השופטת נילי ארד המסכת הדיונית 1. לפנינו גלגולו השני של דיון בערעור שהגישה עיריית לוד (להלן גם: העירייה) על פסק דינו של בית-הדין האזורי בתל אביב (השופטת הראשית ורדה וירט-ליבנה ונציגת ציבור גב' כרם-יה פדן; עב 2916/04) (להלן גם: פסק הדין). לפי שנקבע בפסק הדין מיום 25.3.2004 חויבה העירייה לשלם שכר עובדיה לתקופה המצוינת בתביעתם נגד העירייה, בתוספת פיצוי הלנה בשיעור של 60% מפיצוי ההלנה הקבוע בחוק הגנת השכר, תשי"ח-1958 (להלן: חוק הגנת השכר). זאת, כפי שקבע בית הדין "... מהיום בו הייתה צריכה להשתלם המשכורת ועד ליום 17.2.04 ופיצויי הלנה מלאים מיום 17.2.04 ועד למועד התשלום בפועל". העירייה לא מילאה אחר החיובים שהושתו עליה והגישה לבית דין זה ערעור על פסיקת בית הדין האזורי. בפסק-דין מיום 9.9.2004 קיבלנו את ערעורה של העירייה על שיעור פיצוי ההלנה וכך הורינו: על העיירה לשלם את מלוא השכר המולן לעובדיה בצירוף פיצוי הלנת שכר בשיעור שנתי כולל של 25% בלבד מן השכר המולן; לא יבוצע התשלום במועדו, יעמוד בעינו פסק דינו של בית הדין האזורי לפיו, כאמור, חייבת העירייה בתשלום פיצוי הלנה מלא למן המועד בו ניתן ועד התשלום המלא בפועל. החיוב שהטלנו על העיירה לתשלום פיצוי הלנה בשיעור של 25% לעובדים ששכרם הולן הושתת בעיקרו על כלל נסיבות העניין, ומתוך שלקחנו בחשבון גם את שיעור הריבית החריגה הנוהגת בבנקים מעבר למסגרת המאושרת בגין משיכת יתר של לקוחות שכירים בחשבונות עובר ושב שלהם (להלן: הריבית החריגה). בד בבד, הדגשנו את חומרת תוצאותיה של הלנת השכר המתמשכת ופגיעתה בכבוד האדם של עובדי העירייה ובכבודם כעובדים וכמפרנסים של משפחותיהם (להלן: פסק הדין הראשון). 2. כנגד שיעור פיצוי ההלנה שנקבע בפסק-הדין הראשון עתרה העירייה לבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.1 המדינה, שלא נמנתה על הצדדים בתובענה בבית-הדין האזורי ובערעור לפנינו, הצטרפה לדיון שנועד בבג"ץ, אשר פסק ביום 28.9.2004 כך: "לאחר ששמענו את טענות בעלי הדין, ובהסכמתם, אנו מחליטים על החזרת העניין לבית-הדין הארצי לעבודה. מטרת ההחזרה הינה לאפשר לבית-הדין, על רקע פסק-הדין שניתן על ידו ביום 9.9.04, להתייחס לטיעוני המדינה אשר עניינה ועמדתה לא היו בפניו בעת הדיון בסוגיית הלנת שכרם של העובדים בעיריית לוד. התייחסות לעמדת המדינה כאמור תאפשר בחינה כוללת של העניין והשלכותיו על כלל הרשויות המקומיות, ועל המגעים המתנהלים עתה במישור הציבורי בין הגורמים בכל הנוגע לתשלום שכר העובדים ברשויות המקומיות. כן ניתן יהיה להתייחס לטענות בעלי הדין האחרים בהקשר לעמדת המדינה כאמור, ולהעריך פעם נוספת את היבטיה השונים של הסוגיה על רקע טיעונים כאמור". בהתאם, נועד לפנינו דיון חוזר בערעור, הוא מושא דיוננו כיום, לאחר שהמדינה הגישה עמדתה לפנינו במסגרת התייצבות היועץ המשפטי לממשלה, על פי סעיף 30(א) לחוק בית-הדין לעבודה, תשכ"ט-1969. הצדדים לפסק הדין הראשון, העירייה ונציגות העובדים, הגישו אף הם עמדותיהם, תוך התייחסות לעמדת המדינה. 