המשנה לנשיאה א' ריבלין: 1. שלוש העתירות נשוא התיקים שהדיון בהן אוחד מכוונות כנגד שאלת חוקתיותן של הוראות מסויימות בחוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"א-2011 (להלן: חוק האכיפה המנהלית או: החוק). במסגרת החוק, שנתקבל בקריאה שנייה ושלישית בכנסת ביום 17.1.2011, הוכנסו תיקונים בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, בחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הסדרת העיסוק) ובחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק הקרנות). הצעת החוק גובשה על-ידי רשות ניירות הערך (להלן: הרשות) בשיתוף עם משרד המשפטים ומשרד האוצר וגורמים רבים אחרים. 2. חוק האכיפה המנהלית יוצר מנגנון של אכיפה מנהלית כלפי גורמים הפועלים בשוק ההון והוא נועד להביא להגברת האכיפה בשוק זה, על מנת להגן על ציבור המשקיעים - וזאת תוך שימוש באמצעים מידתיים ההולמים את ההפרות האפשריות השונות של דיני ניירות הערך. קודם לחקיקת החוק היה האפיק המרכזי, לביצוע אכיפה בשוק ההון, האפיק הפלילי; מנסחי החוק מצאו את האפיק הזה כבלתי מתאים להתמודדות עם הפרות שונות כאמור, בשל מורכבותו והתמשכות ההליכים באפיק זה. האפיק הפלילי, כך סברו, גרם לעינוי דין לנאשמים ופגם בהרתעה מפני ביצוע עבירות. הפרות מסויימת של דיני ניירות הערך, כך סברו, אינם מצדיקים הפעלת סנקציה פלילית אשר מלווה, מצידה, באות קלון חברתי, ועל כן נוצר צורך באמצעי אכיפה חלופיים. 3. החוק קובע מנגנון מורכב של אכיפה מנהלית. ההליך המנהלי, על-פי החוק, נפתח על-פי החלטתו של יושב ראש רשות ניירות הערך. לאחר בירור ברשות, רשאי היושב-ראש להחליט על פתיחת הליך אכיפה מנהלי המתקיים בפני ועדת האכיפה. הוועדה מורכבת משלושה - נציג הרשות הכשיר לשמש שופט מחוזי, משפטן נוסף ואדם בעל רקע פיננסי בשוק ההון. לרשות הוועדה מספר אמצעי אכיפה ובהם עיצומים כספיים עד לסכום מירבי של חמישה מליון ש"ח, התליית רשיונם של בעלי תפקידים מורשים (כגון יועצי השקעות) והטלת איסור על כהונה במשרה בכירה בגורם המפוקח על-ידי הרשות. את פסיקת הוועדה ניתן להעמיד לביקורתה של המחלקה הכלכלית בבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו ועל החלטתו של בית המשפט המחוזי ניתן לערער בזכות לבית-המשפט העליון. 4. שלוש העתירות כוונו כנגד הוראת סעיף 56ח' לחוק ניירות ערך, שהוספה מכוח חוק האכיפה המנהלית, הוראה האוסרת על שיפוי וביטוח - כפי שעוד יפורט. אחת העתירות כוונה במקורה גם כנגד הוראות אחרות שנחקקו מכוח חוק האכיפה המנהלית ובהן מנגנון הקביעה של סכומי העיצום המוטלים על-ידי הרשות, כנגד החלת ההסדר על הסכמי נאמנות קיימים, כנגד אי-קביעת תקופת התארגנות לגיבוש תוכנית האכיפה וכנגד האפשרות לשנות את רשימת ההפרות עליהן חל ההסדר שלא בחקיקה ראשית. במהלך הדיון שנתקיים בעתירות חזר בו העותר, באותה עתירה, מטענותיו האחרות ומיקד גם את עתירתו שלו בשאלת איסור השיפוי והביטוח; שאלה זו היא איפוא השאלה האחת והיחידה העומדת לדיון בכל העתירות. 