השופטת א' ברק פרשנותם של החוקים הקובעים אם המשיב זכאי להשלמת דמי אבטלה עומדת על הפרק בענייננו. המשיב, תוך כדי תקופת האבטלה שבה קיבל דמי אבטלה, מצא עבודה בכוחות עצמו והחל לעבוד, אלא שהוא פוטר ממקום עבודתו השני ועל-כן הוא תובע השלמת דמי אבטלה. השאלה שבמחלוקת היא אם המשיב הפסיד את זכותו להשלמת דמי אבטלה מאחר וחלפה שנה מאז התאריך הקובע בגינו קיבל חלק מדמי האבטלה. להלן אפרט את העובדות ואעמוד על גדר המחלוקת. לאחר מכן אבחן את תכלית החוקים הנוגעים בדבר ואת אפשרויות פרשנותם. העובדות הצריכות לעניין הצדדים אינם חלוקים ביניהם על העובדות. על-כן, בהסכמת הצדדים, ניתן פסק-הדין על סמך החומר שבתיק. בשנת 1992 - במשך שנה זו במלואה עבד המשיב כשכיר. בתחילת 1993 - נרשם המשיב כמחוסר עבודה בשירות התעסוקה. 1.1.1993 - תחילת שנת האבטלה הראשונה (להלן - התקופה הראשונה). ביום 25.2.1993 הגיש המשיב תביעה לתשלום דמי אבטלה, שאליה צירף אישור אבטלה ראשוני עבור חודש 1/1993 ותלושי שכר (כאמור בתעודת עובד ציבור של המערער). המערער, המוסד לביטוח לאומי, קיבל את תביעתו ושילם למשיב דמי אבטלה בגין החודשים ינואר, פברואר ומארס 1993. בחודש מרץ 1993 מצא המשיב עבודה בחברת א.א. ביטונים בע"מ, וזאת בכוחות עצמו ולא באמצעות שירות התעסוקה. הוא עבד באותה חברה במשך 131 יום, שלאחריהם פוטר מהעבודה. אפרט את ימי העבודה בחברה זו: בחודש מרץ 1993 - 16 ימי עבודה. בחודש אפריל 1993 - 26 ימי עבודה. בחודש מאי 1993 - 25 ימי עבודה. בחודש יוני 1993 - 24 ימי עבודה. בחודש יולי 1993 - 18 ימי עבודה. בחודש אוגוסט 1993 - 20 ימי עבודה. בחודש ספטמבר 1993 - 2 ימי עבודה. בתקופת העבודה בספטמבר היה המשיב חולה 19 יום. ביום 7.9.1993 פוטר המשיב מעבודתו הנ"ל בחברת א.א. ביטונים בע"מ וחזר להתייצב בשירות התעסוקה כמובטל המחפש עבודה. המערער חידש את תשלום דמי האבטלה באופן שהמשיב קיבל דמי אבטלה לחודשים ספטמבר-דצמבר 1993. ביום 20.1.1994 כתב המערער אישור על זכאותו של המשיב לדמי אבטלה שבו נאמר, כי למשיב משולמים 27 ימי אבטלה בגין חודש דצמבר 1993. בשולי האישור רשם המערער: "עד סוף... שולמו לך דמי אבטלה בעד 142 מתוך 175 ימים מרביים בשנת האבטלה המסתיימת ב-31.12.93". המשיב המשיך להתייצב בשירות התעסוקה באופן רצוף כנדרש גם בחודש ינואר 1994. המערער לא השלים את תשלום 33 הימים הנותרים בגין תקופת האבטלה הראשונה. ביום 11.4.1994 הגיש המשיב תביעה חדשה לדמי אבטלה לתקופה החל מה-1/1994. המערער לא שילם למשיב דמי אבטלה בגין חודש ינואר 1994, ובמכתב הדחייה מיום 12.4.1994 נימק המערער את סירובו בכך, שהמשיב לא השלים תקופת אכשרה. החלטת בית-הדין האזורי בית-הדין האזורי קבע, כי למשיב