השופטת ד' דורנר 1. בגדר השירותים המוניציפליים שעל רשות מקומית לספק לתושביה נכללת החובה להקים מבני ציבור - כגון בתי ספר, גני ילדים, מעונות יום, תחנות לבריאות המשפחה, מקוואות וגנים ציבוריים. מילויה של חובה זו מכביד על תקציב הרשות כאשר מוקמים בתחומה מיתחמי מגורים חדשים. במהלך השנים גלגלו רשויות מקומיות הוצאות אלה בדרכים שונות על שכמם של בעלי הזכויות במקרקעין שעליהם נבנו המיתחמים, והם, מצדם, גלגלו אותן על רוכשי הדירות. זאת, בניגוד למדיניות עקיבה של הממשלה, אשר שללה הטלה של עלות הקמתה של תשתית ציבורית על בעלי הדירות. כך, עוד בשנת 1988 סירב שר הפנים לאשר חוק עזר שקיבלה מועצת עיריית אשדוד שהטיל את עלות הקמתם של מבני ציבור על בעלי הזכויות במקרקעין. בשנת 1994 המליצה ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד האוצר דאז, דוד ברודט, שמונתה כדי לבחון מדיניות מימון מבני ציבור ביישובים ובמיתחמי מגורים חדשים, להמשיך במדיניות זאת. המלצותיה של הוועדה אושרו על-ידי הממשלה, והופצו לכל הרשויות המקומיות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מתאריך 5.4.1995. וכך, בין השאר, נכתב בדוח הוועדה: "רשויות מקומיות רבות [משיגות - ד' ד'] את מימון הקמת המוסדות גם בדרכים 'אחרות', ובהן העמסת עלות הקמת המוסדות על עלויות פיתוח [הקרקע - ד' ד'] וגבייתן מהרוכשים. להעמסת עלות מוסדות הציבור בדרך זו השפעה שהיא בניגוד מוחלט למדיניות הממשלה, שכן היא גורמת לתוספת עלות לקבלן, שלפחות חלקה מגולגלת בסופו של דבר על מחיר הדירה. העמסת העלות גורמת גם להפחתה בהכנסות [המדינה ממיסוי קרקע - ד' ד']... השיטה האמורה גם יוצרת אפליה בין רשויות מקומיות בהן ערכי הקרקע גבוהים לרשויות בהן ערכי הקרקע נמוכים, שכן האחרונות לעולם לא יוכלו להעמיס על מחירי הקרקע עלויות נוספות למימון מוסדות ציבור... מובן מאליו שההשפעה על מחירי הדירות אינה רצוייה ואינה תואמת את המדיניות הנדרשת לענף הבנייה. הפגיעה בהכנסות המדינה יוצרת מצב שבו המדינה מממנת את מוסדות הציבור מכספי משלם המסים אך השליטה בקריטריונים ובסטנדרטים אינה נתונה בידי הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, ובסופו של דבר קבלת ההחלטות נעשית על ידי גורם אחד בעוד המימון מגיע מגורם אחר". 2. עיריית חולון, בדומה לרשויות מקומיות אחרות, אינה מצליחה לממן מתקציבה את הקמת התשתית בשכונות החדשות הנבנות בה מעת לעת. חרף המדיניות הממשלתית האמורה, נדרשו הקבלנים במשך שנים רבות, כתנאי לקבלת היתרי בנייה במיתחמי מגורים חדשים בחולון, לשאת באגרה ששיקפה עלות הקמתם של מבני ציבור וגנים ציבוריים. בתוך כך, בתאריך 19.12.1994, קיבלה מועצת עיריית חולון שני חוקי עזר: חוק עזר לחולון (היטל מבני ציבור), תשנ"ה-1994 וחוק עזר לחולון (היטל גנים ציבוריים), תשנ"ה-1994. לפי נוסחי חוקי העזר שאושרו על-ידי המועצה, ניתנה לראש-העירייה סמכות להגדיר אזורים שונים בעיר כ"אזורי פיתוח". נקבע, כי הגדרת אזור כ"אזור פיתוח", בצירוף החלטה של מועצת העירייה להקים באותו אזור מבני ציבור או גנים ציבוריים, תחייב את בעלי הזכויות במקרקעין שבאזור הפיתוח לשלם לקופת העירייה היטלים שתכליתם מימון ההקמה של אותם מבני ציבור וגנים ציבוריים. כמו כן נקבעו בחוקי העזר הסדרים בנוגע לצורת חישוב התשלומים, המבוססים בעיקרם על גודל השטח שלחייב יש זכות בו, וכן לגבי אופן ביצוע התשלומים. יודגש, כי הנוסח המקורי של חוקי העזר התנה במפורש את תשלום ההיטלים בתחילת ההקמה בפועל של מבני הציבור והגנים הציבוריים. שני חוקי העזר הועברו לאישור שר הפנים בתאריך 22.12.1994. ואולם, שר הפנים פעל בהתאם למדיניות הממשלה, ועיכב את פרסומם ברשומות מכוח סמכותו לפי סעיף 258(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות). 