השופט ש' צור 1. המערערת הגישה למשיב תביעה להבטחת הכנסה לפי חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א-1980 (להלן - החוק או חוק הבטחת הכנסה). המשיב דחה את התביעה בטענה שדרישתו להמצאת מסמכים מן המערערת לא נענתה. על רקע זה הגישה המערערת תביעה לבית-הדין האזורי לעבודה בתל-אביב-יפו (תיק נג/54-4). התביעה הוגשה עוד בסוף שנת 1992, על-ידי המערערת בעצמה. המערערת הופנתה לייצוג על-ידי הסיוע המשפטי אך בקשתה לייצוג נדחתה. רק בשנת 1994 החלה המערערת להיות מיוצגת על-ידי בא-כוחה הנוכחי. בית-הדין האזורי דן בתביעה ונתן פסק-דין מיום 13.5.1999 (כבוד השופט מ' נחתומי ונציג ציבור מר י' קנר). בפסק-הדין נדחתה התביעה ומכאן הערעור בפנינו. 2. הדיון בערעור התקיים ביום 14.2.2002. במהלך הדיון התברר כי תיק בית-הדין האזורי לא נמצא והצדדים התבקשו לשחזרו. שחזור התיק הוגש רק ביום 4.6.2002 ולאחר מועד זה ביקשו הצדדים, בהסכמה, להשלים טיעונים לגבי נוהל המוסד לביטוח לאומי שהוגש לבית-הדין במועד הדיון. השלמת הטיעונים האחרונה מטעם הצדדים הוגשה רק ביום 18.8.2002 ומכאן העיכוב שחל במתן פסק-הדין בהתייחס למועד הדיון בערעור. 3. התשתית העובדתית הנוגעת לעניין עולה בעיקר מתצהירה של המערערת מיום 26.1.1995 ומיום 22.12.1995: (1) המערערת היא אקדמאית, בעלת תואר ראשון בהנדסת תעשייה וניהול מהטכניון (1992) בניתוח מערכות כלכליות ובעלת תואר שני מהפקולטה להנדסת ייצור, ענף חקר ביצועים של הפוליטכניק של ניו-יורק (1980). (2) בשנים 1983-1980 עבדה המערערת בארצות-הברית בתחום ניתוח מערכות ובשנים 1987-1983 עבדה במקצועה בארץ אצל מעסיקים שונים. בשנים 1992-1988 עבדה המערערת בתחום מקצועה כעצמאית והעניקה שירותי ייעוץ, הדרכה והרצאות לחברות וארגונים שונים. (3) בחודש ינואר 1992 עברה המערערת ניתוח ברגלה וכתוצאה מכך הוגבלה בניידותה. בעקבות זאת הצטמצם היקף עבודתה של המערערת וניסיונותיה לחדש את היקף פעילותה הקודם לא צלחו. כפי שציינה המערערת, מרכיב חשוב בעבודתה הוא מחקר ופיתוח ביוזמת עצמה ושלא על-פי הזמנת לקוח. מחקרים שכאלה, בדרך הטבע, אינם מניבים פירות מיידיים או שאינם מניבים פירות כלל. (4) ביום 28.5.1992 הגישה המערערת למשיב תביעה להבטחת הכנסה (נספח א' לתצהירה של גב' מירי פרומוביץ מטעם המשיב). במסמך זה ציינה המערערת לאמור: "אני עובדת כעצמאית במקצוע חפשי (ייעוץ תעשייתי). עקב ניתוח ברגלי בינואר השנה, חלה הפסקה של חודש בעבודתי, ולאחר מכן [הייתה] ירידה משמעותית בהכנסותיי המסתכמות בכ-3,000 ש"ח מתחילת השנה (ל-5 חדשים). יחד עם זאת אני עובדת במלוא ההיקף לקבלת פרוייקטים חדשים. במקצועי כולל הדבר ביקורים רבים בחברות של לקוחות פוטנציאליים, הגשת הצעות, דיונים, מעקב על תשובות וכו'. לפיכך, נראה לי שאני עונה על התנאי המבוקש של 32 שעות בשבוע וזכאית