דמי לידה אם מאמצת

השופט אליאסוף: 1. לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי, שבו נדחתה תביעת המערערת לקבלת דמי לידה לרגל אימוץ ילדתה. 2. ההליך בבית הדין קמא: המערערת קיבלה ביום 6.4.1989 ילדה בת תשע שנים לאימוץ. היא לא הפסיקה את עבודתה ולא יצאה ל"חופשת אימוץ" עם קבלת הילדה לביתה, אלא המשיבה לעבוד עד ליום 30.6.1989, ויצאה לחופשה ביום 1.7.1989. לטענתה, דחתה את יציאתה לחופשה עד ליום 1.7.1989, על-פי עצת פקידת הסעד מהשירות למען הילד. עצה זו פורטה במכתב פקידת הסעד מיום 21.9.1989 אל המוסד לביטוח לאומי, כדלקמן: "ברצוני לאשר שמשפחת זאקס קיבלה באמצעות שירותנו ילדה בת 9 למטרת אימוץ, בחודש אפריל. הילדה שהתה בבית המשפחה כאורחת בשלב הראשון ועברה אחר כך לביתם כבת-בית לכל דבר. בשל היותה בת 9, המלצנו לגב' זאקס להתפנות מעבודתה לתקופת החופש הגדול על מנת שתוכל להתמסר לטיפול והתקשרות לבתה. ראינו חשיבות רבה לכך, שדווקא כאשד הילדה מחוץ למסגרת בית-הספר תהיה לה אמא פנויה ומטפחת, לראשונה בחייה. כמו כן ייחסנו חשיבות רבה לליוויה של האם את חבלי קליטתה בבית-ספר חדש עם תחילת שנת הלימודים. לעיתוי המיוחד של החופשה יש כאן השפעה וחשיבות מכרעת להצלחת קליטתה של הבת במשפחה, ולביסוס הקשר בינה לבין אמה. לכן, אודה לכם באם תתחשבו בנסיבות המיוחדות שפירטתי ותאשרו את מימון החופשה". 3. המוסד לביטוח לאומי דחה את תביעתה של המערערת לקבלת דמי חופשה למאמצת בנימוק שהילדה נתקבלה לאימוץ ביום 6.4.1989, אך המערערת לא יצאה מיד לחופשה אלא המשיכה בעבודתה עד ליום 30.6.1989. 4. מאחר שלא היתה מחלוקת עובדתית בין הצדדים, נסב הדיון בבית-הדין קמא על פירושם של הסעיפים 103(1) ו-103א לחוק הביטוח לאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968 (להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק). בפסק-דינו החליט בית-הדין קמא לדחות את התביעה, מנימוקים אלה: "היום המאוחר ביותר שבו יכולה האם הטבעית לצאת לחופשת לידה הוא היום שבו היא ילדה. אם נקביל למצב זה את מצבה של האם המאמצת נמצא כי מבחינתה של האם המאמצת היום המאוחד ביותר שבו יכולה היא לצאת לחופשת אם מאמצת הוא היום שבו קיבלה את החזקה על הילדה. והרי אין חולקין כי במקרה שלפנינו התובעת קיבלה את החזקה על הילדה ביום 6.4.1989. אין להיאחז בטענה כי היציאה לחופשה נדחתה ליום 1.7.1989 על-פי עצת פקידת הסעד, כמו שאין סימוכין לטענה שהדבר נעשה לטובת הילדה המאומצת. שהרי באותה מידה של הגיון ניתן לטעון כי טובת הילדה היתה מחייבת שמיד עם אימוצה תצא האם המאמצת לחופשה. שכן ניתן לטעון במידה לא מבוטלת של הגיון שהתקופה הראשונה של האימוץ היא הקשה ביותר מבחינתו של הילד המאומץ, ואפשר שטובתו מחייבת היתה שחופשת האם המאמצת תחל מיד עם אימוצו. אף כי לא נשמעו ראיות בתיק זה, הרי שמכתבי הטענות לא עולה מסקנה חדה וחד-משמעית כי טובת הילדה חייבת אכן לדחות את החופשה ליום 1.7.1989. מהאמור עולה כי הוראות החוק באות להשוות את מצבן של שתי האמהות, הטבעית והמאמצת, ואינן באות להעניק זכויות יתר לאחת מהן. כמו כן עולה מן האמור שגם הטענה, שדחיית החופשה נעשתה מתוך שיקולים של טובת הילדה המאומצת לא הוכחו מן הכתוב וגם אינם מתבקשים דווקא מההגיון הפשוט של הדברים". הוראות