3. בתאריך 13.2.1996 קיבל בית-משפט זה עתירת חברה קבלנית נגד עיריית חולון, ופסק כי דרישת העירייה לתשלום אגרת מבני ציבור כתנאי למתן היתר בנייה אינה חוקית. ראו בג"ץ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון ואח' [1]. כשישה חודשים לאחר מתן פסק-דין זה, בתאריך 27.8.1996, על-אף התנגדות שר האוצר, אישר שר הפנים את חוק העזר המאפשר לגבות היטל מבני ציבור (חוק עזר לחולון (היטל מבני ציבור), תשנ"ו-1996), אך צמצם את תחולתו לשטחי העיר הכלולים בשתי תכניות שעניינן שני מיתחמי מגורים חדשים. עם זאת, בוטלה ההוראה בחוק העזר שהתנתה את תשלום ההיטל בתחילת עבודות הבנייה של מבני הציבור. התנגדות השר לחוק העזר הנוגע להיטל גנים ציבוריים נשארה בעינה והחוק לא פורסם עד היום. השר אף הטעים, במכתב שכתב לראש-עיריית חולון, כי עמדתו העקרונית השוללת היטלים מסוג זה לא השתנתה, וכי האישור ניתן באופן מיוחד לשם הקמת המיתחמים האמורים. 4. העותרים, קבלנים וארגוני קבלנים, עתרו נגד שני חוקי העזר, ולבקשתם הוצאו צו-על-תנאי וכן צו-ביניים המורה לעירייה להימנע מהפעלת חוק העזר הנוגע למבנים הציבוריים. בפי העותרים שתי טענות עיקריות: האחת, כי אישור היטל מבני הציבור על-ידי שר הפנים בניגוד למדיניות הממשלה יוצר הפליה אסורה בין שכונות וערים ופוגע בעקרון השוויון. השנייה, כי חוקי העזר אינם סבירים וחורגים מסמכותה של מועצת העירייה, שכן ההיטלים שנקבעו בהם הינם למעשה "מס" ולא "היטל", שקיים קשר ישיר בינו לבין שירות הניתן בגינו. בעניין זה הצביעו העותרים במיוחד על כך שנוסחו הסופי של היטל מבני הציבור אינו מתנה את גביית התשלום בתחילת עבודות הבנייה בפועל. בתשובתם טענו המשיבים כי מכוח פקודת העיריות נתונה למועצת העירייה הסמכות להטיל היטלים שונים בחוקי עזר, כי כספי ההיטל מיועדים אך ורק לבניית מבני ציבור חיוניים במיתחמים הרלוונטיים, וכי התנאים המיוחדים של אותם מיתחמים אכן מחייבים את אישור היטל מבני הציבור ואת החריגה מן המדיניות הכללית. 5. חוק עזר לחולון (היטל מבני ציבור) שאושר על-ידי שר הפנים מטיל היטל על מחזיקי המקרקעין בשני מיתחמים בודדים בעיר חולון. זאת, בניגוד למדיניות הכללית של הממשלה ובלי שנקבעו אמות-מידה לסטייה מן המדיניות. בכך נפגע עקרון השוויון. מובן שאין משמעותו של עקרון השוויון כי יש להחיל באופן מכני את מדיניותה הכללית של הרשות על כל המקרים הבאים בגדרה, כך שהטיפול בכל המקרים יהיה אחיד לחלוטין. לרשות שמור שיקול-דעת להבחין ולהבדיל בין מקרים שונים, ולטפל בהם באופן ההולם כל מקרה ומקרה. ראו: בג"ץ 434/87 סן הרשקו ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח' [2], בעמ' 162-164; בג"ץ 678/88, 803 כפר ורדים ואח' נ' שר האוצר ואח'; אליהו נ' שר הביטחון ואח' [3], בעמ' 512. גם סטייה ממדיניותה הכללית של הרשות חייבת להיעשות באופן שוויוני. הרשות יכולה לחרוג ממדיניותה הכללית רק על בסיס שוויוני, ועל יסוד אמות-מידה ברורות במידת האפשר. בקביעתן של אמות-מידה אלה יש להתחשב בכל השיקולים הרלוונטיים לעניין ולהימנע מהתחשבות בשיקולים זרים. על אמות-המידה להיות סבירות, ואל להן להיות שרירותיות. השוו, למשל: בג"ץ 59/88, בשג"ץ 418/88 צבן נ' שר האוצר ואח' [4]; בג"ץ 1992/92 חברת נווה שוסטר בע"מ נ' שר האוצר ואח' [5], בעמ' 680; ע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב ואח' [6]. 