5. סעיף 56ח' לחוק ניירות ערך קובע בנוסחו החדש כך: 56ח. (א) על אף האמור בכל דין, ובלי לגרוע מהוראות סעיפים 262 עד 264 לחוק החברות - (1) אין לבטח, במישרין או בעקיפין, הליך לפי פרק ח'3, ח'4 או ט'1 (בסעיף זה - הליך); (2) חוזה לביטוח למקרה ביטוח של הליך - בטל; (3) תאגיד לא ישפה ולא ישלם, במישרין או בעקיפין, עיצום כספי שהוטל על אחר, ובעל שליטה בתאגיד לא ישפה ולא ישלם, במישרין או בעקיפין, עיצום כספי שהוטל על התאגיד, על נושא משרה בכירה בתאגיד או על עובד בתאגיד; הוראות דומות נקבעו במקביל בחוק הסדרת העיסוק, חוק החברות, התשנ"ט-1999 וחוק הקרנות. העותרים סבורים כי האיסור על עריכת ביטוח וקיום הסדרי שיפוי כנגד הליכי האכיפה המנהלית פוגע בזכויות חוקתיות ועל כן דינו להתבטל. לשיטתם, השימוש בהסדרי ביטוח כנגד תביעות בגין רשלנות מקובל בתחומי מקצוע רבים ובהם במקצוע הרפואה, עריכת הדין וההנדסה. הם מציינים כי בניגוד למעשים הנעשים במתכוון או מתוך אדישות ופזיזות, הרי שמעשים הנגועים ברשלנות עשוי שיתבצעו בתום לב, מתוך שכחה וחוסר תשומת לב. תוצאת האיסור האמור תביא לכך שניתן יהא להטיל עיצומים כספיים בסכומים גבוהים על עובדים אשר התרשלו במסגרת עבודתם אך פעלו בתום לב - וזאת בלא שיהיו זכאים לחסות תחת כנפיו של הסדר ביטוח ומבלי שיהיו זכאים לשיפוי ממעסיקם. תוצאה זו פוגעת בזכויותיהם החוקתיות. לדעת העותרים, חופש העיסוק עשוי להיפגע, שכן הטלת סנקציות כספיות חריפות, מקום בו העובד אינו יכול להתגונן מפניהם על-ידי רכישת ביטוח - עשויה למנוע, ממי שאינו בעל חוסן כלכלי ניכר, לעבוד בתפקידי הנהלה בחברות החשופות לסנקציות מסוג זה. תוצאה זו עצמה, כך נטען, פוגעת גם בשוויון, שכן רק יחידים וגופים עשירים וחזקים יוכלו להתמודד עם החשש מן הסנקציות הכספיות ולפזר את הסיכון בעצמם; חברות קטנות, לעומת זאת, יתקשו להשתתף בפעילות בשוק ההון. פגיעה נוספת בשוויון עשויה להיגרם בכך שרק העוסקים בתפקידים הכפופים לסנקציות מן הרשות מנועים מלבטח את עצמם בביטוח אחריות מקצועית בעוד יתר העובדים במשק רשאים לבטח את עצמם ללא הגבלה דומה. בהקשר זה, מבקשים העותרים לציין כי האיסור על שיפוי וביטוח נעדר מהצעות החוק הראשוניות והוא נוסף, לטענתם, רק בלחץ חברי ועדת הכספים וחרף התנגדותו של יושב-ראש הרשות דאז, אשר טען, כך לטענתם, כי מדובר ב"חוסר הבנה כלכלית". האיסור פוגע, לדעת העותרים, גם בזכות לקניין. 6. הפגיעה בזכויות החוקתיות היא גם פגיעה בלתי מידתית, לדעת העותרים. לשיטתם, אין קשר רציונלי בין האמצעי לבין המטרה. מחקרים רבים בתחומי המשפט והכלכלה מוכיחים, לדעת העותרים, כי עריכת ביטוח אינה פוגעת ברמת ההרתעה היעילה. מנגנוני הביטוח המקובלים יוצרים, כך נטען, תמריצים למבוטח להימנע מגרימת אירועים ביטוחיים - וזאת על-ידי קביעת השתתפות עצמית, הצבת תקרת תשלום לתגמולי הביטוח וקביעת גובה הפרמיות על בסיס התנהגותו הקודמת של המבוטח. אשר להסכמי שיפוי לעובדים, אלה משפרים, לדעת העותרים, את אינטרס המעביד לפקח על עובדיו ומחייבים את העובד להישמר מפני התנהגות רשלנית על מנת לשמר את מעמדו בתוך התאגיד. לדעת העותרים, אפילו מתקיימת דרישת קיומו של קשר רציונלי בין האמצעי הקבוע בחוק לבין המטרה הלגיטימית שמאחוריו, אין ההסדר שבמחלוקת עומד בדרישות מבחן המשנה השלישי של המידתיות - מבחן היחסיות כלשונו של פרופ' א' בנדור - מבחן המאזן את הנזק אל מול התועלת שבהוראות החוק. העותרים סבורים כי, הנזק שנגרם לזכויותיהם החוקתיות הוא נזק חמור וניתן היה להשיג את מטרות החוק בדרך מתונה יותר של הגבלת איסור השיפוי והביטוח במקרים של הפרות מכוונות בלבד. תוספת ההרתעה הנגרמת מהחלת האיסור על כלל ההפרות האפשריות אינה שקולה לפגיעה האנושה, שתגרם בכך, בזכויות החוקתיות. 