החוק 5. ענף ביטוח אימהות, המפורט בפרק ד' לחוק הביטוח הלאומי, מעניק למבוטחת גמלה לשמירת הריון, ולמבוטחת שילדה - זכויות למענק אשפוז, למענק לידה, לקצבת לידה ולדמי לידה. ההוראות בעניין "דמי לידה" מפורטות בסימן ג' לפרק ד' לחוק הביטוח הלאומי. בחוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 11), תשל"ג-1973 הוסף בסימן ג' הנ"ל, סעיף 103א, אשר זו לשונו: "103א. הוראות סימן זה [דהיינו - בדבר 'דמי לידה'] יחולו - בשינויים המחוייבים ובתיאומים שקבע שר העבודה (והרווחה) בתקנות באישור ועדת העבודה (והרווחה) של הכנסת - גם על אישה שקיבלה לאימוץ ילד עד גיל עשר; היא תהיה זכאית לסכום השווה לדמי לידה מן היום שבו נתנה הודעה לפקיד סעד כאמור בסעיף 6 לחוק אימוץ ילדים, תש"ך-1960". מגמת תיקון זה לחוק הוסברה בדברי ההסבר להצעת החוק (ה"ח תשל"ב, בע' 414), כדלקמן: "מטרת התיקון המוצע היא לאפשר לאם מאמצת לקבל תמורת דמי לידה לפי תנאי הזכאות הקיימים בחוק הביטוח הלאומי לגבי אם טבעית, וזאת כדי לאפשר לאם המאמצת להיעדר מהעבודה ולהיות עם ילדה המאומץ בחודשים הראשונים לאימוץ, בלי לפגוע במידה ניכרת בהכנסות המשפחה". 6. בטרם נבחן את תחולתו של סעיף 103א הנ"ל והשלכתו בענייננו, נציין: א) שר העבודה והרווחה לא קבע עד היום תקנות בדבר התיאומים על פי סעיף 103א הנ"ל. א, באי-התקנת התקנות אין כדי לפגוע בזכות המהותית שנקבעה בסיפה של הסעיף הנ"ל, והיא - זכותה של אם מאמצת "לסכום השווה לדמי לידה" (להלן - דמי חופשת אימוץ); ב) למתן צו אימוץ של בית-משפט על-פי חוק אימוץ ילדים, תשמ"א-1981 (אשר בא במקום חוק אימוץ ילדים, תש"ך-1960), קודמת "תקופת מבחן" הנמנית מיום מתן הודעה לפקיד סעד "שהמאמץ קיבל את המאומץ לביתו בכוונה לאמצו". חוק אימוץ ילדים, הן בנוסחו משנת תש"ך וחן בנוסחו משנת תשמ"א, מבחין בין השלב של "קבלת" ילד לאימוץ לבין שלב האימוץ עצמו, וחוקי העבודה אשר העניקו זכויות לאם מאמצת התייחסו לשלב של "קבלת" ילד לאימוץ (סעיף 103א לחוק הביטוח הלאומי; סעיף 6א לחוק עבודת נשים, תשי"ד-1954; סעיף 7(א) לחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963 - ראה דב"ע תשן/165 - 3 [1], בע' 54); ג) דמי לידה ניתנים למבוטחת "בעד פרק הזמן שלרגל ההריון או הלידה אין היא עובדת או עוסקת במשלח ידה" (ראה סעיף 97 לחוק הביטוח הלאומי). בשינויים המחויבים על-פי סעיף 103א לחוק, ניתנים איפוא "דמי חופשת אימוץ" לאם מאמצת "בעד פרק הזמן שלרגל קבלת הילד לאימוץ אין היא עובדת או עוסקת במשלח ידה". 7. עוד נציין כי סעיף 103(1) לחוק הביטוח הלאומי קובע: "103. המוסד רשאי לשלול את הזכות לדמי לידה, כולם או מקצתם, אם קרה אחד מאלה: (1) בתוך הזמן שבעדו משתלמים דמי לידה עבדה המבוטחת שלא במשק ביתה;" 8. מכאן, שעומדות לפנינו להכרעה שתי שאלות משפטיות: א) משמעותן ותחולתן של הוראות סעיף 103א לחוק הביטוח הלאומי על המערערת; ב) האם עשה המוסד שימוש בדין בשיקול דעתו על פי סעיף 103(1) לחוק הביטוח הלאומי. יישום סעיף 193א לחוק הביטוח הלאומי 9. הסיפה לסעיף 103א לחוק הביטוח הלאומי קובעת שתי הודאות. ההוראה האחת היא בדבר סכום "דמי חופשת האימוץ", ולגביה נקבע כי היא תהיה בסכום "השווה לדמי לידה", כלומר - שיעור דמי הלידה לפי סעיף 100(א) לחוק, על פי