השופטת א' פרוקצ'יה: רקע בחודשים יולי ואוגוסט 2006 התנהלה בישראל מלחמה הידועה כמלחמת לבנון השניה. המלחמה הסבה נזקים קשים הן בחזית והן בעורף, הן לכוחות הצבא והן לאוכלוסיה האזרחית. היא גרמה לאבידות קשות בנפש, והסבה נזקים חמורים לגוף ולרכוש. עיקר הנזקים שסבל העורף נבע מפגיעות טילים, שהתרכזו בעיקר בצפון הארץ. במהלך המלחמה ובעקבותיה, נדרש להפעיל את דיני מס הרכוש, המקנים פיצויים לניזוקים מנזקי מלחמה. חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961 (להלן: חוק מס רכוש) מכיר בזכויות של ניזוקים מנזקי מלחמה לקבל פיצויים על נזקים אלה. בפרק השמיני של החוק (סעיפים 35 עד 38ב') מעוגן הסדר הפיצויים על נזקי מלחמה. החוק מבחין לצורך פיצוי בין נזק מלחמה ישיר, שעניינו נזק שנגרם לגופו של נכס עקב פעולות מלחמה, לבין נזק מלחמה עקיף, שעניינו הפסד או מניעת רווח שנגרמו כתוצאה מנזק מלחמה; בעוד שפיצוי בגין נזק ישיר ניתן לכל ניזוק באשר הוא, בלי שים לב לאזור הגיאוגרפי בו נגרמה הפגיעה, הפיצוי על נזק עקיף ניתן על פי החוק רק לנזק שנגרם בתחום "ישוב ספר". "ישוב ספר" לצורך ענין זה, הוא ישוב שהוכרז עליו ככזה על ידי שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת, וכן ישוב שהוכרז "ישוב ספר" לתקופה קצובה (סעיף 35 לחוק מס רכוש). חוק מס רכוש הוא חוק מסגרת בלבד לצורך קביעת הפיצויים. ההסדר המפורט בנוגע לעצם הזכאות לתשלום פיצויים, וביחס לשיעורי הפיצויים על פי סוג נכסים, סוג הניזוקים, או סוגי הנזקים הראויים לפיצוי נתון לקביעת שר האוצר בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת (להלן: ועדת הכספים) (סעיף 36 לחוק). על יסוד סעיף ההסמכה, הותקנו תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף), התשל"ג-1973, אשר הסדירו בצורה מפורטת את אמות המידה לתשלום הפיצויים בגין נזקי מלחמה - הן נזק ישיר והן נזק עקיף (להלן: התקנות העקריות). לענין נזק עקיף, התקנות העיקריות חלות, כמצוות החוק, על תושבי ישוב ספר, ומגדירות, בין היתר, כיצד לאמוד שווי של נזק עקיף (סעיף 1 לתקנות העיקריות). לצורך זכאות לפיצוי בגין נזק עקיף, מגדירות התקנות העיקריות "ניזוק" כ"מי שהיה בעל הנכס ביום שנגרם לו הנזק, או מי שהוכיח להנחת דעתו של המנהל כי הוא נושא בהוצאות שיקום הנזק, או שניהם ביחד, כפי שקבע המנהל" (סעיף 1 לתקנות העיקריות). הגדרה רחבה זו של "ניזוק" כפופה, ביחס לנזק עקיף, להיותו של ניזוק כזה נפגע בישוב ספר. התקנות העיקריות הותקנו, כאמור, בשנת 1973, ומאז ועד לארועי מלחמת לבנון השניה חלפו שנים רבות. בהקשר למלחמה הנדונה, עלה הצורך לסטות בעניינים מסוימים מהתקנות העיקריות, ולהתאימן לנסיבות המיוחדות שהמלחמה יצרה. מכח סמכותו, התקין שר האוצר, באישור ועדת הכספים, את תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה), התשס"ו-2006 (להלן: הוראת השעה). ייחודה של הוראת השעה בכך, שבמקביל להסדר הקיים בתקנות העיקריות, החל על ישובי הספר המובהקים שהכרזתם ככאלה נושאת אופי מתמשך, קבעה הוראת השעה אזור נוסף, המכונה "איזור ההגבלה", אשר הישובים שנכללו בו הוגדרו כישובי ספר לתקופה מוגבלת לצורך פיצוי תושביהם על נזקי מלחמה עקיפים. מדובר באזור הנמצא בפריפריה של אזור הספר המובהק, שקנה לו "מעמד ביניים" לצורך זכאות לפיצויים על נזקים עקיפים, במובן זה שהוא מצוי בין אזור הספר המובהק לבין שאר אזורי הארץ, המצויים לחלוטין מחוץ לתחום הספר המזכה את תושביו בפיצוי. תוקף ההכרזה על "אזור ההגבלה" מבחינת הזמן היה בתחילה למשך חודש יולי 2006 בלבד, ולאחר מכן הוא הוארך לחודש אוגוסט 2006, על פי קצב התמשכותה של תקופת המלחמה. על פי הוראת השעה, קמה זכאות לניזוקים באזור ההגבלה לפיצוי בגין נזקים עקיפים, ונקבע הסדר פיצוי מיוחד לסוגים מסוימים של עיסוקים. במסגרת הוראת השעה, הוסדרו פיצויים לענפי התעשיה, המסחר והשירותים. לאחר מכן, הותקן הסדר עונתי, המעניק פיצוי מיוחד לעסקים בתחום החקלאות והתיירות (תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה) (תיקון), התשס"ו-2006). לענין "אזור ההגבלה", יצרה הוראת השעה הסדר פיצוי מיוחד, השונה בטיבו ובערכיו מהפיצוי הניתן לנפגעי ישובי ספר על פי התקנות העיקריות. קיים פער בין היקף הפיצוי הניתן לנפגעי ישובי ספר לבין זה הניתן לעוסקים באזור ההגבלה. הפיצוי לנפגעי אזור הספר שואף לכסות את ההפסדים הממשיים שנגרמו לניזוקים, בעוד הפיצוי באזור ההגבלה אינו מכסה את ההפסד כולו. עתירות שונות העמידו למבחן את חוקיותה של האבחנה האמורה בין ישובי ספר לבין ישובי אזור ההגבלה מבחינת היקף הפיצוי המוענק בכל אחד מהאזורים. באותן עתירות נפסק, ככלל, כי חרף השוני בהיקף הזכאות לפיצוי ובהיקף הפיצוי בין שני האזורים, האבחנה האמורה היא חוקית, ומתבססת על שיקולים ראויים. אחת האבחנות המרכזיות להצדקת השוני בהיקף הפיצוי נעוצה בחשיפתם המתמשכת של תושבי ישובי הספר הן לסיכוני מלחמת לבנון השניה, והן למצב מתמשך של עימות מזוין בסמוך לגבול וקרוב לישוביהם לאורך שנים, שלא בדומה לתושבי אזור ההגבלה (בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עו"ד נ' שר האוצר (לא פורסם, 23.9.2007) (להלן: ענין דורון, טיקוצקי)). כן ניתן משקל ליתרון המיוחד בקיומו של מנגנון פיצוי מהיר באזור ההגבלה, שאינו מאפיין את הסדרי תשלום הפיצויים בישובי הספר על פי התקנות העיקריות, המהווה נתון מאזן כנגד חלקיות הפיצוי המוענק באזור ההגבלה. בנסיבות שנבחנו בהרחבה בענין דורון, טיקוצקי אושרה, אפוא, חוקיות הסדר הפיצוי לאזור ההגבלה על פי הוראת השעה, חרף השוני בינו לבין ההסדר המקביל בישובי הספר, החל מכח התקנות העיקריות. במסגרת הוראת השעה, החלה באזור ההגבלה, שונתה הגדרת "ניזוק" הקיימת בתקנות העיקריות, באופן המצמצם את חוג הזכאים לפיצוי בגין נזק עקיף, וזאת על ידי החרגת מספר גופים מהגדרה זו. זו לשון ההוראה בסעיף 1(1)(ב) להוראת השעה: "בהגדרת 'ניזוק' בסופה ייאמר: 'ולענין "שווי של נזק עקיף" בתעשיה, במסחר ובשירותים למעט - (1) המדינה; (2) גוף מתוקצב או תאגיד בריאות כהגדרתם בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985; (3) חברה ממשלתית כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975; (4) קופת חולים או מוסד להשכלה גבוהה'". העתירה שלפנינו הוגשה על ידי רפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (להלן: רפאל). רפאל היא חברה ממשלתית בעלת מפעלים באזור ההגבלה. לטענתה, החרגתה מגדר הגדרת "ניזוק" לצורך זכאות לפיצוי על נזקי מלחמה עקיפים, רק בשל היותה חברה ממשלתית, מהווה הפלייה פסולה ביחס לעוסקים אחרים באותו אזור שזכאותם לא נשללה. לטענתה, שלילת זכאותה מהווה פגיעה בזכות יסוד שלה לשוויון ולחופש עיסוק. הסעד המבוקש בעתירה הוא ביטול החרגתה של העותרת מגדר הזכאים לפיצוי על פי הוראת השעה, והכרה בזכותה להיכלל בהגדרת "ניזוק" לצורך בחינת זכותה לפיצוי. פרטי העתירה וטיעוני הצדדים טיעוני העותרת רפאל היא חברה ממשלתית המצויה בבעלותה המלאה של המדינה. משרדה הראשי ומרבית מפעליה מצויים באזור ההגבלה. העתירה נסבה, כאמור, על החרגתה של רפאל מהגדרת "ניזוק" הזכאי לפיצוי בשל נזקי מלחמה עקיפים. טענתה המרכזית של רפאל היא, כי החרגת החברות הממשלתיות, והיא בכללן, מגדר הזכאים לפיצוי בגין נזקי מלחמה עקיפים מהווה הפלייה פסולה ביחס לעסקים אחרים, ופוגעת בעקרון היסוד של השוויון. לדבריה, הזכות לשוויון, כזכות יחסית שאינה מוחלטת, אינה מוגנת ככל שמתקיים שוני רלבנטי בין הקבוצות העומדות לדיון, אולם לצורך הלגיטימיות שבאבחנה בין שונים, נדרש כי השוני יהיה רלבנטי להשגת התכליות הטמונות ביסודו של ההסדר. לצורך בחינת ענין זה יש לסווג, ראשית, את קבוצת השוויון, ולבחון האם החרגת פלוני או קבוצה מאותה קבוצת שוויון