3. משהגענו עד הלום, נשוב ונידרש לגלגולי הפרשה מתחילתה ולהשלכותיה, תוך התייחסות לכלל החומר שהובא לפנינו, לפסיקתו של בית-הדין האזורי ולטיעונים שהועלו לפנינו במסגרת הדיון המחודש בערעור. פתח דבר המשבר ברשויות המקומיות 4. בשנים האחרונות פקד את השלטון המקומי משבר מתמשך, במהלכו חדלו כמחצית מהרשויות המקומיות למלא אחר התחייבויותיהן הכספיות. נוכח משבר זה והתהודה הציבורית שנתלוותה אליו בשל הלנה מתמשכת של שכר עובדי הרשויות, התקבלה ביום 8.2.2004 החלטת ממשלה בנוגע "לפתרון כולל לגירעונות ברשויות המקומיות", בה נקבעו עיקרים אלה: לשם "השגת פתרון כולל לגירעונות הרשויות המקומיות" יוקצה סכום חד פעמי שלא יעלה על 1.5 מיליארד שקלים ויתפרש על פני שנות התקציב 2004-2006; הסיוע התקציבי יינתן לרשויות המקומיות אשר יענו על הדרישות והתנאים שנקבעו בהחלטה (להלן: כספי הסיוע); בתוך כך, חויבו רשויות שצברו גירעון מצטבר בשיעור של למעלה מ-17.5% מתקציבן לחתום על תכנית הבראה כתנאי להזרמת כספי הסיוע; רשויות שגירעונן גבוה מ-50% מתקציבן חויבו בתכנית הבראה ובנוסף בהסדר נושים (להלן: החלטת הממשלה). בהחלטת הממשלה לא היה די, משהוברר כי ההכנסות שהגיעו לקופת הרשויות החמיצו את יעדן נוכח עיקולי נושים על חשבונות הבנק שלהן. על כן, ובמסגרת תיקון 31 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן גם: התיקון),2 נוסף פרק ד'1 בו נקבע, בין היתר, כי הכנסות הרשות המקומית ממסים, גביה ומכספי הסיוע יהיו חסינים מפני עיקול. זאת, בכפוף לתנאים שנקבעו בתיקון, לרבות חתימת הרשות על הסכם הבראה מאושר כדין ומינוי חשב מלווה לרשות. החסינות מפני עיקול, כאמור, נועדה להבראת הרשויות, לתקינות פעילותן ולהבטחת תשלום שכרם של עובדי הרשות עד לשיעור השכר הממוצע במשק.3במאמר מוסגר יוער, כי עתירה לבג"ץ כנגד חוקתיות תיקון 31 הוסרה מבלי שנדונה לגופה.4 תיקון 31 לא הביא אף הוא לפתרון המיוחל. בפועל הלכה והחמירה התופעה של הלנת שכר העובדים ברשויות מסוימות, לרבות בעיריית לוד, כדי כך שהגיעו לפת לחם. 5. ביום 21.9.2004 פרצה שביתה כללית במשק, עליה הכריזה הסתדרות העובדים הכללית, במחאה על אי תשלום שכרם של עובדי הרשויות המקומיות והמועצות הדתיות. בערבו של אותו יום התכנס בית דין זה לדיון דחוף בבקשות שהגישו איגוד לשכות המסחר, התאחדות התעשיינים בישראל, רשות הנמלים, רשות שדות התעופה, איגוד הבנקים והמדינה למתן צו מניעה נגד השביתה. במהלך הדיון גיבשו הצדדים מנגנון לתשלום שכרם של העובדים ולדיווח בפני חברי הנשיא אדלר אודות התקדמות המגעים בין הצדדים לפתרון הסכסוך. בהחלטה