7. העותרים מפנים לדוגמאות אחרות בחקיקה, בהן נכלל איסור שיפוי וביטוח כנגד מעשים מכוונים בלבד: הוראת סעיף 26 לחוק חוזה הביטוח, התשמ"א-1981; הוראת סעיף 263 לחוק החברות; והוראת סעיף 34א' לחוק ניירות ערך. במשפט המדינות האחרות, כך טוענים העותרים, ניתן למצוא איסורי שיפוי וביטוח המכוונים רק להפרות מכוונות או למעשים שנעשו בחוסר תום לב. את הפגיעה החוקתית הנלווית לאיסור הביטוח והשיפוי יש לבחון, לדעת העותרים, על רקע שאר הפגיעות החוקתיות הנלוות לחוק ובהן סמכותה של ועדת האכיפה להטיל סנקציות חמורות ביותר, הפרוצדורה האינקוויזוטורית בפני הוועדה וההסדרים הדיונים בוועדה - שהם הסדרים מקלים עם הרשות. ניתן לראות איפוא, לדעת העותרים, באיסורי הביטוח והשיפוי כ"קש ששבר את גב הגמל". 8. המשיבה טוענת, לעומתם, כי האיסור על שיפוי וביטוח הקבוע בחקיקה היום תואם את מגמות הדין הישראלי בכל תחומי המשפט. היא מדגישה כי האיסור אינו חל על תשלום פיצויים לנפגעים - כשם שכל מעשה רשלני הכרוך בפיצוי לניזוק יכול להיות מבוטח. הגיון ההבחנה בין ביטוח כנגד תשלום פיצויים לנפגעים פוטנציאליים, כתוצאה מן ההפרה, לבין ביטוח כנגד תשלום קנס נעוץ, לדעתה, בהבדל שבין המטרות שנתייחדו לשני התחומים. מטרת הביטוח בדיני הנזיקין, כך מסבירה המשיבה, היא להבטיח פיצוי לניזוק ולאפשר למזיק להיערך למקרה בו יידרש לשלם פיצויים; לעומת זאת, הסדרי האכיפה המנהלית נועדו להרתיע שחקנים שונים בשוק ההון ולהגן על ציבור המשקיעים. מסיבה זאת, כך לדעת המשיבה, אין להתיר הסדרי שיפוי וביטוח שיפגעו בהרתעה. כזה צריך להיות הדין, לשיטת המשיבה, גם ביחס להפרות רשלניות של דיני ניירות הערך. כך יש להבין, לדעתה, את קיומן של עבירות רשלנות שונות בחוק העונשין שנועדו לכוון התנהגותו של אדם לנהוג כאדם סביר; כשם שאין אדם יכול לרכוש ביטוח כנגד קנסות שעשוי הוא לחוב בהם בשל עבירות פליליות של רשלנות - כך, לדעת המשיבה, אין הוא יכול לרכוש ביטוח כנגד הפרות מנהליות. 9. אשר לפגיעה הנטענת בחופש העיסוק מדגישה המשיבה, כי החוק אינו יוצר חסם כניסה למקצוע מסויים אלא אך מבקש להכווין את התנהגותם של בעלי המקצוע. יתרה מכך, כך מציינת המשיבה, ההתנהגויות האסורות בחוק, הן ברובן התנהגויות שהיו אסורות עוד קודם לכן כעבירות פליליות - אף כי היסוד הנפשי הנדרש כאן אינו יסוד של מחשבה פלילית. הגבלות דומות מצד העקרון מוטלות, כך מדגימה המשיבה, על הנוהגים ברכב לבל יפרו את חוקי התנועה - בכוונה או ברשלנות. המשיבה גם אינה סבורה כי יש באיסור כדי לפגוע בזכות לקנין, שהרי אין לאדם זכות חוקתית לבטח את עצמו. הטענה בדבר פגיעה חוקתית בשוויון נדחית גם היא על-ידי המשיבה המציינת כי כל בעלי המקצוע רשאים לבטח עצמם כנגד דמי נזק לנפגעים אך לא כנגד קנסות ועיצומים כספיים. באשר למידתיות החוק, מדגישה המשיבה כי בד בבד עם הוספת ההוראה בדבר איסור שיפוי וביטוח, הפחית המחוקק את סכומי הקנסות וקבע מדרג של קנסות בהתאם לטיב ההפרות. מהלך משולב זה מורה, לדעת המשיבה, כי המחוקק פעל באופן שיטתי ושקול. 