היא סבירה, ומתבססת על שיקולים ענייניים. בענין זה, נטען כי החרגתה של רפאל מקבוצת השוויון הרלבנטית שנקבעה לצורך הוראת השעה נעשתה משיקולים זרים לתכליותיו של ההסדר המעוגן בה, וכי היא אינה סבירה. הוראת השעה נועדה לתת פיצוי לעסקים שנפגעו באזור ההגבלה, שהיה נתון לפגיעות תכופות של טילי האויב במהלך המלחמה. מרבית מפעליה של רפאל ממוקמים באזור ההגבלה, והיא סבלה נזק רב עקב המלחמה. עוד נטען, כי רפאל אינה שונה מחברת אלביט מערכות בע"מ (להלן: אלביט), אחת ממתחרותיה העיקריות, שהמפעל המרכזי שלה ממוקם אף הוא באזור ההגבלה. חרף זאת, אלביט זוכה לפיצוי על פי הוראת השעה, ואילו רפאל הוחרגה מזכאות זו בשל היותה חברה ממשלתית, למרות שהאבחנה ביניהן מבחינה זו אינה ממין הענין. העובדים של רפאל, כשאר העובדים באזור, היו חשופים לפגיעות טילים, ולא הגיעו לעבודה, ורפאל שילמה את שכרם גם בתקופת העדרם. נוכח מטרותיה של הוראת השעה, לפצות על נזק עקיף שנגרם לעוסקים באזור ההגבלה, אין הצדקה להוציא את רפאל מקבוצת השוויון הרלבנטית לענין הזכאות לפיצוי. עוד נטען, כי אין הצדקה לשלול מרפאל את הזכאות לפיצוי רק בשל היותה חברה ממשלתית. היא מהווה חברה עצמאית, הפועלת על פי שיקולים עיסקיים, ובפעילותה היא דומה לכל חברה עיסקית אחרת, ואין לזהותה עם המדינה. גם מערכת היחסים בין רפאל למדינה היא בעלת אופי עיסקי מובהק. רפאל אינה נתמכת על ידי המדינה, וזו לא משתתפת גם בדרך אחרת בהתנהלותה הכספית. לפיכך, שלילת זכאותה מהווה הפלייה פסולה שיש לבטלה. יתר על כן, הוצאתן של חברות ממשלתיות מגדר הזכאים לפיצוי באזור ההגבלה מחריפה את הפער הקיים בין ניזוקי אזור ישובי הספר לבין ניזוקי אזור ההגבלה, והופכת פער זה לפער בלתי סביר, שדינו להתבטל. טיעוני המדינה המדינה טוענת, כי אין מקום להתערבות שיפוטית בהוראת השעה בענין החרגת חברות ממשלתיות מגדר הזכאים לפיצויים על נזקי מלחמה עקיפים, וזאת מהטעמים הבאים: ראשית, מידת ההתערבות השיפוטית בחקיקת מישנה המעגנת מדיניות כלכלית של הממשלה היא מצומצמת ביותר. על אחת כמה וכמה כך הוא כאשר מדובר בתקנות שאושרו על ידי ועדה מועדות הכנסת, וניתן להן בכך אישור פרלמנטרי. יתר על כן, הוראת השעה בענייננו הותקנה בשעת הלחימה ובעת שהיתה אי ודאות לגבי התמשכות המלחמה, ועלה הצורך במתן פיצוי מהיר לתושבי אזור ההגבלה, שיתן מענה לצרכים המיידיים של האוכלוסיה שנפגעה, גם באזור שאינו איזור ספר קבוע. מנגנון פיצוי זה הוסכם על הממשלה, על ארגוני המעסיקים ועל נציגי העובדים - עובדה המבהירה כי הסטנדרטים שנקבעו בו הוסכמו על כל המגזרים הרלבנטיים במשק הישראלי. אשר לטענותיה הספציפיות של רפאל, משיבה המדינה כי נקודת המוצא בעיצוב כללי הפיצוי על פי הוראת השעה מניחה כי משאבי התקציב מוגבלים, ולא ניתן לפצות את הכל, ועל הכל. במסגרת מגבלות אלה, ניתן פיצוי לא רק לתושבי ישובי ספר מובהקים, אלא גם לנפגעים בישובים באזור הנמצא בפריפריה של הספר, אלא שהפיצוי באזור זה הוא חלקי בלבד. במסגרת חלקיות הפיצוי כאמור, ניתנה עדיפות לנפגעים, אשר בחתך כללי, זקוקים יותר מאחרים לתמיכה כספית. אלה הם הגורמים העיסקיים הפרטיים, שאין מאחוריהם תמיכה או גיבוי כספי של המדינה. גופים המזוהים באופן מלא עם המדינה, או הנתמכים על ידה במישרין או בעקיפין, או גופים שלממשלה בעלות מלאה או חלקית בהם, הוחרגו מהזכאות לפיצוי, מתוך הנחה כי בהינתן מגבלות התקציב, יש לתת עדיפות ברורה לאותם נפגעים שאינם נשענים בדרך זו או אחרת על כתפי המדינה, ומתמודדים בעצמם עם כוחות השוק. קיים שוני בין חברות ממשלתיות לחברות עיסקיות רגילות בשל בעלות המדינה במניותיהן בשיעורים כאלה ואחרים, ומכח בעלות זו יכולה המדינה יכולה לכוון את פעילותן, ולפרוש רשת בטחון להבטיח את יציבותן במקרה של משבר. מעורבות הממשלה בחברות הממשלתיות, והתרומה שיש למעורבות זו לבטחונן הכלכלי, וכן האופי המעורב - העיסקי והציבורי - המאפיין את פעילותן של החברות הממשלתיות, מבדיל אותן מחברות עיסקיות רגילות. מאפיינים אלה מהווים שוני רלבנטי ביניהן, שבעטיו לא נגרמת פגיעה בשוויון. בנסיבות אלה, אין עילה להתערבות שיפוטית לשינוי הוראת השעה כמבוקש, ודין העתירה להידחות. לאחר דיון בו נשמעו טיעוני הצדדים, הוצא צו על תנאי שהורה למדינה "ליתן טעם מדוע לא תבוטל החרגתה של 'חברה ממשלתית' מגדר המונח 'ניזוק' בתקנות... ואשר כתוצאה ממנה חברה ממשלתית אינה זכאית לפיצוי בגין נזקים עקיפים שנגרמו לה במלחמת לבנון השניה". דיון והכרעה מיקודה של השאלה העולה לדיון בענייננו היא - האם קיימת עילה משפטית להתערבות שיפוטית לשינוי הוראת השעה, בדרך של ביטול החרגת חברות ממשלתיות מגדר הגדרת "ניזוק" לצורך קבלת פיצויים על נזק מלחמה עקיף בעקבות מלחמת לבנון השניה. עתירת רפאל מתמקדת, אמנם, בה עצמה, וגם הסעד שהתבקש על ידה מתמקד בה בלבד, אולם ברי, כי היענות לסעד המבוקש על ידה משמעה - ביטול ההחרגה שנקבעה בהוראת השעה ביחס לחברות ממשלתיות ככלל, וכך אף נוסח הצו על תנאי שהוצא על ידנו. הסוגיה המרכזית המצריכה בירור וניתוח היא - האם החרגת החברות הממשלתיות מהגדרת "ניזוק" בהוראת השעה הינה בלתי חוקית ובלתי חוקתית, נוכח פגיעתה בשוויון בין בעלי עסקים שנפגעו מנזקי מלחמה עקיפים באזור ההגבלה. בירור שאלה זו צריך להיעשות על רקע הגדרת מיתחם ההתערבות השיפוטי בחקיקת מישנה של הרשות המוסמכת, הכפופה לאישור ועדה מועדות הכנסת. מיתחם ההתערבות השיפוטי בתקנות בענייני פיצוי על נזקי מלחמה לבית המשפט הגבוה לצדק סמכות פיקוח שיפוטי על פעולותיה של הרשות המבצעת, ובכלל זה על חקיקת מישנה היוצאת מתחת ידיה. הכללים הרגילים החלים על המעשה המינהלי, ובכלל זה האיסור לשקול שיקולים זרים, דרישות הסבירות והמידתיות, ואיסור הפגיעה בזכויות אדם, חלים על פעולות מינהליות ועל חקיקת מישנה באופן דומה. מן הצד האחד, הנזק הצפוי מתקנות פגומות עלול להיות קשה במיוחד בהשוואה לפעולה מינהלית פגומה הנוגעת לענין אינדיבידואלי, בשל תחולתה הרחבה של חקיקת המישנה על הציבור כולו או על חלק ממנו. מצד שני, בשל מעמדן של תקנות כדבר חקיקה של הרשות המבצעת, נוהג בית המשפט זהירות מיוחדת בבואו להתערב בהן, כחלק מיחסי הכבוד ההדדי הנדרשים בין רשויות השלטון בפעולותיהן השלטוניות, כל אחת בתחומה. זהירות זו מתבטאת, ראשית, בנטייה לפרש תקנות באופן שימנע את ביטולן, ויותירן בתוקף. שנית, בית המשפט נוטה לאיפוק רב משהוא מתבקש לבטל תקנות מחמת אי סבירות, מתוך הנחה שלרשות המינהלית נתון מיתחם נרחב של שיקול דעת בעיגון מדיניותה במסגרת נורמות של חקיקת מישנה. יתר על כן, מידה יתירה של ריסון שיפוטי ננקטת ביחס למעשה חקיקת מישנה המחייב אישור פרלמנטרי של ועדה מועדות הכנסת. חובת כיבוד פעולתן של הרשויות בולטת במיוחד כאשר הרשות המחוקקת נותנת גושפנקא למעשה החקיקה של הרשות המבצעת. התערבות בתקנות שאושרו על ידי ועדה של הכנסת שמורה למקרים חריגים וקיצוניים, בהם נפל פסול מהותי רב עוצמה (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 293 (מהדורה שניה, 2010) (להלן: זמיר); ע"א 8932/02 פקיד שומה תל-אביב-יפו 5 נ' טאומן, פ"ד נח(1) 625, 642643 (2003); בג"ץ 4157/98 צוות - אגודת גמלאי שירות הקבע בצה"ל נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 769, 796 (2003); בג"ץ 6290/93 זילכה נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פ"ד מח(4) 631, 638 (1994); בג"ץ 7351/95 נבואני נ' השר לענייני דתות, פ"ד נ(4) 89, 102 (1996); בג"ץ 6539/03 גולדמן נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(3) 385, 391 (2004); ענין דורון, טיקוצקי, פסקה 65 לפסק דינה של השופטת ארבל). תמרור ריסון נוסף מפני התערבות שיפוטית במעשה המינהל, וחקיקת מישנה בכלל זה, קשור בתוכנו של האקט המבוקר. כאשר מדובר בענינים