להשלמת הכנסה על ידי הביטוח הלאומי, ללא התנאי של פנייה ללשכת התעסוקה". השווה לעניין זה גם עדותה של המערערת בעמ' 4-2 לפרוטוקול. (5) בו ביום נדרשה המערערת על-ידי פקיד בשם נח להמציא אישור מהבנק על גובה החיסכונות שלה וכן דוח מרואה-חשבון על הכנסותיה בחודשים האחרונים (נספח י"ג לתצהירה השני של המערערת). (6) ימים ספורים לאחר מכן נדרשה המערערת - בנוסף לאישורים שהתבקשה להגיש - לסור למשרד המשיב על-מנת לקבל הפנייה לשירות התעסוקה (נספח י"ד לתצהירה). המערערת סברה שבהיותה עצמאית המשתכרת פחות משכר המינימום ומאחר שאינה מחפשת תעסוקה חלופית, אין עליה חובה להתייצב בשירות התעסוקה. המערערת הביעה עמדה זו בפני המשיב (נספח ט"ו לתצהירה) וצירפה למכתבה את המסמכים אותם נדרשה להגיש. המשיב טען שהמסמכים לא הוגשו (עדות גב' פרומוביץ בעמ' 13 לפרוטוקול). (7) ביום 21.6.1992 ניתנה החלטת המשיב לדחות את התביעה להבטחת הכנסה מן הטעם שהמערערת לא המציאה את המסמכים כנדרש (נספח ט"ז לתצהיר). בגוף ההחלטה הופנתה המערערת להגיש תביעה בבית-הדין האזורי לעבודה. (8) על רקע טענת המשיב כי המערערת לא הגישה את המסמכים הדרושים, לא נבחנה טענת המערערת כי אין היא חייבת להתייצב בשירות התעסוקה (עמ' 13 לפרוטוקול). (9) הוברר כי על-פי נוהלי המשיב, עובד שכיר העובד יותר מ-32 שעות לשבוע ומשתכר פחות משכר המינימום פטור מלהתייצב בשירות התעסוקה כתנאי לקבלת הבטחת הכנסה. לעומתו, עצמאי, גם אם עובד הוא יותר מ-32 שעות לשבוע והכנסתו נמוכה משכר המינימום, נדרש להתייצב בשירות התעסוקה לקבלת הצעות עבודה (עדות גב' פרומוביץ בעמ' 11-9 לפרוטוקול). 4. השאלה המרכזית שעמדה לדיון בפני בית-הדין האזורי - כמו גם בפנינו - היא האם יש יסוד חוקי לדרישת המשיב כי עצמאי, גם אם הוא מעסיק עצמו יותר מ-32 שעות שבועיות, יתייצב בשירות התעסוקה לצורך הפנייתו למקומות עבודה, כתנאי לקבלת הבטחת הכנסה. בית-הדין האזורי דחה את תביעת המערערת לאחר שקבע שהיא מסוגלת לעבוד בעבודה חלופית אך לא הייתה מוכנה לכך שהרי לא פעלה לפי דרישות המשיב (עמ' 14 לפסק-הדין, בפיסקה 3). 5. בערעור בפנינו שבה ועולה השאלה האם זכאית המערערת לקבל תשלום הבטחת הכנסה בלא שהיא מתייצבת בשירות התעסוקה ומגלה נכונות להישלח לעבודה חלופית המתאימה לה. בקשר לכך טוענת המערערת כי דרישת המשיב להתייצבות בשירות התעסוקה מבוססת על הוראה שבתקנות, שהיא עצמה גורפת ובלתי סבירה ומשום כך חורגת מהוראות החוק. עוד טוענת המערערת כי הוראות התקנות ונוהלי המשיב מפלים בין עובד שכיר לעובד עצמאי ופוגעים בחופש העיסוק של המערערת המעוגן בהוראות חוק-יסוד: חופש העיסוק. המשיב טוען כי חוק הבטחת הכנסה נועד לתת גימלה למי שעשה מאמצים לקבל עבודה כלשהי, והמערערת, בכך שנמנעה מלהירשם בשירות התעסוקה, לא עשתה את המאמץ הנדרש לצורך קבלת עבודה חלופית ולכן אין