היו שתי תקופות אבטלה. הראשונה שבה התאריך הקובע היה 1.1.1993 והשנייה שבה התאריך הקובע היה 1.9.1993. מאחר והמשיב עבד בכל שנת 1992 עד ליום 31.12.1992, הרי שימי עבודתו ב-360 הימים שלפני ה1.9.1993-, כולל 129 הימים בהם עבד המשיב בשנת 1993 וכל ימי העבודה מיום 1.9.1992 עד ליום 31.12.1992 בתוספת 19 ימי מחלה שיש להביאם בחשבון, כל אלה מביאים לסך של 150 ימים בשנה האחרונה. בית-הדין האזורי ציין, כי בין לפי פרשנות דווקנית של מילות סעיף 161(ה) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (להלן - החוק) (סעיף 127ד(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968), ובין על-פי תכלית החקיקה, המשיב זכאי לדמי אבטלה עבור חודש ינואר 1994. טענות הצדדים טענת המשיב היא, כי הוא זכאי להשלמת תקופת האבטלה שהחלה בתחילת שנת 1993. הוא היה זכאי לדמי אבטלה בגין כשלושים יום נוספים על-פי הודעת המערער 4 למשיב. המשיב מבקש לראות בחודש ינואר 1994 המשך ישיר לתקופת האבטלה שקדמה לתביעתו השנייה, וזאת ללא קשר לתביעתו החדשה. אמנם לא הייתה לו, לטענתו, כל אפשרות טכנית לצבור תקופת אכשרה חדשה טרם הגשת התביעה החדשה ביום 11.4.1994, אך היה על המערער לשלם לו השלמה לדמי האבטלה שקיבל ללא קשר לתביעה החדשה מיום 11.4.1994. המשיב טוען, שלא יעלה על הדעת שעצם מציאת עבודה תוך תקופת האבטלה, ועוד בכוחות עצמו, תעמוד לו לרועץ. לעומתו טען המערער בכתב-ההגנה כי המשיב לא השלים תקופת אכשרה, כאמור באותה הודעה שלו מיום 12.4.1994, בלי שהוא מתייחס לשאלה אם עליו להשלים את דמי האבטלה שהגיעו למשיב בגין תקופת האבטלה הקודמת - תקופת האבטלה הראשונה. המערער מבקש לקבוע, כי בית-הדין האזורי טעה בקובעו כי למשיב תאריך קובע חדש, הוא 1.9.1993. הטענה בכתב הערעור היא, כי המשיב לא צבר תקופת אכשרה עד ליום 1.1.1994. מכאן, הגירסה היא ששנת האבטלה שהחלה ביום 1.1.1993 תמה ביום 31.12.1993. בעת הדיון בעל-פה טענה באת-כוח המערער, כי ביום 1.1.1993 נכנס תיקון מס' 79 לחוק. תיקון זה נעשה בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים). על-פי התיקון, תאריך קובע יכול להיקבע רק לאחר שנסתיימו שנים עשר חודשים מאז תקופת האבטלה הקודמת. באת-כוח המערער הסכימה, כי הדבר גורם לאנשים לא לנסות לשוב ולעבוד תוך תקופת האבטלה, אך עמדה על מטרת החקיקה, שהיא למנוע ניצול לרעה של החוק באופן שאנשים יעבדו ויפסיקו חליפות. אעמוד על התיקון בהמשך. כן ציינה באת-כוח המערער, כי אם בתקופת האבטלה שלאחר תקופת עבודה השכר יהא נמוך יותר, יחושבו דמי האבטלה לפי השכר הקודם. יש לציין, שטענה זו עלתה לראשונה בעת הטיעון בעל-פה בערעור ולא עלתה בכתב- ההגנה או בהודעת הערעור. אך משמדובר בטענה