10. לגוף הדברים, אין לבטל את נימוקי העותרים במחי יד. הבחירה לאסור כל ביטוח או שיפוי הבאים להגן על עובדי התאגיד ומנהליו כנגד הסנקציה המנהלית - אינה מובנת מאליה. רבים מטילים ספק בהגיונה. הגיונו של האיסור על קיום ביטוח, כנגד הסנקציה הכספית העשויה להיתלוות להפרה המנהלית, נעוץ, כך נראה, במתח הטבוע בין הרתעה לבין ביטוח. לכאורה, היותו של המפר הפוטנציאלי מבוטח מפני אחריותו המנהלית, תגרע מן התמריצים, שאמורים להיות לו, להימנע מן ההפרה. אם לא ישלם מכיסו את הקנס לא תהא לו סיבה, כך הטענה, שלא להפר את החובה המנהלית. כנגד ההגיון הזה ניתן להעלות שורה של טענות: ראשית, הסנקציה המינהלית הקבועה בחוק אינה רק כספית. היא כוללת, במקרים החמורים, גם פגיעה תעסוקתית אצל המפר; שנית, ברגיל חברות הביטוח עצמן מספקות תמריצים להימנע מלהביא להתרחשות מקרה הביטוח בכך שהן מציעות למבוטח הנחה במקרה של העדר תביעות או מגדילה את הפרמיה ואת שיעור ההשתתפות העצמית, אצל מי שהביא להתרחשות מקרי ביטוח. יש המוסיפים על כך, כי המתח הטבוע בין הרתעה לבין ביטוח הוא מתח מדומה: תכופות דווקא קיומו של ביטוח משפר את ההרתעה כיוון שהוא מספק למבוטח את המידע החיוני לשם קיומו של התמריץ הרצוי. היכולת לעמוד במדויק על שיעור ההנחה שתוצע למבוטח, למשל, אם ינקוט בצעדים למניעת התרחשות המקרה הביטוחי, תאפשר למבוטח לקבל מידע על השפעת התנהגותו על מצבו הכלכלי ובכך תשמש לו תמריץ ראוי (ראו אריאל פורת "דיני נזיקין" הניתוח הכלכלי של המשפט (אוריאל פרוקצ'יה עורך, יתפרסם ב-2012)). 11. אלא שבכל אלה לא נכריע היום שכן דין העתירה להידחות בשל שלא בשלה להכרעה. חוק האכיפה המנהלית נועד ליצור מנגנון אכיפה משלים - ובמובנים רבים גם מנגנון של תחליף - לאכיפה הפלילית. ההליך המנהלי מתייחס למערכת של הפרות מינהליות בגינן ניתן להטיל סנקציה כספית, שלא על-ידי בית-המשפט. ההפרות הנמנות בחוק היו ברובן אסורות גם בעבר ובחלקן היוו עבירות פליליות או אחרות. עם זאת, המכנה המשותף להפרות המנהליות הוא היעדרו של רכיב המחשבה הפלילית בהפרה. חומרת הסנקציה המשפטית בגין ההפרות המנהליות משתנה בהתאם לחומרת העבירה. בגין העבירה הקלה יותר ניתן להטיל עיצומים כספיים בסכומים נמוכים יחסית, בגין ההפרות החמורות יותר ניתן להטיל סנקציות כספיות עד 600,000 ש"ח למירב, ובגין ההפרות המנהליות החמורות ביותר כגון ניהול זירת מסחר ללא רשיון, שימוש כחתם ללא היתר או שימוש במידע פנים, ניתן לחייב את המפר בסכומים גבוהים ביותר ולהגביל את כהונתו של המפר כנושא משרה בכירה בגוף מיוחד - לתקופות משתנות. סכומי העיצומים בגין העבירות החמורות ביותר עשויים להגיע עד ל-5 מליון ש"ח לתאגיד ומליון ש"ח ליחיד. נוסף על אלה קיימות הבחנות שונות ונוספות בחוק ביחס להפרות השונות בהתאם לנסיבות. אמצעי האכיפה עשוי גם שיגזרו "על תנאי". 