היא זכאית לגימלה מכוח החוק. 6. חוק הבטחת הכנסה הוא חוק סוציאלי מובהק. החוק נועד להבטיח לכל אדם שאינו מסוגל לפרנס את עצמו רמה מינימלית של הכנסה, לצורך קיום בסיסי. וכך נאמר במבוא להצעת חוק הבטחת הכנסה, תש"ם-1979: "מטרת החוק המוצע היא להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה לקיום, את המשאבים הדרושים לסיפוק צרכיהם החיוניים. גימלה לפי חוק זה תהיה הכנסתם היחידה של מי שאינם יכולים כלל לעבוד ולקיים עצמם, ותשלים הכנסה הנופלת מן הרמה הדרושה לקיום" (ה"ח 1417 מיום 30.9.1979, בעמ' 2). נוכח תחולתו הרחבה של החוק, ההוראות שבו קובעות תנאי זכאות מחמירים לקבלת הגימלה. כך, למשל, החוק חל על מי שאין לו כושר לעבוד ולהתפרנס כדי מחייתו או שאינו ניתן להשמה כלשהי (סעיף 2(א)(1) לחוק) וכך, למשל, בחינת גובה ההכנסות של המבקש גימלה מביאה בחשבון, בין השאר, "סכומים שיראו אותם כהכנסה מנכס, אף אם אין מופקת ממנו הכנסה" (סעיף 9(א)(4) לחוק). מכאן שהחוק נועד להוות רשת מגן אחרונה למי שאין לו הכנסה כלשהי או שהכנסתו אינה מגיעה למינימום הקבוע. כל זאת בתנאי - העולה ממטרת החוק - שהמבקש גימלה עשה, לפי קנה-מידה אובייקטיבי, את כל המאמצים האפשריים מבחינתו לקבל עבודה שיש בצדה הכנסה העולה על המינימום הקבוע בחוק (דב"ע 450/97-04 המוסד לביטוח לאומי - מוחמד [1]). 7. על רקע עקרונות אלה נפנה להוראות החוק הנוגעות במישרין לענייננו. סעיף 2 לחוק קובע את הזכאות לקבלת גימלה מכוח החוק, לאמור: "תנאי זכאות 2. (א) תושב ישראל שמלאו לו עשרים שנה זכאי לגימלה, בכפוף להוראות חוק זה, כל עוד מתקיים בו אחד מתנאים אלה: (1) אין לו הכושר לעבוד ולהתפרנס כדי מחייתו, או שאינו ניתן להשמה בעבודה כלשהי, הכל לפי כללים, תנאים ומבחנים שנקבעו בתקנות; (2) הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה בהתאם לכללים שנקבעו לענין סעיף 163 לחוק הביטוח ולשכת שירות התעסוקה לא הציעה לו עבודה מתאימה; לענין פסקה זו, 'עבודה מתאימה' - כל עבודה התואמת את מצב בריאותו וכשרו הגופני, או הכשרה, השתלמות או הסבה מקצועית לפי הפניה משירות התעסוקה או ממי שאישר לכך שירות התעסוקה (להלן בסעיף זה - הכשרה); (3) הוא עובד בעבודה או נמצא בהכשרה, שההכנסה מהן פחותה מסכום הגימלה לפי סעיף 5(א)(1) ומתקיימים בו התנאים והמבחנים שנקבעו בתקנות; ...". הזכאות לפי סעיף 2(א)(1) לחוק אינה נוגעת לענייננו שכן היא עוסקת במי שאין לו כושר לעבוד והמערערת אינה טוענת שמצב זה מתקיים בה. גם הזכאות לפי סעיף 2(א)(2) לחוק אינה נוגעת לענייננו, שהרי, כזכור, המערערת לא נרשמה בלשכת שירות התעסוקה כמחוסרת עבודה. הסעיף הנוגע לענייננו הוא אפוא סעיף 2(א)(3) לחוק המדבר על עובד שהכנסתו פחותה מסכום הגימלה. בקשר לזכאות זו נקבעו הוראות בתקנות הבטחת הכנסה (כללי הזכאות והוראות ביצוע), תשמ"ב-1982 (להלן - התקנות), לאמור (תקנה 2(א)(1)): "זכאות לפי 2. (א) עובד או עובד עצמאי שהכנסתו מעבודה פחותה סעיף 2(א)(3) מסכום הגימלה לפי סעיף 5(א)(1) לחוק, זכאי לחוק לגימלה לפי סעיף 2(א)(3) לחוק, אם מתקיים בו אחד מתנאים אלה: (1) הוא הופנה לעבודתו על ידי שירות התעסוקה או שהוא רשום בלשכת שירות תעסוקה כדורש עבודה, ושירות התעסוקה לא הציע לו עבודה מתאימה כמשמעותה בסעיף 2(א)(2) לחוק שההכנסה ממנה אינה פחותה מסכום הגימלה לפי סעיף 5(א)(1) לחוק; ...". שילוב של הוראות סעיף 2(א)(3) לחוק ותקנה 2(א)(1) לתקנות מעלה כי זכאותו לגימלה של מי שעובד בעבודה אך אינו משתכר כדי סכום המינימום הקובע מותנית בכך שהוא עובד במקום עבודה אליו הופנה על-ידי שירות התעסוקה או שהוא רשום בשירות התעסוקה כדורש עבודה ולא הוצעה לו "עבודה מתאימה" כמוגדר בסעיף 2(א)(2) לחוק. על פני הדברים, שני תנאים אלה אינם מתקיימים במערערת: ראשית, היא עובדת כעצמאית ופשיטא שלא הופנתה לעבודתה זו על-ידי שירות התעסוקה, ושנית, היא לא נרשמה בשירות התעסוקה כדורשת עבודה. 8. טוענת המערערת כי ההוראה שבתקנה 2(א)(1) לתקנות, המחייבת היזדקקות לשירות התעסוקה, חורגת מגדר ההסמכה שבחוק שכן עניין ההיזדקקות לשירות התעסוקה לא נזכר בסעיף 2(א)(3) לחוק (לגביו מתייחסת תקנה 2(א)(1) לתקנות), בשונה מסעיף 2(א)(2) לחוק, בו נזכר עניין זה במפורש. טענה זו דינה להידחות. תנאי הזכאות הקבוע בסעיף 2(א)(3) לחוק מתייחס לעובד שהכנסתו פחותה מן הסכום הקובע "...ומתקיימים בו התנאים והמבחנים שנקבעו בתקנות". בכך גילה המחוקק את דעתו להסמיך את מתקין התקנות לקבוע תנאים ומבחנים לגיבושה של הזכאות. תנאים ומבחנים אלה צריכים להיות ענייניים ולשרת את תכלית החקיקה הראשית. רישום בשירות התעסוקה הינו תנאי שאינו חורג ממסגרת זו. עצם העובדה שהמחוקק מצא לנכון לקבוע תנאי דומה בהוראת חוק המתייחסת לעילת זכאות אחת (לפי סעיף 2(א)(2) לחוק) אינה גורעת מסמכותו של מתקין התקנות לקבוע הוראה שכזו כתנאי לעילת זכאות אחרת (לפי סעיף 2(א)(3) לחוק). 9. מוסיפה המערערת וטוענת כי לא חל עליה התנאי שבתקנה 2(א) רישה לתקנות הקובע כי הזכאות תחול על "עובד או עובד עצמאי". לטענתה אין היא "עובד" שכן מושג זה מתייחס לעובד שכיר והיא הרי עצמאית, וכן - כך טוענת המערערת - אין היא בבחינת "עובד עצמאי" שכן לפי הגדרת מונח זה בסעיף 1 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי) עובד עצמאי הוא עצמאי שעבד לפחות 12 שעות בשבוע והכנסתו היא לפחות 15% מהשכר הממוצע, ואילו היא אינה מקיימת את תנאי ההכנסה האמור; מכאן, כך ממשיכה המערערת וטוענת, אין תחולה לתנאים ולמבחנים הקבועים בתקנות וזכאותה קמה מכוח סעיף 2(א)(3) לחוק בכבודו ובעצמו, שנמצא שאין הוא מוגבל על-ידי "תנאים ומבחנים". טענה זו אינה אלא התחכמות גרדא ואף דינה להידחות: ראשית, אם