משפטית, אבחן אותה. עוד טען המערער כי אין לקחת בחשבון את תקופת המחלה, מאחר וזו הייתה בחודש אוקטובר 1994, היינו, לאחר תקופת האבטלה. לחלופין, אם הדבר נלקח בחשבון, המערער מבקש כי נחזיר אליו את התיק לבדיקת ימי המחלה. אם אכן תשעה עשר ימי המחלה חלו בתקופת האבטלה, יש להראות שהמשיב עבד תשעה עשר ימים אחרים. ימי המחלה אינם מקנים אוטומטית למשיב תשעה עשר ימים בחישוב תקופת האכשרה. האם סעיף 158 כפי שתוקן בחוק ההסדרים מונע השלמת דמי האבטלה לתקופת האבטלה הראשונה? לא נראה לי, שהתיקון שנעשה בחוק ההסדרים מהווה מכשול להשלמת דמי האבטלה בגין תקופת האבטלה הראשונה. המערער הכיר בתקופת האכשרה הראשונה שלפני היום הקובע הראשון, 1.1.1993. הוא שילם למשיב בגין אותה תקופה דמי אבטלה עד שהמשיב החל לעבוד בעבודה אחרת. תיקון מס' 79 לחוק, שנעשה בחוק ההסדרים, תיקן את סעיף ההגדרות לגבי דמי אבטלה, סעיף 158 לחוק (סעיף 127א), באופן הבא: "הגדרות 158 ... (3) ... 'תאריך קובע' - האחד בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה, ובלבד שחלפו שנים עשר חדשים לפחות מהאחד בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה הקודמת". לדעתי בענייננו אין מדובר בתאריך קובע חדש. המערער הסכים לשלם למשיב, בסוברו שהמשיב זכאי לכך, השלמת דמי אבטלה בחודשים ספטמבר עד דצמבר. מכאן שגם המערער ראה בתשלום זה השלמת דמי אבטלה בגין תקופת האבטלה הראשונה ולא תשלום בגין תקופת אבטלה חדשה. אין כל אינדיקציה בסעיף 158 המתוקן לכך שאין להשלים תשלום לאחר תום שנה מהיום הקובע. אין לקבוע תקופת אבטלה חדשה תוך שנה, כדי שמבוטחים לא יתחילו ויפסיקו לעבוד לסירוגין על-מנת לקבל בכל פעם דמי אבטלה. על-כן אין לאפשר תחילת תקופת אבטלה חדשה תוך שנה מתחילת תקופת אבטלה קודמת. אך בכך אין מניעה שתושלם תקופת אבטלה אחת מעבר לשנה. אם לא תאמר כן, תיפגע המוטיבציה של מובטלים לחפש עבודה בעצמם או אף לנסות להשיג עבודה באמצעות שירות התעסוקה. וזוהי המטרה העיקרית של החוק. תכליתו העיקרית לא לשלם דמי אבטלה, אלא לעזור למובטלים לחפש עבודה ולשלם דמי אבטלה רק אם אינם מסוגלים למצוא עבודה. על-כן, המטרה צריכה להיות לעודד מובטלים לחפש עבודה ולא להמתין בחיפוש עבודה עד להשלמת תקופת האבטלה. בענייננו הגדיל המשיב עשות ומצא עבודה בעצמו ולא באמצעות שירות התעסוקה. הוא פוטר מאותה עבודה שלא מרצונו. השלמת תקופת האבטלה הראשונה תקיים את תכליתו של החוק ולא תפגע בתכלית חוק ההסדרים וסעיף 158 לחוק כפי שתוקן. לסיכום, לו דעתי הייתה נשמעת, הייתי דוחה את הערעור לאור כל האמור לעיל. הנשיא ס' אדלר 1. לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי בנצרת (תב"ע נד/24 - 02; השופט ארמון