12. טרם הוחל ביישומם המלא של ההסדרים הקבועים בחוק. ממילא אין להניח, כבר היום, כסברת העותרים, כי ההליכים שינקטו בעתיד יהיו פוגעניים במיוחד. אין בסיס, לעת הזו, להנחה כי שיקול הדעת אשר יופעל על-ידי גופי האכיפה - יהא שיקול דעת בלתי סביר. ממילא מוקדם להניח כי בעקבות הפעלה חמורה, אם בכלל, של הסנקציות, יפגע השוויון בין אלה העשויים להיפגע מהן לבין אחרים, ותפגענה זכויות חוקתיות אחרות של השחקנים השונים בשוק ניירות הערך. במובן זה, העתירה היא עתירה בלתי בשלה שאינה נסמכת על מקרים שהתרחשו ואשר היה בהם כדי להמחיש את הנטען בה. כלל הוא שאין בית משפט זה דן בעתירות חוקתיות כוללניות ובלתי בשלות לדיון והכרעה. זהו אחד מכללי השפיטות. 13. כללים אלה - כללי השפיטות - הם חלק מן הגישה העקרונית של בתי המשפט בארצות הברית שלא לדון בשאלה חוקתית אלא אם כן הדבר נחוץ באורח החלטי לצורך ההכרעה הנדרשת. הפרק השלישי של חוקת ארצות הברית של אמריקה, בסעיף 2 לאותו פרק, מגדיר את הסמכות הנתונה לבתי המשפט הפדראליים במונחים של תשע קטגוריות של "מקרים" ו"מחלוקות" (cases and controversies). דרך ההגדרה הזו לימדה את בתי המשפט בארצות הברית כי סמכותם מוגבלת לדיון בסכסוכים בני קיימא ובמחלוקות של אמת (actual controversies). ליבו של הפרק השלישי של החוקה מציב בפני בית המשפט שם את האיסור לדון ולהכריע בשאלות תיאורטיות - "אקדמיות" (moot), ליתן חוות דעת מייעצות (advisory opinions) ולהכריע בשאלות שאינן בשלות להכרעה (ripe). הוראות החוק, כפי שפורשו על-ידי בתי המשפט הפדראליים, ובצידם גם הכללים שפותחו משום חובת הזהירות והתבונה (prudential rules) על-ידי בתי המשפט עצמם - קובעים שם את גבולות השיפוט. בין אלה ניתן להצביע גם על תנאי זכות העמידה (standing), והכלל המונע שפיטה בשאלות פוליטיות. נראה כי הדרישה שיתקיים סכסוך אמיתי בין צדדים יריבים, קודם שתינתן הכרעה שיפוטית, דרישה שימיה כימי האומה האמריקנית, היא שעומדת ביסוד מרבית דוקטרינות השפיטות (justiciability). כך, למשל, מתבטאת דרישת קיומה של זכות העמידה בצורך של התובע להצביע על כך כי הוא סובל, או שיסבול באופן מיידי, נזק או פגיעה; דרישה זו אינה באה לומר אלא כי קיים צורך בקיום מחלוקת אמיתית, קודם שתקום סמכות לבית המשפט לדון ולשפוט בעניין. בית המשפט בארצות הברית נדרש להימנע מלדון בעניינים בהם אין כבר, או אין עדיין, סכסוך אמיתי בין צדדים יריבים, לאמור, בעניינים בהם ממילא אין נפקות קונקרטית וממשית להחלטת בית המשפט. עקרון זה עומד ביסוד כל כללי השפיטות. זכות העמידה מוגבלת למי שטוען לפגיעה אמיתית וסבל אישי באופן מיידי. חייב להיות סיכוי ממשי כי ההחלטה השיפוטית של הטוען לזכות העמידה תרפא את נזקו. דרישות אלה באות להבטיח כי מתקיים סכסוך אמיתי בין מתדיינים יריבים, ובית המשפט אינו מתבקש בפועל ליתן חוות דעת מייעצת. הפגיעה הצריכה להתקיים יכול שתהא פגיעה בזכות הנתונה לטוען, מכוח כללי ה-Common Law (דיני החוזים, הקניין או הנזיקין) פגיעה בזכות חוקתית, או פגיעה בזכות חוקית. אין לטוען זכות עמידה מקום בו התרעומת שבפיו היא תרעומת כללית וכוללנית. 14. זאת ועוד, בשל הצורך שתתקיים מחלוקת בת קיימא בכל שלבי ההליך השיפוטי, אין בית המשפט הפדראלי דן בעניינים תיאורטיים, מדומים. זוהי דוקטרינת ה-mootness. מקום בו נפתר הסכסוך קודם להגשת התובענה או טרם שנסתיים ההליך המשפטי - שוב אין מתקיים אינטרס אישי, ושוב אין מתקיים סכסוך בר-קיימא. בית המשפט אינו נותן חוות דעת מייעצות שאין עימן כוח שיפוטי מחייב ואין הוא דן בסכסוך שחלף מן העולם. 