המערערת אינה "עובד עצמאי" וגם לא "עובד", הרי אין היא ממלאת אחר התנאים והמבחנים הקבועים בתקנה 2(א) רישה לתקנות ולא קמה לה זכאות לפי סעיף 2(א)(3) לחוק. שנית, אין כל נימוק מיוחד לפרש את המונח "עובד עצמאי" בהתאם להגדרות של חוק הביטוח הלאומי. עניין לנו בחוק מיוחד, בעל תכלית מיוחדת משלו, ואת המונחים שבו ובחקיקת המשנה שנעשתה מכוחו יש לפרש על רקע מטרותיו הוא. הוראות החוק נועדו לחול על כלל ציבור העובדים - השכירים והעצמאים כאחד - ופשיטא שעובד עצמאי הוא כל מי שעובד ואינו שכיר. לעניין תכליתו של החוק אין כל טעם לצמצם את תחולתו של מושג "עובד עצמאי" למי שהכנסתו עולה על רצפה מסויימת, כקבוע בחוק הביטוח הלאומי. 10. טוענת המערערת כי התנאים והמבחנים שקבע מחוקק המשנה בתקנה 2(א)(1) לתקנות, לאמור תנאי ההיזדקקות לשירות התעסוקה, אינם ענייניים. לטענתה, במסגרת התנאים והמבחנים היה על מחוקק המשנה ליצור הבחנה בין מי שאינו עושה מאמץ סביר להשיג הכנסה מינימלית לבין מי שעושה מאמץ אך זמנית לא עולה בידו להשתכר כדי ההכנסה המינימלית. משום כך - כך טוענת המערערת - יש לקבוע כי התקנה נגועה בחוסר סבירות קיצוני ודינה להתבטל. גם טענה זו דינה להידחות. המחוקק הסמיך את מחוקק המשנה לקבוע תנאים ומבחנים לזכאות לגימלת הבטחת הכנסה לעובד שהכנסתו פחותה מסכום מסוים (סעיף 2(א)(3) לחוק). התנאים והמבחנים שקובע מחוקק המשנה צריכים לשרת את מטרת החוק ותכליתו. גם אם נניח - מבלי לפסוק - כי ההבחנה שעושה המערערת בין עובד שאינו עושה מאמץ להתפרנס לבין עובד העושה מאמץ אך לא מצליח היא הבחנה העולה בקנה אחד עם תכלית החוק, הרי אין כל פסול בכך שמחוקק המשנה קבע מבחן אחר של היזדקקות לשירות התעסוקה שאף הוא, אין ספק, משרת את החוק ועולה בקנה אחד עם תכליתו. 11. טוענת המערערת כי התנאי הקבוע בתקנה 2(א) לתקנות בדבר הצורך להיזקק לשירות התעסוקה גורם לכך שעובד המבקש גימלת הבטחת הכנסה לפי סעיף 2(א)(3) לחוק חייב להיות מוכן לעבוד בכל עבודה ששירות התעסוקה יפנה אותו אליה ויהיה עליו לנטוש את עבודתו ועיסוקו לשם כך. דרישה זו - כך טוענת המערערת - מהווה פגיעה בחופש העיסוק של מקבל הגימלה. אין בידי לקבל טענה זו. אכן, כדברי המערערת, המבקש גימלה לפי סעיף 2(א)(3) לחוק חייב להיות מוכן ומזומן לכל עבודה ששירות התעסוקה יציע לו, ובלבד שתהיה זו "...עבודה מתאימה כמשמעותה בסעיף 2(א)(2) לחוק..." (תקנה 2(א)(1) לתקנות) שההכנסה ממנה אינה נופלת מן הסכום הקובע. דרישה זו אינה פוגעת בחופש העיסוק כלל ועיקר. זכותה של המערערת לעסוק בכל עיסוק שתמצא לנכון, אך אם מבקשת היא לקבל גימלה מן הקופה הציבורית בשל כך שעיסוקה אינו מצמיח לה הכנסה מינימלית, עליה לעשות מאמץ כן וסביר לעבוד ב"עבודה מתאימה" או - למיצער - להיות מוכנה לקבל הצעות עבודה מתאימות במקום עיסוקה העצמי. דרישה זו של החוק אינה בבחינת פגיעה בחופש העיסוק. החוק לא נועד לכך שהקופה הציבורית תסייע לאדם לעסוק בכל עיסוק העולה על רוחו שאינו מניב הכנסה, ואם אדם מבקש לדבוק בעיסוקו אף שאין בצדו הכנסה מספקת, אל יפנה בבקשת סיוע מקופת הציבור. 