ונציגי הציבור פרי ווידני), אשר חייב את המערער (להלן - המוסד) לשלם למשיב דמי אבטלה עבור חודש ינואר 1994. השאלה העומדת לדיון בהליך דנן הינה כיצד לחשב תקופת אבטלה למבוטח אשר היה מובטל, שב למעגל העבודה ולאחר מכן שב והיה מובטל. העובדות הצריכות לעניין הן כדלקמן: 2. המשיב, אשר עבד במהלך כל שנת 1992 והשלים תקופת אכשרה, הפסיק לעבוד ביום 1.1.1993. עם תום עבודתו ובהיותו מובטל קיבל המשיב דמי אבטלה עבור שלושה חודשים (ינואר, פברואר וחלק מחודש מרץ 1993). בחודש מרץ 1993 החל המשיב לעבוד במקום עבודה אחר, אותו מצא ביוזמתו, עד שפוטר מעבודתו ביום 7.9.1993. לאחר מכן פנה המשיב שוב למוסד וקיבל דמי אבטלה עבור ארבעה חודשים נוספים (ספטמבר עד דצמבר 1993). בתום תקופה זו הפסיק המוסד לשלם למשיב דמי אבטלה משום שחלפו 12 חודשים ממועד תחילת תקופת האבטלה, היינו - מה"תאריך הקובע", שהיה 1.1.1993. התביעה 3. תביעתו של המשיב הייתה לחייב את המוסד לשלם לו דמי אבטלה בגין חודש ינואר 1994. מסקנת בית-הדין האזורי 4. בית-הדין האזורי קבע כי למשיב היו שתי תקופות אבטלה, וכי לעניין התאריך הקובע, האחת החלה ביום 1.1.1993 והשנייה החלה ביום 1.9.1993. כן נקבע, כי יש לחשב את תקופת האכשרה לגבי תקופת האבטלה השנייה כאילו לא הייתה התקופה הראשונה, וכך, מאחר שהמשיב עבד 129 ימים בשנת 1993 ובנוסף לכך עוד שנה שלמה בשנת 1992, קיימת לו תקופת אכשרה מכוח סעיף 161(א)(1)(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] (להלן - חוק הביטוח הלאומי). מסקנת השופטת ברק 5. חברתי השופטת ברק הגיעה למסקנה כי יש לדחות את הערעור, מן הטעם שבחישוב 12 החודשים המהווים את תקופת האבטלה אין להתחשב בחודשי העבודה שבוצעו במהלך תקופת האבטלה, היינו - אין להתחשב בחמשת החודשים אפריל עד אוגוסט 1993. לפיכך תקופת האבטלה הסתיימה בחודש מאי 1994. מכיוון שהתובענה הייתה לקבלת דמי אבטלה לחודש ינואר 1994 והתמלאו התנאים האחרים שנקבעו בחוק, מסקנתה היא כי המשיב זכאי לדמי אבטלה לחודש זה. הטעמים לכך הם, שהחוק בא ליתן למבוטח דמי אבטלה עבור מספר ימים קבוע בתוך תקופה של 12 חודשים; המדובר בחודשי אבטלה לאחר המועד הקובע ולא חודשים קלנדריים; ואם ינכו את חודשי העבודה בשנה שלאחר התאריך הקובע מובטלים לא ירצו לחזור למעגל העבודה אלא יעדיפו להמשיך ולקבל דמי אבטלה. מסקנה זו אינה מקובלת עליי. הכרעה 6. לדעתי יש לקבל את הערעור מהטעמים הבאים: המסגרת המשפטית 7. מבוטח שהינו מובטל ואשר השלים תקופת אכשרה זכאי לתשלום דמי אבטלה היה ומתמלאים התנאים האחרים שנקבעו בחוק. סעיף 160 לחוק הביטוח הלאומי קובע: "(א) דמי אבטלה ישולמו למבוטח שהוא מובטל, אשר השלים את תקופת האכשרה כמוגדר בסעיף 161 ומלאו