שבמדיניות כלכלית-תקציבית, הקשורים בנושאי משק המדינה, נוהג בית המשפט באיפוק רב בביקורתו השיפוטית, וזאת משני טעמים עיקריים: האחד - התערבות שיפוטית במדיניות כלכלית עשויה להשליך השלכה ממשית על יציבות המשק ועל תיפקודו התקין; השני - נושא זה של קביעת מדיניות כלכלית מצוי באחריותן של הרשויות הציבוריות, שתפקידן הוא לעצבה, בהתאם למומחיותן, ועל בסיס הנתונים הרלבנטיים המצויים בידן, והן הנושאות באחריות הציבורית לתוצאותיה (בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 263 (2002); בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות נ' מועצת הפירות, פ"ד נט(2) 14, 60 (2004); ענין דורון, טיקוצקי, שם, פסקה 66). מדיניות כלכלית של הממשלה היא מן הפונקציות המובהקות המצויות בתחומי שיקול דעתה הרחב של הרשות המבצעת. התערבות שיפוטית בה שמורה למקרים בהם כרוכה המדיניות באקט שאינו עולה בקנה אחד עם חוקיות המינהל, או שיש בה פגיעה מהותית בזכויות אדם. במיוחד מתחייב יחס של איפוק וריסון מקום שהמדיניות הכלכלית מעוגנת בחקיקה ראשית של הכנסת, או בחקיקת מישנה שניתן לה אישור פרלמנטרי (בג"ץ 8803/06 גני חוגה בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 1 לפסק דיני (לא פורסם, 1.4.2007) (להלן: ענין גני חוגה)). בהקשר לענייננו, נקודת המוצא היא כי המשאבים הכספיים הנתונים בידי המדינה מוגבלים מעצם טיבם, וכאשר מדובר בנזקי מלחמה שראוי לפצות עליהם, תפקידה של הרשות המוסמכת הוא לגבש מדיניות אשר תכוון את כספי הסיוע הציבורי בדרך שתשרת בצורה הראויה ביותר את תכלית הפיצוי, מתוך הנחה כי העוגה התקציבית לא תמיד תספיק לפצות את כל הניזוקים על מלוא הנזקים. מתחייבת, אפוא, קביעה של מערכת עדיפויות, שתיקח בחשבון את צרכי האוכלוסיה הראויים ביותר לפיצוי. כדי ליצור תשתית פיצוי הוגנת וראויה, על הרשות לקבוע אמות מידה רציונליות, סבירות והוגנות לתיעולם של כספי הסיוע. לצורך כך, נתון בידי הרשות מתחם רחב של שיקול דעת, ומרחב ניכר של גמישות, כאשר אופציות שונות ומגוונות של הסדרי פיצוי עשויות כולן להימצא במיתחם הסבירות הלגיטימי (ענין גני חוגה, פסקאות 3 ו-4 לפסק דיני; בג"ץ 7189/06 גן אירועים תל מגידו בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 6 לפסק דינו של השופט מלצר (לא פורסם, 19.1.2009) (להלן - ענין תל מגידו)). הוראת השעה בענייננו הינה חקיקת מישנה של הרשות המוסמכת, המעגנת מדיניות של פיצוי על נזקי מלחמה. היא משקפת מדיניות כלכלית ביחס להסדרי פיצוי, אשר זכתה לאישור פרלמנטרי של ועדת הכספים של הכנסת. ככזו, מיתחם ההתערבות השיפוטי בתוכן הוראת השעה מוגבל למצב בו נפל פגם מהותי קיצוני בחקיקת המישנה, שהדעת אינה סובלת את הותרתו בעינו. מצב כזה עשוי להיווצר, בין היתר, מקום שחקיקת המישנה לוקה באי חוקיות מובהקת, או פוגעת פגיעה עמוקה בזכות יסוד של הפרט, או מקום שהיא חורגת חריגה קיצונית מדרישת הסבירות. וכך, "מתחם שיקול הדעת בבחירת שיטת הפיצוי הראויה נתון לרשות המוסמכת. מתחם זה רחב ביותר, ובגידרו עשויות, מטבע הדברים, להיווצר אבחנות בין זכאים לפיצוי לאלה שאינם זכאים, או בין אלה הזכאים לפיצוי אך על בסיס מבחנים שונים, אף שאלה כאלה ספגו נזקי מלחמה. מקום שבבסיס השיטה שנבחרה מונח רציונל סביר והגיוני, המבסס את האבחנות שהוחלו, אין מדובר בפגיעה בעקרון השוויון, אלא בחלוקת משאבים על בסיס שוני רלבנטי" (ענין גני חוגה, פסקה 4 לפסק דיני). שוויון והפלייה טענתה המרכזית של העותרת היא כי שלילת זכאותה לפיצוי על נזקי המלחמה עקב היותה חברה ממשלתית נוגדת את זכותה היסודית לשוויון, שמכוחה זכאית היא לקבל פיצוי על נזקי מלחמה עקיפים, כשאר הניזוקים באזור הזכאים לכך. פגיעה זו הינה בעלת אופי חוקתי, שדינה להביא לביטול החרגתה מגדר הזכאים לפיצוי כאמור, ככל שהחרגה זו אינה מוגנת על פי פיסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: חוק היסוד). הזכות לשוויון הוכרה עוד מקדמת דנא כזכות אדם בעלת מעמד מיוחד; היא עוגנה במגילת העצמאות ובחקיקת הכנסת לאורך השנים; היא הוכרה כזכות-על בהלכה הפסוקה, והוכרה בהיבטים מסוימים כחלק מהזכות החוקתית לכבוד האדם, המעוגנת בחוק היסוד. הזכות לשוויון נתפסת כאחת הזכויות החשובות מבין זכויות האדם, והיא "מנשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו" (בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג(1) 693, 698 (1969)). היא נטועה באבני היסוד של המשטר בישראל (בג"ץ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, 272273 (2000); בג"ץ 1067/08 עמותת נוער כהלכה נ' משרד החינוך, פסקה 16 לפסק דינו של השופט לוי (לא פורסם, 6.8.2009); בג"ץ 4124/00 יקותיאלי נ' השר לענייני דתות, פסקאות 34-42 לפסק דינה של הנשיאה ביניש (לא פורסם, 15.7.2010); בג"ץ 4805/07 המרכז לפלורליזם יהודי נ' משרד החינוך, פסקה 70 לפסק דיני (לא פורסם, 27.7.2008) (להלן: ענין המרכז לפלורליזם יהודי); ענין ק.א.ל, בעמ' 229-231). הזכות לשוויון מוכרת כזכות חוקתית על פי חוק היסוד כאשר היא כרוכה באופן הדוק בזכות לכבוד. ניתן לכלול בגדרי כבוד האדם גם מצבים של הפלייה שאין עימם בהכרח השפלה וביזוי, ובלבד שיהיו קשורים קשר הדוק לכבוד האדם, כמבטא אוטונומיה של הרצון הפרטי, חופש בחירה, חופש פעולה, ושאר היבטים המאפיינים את כבוד האדם כזכות חוקתית (בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקאות 33 ו-38 לפסק דינו של הנשיא ברק (לא פורסם, 11.5.2006)). בגדרי חובתו של השלטון לנהוג שוויון בכלל האזרחים, ניצבת החובה להקפיד על שוויון בהקצאת משאבים ציבוריים: "המשאבים של המדינה, אם קרקע ואם כסף, וכן גם משאבים אחרים, שייכים לכל האזרחים, וכל האזרחים זכאים ליהנות מהם על-פי עקרון השוויון, ללא הפלייה מחמת דת, גזע, מין או שיקול פסול אחר" (השופט זמיר בבג"ץ 1113/99 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד נד(2) 164, 170173 (2000); בג"ץ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו(2) 79, 89-88 (2001)). בענייננו אין צורך לקבוע עמדה נחרצת בשאלה האם הפגיעה הנטענת על ידי העותרת בהחרגתה מגדר הזכאים לפיצוי על פי הוראת השעה מהווה פגיעה בשוויון הגובלת בפגיעה בכבוד, ומהווה, על כן, פגיעה חוקתית על פי חוק היסוד. זאת, מאחר שעל העותרת לעבור משוכה קודמת, שעניינה הנחת תשתית לעצם קיומה של פגיעה בשוויון. השאלה מתי נפגעת הזכות לשוויון היא מורכבת ורבת-פנים. השוויון המהותי מוגדר כיחס שווה אל שווים, וכיחס שונה אל שונים, והפלייה פסולה משמעה יחס שונה אל שווים, ויחס בלתי שווה, ובלתי הוגן, אל מי שראויים לאותו יחס (בג"ץ 10076/02 רוזנבאום נ' נציב שירות בתי הסוהר (לא פורסם, 12.12.2006); בג"ץ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501, 507 (1989); בג"ץ 8186/03 קרן חינוך למען בתי ספר תל"י נ' משרד החינוך, פ"ד נט(3) 873, 898 (2004)). מושכלות יסוד הם, כי לא כל אבחנה בין אדם לאדם או בין הסדר להסדר מהווה הפלייה, ובהתקיים שוני רלבנטי, קיומם של הסדרים שונים, המבוססים על טעמים ענייניים שיסודם בשוני האמור, אינו פוגע בשוויון. כדי שתתקיים פגיעה בשוויון, יש להוכיח קיומן של קבוצות יחס, המקיימות ביניהן זהות או שוויון במאפיינים רלבנטיים, בלא שקיים שוני רלבנטי ביניהן, וחרף זאת הן זוכות ליחס שונה (ד"נ 10/69 בורונובסקי נ' הרב הראשי לישראל, פ"ד כה(1) 7, 35 (1971); בג"ץ 10203/03 המפקד הלאומי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 53 לפסק דיני (לא פורסם, 20.8.2008); בג"ץ 5304/02 ארגון נפגעי תאונות עבודה נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(2) 135, 141 (2004); בג"ץ 6304/09 להב, לשכת ארגוני העצמאיים והעוסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 77 (לא פורסם, 2.9.2010); ענין המרכז לפלורליזם יהודי, פסקאות 70 ו-72). בהליך הבחינה אם הסדר פלוני פוגע בשוויון, יש לבחון, בשלב ראשון, מי נכלל בקבוצת השוויון הרלבנטית, והאם ההסדר מוציא מתוכו את מי שאמור היה להיכלל בו, אך הוצא בלא טעם ענייני. זהו "השוויון החיצוני". בשלב שני, יש לבחון האם נשמרת חובת השוויון בתוך קבוצת השוויון פנימה, בין אלה הנכללים בתוכה. זו שאלה של "שוויון פנימי" (ענין ק.