12. זאת ועוד, העובדה שאדם משקיע מאמץ רב בעיסוק שאינו מניב הכנסה - היא כשלעצמה - אינה מצדיקה לאפשר לו ליהנות מקרן השפע של קופת הציבור. טול לדוגמה אדם שעיסוקו הוא כתיבת ספרים אלא שאין הוא רואה ברכה בעמלו וספריו לא נמכרים. העובדה שאותו אדם משקיע ימים כלילות בכתיבת ספריו אינה יכולה להצדיק את העמדת הקופה הציבורית לרשותו. אם מבקש אותו אדם סיוע מקופת הציבור יוכיח קבל עם כי מוכן הוא לקבל עבודה אחרת המתאימה לו שיש בצדה הכנסה, או שידבק בעיסוקו ולא יפנה אל הקופה. הוא הדין במערערת: היא בחרה לעצמה עיסוק מיוחד בתחום בו הוכשרה המתאים לה, אלא שאין בצדו הכנסה מספקת. בנסיבות אלה אין כל סיבה שהמערערת לא תירשם בשירות התעסוקה ותגלה נכונות לקבל עבודה - לא כל עבודה אלא "עבודה מתאימה" כהגדרתה בסעיף 2(א)(2) לחוק - כתנאי מוקדם לקבלת גימלת הבטחת הכנסה. זוהי תכלית החוק, זוהי תכלית ראויה ואין בכך כל פגיעה בחופש העיסוק של המערערת. 13. במהלך הדיון בפנינו הוגש לנו נוהל פנימי של המשיב לעניין יישומם של סעיף 2(א)(3) לחוק ותקנה 2(א)(1) לתקנות. וכך קובע, לענייננו, סעיף 4.9.1 שבאותו נוהל: "עובד שהוא עובד שכיר או עובד עצמאי, העובד בעבודה שההכנסה איננה נמוכה מהסכום הקבוע (להלן - עבודה בשכר נמוך), יהיה זכאי לגמלה על פי החוק אם מתקיים בו אחד התנאים הבאים: 1. הוא הופנה לעבודה שבה הוא עובד על ידי שרות התעסוקה. 2. הוא רשום כדורש עבודה ולשכת שרות התעסוקה לא הציעה לו 'עבודה מתאימה' לפי חוק הבטחת הכנסה, שההכנסה ממנה אינה פחותה מהסכום הקובע החל לגביו. למרות האמור לעיל נקבעה מדיניות - לפיה אין אחד משני התנאים המצויינים חייבים להתקיים במי שהיקף משרתו לפחות 32 שעות בשבוע". כפי שניתן לראות, הוראה זו משקפת את תוכנה של תקנה 2(א)(1) לתקנות, אלא שנוספה לה - בסיפה - הוראת מדיניות לפיה אין צורך להיזקק לשירות התעסוקה אם מדובר באדם שהיקף משרתו לפחות 32 שעות בשבוע. לפי הוראה אחרת שבנוהל, הוראה זו שבסיפה מתייחסת לעובד שכיר ולא לעובד עצמאי. כך גם העידה נציגת המשיב בבית-הדין האזורי (עמ' 9 לפרוטוקול) ועדותה לא נסתרה. 14. טוענת המערערת כי בהגישה את תביעתה לגימלה במשרדי המשיב נמנע הפקיד שטיפל בה מלהפנותה לשירות התעסוקה ונתן לה להבין שחלה עליה הסיפה האמורה של הנוהל, היינו שאין היא זקוקה להתייצב בשירות התעסוקה אם היא עובדת - אף כעצמאית - 32 שעות בשבוע. עם זאת, לאחר מספר ימים קיבלה המערערת דרישה מן המשיב להתייצב בשירות התעסוקה (נספח י"ד לתצהירה). על רקע זה טוענת המערערת כי היא פעלה בהתאם לדרישת המשיב, היינו הנחיית הפקיד הראשון