לו 20 שנים (בפרק זה - זכאי) ועוד לא מלאו לו 65 שנים;". התקופה המרבית במהלכה ישולמו דמי האבטלה (עבור מספר הימים שנקבע בחוק) הינה שנה אחת בלבד. סעיף 171 לחוק קובע: "(א) לא ישולמו דמי אבטלה למובטל בחודש פלוני אם קיבל דמי אבטלה בעד מספר ימים באותו חודש ובאחד עשר החודשים שקדמו בתכוף לאותו חודש, כלהלן...". לאחר מכן המבוטח יהא זכאי לתשלום דמי אבטלה רק בתנאי שהוא עובד תקופה מספקת כדי שירכוש תקופת אכשרה מכוח הוראות סעיף 161 לחוק הביטוח הלאומי שבו נאמר, בין היתר, כדלקמן: "(א) לענין סימן זה, תקופת האכשרה לגבי תקופת אבטלה פלונית היא אחת מאלה: (1)(א) 180 ימים שבעדם שולמו דמי ביטוח אבטלה תוך 360 הימים בתכוף לתאריך הקובע; (ב) היה שכרו של הזכאי מחושב על בסיס יומיו, דיו ששולמו דמי ביטוח אבטלה בעד 150 ימי עבודה תוך 360 הימים האמורים;... ". המונח "תאריך קובע" לעניין תקופות אכשרה בביטוח אבטלה הוגדר בסעיף 158 לחוק כדלקמן: "האחד בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה, ובלבד שחלפו שנים עשר חדשים לפחות מהאחד בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה הקודמת". נדגיש, כי החוק נוקט בניסוח "12 חודשים" ולא "12 חודשים של אבטלה". מכאן, שהפירוש הלשוני של הסעיף הינו 12 חודשים רצופים. התיקון בחוק ההסדרים מצביע על תקופת אבטלה הנמשכת 12 חודשים רצופים 8. התנאי של חלוף 12 חודשים בין תקופת אבטלה אחת לתקופת אבטלה שנייה הוסף בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) (להלן - חוק ההסדרים). בדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן - הצעת החוק) הובא הנימוק לתיקון המוצע, כדלקמן: "כ-5% ממקבלי דמי אבטלה (כ-4000 איש לחודש) הם מבוטחים שמימשו כבר בעבר את זכאותם והם שבים לדרוש דמי אבטלה פעם נוספת. בחלק מהמקרים מנצלים המבוטחים את תנאי האכשרה הנוחים יחסית הקבועים בחוק הביטוח לקבלה חוזרת של דמי אבטלה כמעין תחליף שכר, וזאת על ידי תכנון משך זמן העבודה המינימלי בעבודות עונתיות או אחרות המזכה אותם מחדש בדמי אבטלה. מוצע לכן לקבוע כי 'תאריך קובע' חדש המזכה בדמי אבטלה חוזרים יכול להיווצר רק בתנאי שעברה שנה מתחילת תקופת האבטלה הקודמת לענין חישוב תנאי האכשרה בתוך תקופה של 360 ימים...". עינינו הרואות, כי מטרת התיקון הייתה לקבוע כי תקופת אבטלה נוספת הינה תקופה המתחילה ב-1 בחודש שבו החלה תקופת האבטלה הקודמת, והמסתיימת כעבור 12 חודשים, ואין נפקא מנה אם המבוטח עבד במהלך אותה תקופה אם לאו. סעיף 161(ה) לחוק הביטוח הלאומי 9. סעיף 161(ה) לחוק הביטוח הלאומי קובע: "(ה) השלים מבוטח את תקופת האכשרה כנדרש בסעיף קטן (א), לא תידרש ממנו תקופת אכשרה במשך שנים עשר החודשים שלאחר התאריך