א.ל, בעמ' 231-233; עע"ם 4515/08 מדינת ישראל נ' נאמן, פסקה 17 לפסק דינה של השופטת ארבל (לא פורסם, 6.10.2009)). בסיווג קבוצת השוויון, יש לבחון את נקודות הדמיון או הזהות, אך גם את נקודות השוני - אם קיימות - בין חברי הקבוצה לבין אלה הטוענים להחרגה פסולה ממנה. באיתור נקודות השוני, אין די בעצם המצאותה של שונות. השונות הנדרשת לצורך סוגיית השוויון צריכה להיות רלבנטית לענין ומהותית, ואין די בשונות טכנית בלבד. כיצד תיבחן השונות לצורך ענין זה? "את עצם הרלוואנציה של השונות, ואת מידתה, יש לבחון, בכל מקרה נתון, בשים לב למטרה הפרטיקולרית שלשם השגתה מיושמת ההבחנה" (השופט מצא בבג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 110 (1995); בג"ץ 2618/00 חברת פארות בע"מנ' שר הבריאות, פ"ד נה(5) 49, 5759 (2001); בג"ץ 6758/01 ליפשיץ נ' שר הביטחון, פ"ד נט(5) 258, 269270 (2005)). שונות היא רלבנטית, אפוא, לעניינה של הזכות לשוויון, ככל שהיא מהווה שונות מהותית, וככל שיש בה כדי לתרום להגשמת התכליות שאותן מבקשת הפעולה השלטונית להשיג. הבחנה שיסודה בשונות כזו אינה נתפסת כמפלה, באשר אין בה מן השרירות; היא שזורה במארג הפעולה השלטונית, ומשתלבת בתכליותיה (ראו גם בג"ץ 720/82 אליצור אגוד ספורטיבי דתי סניף נהריה נ' עיריית נהריה, פ"ד לז(3) 17 (1983) (להלן: ענין אליצור נהריה)). כדי לעמוד על סוגיית השונות המהותית הרלבנטית בענייננו, יש לעמוד תחילה על תכליות ההסדר הטמון בהוראת השעה. בשלב הבא יש לברר האם האבחנה שנעשתה בהוראת השעה בין חברות ממשלתיות לבין ניזוקים אחרים באזור ההגבלה משרתת את תכליות הסדר הפיצוי, או שמא היא נמצאת מעבר להן, ולפיכך אינה שונות רלבנטית; ואם אמנם היא רלבנטית, האם היא שונות מהותית או שמא שולית או טכנית בטיבה. תכליות הוראת השעה חוק מס רכוש קובע בסעיף 36, את העקרון כי המדינה תשלם פיצוי על נזקי מלחמה. הוא הסמיך את שר האוצר להתקין תקנות שימלאו תוכן את העקרון הזה. בתקנות נקבעים, בין היתר, הזכאים לפיצוי, ושיעורי הפיצויים לסוגי נכסים, ניזוקים ונזקים, בהתחשב בהיקף הנזק, תדירות הנזקים שפקדו את הניזוק, תדירות הנזקים שפקדו את האזור, וגורמים אחרים. "נזק", לצורך הענין, הוא נזק מלחמה ישיר, לגופו של נכס, ונזק מלחמה עקיף, שהוא הפסד או מניעת רווח כתוצאה מנזק מלחמה בתחום ישוב ספר, או מחמת חוסר אפשרות לנצל נכסים המצויים בישוב ספר (הגדרות "נזק", "נזק מלחמה" ו"נזק עקיף" בסעיף 35 לחוק). התקנות העיקריות והוראת השעה, בהשתלבותם, נועדו, בעיקרו של דבר, לאפשר מתן פיצוי משני סוגים: פיצוי בגין נזק מלחמה ישיר, הניתן לכל ניזוק באשר הוא, בלא שיוך לאזור פגיעה מסוים; ופיצוי בגין נזק עקיף, הניתן למי שסבל נזק כלכלי בישוב ספר, בין ישוב המוגדר ככזה דרך קבע, ובין ישוב המוגדר ככזה לתקופה מוגבלת. תכלית הסדרי הפיצוי על נזקי מלחמה משתקפת ממבנה התקנות העיקריות ומהוראת השעה, ומדברת בעד עצמה: היא מבקשת, ראשית, לתת פיצוי לכל מי שנכס שלו נפגע פגיעה ישירה בפעולת מלחמה; מעבר לכך, היא מכירה בצורך לפצות ניזוקים גם על נזקים עקיפים, שעניינם הפסדים כלכליים או מניעת רווחים עיסקיים, שנגרמו לפרטים או לתאגידים כתוצאה מהמלחמה. אולם, בשל מגבלות התקציב הלאומי, הפיצוי על נזקים עקיפים מוגבל ומתוחם לישובים המצויים באזור גיאוגרפי מוגדר, שהיה חשוף חשיפה מוגברת לפגיעות מלחמה ברמה גבוהה במיוחד. פיצוי זה אינו מוענק לכל מי שנפגע פגיעה כלכלית עקיפה כתוצאה מהמלחמה, ככל שפגיעתו ארעה באזור אחר של הארץ. בשל מסגרת התקציב המוגבלת, גם באזורים בהם הוכרה זכאות התושבים לפיצויים על נזק עקיף נעשתה אבחנה פנימית בין רמת הפיצוי המוענק לתושבי ישובי ספר מובהקים, החשופים במשך תקופות ארוכות לסכנה בטחונית, לבין תושבי אזור ההגבלה, המצוי בפריפריה של הספר, ששיעור הפיצוי על הנזקים שארעו בו מצוי ברמה נמוכה יותר מזה המוענק לתושבי ספר. הטעם לאבחנה נעוץ במידרג של חומרת הסיכון להם חשופים תושבי שני האזורים על ציר הזמן. תכליתם של הסדרי הפיצוי על נזקי מלחמה היא להבטיח פיצוי לכל מי שניזוק מפגיעה ישירה בנכס שבקניינו. אשר לנזקים כלכליים עקיפים כתוצאה מהמלחמה, מניח ההסדר כי במערך תקציבי מוגבל יש צורך באמות מידה שתקבענה דירוג של עדיפויות על פי סוגי ניזוקים וסוגי נזקים בהתאם למידת חומרתה של הפגיעה. חומרה זו נבחנת לא רק במבט פרטני על נזקי המלחמה המסוימת נשוא הוראת השעה, אלא במבט כולל של מידת חשיפתם של הניזוקים לסיכון בטחוני מתמשך על פני תקופת זמן ארוכה. על רקע זה נקבע כי הסיוע הממשלתי ינתן לאלה שמידת הפגיעה שלהם היא הבולטת והחריפה ביותר. אלה הוגדרו כתושבי ישובי הספר המובהקים. תושבי אזור הפריפריה של הספר - "אזור ההגבלה" על פי הוראת השעה - מוקמו בסדר עדיפות מישני לאזור הספר המובהק. שיעורי הפיצוי שנקבעו להם נמוכים יותר. החוק המסמיך לא במקרה נתן בידי שר האוצר, באישור ועדת הכספים, סמכות רחבה ביותר לקבוע את מדיניות הפיצוי על נזקי מלחמה, ובין היתר, לקבוע את עצם הזכאות לפיצוי. הוא הכיר בצורך להותיר גמישות מירבית לרשות המוסמכת לקבוע, במסגרת המדיניות הממשלתית, מיהם הזכאים לפיצוי, ומהם סוגי הנזקים שבגינם יהיו זכאים, תוך הגבלה מלכתחילה של הזכאות לפיצוי על נזק עקיף לאזור ספר - מוגבל או בלתי מוגבל בזמן. במערכת נסיבות מדיניות משתנה, ובמסגרות תקציביות משתנות, עשויים ההסדרים האמורים להשתנות מעת לעת, תוך שעליהם לעמוד במבחנים בסיסיים של חוקיות, מידתיות, והעדר הפלייה. תכליותיה העיקריות של חקיקת הפיצויים בענין נזקי המלחמה נועדו, אפוא, להקצות, במסגרת התקציבית המוגבלת, כספי סיוע לניזוקים מהמלחמה, תוך יצירת מערכת עדיפויות ברורה, המגדירה מי הם הזכאים, מהם סוגי הנזקים הראויים לפצוי, ומהו המיקום הגיאוגרפי שההשתייכות אליו תזכה בפיצוי. הגדרת סדרי העדיפויות כאמור היא, בעיקרה, שאלה של מדיניות כלכלית-חברתית משולבת, המתעצבת הן במבט ארוך טווח, מבחינת חומרת החשיפה לסיכון הבטחוני, והן על פי הצרכים המיוחדים הנולדים על רקע הארועים הספציפיים המחייבים הסדרה, בהתחשב ברמת הנזקים שארעו, ובהינתן היכולות הכלכליות-משקיות להתמודד עם הטבתם תוך פרק זמן קצר. במסגרת הסמכות הרחבה הנתונה לרשות המוסמכת לבנות את מערך הפיצוי, ולגבש סדרי עדיפויות ביחס לנזק מלחמה עקיף במסגרת תקציבית מוגבלת, נעשתה אבחנה בין רמת הפיצוי הניתן לתושבי ישובי הספר המובהקים לעומת תושבי אזור ההגבלה (ענין דורון, טיקוצקי); הפיצוי על נזק מלחמה עקיף נעצר ב"אזור ההגבלה" שהוגדר בקו גיאוגרפי ברור, ולא הורחב מעבר לו, אף שתושבים באזורים אחרים של הארץ סבלו אף הם נזקים כלכליים עקב המלחמה (ענין גני חוגה); בתחומי הסדר הפיצויים גופו, נעשתה אבחנה ברמת הפיצויים שהוקצו לענפים מסוימים - חקלאות ותיירות לעומת עסקים אחרים (ענין תל-מגידו); ובתוך כך, צומצמה הזכאות לפיצוי על נזק עקיף באזור ההגבלה, תוך החרגת מספר גופים מגדר הזכאים. על הקווים המשותפים לגופים אלה, ועל הטעם שביסוד ההחרגה, ידובר בהמשך. מכל מקום, החרגה זו הינה חלק מהמדיניות העומדת ברקע הסדרי הפיצוי על נזקי מלחמה עקיפים, שנועדה לבנות מערך עדיפויות, שיניח דגש ברור על מתן סיוע לנפגעים שרמת פגיעתם, ורמת נזקקותם לפיצוי, היא הבולטת ביותר. מערך העדיפויות בתחומים שונים שנוצרו בחקיקת הפיצויים, עם