6. במקרה שלפנינו, כאמור, סירב שר הפנים לאשר את החלת ההיטל על כלל העיר חולון ואישר את הטלתו רק על בעלי הזכויות במיתחמים מסוימים בעיר. ההיטל הותקן בניגוד לדעתו של שר האוצר, והוא סותר את מדיניותה של ממשלת ישראל, השוללת נקיטה על-ידי רשויות מקומיות של דרכי מימון ייחודיות להקמתם של מבני ציבור. ההיטל פוגע אפוא בעקרון השוויון ומביא להפליה אסורה בשני מישורים: ראשית, הוא גורם להפליה בין בעלי הזכויות במקרקעין במיתחמים שעליהם הוא חל, הנדרשים לממן בכוחות עצמם את התשתית הציבורית שתשרת אותם, לבין שאר בעלי הזכויות בעיר חולון, ואף ברחבי המדינה כולה, אשר אינם נדרשים לעשות כן. שנית, הוא מפלה בין העיר חולון לבין שאר הרשויות המקומיות בארץ, המנועות מלהשיג מימון בדרך זו ונאלצות להסתפק במימון הממשלתי ובתקציבן שלהן. בעניין זה יצוין, כי מן החומר שהוגש לבית-המשפט עולה כי רק בעיר מעלה-אדומים קיים חוק עזר דומה, אלא ששם הסמכות המאשרת את חוקי העזר הינה הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, ועל-כן לא ניתן להסיק מסקנות מאישורו של חוק עזר זה לגבי מדיניות משרד הפנים. 7. כאמור, שוויון אין פירושו החלה מכנית של דרכי מימון זהות בכלל הרשויות המקומיות בארץ. אכן, ייתכנו בהחלט מקרים שבהם דרכי המימון שעל-פי המדיניות הממשלתית הכללית אינן נותנות פתרון הולם למצוקתה של רשות מקומית זו או אחרת. אלא שחריגה מן המדיניות הכללית חייבת אף היא להיעשות על בסיס שוויוני ועל סמך אמות-מידה ענייניות. על הגורמים המוסמכים מוטלת אפוא החובה לקבוע מתי ובאילו תנאים ניתן לאפשר לרשויות המקומיות לסטות מן המדיניות הכללית ולאמץ לעצמן פתרונות מימון אחרים, ומה הם פתרונות המימון האלטרנטיביים הראויים לעניין זה. אמות-מידה כאלה לא נקבעו. מסקנתי היא אפוא כי חוק עזר לחולון (היטל מבני ציבור) פוגע בעקרון השוויון ועל-כן הוא אינו כדין. 8. העותרים טענו גם כנגד הטלת היטל המבנים הציבוריים בגין הוצאה בעתיד במועד לא ידוע. השאלה בדבר חוקיות היטל על הוצאה עתידית זכתה להתייחסויות סותרות בפסיקתו של בית-משפט זה. ראו, מצד אחד, דברי השופט ח' כהן בע"א 65/76 חברת הגבעה האדומה 5000 בע"מ נ' עירית ראשון-לציון [7], ומצד אחר, דברי השופט ד' לוין בע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' רשף ואח' [8], בעמ' 66. ואולם, לנוכח מסקנתי כי יש לקבל את העתירה בשל פגיעת חוק העזר בעקרון השוויון אני מבקשת להשאיר עניין זה בצריך עיון. 9. דין העתירה בדבר חוק עזר לחולון (היטל גנים ציבוריים) להידחות. שכן, חוק עזר זה כלל לא אושר על-ידי שר הפנים, והעתירה היא אפוא תאורטית. על יסוד האמור לעיל אני מציעה לקבל את העתירה ככל שהיא נוגעת לחוקיות חוק עזר לחולון (היטל מבני ציבור). כן אני מציעה לחייב את המשיבים לשלם לעותרים הוצאות משפט בסך 30,000 ש"ח. הנשיא א' ברק אני מסכים. השופט י' קדמי אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר. אזור פיתוחהגדרות משפטיות