הקובע שלגביו השלים את תקופת האכשרה". מבוטח שהשלים תקופת אכשרה זכאי לתשלום דמי אבטלה לתקופה של 12 חודשים. מסעיף זה עולה, כי גם אם המבוטח עבד במהלך התקופה של 12 החודשים וחזר להיות מובטל, כפי שאירע במקרה דנן, הרי שהמבוטח אינו חייב בתקופת אכשרה אחרת במהלך 12 החודשים הללו. נוסח סעיף זה ומשמעותו אינם עולים בקנה אחד עם דעתו של בית-הדין האזורי או דעתה של השופטת ברק, אלא תומכים בפירוש של 12 חודשים רצופים לאחר התאריך הקובע. מכאן, כי תקופת אבטלה מתחילה בתאריך הקובע ונמשכת 12 חודשים ואין מתחילים בתקופה זו תקופת אבטלה נוספת. הפסיקה 10. הצדדים לא הגישו לבית-דין זה פסיקה הנוגעת לשאלה שלפנינו. אולם דב"ע נז/831 - 02 בן ישראל - המוסד לביטוח לאומי [1] תומך במסקנה אליה הגענו. פסקי-הדין אשר הובאו על-ידי בית-דין קמא אינם נוגעים לעניין, כפי שאף ציין בית-דין קמא, ואין בהם כדי לשנות מהתוצאה אליה הגענו. יתרה מזו, ברי כי ענף דמי אבטלה אשר נקבע בחוק הביטוח הלאומי מיועד לשלם למבוטחים דמי אבטלה; אולם אין בכך כדי לתמוך בעמדתו של המשיב. על המוסד לשלם דמי אבטלה למבוטחים רק מכוח הוראות החוק ואם בדעת המחוקק להרחיב את מספר מקבלי דמי האבטלה הרי שהדבר ייעשה בחוק. מעגל מקבלי דמי אבטלה הינו פונקציה של מדיניות, שמטרתה ליתן ביטחון לעובד מפני מצב דברים שבו לא יעבוד, ושל יכולתה התקציבית של המדינה. לפיכך אין פגם בכך שהמחוקק הביא בחשבון שיקולים תקציביים בעת קביעת מיתחם הזכאים לתשלום דמי אבטלה כפי שעשה בתיקון לחוק ההסדרים, כאמור בדברי ההסבר להצעת החוק (בעמ' 3): "בחצי הראשון של שנת 1992 היה הממוצע החדשי של מקבלי דמי אבטלה כ-75 אלף איש.... הגרעון השוטף נאמד איפוא בכ-600 מליון שקלים חדשים. בנוסף לאמור, מתחזקת לאחרונה מגמה של ניצול לרעה של חלק מהוראות החוק בנושא תנאי האכשרה לקבלת דמי אבטלה. על מנת לצמצם את האפשרויות לניצול לרעה של החוק ועל מנת לשפר את מצבו הכספי של הענף, מוצע לתקן את פרק ביטוח אבטלה בחוק... בכמה הקשרים". אין מקום לשלול את תכליתו של החוק, כפי שעולה הן מנוסח הסעיפים והן מהמדיניות שהוסברה בדברי ההסבר הנ"ל (ראה גם דב"ע נו/91 - 1 שמר - שירות התעסוקה [2]). כאמור, בבוא המחוקק לאזן בין הצורך לספק ביטחון סוציאלי למובטלים, על כל המשתמע מכך, לבין המגבלות התקציביות בהן אנו מצויים, רשאי המחוקק לצמצם את מעגל המבוטחים. 11. לאור כל האמור לעיל, דין הערעור להתקבל, ללא צו להוצאות. סגן הנשיא י' אליאסוף אני מסכים עם האמור בפסק-דינו של הנשיא אדלר. נציג עובדים מ' נויוביץ אני מסכים עם האמור בפסק-דינו של הנשיא אדלר. הוחלט ברוב דעות, לקבל את הערעור בלא צו להוצאות, כאמור בפסק-דינו של הנשיא אדלר. תקופת אכשרהדמי אבטלה