חקיקתה של הוראת השעה במהלך מלחמת לבנון השניה, עמד לדיון בבית משפט זה בהקשרים שונים. בדרך זו, נדונה שאלת תחימתה של הוראת השעה לאזור ההגבלה בלבד, ואי הרחבתה לאזורים נוספים, שגם בהם נגרמו לעוסקים נזקי מלחמה עקיפים (ענין גני-חוגה); בענין אחר נדונה במאוחד שורת עתירות שעסקו בהיבטים שונים של הוראת השעה עצמה, ובמיוחד בהבחנה בין היקפי הפיצוי הניתנים לנפגעי ישובי הספר הקבועים, על פי התקנות העיקריות, לעומת אזור ההגבלה, שעניינו מוסדר בהוראת השעה, ובהבחנה בין ענפי החקלאות והתיירות למגזרי עסקים אחרים (ענין דורון, טיקוצקי). בעתירה נוספת, נדון עניינם של אולמות אירועים וגני אירועים באזור ההגבלה. עסקים אלה ביקשו כי יוחל עליהם מנגנון הפיצוי המיוחד שגובש בהוראת השעה לעסקים בענפי החקלאות והתיירות, בטענה כי אלה כאלה הם עסקים "עונתיים" (ענין תל-מגידו). בסופו של יום, כל העתירות האמורות נדחו, ולא נמצא מקום להתערב התערבות שיפוטית במערך העדיפויות לצורך פיצוי על נזק עקיף שגיבשה הממשלה, כפי שבאה לידי ביטוי בהוראת השעה. ההבחנות השונות שיצרה מדיניות זו לענין עצם הזכאות לפיצוי, ולענין זכאים שונים, סוגי נזק שונים, ושיעורי פיצוי שונים, עמדו, ביסודם, במבחני השוויון, הסבירות, והמידתיות. על רקע כל אלה, שאלה היא האם החרגתן של החברות הממשלתיות, ביחד עם מספר גופים נוספים, מגדר הזכאות לפיצוי על נזק מלחמה עקיף באזור ההגבלה, פוגעת בזכותן החוקתית לשוויון ביחס לגופים אחרים, שזכאותם לפיצוי באותו אזור הוכרה. אם התשובה לכך בחיוב, שאלה היא מהו הסעד הראוי לפגיעה כזו. מהות ההחרגה בהגדרת "ניזוק" לצורך פיצוי על נזק עקיף במסגרת סדרי העדיפויות למתן פיצוי כפי שעוצבו בהוראת השעה, נעשתה, בין היתר, אבחנה בין סוגי ניזוקים הזכאים לפיצוי ב"אזור ההגבלה". הזכאות לפיצוי על נזק מלחמה עקיף נשללה מגופים הקשורים עם המדינה במישרין או בעקיפין, ובכלל זה, אלה הנהנים ממימון ממשלתי. וכך, מגדר הזכאים הוצאו המדינה עצמה, גוף מתוקצב או תאגיד בריאות, חברה ממשלתית, קופת חולים ומוסד להשכלה גבוהה. עיון חטוף ברשימת הגופים שזכאותם לפיצוי על נזק מלחמה עקיף באזור ההגבלה נשללה, מצביע על מגמה להחריג גופים בעלי אופי ציבורי, או כאלה הנהנים מתמיכה מכספי ציבור, או המצויים, בין במישרין ובין בעקיפין, תחת חסותה של המדינה, או שהמדינה מעורבת, במישרין או בעקיפין, בהנהלתם או בהכוונת פעילותם ובפיקוח עליהם. הקשר הקיים בין המדינה לבין הגוף המוחרג מוסיף מימד של איתנות לאותו גוף, ואפשר אף שמעניק לו רשת בטחון מסוימת מפני הידרדרות כלכלית בעת משבר. שוני זה בולט בהשוואה לגופים עיסקיים של פרטים, ואף תאגידים, שאין מאחוריהם גורם מדינתי, והתמודדותם עם מצבי משבר במשק מוטלת כל כולה על כתפיהם, בלא תמיכה וסיוע ממשלתי. על רקע זה, אין צריך לומר, כי החרגת המדינה עצמה מגדר הזכאים לפיצויי נזק עקיף מובנת, שהרי אין הגיון בהזרמת כספי פיצוי לאותו גורם עצמו המשלם אותו; רציונל דומה, אף כי בעוצמה פחותה, קיים בהחרגתם של גופים מתוקצבים על ידי המדינה, המקבלים סיוע ממשלתי, וזאת גם אם חלק מהמימון המשמש לפעילותם נובע ממקורות עצמיים. הוא הדין בקופות החולים, אשר חלק משירותי הבריאות הניתנים על ידם ממומן מכספי מדינה (סעיפים 3(ב), 13 עד 20 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994); גם במוסדות להשכלה גבוהה קיימת אפשרות של השתתפות המדינה בתקציבם (סעיפים 17, 17א לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958; החלטה 666 של הממשלה ה-17 (6.6.1977)). אשר לתאגידי בריאות, מצויים הסדרים מפורטים לגבי דרכי התנהלותם במסגרת בתי החולים הממשלתיים, המשווים לפעילותם אופי מעין-ציבורי (סעיפים 31ג, 33א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985; תקנות יסודות התקציב (כללים לפעולת תאגיד בריאות), התשס"ב-2002). אופיים של הגופים האמורים כגופים בעלי אופי ציבורי או מעין ציבורי, מעורבות הממשלה בהנהלתם, או הסתייעותם, במידה כזו או אחרת, בכספי ציבור, הצדיקו בעיני מעצבי המדיניות את החרגתם מגדר הזכאים לפיצויים בגין נזקי מלחמה עקיפים. בענין זה, העדיף מחוקק הוראת השעה לרכז את מאמץ הסיוע הכספי בעסקים ובעוסקים מן המגזר הפרטי, שהממשלה אינה מעורבת בפעילותם, והם אינם נשענים על סיוע ממשלתי. הגבלת הניזוקים הזכאים לפיצוי, תוך החרגת גופים מסוימים, המתאפינים בקשר כספי או אחר למדינה, משתלבת בתפיסה הכוללת שביסוד הסדר הפיצוי באזור הגבלה, המהווה הסדר פיצוי חלקי, המתמקד במוקדי הפגיעה והנפגעים העיקריים, ומותיר בשוליים את הגופים האיתנים, שהמדינה מעורבת בפעילותם בדרכים שונות. ניתן לומר, כבר בשלב זה, כי בראייה כללית, החרגת גופים הקשורים במישרין או בעקיפין עם המדינה, בין בהיבט הכספי ובין בהיבט הניהולי או הפיקוחי, מהזכאות לפיצוי, אינה פוגעת בזכות לשוויון פגיעה המהווה הפלייה פסולה. תכלית הסדר הפיצוי על נזק עקיף היא לאתר את מוקדי הפגיעה העיקריים, ולסייע לאלה שניזוקו בהם לשקם את עסקיהם. במקום שהמדינה אינה מעורבת, הצורך בולט ומודגש יותר. במסגרת משאבים מוגבלת, תיעולו של הסיוע לגורמים שאינם קשורים עם המדינה הוא הסדר שהאבחנה שהוא יוצר הינה רלבנטית לתכליתו; משכך, מדובר בשוני לגיטימי ביחס לשתי קבוצות, שההסדר לגביהן אינו מפלה. שאלה היא, האם החברה הממשלתית, על פי אופייה, משתלבת במדיניות ההחרגה האמורה, או שמא היא יוצאת דופן, והאם שלילת זכאותה לפיצוי על נזק מלחמה עקיף מהווה הפלייה פסולה בינה לבין עוסקים פרטיים, ובהם גם חברות-ענק אשר בהעדר קשר בינן למדינה לא הוחרגו, כאמור. החברה הממשלתית - אופייה וייחודה כבר משחר ימיה של המדינה, מעורבת הממשלה בחברות ממשלתיות, וזאת כדי לקדם באמצעותן מדיניות ממשלתית ומתן שירותים בסיסיים לקידום טובת הציבור. במיוחד כך לגבי משאבים לאומיים ושירותים חיוניים לציבור, שהיה חשש להפקידם בידי גורמים פרטיים המונחים על ידי שיקולים עיסקיים גרידא. המעורבות הממשלתית בפעילות העיסקית נעשתה כבר מקדמת דנא באמצעות חברות ממשלתיות, שהקמתן וניהולן מתאפיינים מבחינת המדינה בגמישות רבה (זמיר, בעמ' 496). החברות הממשלתיות נטלו מאז ומתמיד חלק ממשי בקידום הכלכלה ובפיתוח המשק; "הן נועדו לשמש מכשיר מרכזי בידי הממשלה לניהול ענייני המדינה. מבחינה זאת, הן חלק מן המינהל הציבורי. כאשר הממשלה פועלת לקדם ענין ציבורי באמצעות חברה, להבדיל ממחלקה ממשלתית, אפשר לומר כי זאת אותה גברת בשינוי אדרת" (זמיר, שם). חברה ממשלתית על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: חוק החברות הממשלתיות) נתונה לשליטת המדינה, והשליטה בה מתבצעת באמצעות הממשלה (ע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק, חברה ישראלית לתקשורת, פ"ד נז(3) 337, 350 (2003)). זוהי חברה "שיותר ממחצית כח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה ביחד עם חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית" (סעיף 1 לחוק החברות הממשלתיות). למדינה יש, אפוא, בעלות בחברה הממשלתית, בהיקף משתנה, העולה על מחצית מהבעלות הכוללת. מכח בעלות זו, נתונים לה כוחות שליטה והכוונה של פעילותה של החברה הממשלתית. על רקע מאפיין מיוחד זה, חלים על החברה הממשלתית כללים מיוחדים המבדילים אותה מחברה עיסקית רגילה. חוק החברות הממשלתיות נועד לקבוע הוראות מיוחדות לחברות הממשלתיות, תוך סטייה מהדין הכללי החל על חברות עיסקיות רגילות. החוק מסדיר בפירוט את מערכת היחסים בין הממשלה לבין החברה הממשלתית, וקובע חובת אישור החלטות מסוימות של החברה בידי הממשלה, או אף בידי ועדת הכספים של הכנסת. מן הצד האחד, החברה הממשלתית הינה תאגיד שחלים על פעילותו הכללים הרגילים החלים על תאגיד עיסקי הפועל על פי שיקולים עיסקיים (סעיף 4(א) רישא לחוק החברות הממשלתיות