פרק הזמן (12 שבועות או 6 שבועות) שנקבע בתנאי הזכאות שבסעיף 98(א) לחוק. על-פי הוראות שני סעיפים אלה ייקבע סכום "דמי חופשת האימוץ" של אם מאמצת. ההוראה השניה מתייחסת למועד שממנו יש לשלם את "דמי חופשת האימוץ". לגבי אם יולדת נקבע מועד זה בסעיף 99(א) לחוק הביטוח הלאומי. על-פי הסיפה לסעיף זה, ניתן לשלם את דמי הלידה מן "היום הקובע" שהוא "היום שבו הפסיקה המבוטחת לעבוד בהיותה בהריון שנסתיים בלידה שלגביה מוגשת התביעה לדמי לידה" (סעיף 96 לחוק) לגבי אם מאמצת קבע המחוקק במפורש בסעיף 103א לחוק כי הזכאות ל"דמי חופשת האימוץ" תהיה "מן היום שבו ניתנה הודעה לפקיד סעד כאמור בסעיף 6 לחוק אימוץ ילדים, תש"ך-1960" (כיום - סעיף 6 לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1980). במלים אחרות - המועד שממנו נוצרת הזכאות ל"דמי חופשת האימוץ" אינו נקבע על-פי "השינויים המחויבים" כאמור ברישה לסעיף 103א לחוק, אלא מועד זה נקבע בחוק עצמו. 10 העולה מכל האמור לעיל הוא כי זכותה של המערערת בעניין דנן ל"דמי חופשת אימוץ" היא מיום 6.4.1989, הוא היום שבו קיבלה המערערת את הילדה לאימוץ. שלילת הזכאות עקב עבודת המערערת 11. מאחר שהמערערת לא הפסיקה את עבודתה ביום שבו קיבלה את הילדה לאימוץ, נשאלת השאלה אם היה מקום לשלול את הזכות ל"דמי חופשת אימוץ" על פי הוראות סעיף 103(1) לחוק הביטוח הלאומי (ראה נוסח הסעיף בפסקה 7 לעיל). 12. טוען בעניין זה בא-כוח המערערת שלוש טענות: א) המערערת זכאית ל"דמי חופשת אימוץ" בין אם הפסיקה את עבודתה ויצאה לחופשת אימוץ, ובין אם לאו; ב) הזכות ל"דמי חופשת אימוץ" קיימת גם אם לא יצאה המערערת לחופשה מיד עם קבלת הילדה להחזקתה; ג) בנסיבות המקרה, ולאור המלצת פקידת הסעד, לא היה מקם לשלול את הזכות לקבלת "דמי חופשת אימוץ". 13. את טענתו הראשונה של בא-כוח המערערת יש לדחות. גמלת דמי לידה היא מסוג הגמלאות מחליפות-ההכנסה, ועל כן אין היא ניתנת לבל מבוטחת אלא אך ודק למבוטחת "שלרגל ההריון או הלידה אין היא עובדת או עוסקת במשלח ידה" (סעיף 97 לחוק). הוא הדין אף בגמלה המקבילה של "דמי חופשת אימוץ"; והדברים אף נאמרו במפורש בדברי ההסבר שקדמו לחקיקת סעיף 103א לחוק (ראה פסקה 4 לעיל). לפיכך, יש לדחות גם את טענתו השניה של בא-כוח המערערת, באשר בסעיף 103א לחוק נקבע במפורש המועד שממנו ישולמו "דמי חופשת האימוץ" (ראה פסקה 9 לעיל). 14. באשר לטענתו השלישית של בא-כוח המערערת, ביקשנו בדיון לפנינו מבא-כוח המשיב לבדוק את הפעלת סעיף 103(1) כלפי המערערת להתייחס לכך. בהודעתו מיום 2.2.1992 מסר לנו בא-כוח המשיב, בין השאר, כדלקמן: "1. בהמשך לדיון שהתקיים בערעור זה ביום 23.1.1992 בדק הח"מ בשנית עניינה של המערערת. 2. על אף שהמשיב 'רשאי' לשלול את הזכות לדמי לידה באמור בסעיף 103(1) לחוק הביטוח הלאומי (נ"מ), תשכ"ח-1968, אנו סבורים כי בהתחשב בנסיבות לא היה מקום לשלם למערערת את דמי הלידה, כאשר זו יצאה לחופשה מספר חודשים לאחר תן ההודעה לפקיד הסעד כאמור בסעיף 6 בחוק אימוץ ילדים, תש"ך-1960". 