בפניו הופיעה. טענה זו דינה להידחות. גם אם נניח, מבלי לפסוק, כי הפקיד הראשון אליו פנתה המערערת אכן אמר לה או נטע בה את הרושם כי אין היא חייבת להתייצב בשירות התעסוקה אם היא עובדת כעצמאית 32 שעות בשבוע, גם אז לא יכול להיות ספק כי אמירה או הנחיה זו בטעות יסודה. טעות של פקיד המשיב - כמו טעות של כל פקיד המינהל הציבורי - לעולם חוזרת ואין לאזרח זכות קנויה להסתמך על טעות זו ולהשתמש בה כמנוף לקבלת מה שאינו מגיע לו כחוק וכסדר. מכיוון שאין ספק שהוראת הסיפה נועדה לחול על עובד שכיר ולא על עובד עצמאי והמערערת היא עצמאית, אין המערערת יכולה להיבנות מדברים שאמר לה - אם אמר - פקיד המשיב. 15. טוענת המערערת כי הוראת הסיפה האמורה חורגת מהוראת תקנה 2(א)(1) לתקנות וסותרת אותה. אין בסיס לטענה זו. ההנחיות הפנימיות - כמו כל מסמך שכזה - נועדו ליישם את הוראות המסגרת שבחוק ובתקנות למגוון המצבים שהמציאות מזמנת. שחרורו של שכיר העובד לפחות 32 שעות בשבוע מלהתייצב בשירות התעסוקה מבוסס, ככל הנראה, על הניסיון המצטבר אצל המשיב שהפניית אדם שכזה לשירות התעסוקה לא תצמיח לו מקום תעסוקה עם הכנסה טובה מזו שיש לו. אין כל פסול בנוהל מקצועי וענייני הקובע הסדר מקל מזה הקבוע בתקנות ולכן אין כל יסוד לפסול אותו. מעבר לכך מן הראוי לציין שגם הוראה זו שבנוהל אינה מיושמת באופן אוטומטי בכל מקרה, אלא כרוכה בהפעלת שיקול-דעת ובהתחשב בנסיבות כל מקרה. העידה על כך נציגת המשיב בבית-הדין האזורי (עמ' 10 לפרוטוקול) ועדותה לא נסתרה. יישום הוראה פנימית תוך הפעלת שיקול-דעת המתחשב בתנאים המיוחדים של כל מקרה תומכת במסקנה שמדובר בהוראה סבירה ותקינה. 16. מוסיפה המערערת וטוענת כי ההוראה האמורה שבנוהל הפנימי של המשיב יוצרת הפליה בינה כעצמאית לבין עובד שכיר. גם לטענה זו אין יסוד. הפליה פסולה היא הפליה בין שווים ובענייננו קיים יסוד ענייני המבחין בין עצמאי לבין שכיר. יסוד זה נעוץ בכך שקיים קושי רב - אם לא בלתי אפשרי - לעמוד אל נכון על היקף עבודתו של העצמאי. קושי זה אינו קיים - ולמצער אינו קיים בכל חריפותו - כשמדובר בעובד שכיר לגביו ניתן לקבל נתונים מהימנים ואובייקטיביים לגבי היקף עבודתו. אין אפוא יסוד לטענת ההפליה שמעלה המערערת. 17. לסיכום, הוראות החוק והתקנות מחייבות עובד עצמאי להיזקק לשירות התעסוקה כתנאי לקבלת גימלת הבטחת הכנסה. הוראות אלה נועדו להבטיח שמי שמבקש גימלת הבטחת הכנסה יעשה את כל המאמצים האובייקטיבים למצוא עבודה המתאימה לו, ורק אם מאמציו לא עלו יפה יוכל ליהנות מן הגימלה. הוראות אלה הן חוקיות ואינן פוגעות בחופש העיסוק של העובד העצמאי. לפיכך צודק המשיב בעמדתו שהמערערת אינה זכאית לגימלת הבטחת הכנסה בשל כך שנמנעה מלהירשם בשירות התעסוקה. הערעור נדחה. הואיל ומדובר בתביעה על בסיס תחיקה סוציאלית, אין צו להוצאות. הבטחת הכנסהעצמאים