וסעיף 11 לחוק החברות, התשנ"ט-1999). אולם מן הצד האחר, בעל המניות העיקרי בחברה הממשלתית הוא המדינה. מעמדה שונה מזה של בעל מניות רגיל, והתכליות שהיא מבקשת להשיג באמצעות החברה הממשלתית חורגות לא אחת משיקולי רווח עיסקי גרידא. על המתח המובנה בין תכליותיה העיסקיות של החברה הממשלתית לבין מטרותיה הציבוריות שהמדינה, כבעלים בחברה, מעוניינת לקדמן, נועדה לגשר הוראת סעיף 4(א) לחוק החברות הממשלתיות. הוראה זו קובעת כי חברה ממשלתית תפעל לפי השיקולים העיסקיים שעל פיהם נוהגת לפעול חברה לא ממשלתית, זולת אם קבעה לה הממשלה, באישור ועדת הכספים, שיקולי פעולה אחרים. מעורבות המדינה בפעילות החברה הממשלתית בתורת בעלים בחברה בולטת גם אם לא נקבעו לחברה שיקולי פעולה אחרים במסגרת סעיף 4(א) לחוק החברות הממשלתיות. כאמור, החלטותיה בעניינים שונים צריכות להתקבל או להתאשר על ידי הממשלה; השרים הממונים על החברה הממשלתית ממנים את באי כח המדינה באסיפה הכללית, ורשאים, לאחר התייעצות עם רשות החברות הממשלתיות, לתת לבאי כח אלה הוראות בדבר אופן הצבעתם באסיפה הכללית (סעיף 50). השרים ממנים את הדירקטורים מטעם המדינה, ומאשרים את בחירת יו"ר הדירקטוריון ואת מינוי מנכ"ל החברה. אמנם, גם פיקוח זה צריך להיעשות על פי שיקולים עיסקיים כל עוד לא נקבעו שיקולי פעולה אחרים, אך מכל מקום, מעורבותה של המדינה כבעלים בהיקף משתנה בחברות הממשלתיות נותנת בידיה כוחות לכוון את פעילותן, ולהבטיח את שגשוגן להשגת תכליותיהן. וכך, מתמזגים בחברה הממשלתית מאפיינים פרטיים וציבוריים, שמשקלם היחסי משתנה בהתאם לרמת האחזקות של המדינה בחברה. שליטת המדינה בחברה הממשלתית עשויה לשמש אמצעי מועיל לקידומן ולמימושן של מטרות ציבוריות שונות (דין וחשבון הוועדה להכנתה של הצעת חוק חברות ממשלתיות 9, 2439 (1970); יצחק כץ הפרטה - בישראל ובעולם 149161 (1997)). בעע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות (לא פורסם, 19.5.2009) ציינה השופטת ארבל, בין היתר: "במישורים רבים פועלת כיום המדינה באמצעות חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים, ומספקת באמצעותם לאזרחיה שירותים שונים - חלקם חיוניים - במגוון של תחומים: בטחון, בינוי, מקרקעין ושיכון, דלק, גז ונפט, חקלאות, חשמל ומים, תחבורה, תקשורת, תיירות, תעשיה ומסחר, קרנות השתלמות, תרבות ועוד... החברות הממשלתיות... ממלאות, אפוא, תפקיד חשוב במערכת השלטונית. היקפי פעילותן במשק נרחבים, והתקציבים והמשאבים העומדים לרשותן נכבדים. בתחומים רבים השפעתם על המשק ניכרת..." (פסקה 9 לפסק דינה). (ראו גם בג"ץ 4289/00 אברמוביץ נ' ראש הממשלה, פסקאות 3436 לפסק דיני (לא פורסם, 10.12.2009)). יש להוסיף, כי בתנאים מסוימים, עשויות לחול על חברות ממשלתיות חובות מתחום המשפט הציבורי, בתורת גוף "דו מהותי" (בג"ץ 731/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא(2) 499 (1987); אסף הראל גופים דו-מהותיים - גופים פרטיים במשפט המינהלי 140143 (2008); זמיר, בעמ' 524537). הדואליות הנורמטיבית הוחלה, בתנאים מסוימים, גם על חברות ממשלתיות, כאשר מהותן הופכת אותן ל"יצור כלאיים" החי בין שני עולמות המשפט - הפרטי והציבורי. אופייה זה של החברה הממשלתית, בעלותה של המדינה במניותיה או בחלק ניכר מהן, ואמצעי השליטה הנתונים בידיה, המאפשרים לה לכוון את פעילותה, כל אלה מסבירים את החרגתה מגדר הניזוקים הזכאים לפיצוי על נזק מלחמה עקיף באזור ההגבלה. משהוחרגו ממסגרת הזכאים לפיצוי המדינה עצמה, וכן גופים שונים הקשורים קשר הדוק עימה, ואף מקבלי סיוע כספי ממנה, החרגתן של החברות הממשלתיות, שהבעלות והשליטה בהן נתונה בשיעורים משתנים למדינה, היא אך טבעית, ומתיישבת עם התפיסה הכוללת שביסוד הסדר הפיצוי. ניתן לומר, אפוא, כי האבחנה לצורך זכאות לפיצוי בין הגופים המוחרגים לבין העוסקים והגופים העיסקיים הזכאים לפיצוי על נזק עקיף שארע באזור ההגבלה טמונה במימד הזיקה שיש לגורמים אלה אל המדינה. זיקה זו, בהתקיימה ביחס לגופים מסוימים, מבטאת הן מידה של איתנות ויציבות של אותם גופים, והן קיומה של "רשת בטחון" שהזיקה למדינה עשויה להקנות לאותם גופים, הן בעיתות שגרה והן בעיתות משבר. החברות הממשלתיות והגופים האחרים שזכאותם נשללה, מהווים מעין קבוצת שוויון לעצמה, שזיקתם הבסיסית למדינה הוציאה אותם מגדרה של קבוצת השוויון הרחבה של הניזוקים שזכאותם לפיצוי הוכרה. האם קיימת שונות רלבנטית בין החברות הממשלתיות לבין העוסקים האחרים, ה"פרטיים", באזור ההגבלה, שזכאותם לא נשללה? שונות רלבנטית בין החברות הממשלתיות לעסקים אחרים בעלי זכאות תכליתם של הסדרי הפיצוי על נזקי מלחמה, והוראת השעה בכלל זה, נועדה למקד את הזכאות לפיצוי לניזוקים העיקריים מפגעי המלחמה, תוך הטלת הגבלות על היקף הפיצוי שינתן להם בשל מגבלות התקציב. לצורך כך, נעשה מידרג עדיפויות בין נזק ישיר לנזק עקיף; נעשתה אבחנה בשיעורי הפיצויים בין ישוב ספר לבין ישוב ב"אזור ההגבלה"; ונעשתה אף אבחנה בין סוגי ניזוקים על פי מידת נזקקותם, בהתחשב במעמדם ובמידת איתנותם. במסגרת האבחנה בין סוגי ניזוקים על פי תפיסה זו, נקבע כי גופים בעלי זיקה ישירה או עקיפה למדינה לא ייכללו בגדר הזכאים לפיצוי בגין נזק עקיף באזור ההגבלה, הן בשל הסיוע הכספי שהם מקבלים מהמדינה בלאו הכי, הן בשל מימד האיתנות וגורם הבטחון שמעורבות המדינה מקנה להם. השוני בין ניזוקים אלה לבין עוסקים פרטיים שאין למדינה כל זיקה לפעילותם הוא שוני ברור, ואף רלבנטי להשגת תכלית הסדר הפיצוי, קרי: לרכז את הסיוע הכספי של המדינה בגורמים נזקקים, שאין להם סיוע או תמיכה בדרך אחרת מהמדינה מלבד פיצוי על פי הוראת השעה. שוני זה בין קבוצת הזכאים לפיצוי לקבוצת המוחרגים ממנו מקדם את תכלית ההסדר; הוא הופך את הגופים המוחרגים לקבוצה מובחנת, שההסדר השונה בעניינה אינו הסדר מפלה. שוני זה יפה גם לעניינה של החברה הממשלתית. בין החברה הממשלתית לבין המדינה קיימת זיקה הדוקה ביותר, שמקורה בשליטתה של המדינה בחברה. זיקה זו משמעה, כי למדינה יש ענין אינהרנטי - במנותק ממערכת נסיבתית כזו או אחרת - ביציבותה הפיננסית של החברה. עניינה של המדינה בשימור חוסנה הכלכלי של החברה הממשלתית מתחזק לאור העובדה שהחברה ממלאה, לא אחת, יעדים בעלי חשיבות לאומית, שהרי לצורך כך הוקם תאגיד זה. שליטתה של המדינה בחברה מספקת כרית בטחון לימי סגריר. נכסיה של החברה הממשלתית הם, לפחות בחלקם הגדול, נכסיה של המדינה כבעלת מניות, והזרמת כספי פיצוי לקופתה של החברה הממשלתית כמוה כהזרמה עקיפה של טובת הנאה גם לכיסה של המדינה, בכשירותה כבעלת מניות עיקרית בחברה. תכליתה העיקרית של הוראת השעה מבקשת למקד את הסיוע בעוסקים ובעסקים הפגיעים ביותר, שאינם נשענים על כתפיה הרחבות של המדינה בעיתות שגרה ובעיתות משבר. וכך, ככלל, החברה הממשלתית, כמו גופים אחרים בעלי זיקה למדינה, זקוקה פחות מעסקים אחרים לסיוע חירום. בחירתה של הוראת השעה להחריג חברות ממשלתיות מהזכות לפיצוי, ולהתמקד בתמיכה בעסקים אחרים, היא בחירה מובנת ורציונלית, על בסיס שונות רלבנטית בינן לבין עסקים אחרים. החרגתן של חברות ממשלתיות מגדר הזכאים לפיצוי אין משמעה, בהכרח, כי לא יתכנו מקרים פרטניים שבהם תיוותר חברה ממשלתית שמעמדה הכלכלי אינו איתן בלא כל פיצוי, ולעומתה עסק פרטי משגשג ובעל איתנות כלכלית בולטת יזכה בפיצוי. כזו היא, למשל, חברת אלביט, שהובאה כדוגמא לכך על ידי העותרת. אין פירוש הדבר שהסדר הפיצויים הוא פסול. לעולם, בהסדר כולל המבוסס על קריטריונים כלליים, יימצאו יוצאים מן הכלל שלא בהכרח יתאימו לחתך הכללי שעל פיו נבנו אמות המידה, ויימצאו מקרי גבול העשויים שלא להתאים במדויק לנורמה שנקבעה. מטבע הדברים, מדיניות כלכלית-חברתית נועדה לפתור בחתך רוחב כוללני מצבים שונים, על פי מאפיינים