלת ארנונה כללית. מכוח סמכות זו, התקינו שרי האוצר והפנים החל משנת 1993, תקנות אשר קבעו כי לצורך הטלת ארנונה כללית, יראו את סך כל שטח הנכס לחיוב בארנונה כללית כסך כל השטח המחוייב בשנת הכספים הקודמת. המשיבה מבקשת להיבנות מתפנית זו בחקיקת ההקפאה בכלל, ומסעיף 8(ב) לחוק ההסדרים לשנת 1992 בפרט. על בסיס אלו היא טוענת כי בשנים בהם נערכו על ידה השינויים בצווי הארנונה (1989-1990), דיני ההקפאה קבעו איסור על גביית תשלומי ארנונה מעבר לשיעורי ההעלאה שנקבעו בתקנות, ולא קבעו כל מגבלה על שינוי שיטת החישוב. המגבלה על שינוי שיטת חישוב גודל הנכס לצרכי ארנונה נוספה רק בשנת 1993, בסעיף 8(ב) לחוק ההסדרים לשנת 1992. במילים אחרות, לשיטת המשיבה, נקודת המוצא לבדיקת חוקיות השינויים בצווי הארנונה לשנים 2006-2007 לאור דיני ההקפאה, הוא צו הארנונה לשנת 1992, שכן רק בשנה זו נחקק האיסור על שינוי שיטת חישוב השטח לחיוב. כיוון שההגדרה של השטח לחיוב בצו הארנונה לשנת 1992 וההגדרה של השטח לחיוב בצווי הארנונה לשנים 2006-2007, כוללים את אותם שטחים (השינויים נעשו לפני כן), המסקנה המתבקשת היא כי המשיבה לא חרגה מהמגבלות המוטלות עליה במסגרת חוקי ההקפאה. השאלה היא למעשה, האם לצורך בחינת החוקיות של שינוי בהגדרת השטח לחיוב ארנונה על פי דיני ההקפאה, להבדיל מהעלאת התעריף באופן ישיר, נקודת המוצא להשוואה היא צו הארנונה לשנת 1986 או צו הארנונה לשנת 1992. ב. שינויים עקיפים בתעריפי הארנונה העלאת תעריף הארנונה יכול שיעשה על ידי שינוי התעריף באופן ישיר, ויכול שיעשה בעקיפין, על ידי שינוי אופן מדידת השטח המחויב בארנונה, שינוי סיווג, שינוי קריטריונים וכיו"ב. דיני ההקפאה מגבילים גם את האפשרות להעלות את המחיר בדרך עקיפה באמצעות כל שינוי שיש בו כדי להגדיל או לשנות את החיוב בארנונה מעבר לשיעור ההעלאה המותר, ודורשים אישור של שר הפנים ושר האוצר לכל שינוי כזה. עמד על כך בית המשפט העליון בבר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, ניתן ביום 17.2.08 (פסקה 4 לפסק הדין): "כידוע, החל בשנת 1985 מוגבלות הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה, וזאת מכוח "הוראות ההקפאה"... ההוראות מונעות מן הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה על הנכסים שבתחומן מעל לשיעור שנקבע בחוק. בין היתר, ועל מנת למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה, אוסרות ההוראות על שינוי הסיווג של הנכסים שבתחומן ללא שינוי בשימוש בפועל (ראו עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (טרם פורסם, 17.7.06), פסקה 14 לפסק הדין). שינוי סיווג, המנוגד להוראות ההקפאה, יכול להיעשות גם באמצעות יצירת סיווג חדש (ראו עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 14.5.06)). עם זאת, ההוראות מאפשרות לשנות סיווג של נכסים עם קבלת אישור חריג של שר הפנים ושל שר האוצר (להלן: השרים), וזאת במגבלות הדברים הקבועות בה". במהלך השנים נעשה ניסיון, במסגרת חוקי ההקפאה, להתמודד עם הדרכים העקיפות האפשריות ולאסור אותן. עמד על כך בית המשפט בה"פ 1241/97 לעיל, פסקה 4 לפסק הדין: "הוראה זו [תקנה 4(ג) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), תשמ"ז-1996 - מ' א' ג'] מהווה חלק מחקיקה הנוהגת למעלה מעשר שנים ואשר נועדה לאפשר לשלטון המרכזי שליטה בקביעת שיעורי הארנונה הכללית, שעד לאותה חקיקה היו מסורים להחלטת הרשויות המקומיות מדי שנה. בעיקרו של דבר, הכוונה היתה לשמור על היציבות במשק, לשם הוגבלו הרשויות המקומיות היכולתן להעלות את שיעורי הארנונה. רשויות מקומיות ניסו לעקוף אותן מגבלות על-ידי שינוי סיווגם של נכסים או על-ידי יצירת סיווג חדש. לכן, באה תקנה 4(א) וקבעה, שאין לשנות סיווג באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל על הנכס". מטרת המחוקק בדיני ההקפאה היתה למנוע מהרשות העלאת ארנונה לצורך כיסוי גרעונותיהן. מובן כי פרשנות לפיה הרשות עד לשנת 1992 לא היתה מוגבלת בהעלאה עקיפה של שיעור הארנונה, תסכל מטרה זו ומשמעותה כי עד לשנת 1992, על אף קיומם של חוקי ההקפאה, הרשות הלכה למעשה לא היתה מוגבלת בהעלאת תעריפי הארנונה שכן יכלה לעשות כן על ידי שינויי סיווג, הגדרות ושיטות חישוב למיניהם. בהלכת שקם לעיל, בית המשפט העליון עמד על כך שכוונת המחוקק בחקיקת ההקפאה הינה בריסון הרשויות המקומיות מפני העלאת שיעור הארנונה לצורך מימון הוצאותיהן, וכי ריסון זה יושג רק על ידי הגבלת הרשויות המקומיות בהעלאת תעריפי הארנונה הן בדרך ישירה והן בדרך עקיפה של שינויי סיווג (פסקאות 13-14 לפסק הדין של כבוד הש' א' ריבלין): "ריסון זה יוכל להתממש בפועל רק אם תחולתן של הוראות ההקפאה לא תוגבל לנכסים שהיו קיימים "בשנה שעברה". בפועל, נקודת ההשוואה, לעניין ההקפאה, מצויה במצב הדברים שקדם להקפאה הראשונה משנת 1986. נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג "המוקפא" - בין בדרך של העברתו לתוך סווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר ובין בדרך של יצירת סווג חדש ששיעורו גבוה יותר - מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה. הוראות ההקפאה חלות על כל נכס - בין אם מדובר בנכס מן "השנה שעברה" ובין אם המדובר בנכס "חדש" - שניתן היה לסווגו קודם לחקיקת הוראת ההקפאה הראשונה על פי אחד מן הקריטריונים שהיו קיימים אז. בלשון אחרת: תעריפי הארנונה, שנקבעו לשנת הכספים 1985, הפכו במצוות המחוקק לאמת המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס - "ישן" ו"חדש" כאחד - ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מידי שנה בשנה בחיקוקים השונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת שתאושר על ידי שר הפנים ושר האוצר. תוצאה אחרת, ולפיה הוראות ההקפאה יחולו רק על נכסים "מהשנה שעברה", הייתה מאפשרת לרשויות המקומיות לשנות, ביחס לנכסים "חדשים", את סיווגם, ובכך להגדיל בעקיפין את שיעור הארנונה. שינוי זה היה מביא לגידול משמעותי בגביית הארנונה - דבר אותו ניסה המחוקק למנוע. הוראת ההקפאה של השנה הבאה אמנם הייתה חלה על אותם נכסים, שהפכו מנכסים "חדשים" לנכסים מן "השנה שעברה", אלא שהשינוי בסיווג כבר נעשה, וממילא הותר על כנו אותו שיעור ארנונה גבוה. תוצאה זו, אין לקבל. וזאת לדעת, כי עד לשנת 1993, הוראות ההקפאה היו ההוראות היחידות שהגבילו את סמכותן של הרשויות המקומיות בשיעורי הארנונה. כיום נקבעו, כאמור, גבולות מזערים ומרביים לארנונה. באם נקבל את הפרשנות אותן מציעות המשיבות נגיע למסקנה, כי לגבי נכסים "חדשים" שהוקמו עובר לשנת 1993, כלל לא הגביל המחוקק את הרשויות בשיעור הארנונה - אף לא במחיר מקסימום. פרשנות זו מאיינת את תכלית החוק" (ההדגשה שלי - מ' א' ג'). עוד בטרם נחקק חוק ההסדרים לשנת 1992, בית המשפט העליון פירש את חקיקת ההקפאה ככזו האוסרת על הרשות להעלות את שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המותר בחוק גם בדרכים עקיפות של שינוי קריטריונים. כך, למשל בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, נדון שינוי משנת 1990, ונקבע, בפסקה 3 לפסק הדין של כב' השופט י' זמיר, כי: "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העליה בהוצאות הרשות. בהתאם לכך, הרשות המקומית מנועה מלהעלות את שעורי הארנונה או לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב הארנונה, באופן שיעלה את סכום הארנונה" (ההדגשה שלי - מ' א' ג'). בית המשפט העליון עמד על כך שלאור השינויים הרבים שנערכו בחקיקת ההקפאה במהלך השנים, יש לשוות