15. באותה מידה עצמה, אין בית המשפט דן בסכסוך שטרם בא לעולם. זוהי תורת הבשלות (ה-(ripeness. תורה זו כמו תורת התיאורטיות (mootness) באה לקבוע מהי מסגרת הזמן בה אמורה ההתדיינות להתקיים. תורת הבשלות מבקשת לחסוך מבית המשפט את הצורך לדון בעניינים שלא בשלו להכרעה שיפוטית בשל שהפגיעה הנטענת בהם היא השערתית גרידא והיא עשויה שלא להתקיים כלל (Abbott Laboratories v. Gardner, 387 U.S 130 (1987)). ישום תורת הבשלות במסגרת הביקורת השיפוטית החוקתית - ממקד אותה בהימנעות מבחינה טרום-אכיפתית של החוק (pre-enforcement); ככלל, ראוי כי בעל דין יתקוף חוקתיותו של חוק רק מקום בו הוא נתבע בפועל על הפרתו - שאז יוכל להתגונן כנגד הכוונה להטיל עליו סנקציה, בשל ההפרה, בטענה שהחוק המופר אינו חוקתי. אכן, אין לדרוש, ככלל, מן המתדיין הפוטנציאלי כי תעמוד בפניו הבחירה בין הפרת החוק - לצורך בחינת חוקתיותו לבין ציות לחוק שעשוי להימצא כחוק בלתי חוקתי; אלא שכאן אין מובאת בפנינו תקיפה של הסנקציה העונשית שבחוק כי אם עתירה המבקשת להתמקד באפשרות רכישת הביטוח כנגד אותה סנקציה - והדברים שונים בתכלית. 16. התקיפה הקונקרטית היא תקיפה עקיפה שיתרונה, כאמור, במיקוד ההתדיינות במחלוקות אמיתיות וביכולת לקיים הכרעה מושכלת על-פי נתוני אמת, הממחישים, לכאן או לכאן, את נפקותו של החוק העומד לביקורת. ברוח זו אושרה תקפותו של ה-Declaratory Judgment Act בארצות הברית, לאחר שנקבע כי אין הוא מתיר ביקורת טרום-אכיפתית וכי הוא ממקד עצמו במחלוקות אקטואליות (Aetna Life Insurance Co. v. Haworth, 300 U.S. 227 (1937)). תקיפה ישירה של חוקתיות החוק, במיוחד כשהיא מובאת בפני ערכאה שבידה הסמכות הראשונית-המקורית, ולא רק הסמכות הסופית, לדון ולהכריע בעתירה, עשויה לעורר שאלה חוקתית בטרם זמן ובלא צורך. באותן שיטות Common Law בהן אין חוק נתקף אלא בתקיפה עקיפה, משמשות הנסיבות העובדתיות תכופות כאמצעי סינון בהתדיינות החוקתית, כאשר מתברר מבחינה עובדתית, כי אין כל צורך להגיע להכרעה חוקתית לצורך ההכרעה הקונקרטית. זאת גם זאת: היעדרה של תשתית עובדתית קונקרטית המדגימה את נפקות השאלה החוקתית - מונעת הכרעה מושכלת. יתרונה של התקיפה העקיפה הוא בכך שהיא נעשית אגב בירור קונקרטי המבטיח כי רק שאלה חוקתית שיש לה קיום במציאות תבוא לכלל הכרעה. הליך התקיפה העקיפה מתיישב עם דוקטרינת היעדר הבשלות שהגיונה בצורך למנוע מבית המשפט להכריע בסוגיות מסויימות בטרם בשלה העת לכך - טרם שהנורמה החקוקה נתגבשה וקודם שהשפעתה הורגשה בהתרחשות קונקרטית, בפועל. 17. ביסוד תורת הבשלות - כמו ביסוד דוקטרינות השפיטות האחרות עומדים עקרונות מספר: עקרון הפרדת הרשויות מוגשם מקום בו נמנעים בתי המשפט מלדון בעניינים בהם אין זה חיוני כי תבוא התערבות שיפוטית שכן המחלוקת אינה מוחשית; גם עקרון היעילות השיפוטית מוגשם באמצעות תורת הבשלות, כמו גם באמצעות תורות השפיטות האחרות, שכן אלה באות לשפר את תפקודם של בתי המשפט, ביחדן להם את הדיון באותם נושאים בהם מיטיבים בתי המשפט לתפקד - סכסוכים קונקרטיים (Ervin Chemerinsky, Constitutional Law, 3rd ed., p. 51 (2006)). הם גם מציבים את נקודת ההכרעה במקום הגיאומטרי בו מצוי כבר בידי בית המשפט כל המידע הדרוש להכרעה כפי שהוא מובא על-ידי הצדדים (שם). 