15. סמכות המוסד לפי סעיף 103(1) לחוק הביטוח הלאומי היא סמכות שבשיקול דעת ("המוסד רשאי"). שיקול הדעת הוא כפול, הן לעניין עצם שלילת הזכות על-פי אותו סעיף. והן לעניין שיעור השלילה ("כולם או מקצתם"). לגבי סמכות דומה, שהיא בשיקול דעת המוסד, נפסק כי "בית-דין זה איננו שם עצמו במקום פקיד התביעות, אלא שוקל את שאלת סבירותה של אי הפעלת הסמכות המוקנית בסיפה של סעיף 128 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968, או סבירותה של הפעלת הסמכות לגבי חלק מן הזמן שחלף" (דב"ע שם/128 - 0 [2], בע' 291). ועוד נאמר בעניין זה כי "בית-הדין יפקח על הפעלת שיקול הדעת בהתאם לעקרונות של פיקוח שיפוטי על הפעלת שיקול דעת על-ידי גופים ציבוריים הפועלים מכות החוק" (דב"ע לט/27 - 0 [3], בע' 418; ראה גם ע"א 714/80, 728 [4], בע' 117-18). בדב"ע לח/6 - 0 [5], בע' 364, נאמר: "אמנם, ההלכה היא, שאין בית המשפט מעמיד את שיקולו במקום שיקוליו של מי שהמחוקק קבע כי לו שיקול הדעת להפעיל סמכות או שלא להפעילה. אך אין פירושו של דבר, שאם מי שלו הסמכות להפעיל שיקול דעת, והוא הפעילה או שלא הפעילה על-פי בחנים פסולים או לא רלבנטיים - לא יתערב בית-הדין. בית-הדין לא יתן ידו להפעלה של שיקול דעת על-פי מבחנים כאמור; בדרך כלל, אמנם לא יעמיד בית-הדין שיקוליו הוא במקום שיקולי הרשות, אך יחזיר העניין לרשות, תוך מתן הנחיות לעניין השיקולים הרלבנטיים". 16. משלא נמצא כי נפל פגם בהחלטת המוסד לפי סעיף 103(1) לחוק, לא התערב בית-דין זה ודחה את הערעור (דב"ע נב/13 - 0 [6]. מאידך גיסא, משהתברר כי "מכלול העובדות... מגלה צירוף נסיבות בלתי-רגילות המצדיקות התייחסות לא שגרתית", לא היסס בית-הדין להתערב בשיקול דעת המוסד (דב"ע לד/151 - 0 [7], בע' 9). כמו כן, החליט בית-הדין כי "במסגרת הפיקוח השיפוטי על גופים מינהליים, רשאי אף חייב בית-דין זה לפסול החלטה לעניין הפעלת שיקול דעת, אם ביסודה של אותה החלטה פירוש לא נכון של החוק" (דב"ע לט/27 - 0 [3] הנ"ל, בע' 419-20). 17. בערעור שלפנינו, מודעים אנו כמובן לתנאים ולמגבלות שהציג המחוקק בסעיף 103א לחוק הביטוח הלאומי לגבי זכותה של אם מאמצת ל"דמי חופשת אימוץ". אך יחד עם זאת, מעמידים אנו לנגד עינינו את המטרה החקיקתית של סעיף 103א לחוק, תוך שימת לב להבדל שבין טיפול בתינוקת שנולדה, על-ידי אמה, לבין קבלת ילד בת 9 לאימוץ. מעל לכל זאת, בעניין שלפנינו, המערערת אשר נעדרה בפועל מעבודתה (דמי חופשת האימוץ באים להחליף הכנסה שפסקה), לא עשתה דין לעצמה, ולא החליטה על דעת עצמה להתפנות מעבודתה רק ביום 1.7.1989 במקום בחודש אפריל 1989, בעת קבלת הילדה לביתה. בעניין זה פעלה המערערת על-פי המלצת פקידת הסעד, בפי שהדברים הוסברו במכתבה מיום 21.9.1989 (ראה פסקה 2 לעיל), לנגד עיני פקידת הסעד היתה בראש ובראשונה טובת הילדה שהתקבלה למטרת אימוץ ועשיית מאמץ לקליטתה במשפחה המאמצת. ומה לנו מטרה נעלה מזו? בלשון בית-הדין בדב"ע לד/151 - 0 [7] הנ"ל, אף בעניין שלפנינו יש "צירוף נסיבות בלתי-רגילות המצדיקות התייחסות לא שגרתית", ויהיה זה צודק בנסיבות העניין שלא להפעיל את שיקול הדעת לשלול את הזכות לדמי לידה לפי סעיף 103(1) לחוק. 18. לאור זאת, אנו מחליטים לקבל את הערעור, ואנו מצהירים כי המערערת זכאית, על פי סעיף 103א לחוק הביטוח הלאומי, לסכום השווה לדמי לידה, מיום 6.4.1989. 19. הערעור מתקבל באמור בפסקה 18 לעיל. 20. אין צו להוצאות, מאחר שבא-כוח המערערת מייצג אותה על-פי מינוי לשכת הסיוע המשפטי. דמי לידהלידה