מובהקים, שמתלווים אליהם מקרי גבול. כבכל מקרה בו מוצבים גבולות, מידות ושיעורים במונחים מוחלטים, כך גם במקרה זה עשויים להימצא מקרים פרטיים שיימצאו בסמוך לקו הגבול ולא יגיעו עדיו (ענין גני חוגה, פסקאות 67 לפסק דינו של השופט ד' חשין ופסקאות ב-ג לפסק דינו של השופט רובינשטיין; ענין תל מגידו, פסקאות כ"ו-כ"ז לפסק דינו של השופט רובינשטיין; בג"ץ 5193/99 קיבוץ יחיעם נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 7.2.00)). מסקנתי היא, אפוא, כי קיים שוני רלבנטי בין חברות ממשלתיות לבין עסקים אחרים, שאין למדינה זיקה מיוחדת אליהם, לענין הזכאות לפיצוי על נזק מלחמה עקיף, המשתלב בתכליותיה של הוראת השעה. האם שוני רלבנטי זה מצדיק את החרגת החברה הממשלתית מגדר הזכאות לפיצוי, מבחינת כללי הסבירות והמידתיות? לא כל שוני רלבנטי בין שתי קבוצות הוא בהכרח בעל משקל מספיק על מנת להצדיק הסדר שונה לגביהן. כדי להצדיק הסדר שונה כאמור נדרש כי האבחנה תהיה סבירה, במובן זה שינתן משקל ראוי לגורם השוני בין שתי הקבוצות (בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 258, 282 (1997); בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 713714 (2001)). כן נדרש כי התייחסות הרשות לשוני תהיה מידתית, כלומר, שתתקיים "פרופורציה הולמת בין השוני העובדתי שבין הגופים שמדובר בהם, לבין השוני בהתייחסות של הרשות כלפיהם" (בג"ץ 2313/95 קונטקט לינסן (ישראל בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד נ(4) 397, 409 (1996); בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 510511 (1999); ענין אליצור נהריה). בשולי טיעונה, ביקשה העותרת לשכנענו, כי המקרה הנוכחי לוקה באחד הפגמים האמורים, קרי - כי ההבחנה שמותחת הוראת השעה בין חברות ממשלתיות לבין עסקים אחרים, גם אם אינה מהווה הפליה פסולה, עדיין היא בלתי-סבירה או בלתי-מידתית. לגישתה, ראוי היה למדינה כי תגבש תנאי זכאות אחרים, רגישים יותר לנתונים המיוחדים של נפגעים ספציפיים, כגון על דרך הקמת ועדת חריגים; לחילופין, ניתן היה שהוראת השעה תעניק לחברות ממשלתיות ולדומיהן פיצוי בשיעור מופחת, תחת שלילת זכאותן לחלוטין. לא ניתן לקבל טענות אלה. השוני הרלבנטי בין החברה הממשלתית לבין עוסקים אחרים שניזוקו במלחמה אינו שולי-טכני במהותו אלא מהותי, והאבחנה שנעשתה על בסיס שוני זה היא סבירה ומידתית. יתר על כן, כבר הובהר כי מתחם ההתערבות השיפוטית בהסדרי חקיקת המישנה שאושרה על ידי ועדה של הכנסת בענייני פיצויים על נזקי מלחמה הוא מוגבל ביותר, במיוחד לאור העובדה כי מדובר במדיניות כלכלית של הממשלה - תחום המצוי בעומק שיקול הדעת הרחב הנתון לה (ענין דורון, טיקוצקי, פסקאות 6566 לפסק דינה של השופטת ארבל ופסקאות 34 לפסק דיני; ענין גני חוגה, פסקאות 14 לפסק דיני; ענין תל מגידו, פסקה ל"א לפסק דינו של השופט רובינשטיין, ופסק דינו של השופט מלצר). סיכומו של דבר, המדיניות שעוצבה בהוראת השעה מונחית משיקולים ראויים. ההבחנה בין חברות ממשלתיות לבין עסקים אחרים באזור ההגבלה לענין הזכאות לפיצוי איננה שרירותית, אלא מתבססת על שיקולים ענייניים ועל הבחנה רלבנטית. היא עומדת במבחן החוקתי, ובאמות מידה של סבירות ומידתיות. לא למותר להוסיף, כי דוקא העותרת, רפאל, מייצגת את אותן חברות ממשלתיות שהזיקה בינן לבין המדינה היא הדוקה ביותר, הן מאחר שהמדינה היא בעלים של כלל מניותיה, והן לאור אופי עיסוקה בתעשיה בטחונית, שנועד לקדם מטרות ציבוריות מובהקות. סבירות ומידתיות ההחרגה בקשר לחברה מסוגה מדברות בעד עצמן. סוף דבר אין מקום להתערב בתוכנה של הוראת השעה, ואין עילה לביטול החרגת החברות הממשלתיות מגדר הגורמים הזכאים לפיצוי בגין נזק מלחמה עקיף על פיה. דין העתירה להידחות. אציע שלא ליתן צו להוצאות. השופטת א' חיות: אני מסכימה. השופט י' דנציגר: אני מסכים לתוצאה אליה הגיעה חברתי, השופטת א' פרוקצ'יה וזאת מן הנימוקים שיובאו להלן. לא ארחיב בדברים שכן הרקע לעתירה, כמו גם הדרך המשפטית בה עלינו לפסוע על מנת להכריע בה, הוצגו באופן מפורט בחוות דעתה של חברתי. 1. בתמצית, עמדתה של חברתי הינה כי בין חברה ממשלתית לבין גופים אחרים באזור ההגבלה אשר זכאים לקבלת פיצויים בגין נזקים עקיפים שנגרמו להם בעקבות מלחמת לבנון השנייה קיים שוני מהותי והוא זיקתה ההדוקה של חברה ממשלתית למדינה, שמקורה בשליטת המדינה בחברה והבעלות בה. על פי חברתי שוני זה מצדיק את החרגתן של החברות הממשלתיות מגדר מעגל הזכאים לפיצויים, וזאת נוכח "מימד האיתנות וגורם הבטחון" שמעורבות המדינה מקנה לה, בדומה ליתר הגופים שהוחרגו מן ההסדר (פסקה 35 לחוות דעתה). חברתי מוסיפה ומציינת כי שוני זה מהווה שוני רלבנטי על רקע תכליתו של הסדר הפיצוי הקבוע בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961 (להלן: חוק מס רכוש) ועל רקע תכליתן של תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה), התשס"ו-2006 (להלן: הוראת השעה). תכלית חקיקת הפיצויים, מציינת חברתי, היא הקצאה, במסגרת תקציבית מוגבלת, של כספי סיוע לניזוקים ממלחמה תוך קביעת מערכת עדיפויות ברורה באשר לזהות הזכאים, לסוגי הנזקים ברי הפיצוי ולשיעור הפיצויים (פסקה 24 לחוות דעתה). חברתי מוסיפה ומציינת כי הגדרת סדר העדיפויות האמור היא בעיקרה שאלה של "מדיניות כלכלית-חברתית משולבת" (שם). 2. לשיטתה של חברתי, לכל אותם גופים שהוחרגו מגדר הזכאים לקבלת פיצויים עקיפים באזור ההגבלה מכנה משותף מובהק ורלבנטי. לשיטתה של חברתי, המדובר בזיקה למדינה, המתבטאת במתן שירות ציבורי, בשליטה של המדינה בגוף, בבעלותה בו או בהעברת תקציבים על ידה (ראו: פסק 28 לחוות דעתה). אדגיש כי על בסיס קביעתה בדבר קיומה של זיקה כאמור, סברה חברתי כי למדינה אינטרס, במנותק משאלת הפיצויים בגין נזקי מלחמה, לשמר את איתנותם הפיננסית של אותם גופים שהוחרגו, אינטרס המקים הנחה כי המדינה תעניק להם רשת ביטחון בצוק העתים. אני כשלעצמי, איני משוכנע כי זיקה כלשהי, על ביטוייה השונים, או כי מכנה משותף לכל אותם הגופים הם שהביאו להחרגת הגופים מגדר הזכאים לפיצויים כאמור. אוסיף כי אף אם קיים מכנה משותף בין הגופים שהוחרגו המתבטא באינטרס מובחן אך ערטילאי של המדינה לשמר את איתנותם הפיננסית של אותם הגופים זה, אינטרס זה אינו עולה לדידי כדי שוני רלבנטי בינם לבין הגופים הזכאים לפיצויים, בשים לב לתכלית הסדר הפיצויים. אדגיש כי המשיבים לא טענו לפנינו בדבר קיומו של מכנה משותף לכל אותם הגופים שהוחרגו המהווה שוני מהותי רלבנטי בהשוואה לגופים שלא הוחרגו ולא ציינו כי "הנחת העבודה" של המדינה היא כי תעמיד רשת ביטחון לכל אותם הגופים שהוחרגו על מנת לשמור על איתנותם הפיננסית יתכן - ושוב, הדבר הוא בגדר השערה שכן לא הוצגו לפנינו הנימוקים לדבר - כי כל אחד מאותם הגופים הוחרג מטעמים אחרים ולא בשל היותם נמנים על קבוצה מוגדרת ומובחנת. תהייתי אודות קיומו של מכנה משותף כאמור נשענת על שורה של טענות אפשריות: ראשית, ניתן לטעון כי על אף שמרבית הגופים שהוחרגו מקבלים תקציבים מן המדינה, יש ביניהם גם גופים שהכספים שהם מקבלים אינם בגדר תקציב שוטף אלא תשלום על שירותים ממש (כך למשל, קופות החולים). כמו-כן, בין הגופים שהוחרגו ישנם גופים המקבלים תקציבים שוטפים ויש יסוד להנחה כי הם יפוצו בדרכים עקיפות, בעוד שיש גופים שאינם זוכים לתקצוב כלל, או שאינם זוכים לתקצוב שוטף או שזכו לתקצוב שוטף או חד פעמי בעבר, אך שלא קיבלו כספי ציבור בסמוך להתרחשות הנזקים. שנית, לא כל הגופים שהוחרגו הם גופים בבעלות המדינה. על גופים מסוג זה נמנים, למשל, קופות החולים. העובדה כי גופים אלו מקבלים תקציבים מהמדינה אינה בהכרח מהווה שוני רלבנטי, שהרי ניתן לטעון כי בעוד שמרבית הגופים הנמנים על הקבוצה שהוחרגה הם גופים שאינם למטרות רווח, הרי שדווקא חברה ממשלתית הינה פעמים רבות גוף שתכליתו השאת רווחיו ככל חברה אחרת. בנוסף, יש לתת את הדעת לכך כי על פי הוראת השעה מוסדות ציבור מסוימים המקבלים תקציבים מן המדינה לא הוחרגו מגדר אותם הגופים הזכאים לפיצוי בגין נזקים עקיפים באזור ההגבלה (ראו סעיף 1(1)(א)(2)(2)(ו) להוראת השעה). 