לחקיקה זו פרשנות אחידה, ולא להסתמך על פרשנות של סעיף מסוים בחקיקה באופן נפרד. ראו למשל דברי כב' השופט א' ריבלין בפרשת שקם לעיל, בפסקה 12: "האם ראוי לשוות נפקות לשימוש המשתנה במושא המס ובמיוחד ללשון שננקטה בהוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 - ספק הוא. לאור השינויים הרבים שהוכנסו בלשון "הוראות ההקפאה" במהלך השנים, לא מלשון החוק תבוא הישועה. אין עילה במקרה זה לבודד הוראת הקפאה המתייחסת לשנה מסוימת - ולהעניק לה פרשנות נבדלת משלה, במנותק מיתר הוראות ההקפאה. משכך, סבורני, כי אין בלשון הוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 כדי לתמוך בעמדתן של המשיבות כי היא חלה אך ורק על נכס שהיה קיים הוא עצמו "בשנה שעברה" כשם שאין בלשון ההוראה גם כדי לתמוך בעמדתה של המבקשת כי היא חלה על אותו סוג של נכסים. עלינו להעניק להוראות ההקפאה המשתנות פרשנות אחת אחידה, וזאת מן הטעם הפשוט שלכולן תכלית דומה" (ההדגשה שלי - מ' א' ג'). באותה רוח קבע כב' השופט מ' חשין ברע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (ניתן ביום 25.12.05): "כלל יסוד הוא במשפט - דומני ששואב הוא את כוחו מן הטבע - שאם מציגים עצמם לפנינו שני פתרונים חלופיים לסוגיה משפטית, נבחר בפתרון הפשוט ונבכר אותו על-פני הפתרון המסובך והמורכב. נוסחה פשוטה עדיפה על נוסחה העשויה טלאים והכוללת חריגים ובני-חריגים. כך על דרך הכלל וכך בענייננו-שלנו. אשר-על-כן, בכפיפות לחוק הכנסת ולתקנות המותקנות מכוחו, אסורה היא רשות מקומית להעלות ארנונה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק אלא אם הותרה לעשות כן בידי שר הפנים ושר האוצר או בידי מי שהם הסמיכו לדבר. קרא לכך העלאת ארנונה, קרא לכך שינוי סיווג (באין שינוי שימוש), קרא אשר תקרא; באין שינוי שימוש הלכה למעשה, אין רשות מקומית מותרת להעלות את שיעור הארנונה - מסיווג דל-ארנונה לסיווג עתיר-ארנונה - אלא אם קיבלה היתר לכך מאת שר הפנים ושר האוצר או מאת מי שאלה הסמיכו לדבר" (ההדגשה שלי - מ' א' ג'). יש אם כן להתייחס לחקיקת ההקפאה כמקשה אחת. עוד לפני חוק ההסדרים לשנת 1992 פסיקת בתי המשפט פירשה את האיסור על העלאת שיעור הארנונה מעבר לשיעור המותר בחוק, כחל על העלאות במישרין ו/או בעקיפין. בהתאם לכך, חקיקת ההקפאה עברה שינויים ותיקונים שמטרתם השגת תכליתה המקורית של החקיקה. תכלית החקיקה היתה ונותרה להגביל את סמכות הרשויות המקומיות בהעלאת שיעורי הארנונה, בין אם בדרך עקיפה, בין אם באופן ישיר. על פי תכלית זו ועל פיה בלבד יש לבחון את השינויים שבוצעו בצו הארנונה של המשיבה בענייננו. אשר על כן, צו הארנונה שצריך לשמש לצורך בחינת חוקיות השינויים שערכה המשיבה בגביית הארנונה הינו צו הארנונה לשנת 1986, ואין לאפשר למשיבה להיאחז בהוראת חוק ספציפית, מאוחרת יותר, שנוספה לחקיקת ההקפאה. בפועל, עקב שינוי הגדרת השטח לחיוב ארנונה, עקפה המשיבה את חוקי ההקפאה. נוצר מצב בו העותרים מחוייבים בארנונה כללית בגין דירתם באופן זה שמלבד שטח הדירה ברוטו, הוסיפה המועצה המקומית, בשנים שלאחר 1986, ומבלי לקבל את אישור שר האוצר ושר הפנים, שטח יחסי גדול מאד ברכוש המשותף בבניין ושטחי חנייה. התוצאה היא שכל עותר ועותר חוייב בתשלום ארנונה בגין שטח גדול בהרבה משטח דירתו, בתוספות שנעות בין 40%-60%, בהשוואה לעבר. מששינוי זה נעשה ללא אישור שר האוצר ושר הפנים, הינו מנוגד לדיני ההקפאה ודינו בטלות. 4. סיכום לאור כל האמור לעיל, העתירה מתקבלת. שומות הארנונה שהוציאה המשיבה לעותרים בשנים 2006 ו-2007 בטלות. המשיבה תשא בהוצאות העותרים ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 60,000 ₪ בצירוף מע"מ כדין. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל. רכוש משותףארנונה