18. וחשוב מכל - תורות השפיטות משמרות את משאבי הרשות השופטת ומאפשרות לה למקד את כוחותיה לצורך הכרעה בשאלות אשר חיוני כי תכריע בהן. אין המדובר רק במשאבים פיננסיים ומשאבים של זמן כי אם גם במשאבים של אמון הציבור (Alexander Bickel, The Least Dangerous Branch, 116, 201 (1962)). "ואכן, המשאבים העומדים לרשות בית המשפט משאבים מוגבלים הם. כבר לפני למעלה ממאתיים שנה, עמד אלכסנדר המילטון על כך שלרשות השופטת אין שליטה על "הארנק" ועל "החרב", ומכאן חולשתה. הוא תלה את חולשתה של הרשות השופטת גם בכך ש"אין לה רצון משלה" - שהרי אין היא מכריעה אלא בסכסוכים שאחרים מביאים בפניה ואין היא יוזמת הכרעה שאין מאחוריה סכסוך אמיתי: The Judiciary... has no influence over either the sword or the purse; no direction either of the strength or of the wealth of the society, and can take no active resolution whatever. It may truly be said to have neither force nor will (The Federalist No. 78 (Alexander Hamilton))." (בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 3 לפסק-דיני (טרם פורסם, 11.1.2012)). בכך כיוון ללשון החוקה האמריקאית, המגבילה את סמכותם של בתי המשפט לדון ולהכריע בשאלות אקטואליות המובאות אליהם מטעם מתדיינים יריבים. 19. כיוון שזו הרשות "הפחות מסוכנת" כלשונו של Bickel וכיוון שאין לה לרשות השופטת, לא ארנק ולא חרב, המשאב העיקרי העומד לה הוא אמון הציבור. בפרשות קודמות כבר ציינתי כי "ירידה לזירת המחלוקת הציבורית, כשהיא באה שלא לצורך, עשויה לנגוס במשאב יקר זה. כבר עמדתי בעבר (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817 (2003); בבג"ץ 8192/04 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(3) 145 (2004); ובבג"ץ 11225/03 בשארה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ס(4) 287 (2006)) על כך שההימנעות מן הירידה אל זירת המחלוקת הפוליטית ו"כיבוד" הרשויות הפוליטיות במקרים הראויים לא באה להעצים את כוחן של אותן רשויות כי אם לשמור על משאביה של הרשות השופטת" (עניין גלאון, פס' 3 לפסק-דיני). דווקא הימנעות מכיבוד הרשויות האחרות - הרשות המבצעת והרשות המחוקקת - מעצימה, במידה מסויימת, את אותן הרשויות, בהסירה מעל כתפיהן את האחריותיות, ובחסכה מהן את הצורך במשילות ובהכרעה - לעתים בשאלות בלתי פופולאריות. הגמשת מכשולי השפיטות, יש עימה מחיר: היא מסירה מבית המשפט מקצת ממחסומי ההגנה החשובים שלו. היא פוגעת במנגנוני הסינון העומדים לו. בית המשפט צריך שישמר את משאביו על מנת שיעמדו לו ביום פקודה - מילוי התפקיד של הגנה על זכויות היסוד. 20. ואצלנו: שנינו כבר כי אין להביא בפני בית משפט זה עניינים שטרם בשלו להכרעה. ראו לעניין זה: בג"ץ 217/80 סגל נ' שר הפנים, פ"ד לד(4) 429, 440 (1980); בג"ץ 7190/05 אריה לובל נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 18.1.2006); ולאחרונה מפי השופטת מ' נאור בבג"ץ 3429/11 בוגרי התיכון הערבי האורתודוכסי נ' שר האוצר (טרם פורסם, 5.1.2012). שם נפסק כי: אכן, מפעם לפעם, אנו נתקלים בעתירות שנדחו על ידי בית משפט זה מן הטעם כי הן אינן בשלות וזאת מטעמים