3. אשר על כן, איני משוכנע - ושוב אדגיש כי הדברים לא נטענו לפנינו על ידי המשיבים באופן זה - כי קיים מכנה משותף מובהק בין כל אותם גופים שהוחרגו מהגדרת ניזוק, וכי זיקה למדינה על ביטוייה השונים והמורכבים מהווה שוני מהותי רלבנטי לענייננו תהא הזיקה אשר תהא. יתכן כי דווקא משקלם של אותם הגופים בקרב כלל הגופים שנפגעו, על ההשלכות הכספיות הנלוות לכך, הוא שהביא את המדינה להחריגם. יתכן וביסוד החרגה זו הייתה מובלעת הנחה כי מרביתם של גופים אלו הכפופים להנחיות הממונה על השכר באוצר, היו משלמים את שכרם של עובדיהם אף אלמלא היו הם מפוצים על כך, בעוד שמעסיקים פרטיים לא היו עושים כן. ברם, משלא הוצגו לפנינו הטעמים שהביאו להחרגת כל אותם הגופים, איני סבור כי אוכל לקבוע כי מכנה משותף כלשהו הנכון לגבי אותם הגופים הוא שהביא להחרגתם מגדר הזכאים לפיצויים עקיפים באזור ההגבלה. 4. ואולם, בכך אין כדי להועיל לעותרת. כפי שעמדה על כך חברתי, תכלית הסדר הפיצויים היא לסייע, במסגרת מגבלות תקציב, לאלו שספגו נזקים שונים בעקבות מלחמת לבנון השנייה. שר האוצר, באישור ועדת הכספים, רשאי להבחין, בגדר התקנות שהוא מתקין, בין סוגי ניזוקים, סוגי נזקים וסוגי נכסים (סעיף 36(א) לחוק מס רכוש). סמכות זו מלמדת ומחייבת קביעת סדרי עדיפויות (ראו לעניין זה פסקאות 26-23 לחוות דעת חברתי). כמבואר להלן לא מצאתי כי נפל דופי בהחרגתן של חברות ממשלתיות דוגמת העותרת מגדר הזכאים לפיצויים בגין נזקים עקיפים באזור ההגבלה. לא נעלמו מעיני טענות העותרת הנוגעות להיותה אישיות משפטית נפרדת מן המדינה, ואולם כידוע, במקרים מיוחדים, על מנת ליתן תוקף לתכלית חקיקה, ניתן לבצע "הרמת מסך מדומה" [ראו למשל: בג"ץ 823/90 סיעת בת-ים 1 נ' מבקר המדינה, פ"ד מד(2) 692, 697-696 (1990); בג"ץ 1703/92 ק.א.ל. קוי אויר למטען בע"מ נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 239 (1998) (בדעת מיעוט של הנשיא א' ברק) (להלן: עניין ק.א.ל)]. לצורך הגשמת תכלית זו ניתן לבחון מי הוא הנהנה בעקיפין, עקב הבעלות בחברה, מתשלום הפיצויים. בעניינה של העותרת, בחינה זו מביאה למסקנה ברורה כי הנהנית בעקיפין מתשלום הפיצויים הינה המדינה, שהרי העותרת היא חברה בבעלות ממשלתית מלאה. המדינה יכולה לקבוע, במסגרת שיקולי מדיניות וסדר העדיפויות שהיא קובעת, כי היא תישא בנזקי מלחמת לבנון השנייה שנגרמו לעותרת, מבלי שזו תפוצה מתוך התקציב שיועד לכך במסגרת הסדר הפיצויים שנקבע בחוק מס רכוש ובתקנות שהותקנו על פיו. הדבר משקף מדיניות לפיה יש להעדיף פיצוי גורמים פרטיים על פני פיצוי חברות וגופים בבעלות המדינה או הנשלטים על ידה, אף אם הם ספגו נזקים שאינם שונים מן הנזקים שספגו גורמים פרטיים. "הרמת מסך מדומה" מגלה איפוא כי קיים שוני מהותי רלבנטי בין העותרת לבין גורמים פרטיים אשר זכו לפיצוי על פי הוראת השעה. השימוש בכלי של "הרמת מסך מדומה" במקרה זה נעשה על רקע ייחודיות החברה הממשלתית, שאינה אך גוף עסקי, אף אם מטרתה השאת רווחים, אלא גוף המשמש זרוע מזרועות המדינה. אין משמעות הדבר התעלמות מן האישיות המשפטית הנפרדת של החברה הממשלתית, משל היא והמדינה אחד הם [ראו: סעיף 2 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן: חוק החברות הממשלתיות) וכן ראו דין וחשבון הוועדה להכנתה של הצעת חוק חברות ממשלתיות, 47-46 (1970) (להלן: דו"ח הוועדה)]. "הרמת המסך המדומה" אינה משנה מן האבחנה העקרונית בין מעמדה של המדינה כבעלת מניות בחברה הממשלתית לבין מעמדה של המדינה כ"בעלת שלטון" (ראו: דו"ח הוועדה, 47). השימוש בכלי זה מבקש לבחון האם, על יסוד המדיניות שקבעה המדינה לפיה יש להעדיף פיצוי גורמים פרטיים על פני גורמים שאינם פרטיים, יש לתת משקל להיות המדינה בעלת המניות בחברה הממשלתית. 5. בעניין זה אבקש להוסיף את הדברים הבאים. הדברים יאמרו למעלה מן הצורך שכן לא נשמעו כלל טענות בעניין זה מטעם העותרת ומאחר שאף בדבריי הבאים לא יהיה כדי לסייע לעותרת. לא כל חברה ממשלתית היא חברה בבעלות ממשלתית מלאה דוגמת העותרת ויתכן כי גוף פרטי מחזיק בחלק ממניות חברה ממשלתית [ראו: סעיף 1(א) לחוק החברות הממשלתיות. יתר על כן, מגדר הזכאים לפיצוי בגין נזקים עקיפים באזור ההגבלה הוחרגו אף גופים מתוקצבים כהגדרתם בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב). על גופים אלו נמנות גם "חברות מעורבות" בהן אף השליטה אינה נתונה כלל בידי המדינה (ראו הגדרת "חברה ממשלתית" בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב והגדרת חברה מעורבת בסעיף 1(א) לחוק החברות הממשלתיות). משמעות הדבר היא שהחרגה גורפת של חברות ממשלתיות, לרבות חברות שאינן בבעלות ממשלתית מלאה ולרבות חברות מעורבות, יכולה ליצור קושי בלתי מבוטל על רקע תכלית הסדר הפיצויים אף אם נבצע "הרמת מסך מדומה", שכן הרמת מסך זו תחשוף בפנינו אדם או גוף פרטי ולא את המדינה, כפי שכך מתגלה בעניינה של העותרת. איני משוכנע כי שלילת פיצויים באותם המקרים עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה. ברם, כפי שציינתי בעניין זה לא טענה העותרת דבר, וממילא אף אם הייתה מעלה טענות ברוח זו לא היה בכך כדי להועיל לעניינה שלה, שכן דווקא היא חברה בבעלות ממשלתית מלאה. 6. בנוסף, אציין כי לשיטתי העובדה כי המדינה מתקצבת חברות ממשלתיות או העבירה להן כספים בעבר אינה בגדר שוני מהותי רלבנטי ככל שהדברים נוגעים לפיצוי בגין נזקי מלחמת לבנון השנייה. בעניין זה מקובלת עליה דווקא עמדתו של הנשיא א' ברק, שנותר בדעת מיעוט בעניין ק.א.ל., לפיה בחינת רלבנטיות השוני צריך שתיעשה על רקע תכלית הנורמה הנוגעת בדבר, ואין היא יכולה להיעשות תוך שקילת שיקולים שאינם נוגעים בדבר, כגון כספים שהועברו בעבר או בתחומים אחרים [עניין ק.א.ל, בעמ' 239-238]. בענייננו, אין מחלוקת כי חברות ממשלתיות ספגו נזקים כמו חברות ופרטים אחרים. הפיצוי הניתן על פי הסדר הפיצויים נועד להטיב, במידה מסוימת ובמגבלות תקציב, את מצבם של הנפגעים. העובדה כי בעבר או בהווה הועברו או מועברים תקציבים לחברות ממשלתיות אינה רלבנטית. כך למשל, יכול שתקציבים אלו בגין התחייבות המדינה לשיפוי או לנשיאה בחובות מסוג מסוים. יתכן שהתקציבים מועברים כנגד הקצאת מניות ובכלל כי אלו מועברים בשל החלטות שקיבלה הממשלה שפגעו בחברה הממשלתית. יתכן ותקציבים כאמור הועברו על מנת לשמר איתנות פיננסית של חברה ממשלתית ומצבה הוסיף ונותר קשה. זאת ועוד, אל לנו לשכוח כי חברות פרטיות יכולות אף הן לקבל כספים מן המדינה, כך למשל על דרך של מענק לפי החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959. מה ההבדל בין העברת תקציבים לחברות ממשלתיות לבין העברת תקציבים לחברות פרטיות על דרך של מענק או תמיכה על פי הסדרים הקבועים בחוקים שונים. התשובה לכך היא כי כספים שונים ניתנים לגופים שונים לצרכים מגוונים ועל רקע תכליות שונות. כאשר כסף ניתן לצורך אחד, העובדה כי ניתן כסף לצורך אחר לא תהיה על דרך הכלל רלבנטית. 7. סיכומם של דברים: אני מצטרף לתוצאה אליה הגיעה חברתי. הטעם המרכזי לכך הינו כי בחינת תכלית הסדר הפיצויים המעוגן בחוק מס רכוש ובתקנות שהותקנו מכוחו מלמד כי בעלות המדינה בעותרת, בעלות מלאה, מהווה שוני מהותי רלבנטי ועל כן אין הפליה כלפיה או משום חוסר סבירות בהחרגתה מגדר הזכאים לפיצויים על נזקים עקיפים באזור ההגבלה. לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. מס רכוש - נזקי מלחמההגדרות משפטיות