שונים. ההנמקה לפיה מדובר בעתירה שאינה בשאלה נזכרת הן בעתירות הנוגעות לעניינים מנהליים ולעתים גם בעתירות הנוגעות לעניינים חוקתיים" (שם, בפס' 26). בבג"ץ 3429/11 הנ"ל עמדה השופטת מ' נאור גם על מקצת מן הטעמים העומדים בבסיס דוקטרינת היעדר הבשלות: בשלב זה בו טרם הופעל החוק וטרם הופעל המנגנון הקבוע בו אין לדעתי לעסוק בהשערות וספקולציות לגבי אופן יישומו של החוק. כפי שציינתי בעניין לובל על הכרעה שיפוטית מושכלת להיות קשורה בטבורה לעובדות קונקרטיות העולות מהמקרה שלפני בית המשפט, זאת גם במקום בו מתעוררת שאלה חוקתית (שם, בפס' 29). ...דוקטרינת הבשלות הינה כאמור בין הכלים העומדים לבית המשפט לויסות הפניות אליו. היא מאפשרת לבית המשפט לווסת במידה מסויימת את זרם הפניות המוגשות אליו ולהימנע מהכרעה בעניינים שהוא סבור כי אין זה מוצדק לדון בעניין אותה שעה (ראו: עניין סגל, לעיל). ההחלטה באילו נסיבות ייעשה שימוש בדוקטרינה נתונה כאמור לשיקול דעתו של בית המשפט במסגרת הסמכות שהוענקה לו על ידי המחוקק בסעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה. במסגרת בחינת השיקולים השונים התומכים או שוללים דיון בעתירה פלונית, על בית המשפט לקחת בחשבון גם את הצורך בארגון הזמן השיפוטי. הזמן השיפוטי הינו משאב מוגבל. כאשר מוגשת לבית משפט זה עתירה אותה הוא מוצא כעתירה דחופה מקדיש בית משפט זה ימים ולילות על מנת להכריע בשאלה שעומדת לפתחו. ואולם, כאשר מוגשת עתירה שאינה בשלה, אשר אינה כוללת מערכת עובדות קונקרטית ברורה ושלמה, על בית המשפט לשקול האם נסיבות המקרה מצדיקות דיון עקרוני באותו שלב (שם, בפס' 33). עמדתי, כאמור, היא כי דוקטרינת היעדר הבשלות, כמו גם דוקטרינות השפיטות האחרות, מקיימות גם את התכלית החשובה של שימור משאביו האחרים של בית המשפט - ובראשם אמון הציבור - למקרים שבהם נדרשת התערבותו על-מנת למנוע פגיעה למעשה בזכויות היסוד. 21. במקרה שלפנינו טרם הוחל ביישום הסדרי חוק האכיפה המנהלית וממילא כל פגיעה בזכויותיהם של העותרים היא רחוקה ותיאורטית. כפי שפירטתי בפסקה 12 לעיל, מוקדם להניח כי שיקול דעתם של גופי האכיפה יופעל באופן שיגרום לפגיעה בפועל בזכויות חוקתיות. משכך, העתירות נדחות על הסף. השופט נ' הנדל: אני מסכים. השופט ע' פוגלמן: אני מצטרף למסקנת חברי המשנה לנשיאה א' ריבלין שלפיה בנסיבות הפרטיקולאריות של המקרה, שעליהן עומד חברי בפסקה 12 לחוות דעתו, העתירות שלפנינו אינן בשלות להכרעה בנקודת הזמן הנוכחית. מבקש אני להדגיש כי ההחלטה באילו נסיבות ייעשה שימוש בדוקטרינת הבשלוּת היא תלוית נסיבות, ונתונה לשיקול דעתו של בית משפט זה (ראו דבריה של השופטת מ' נאור בבג"ץ 3429/11 בוגרי התיכון הערבי האורתודוקסי בחיפה נ' שר האוצר, בפסקה 33 (לא פורסם, 5.1.2012)). אין להסיק מן השימוש בה בנסיבות עתירות אלה כי מדובר בדוקטרינה שתיושם בכל מקרה של ביקורת חוקתית. איני רואה להדרש לשאלה אם יש מקום להחיל את גישתו של הדין האמריקני בסוגייה שלפנינו; זאת על רקע הבדלים מהותיים בין שתי מערכות הדינים בהיבטים שונים (וביניהם הדוקטרינות של זכות עמידה ושפיטות, כמפורט בחוות דעתו של חברי המשנה לנשיאה). הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין. דוקטרינות משפטיות