על סיום השביתה חזר בית דין זה וקבע "... כי זכותם של עובדים לשכר מלא במועדו תמורת עבודתם הינה זכות חקוקה ובסיסית שאין נעלה ממנה".5 6. בהמשך המגעים לפתרון המשבר ברשויות נחתם ביום 11.11.2004 הסכם עקרונות להבראת הרשויות המקומיות בין נציגי ההסתדרות ומרכז השלטון המקומי (להלן: הסכם העקרונות). בפתח ההסכם עמדו הצדדים על עקרון היסוד לפיו: --------------- 1 בג"ץ 8596/04 עיריית לוד נ' בית-הדין הארצי לעבודה ואח'. 2 חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראות שעה), תשס"ד-2004, ס"ח 1943, כ"ח סיוון תשס"ד, 13.6.2004. 3 הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה) (ייעוד כספי הקצבות לרשות מקומית), תשס"ד-2004, הצ"ח 108, י"ח סיוון תשס"ד, 7.6.2004, עמ' 496. 4 בג"ץ 6193/04 איגוד הבנקים בישראל נ' שר הפנים ואח', החלטה מיום 4.11.2004. 5 ס"ק 1016/04, 1017/04, 1018,04, 1019/04 איגוד לשכות המסחר ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, החלטה מיום 22.9.2004. "זכותם של עובדים לשכר מלא במועדו תמורת עבודתם הינה זכות חקוקה ובסיסית שאין נעלה ממנה. תשלומי השכר לעובדי הרשויות המקומיות ישולמו על ידי הרשויות המקומיות במלואם ובמועדם. כך זכאים גם מקבלי הפנסיה התקציבית לגימלתם המלאה במועדה. הצדדים רושמים בפניהם את הודעת משרד הפנים כי יעקוב אחר ביצוע התוכנית וינקוט בצעדי התערבות, בהתאם לסמכויותיו על פי הדין במידה ויסתמן פיגור בתשלומי השכר". המשבר בעיריית לוד 7. המשבר שפקד את הרשויות המקומיות לא פסח על עיריית לוד, היא המערערת שלפנינו, שהעסיקה באותה עת כאלף עובדים. כפי שצוין בפסק דינו של בית-הדין האזורי, נקלעה העירייה בשנים האחרונות למשבר כלכלי חמור ולגרעון מצטבר של כ-200 מיליון ש"ח, כנגד תקציב שנתי של 250 מיליון ש"ח. גורמים אחדים גרמו למשבר ובהם ניהול כושל של העירייה אשר, כדברי בית-הדין האזורי: "... פעלה בחוסר יעילות ובמקרים אחדים גם בבזבזנות, כשחלק ניכר מהליקויים לא תוקנו על ידה"; המצב הסוציו-אקונומי של אוכלוסיית העיר אשר הכביד על גביית המסים; קיזוז מענק האיזון שהיווה חלק משמעותי מתקציב העירייה ושהוענק לה בעבר מתקציב המדינה; חובות של מיליוני שקלים שחבה העירייה למוסדות חיצוניים ובהם שלטונות המס וחברת "מקורות"; ותביעות כספיות של ספקים, עובדים ובעלי חוב אחרים. 8. בחודשים יולי-דצמבר 2003 הפסיקה העירייה לשלם שכר לעובדיה, למרות שהגיעו לעבודתם מדי יום ביומו וביצעו את המוטל עליהם. כנגד הלנת שכרם לתקופה זו הגישו העובדים ביום 4.2.2004 תביעתם נגד העירייה לבית הדין האזורי. בפסק הדין, מושא ערעור זה עמד בית הדין האזורי על התנהלותה של העירייה בהלנת שכר עובדיה, ובין היתר קבע כך: "אי תשלום המשכורות כפי שעולה מחומר הראיות נבע מהעדפת העיריה לשלם לספקיה ואף להתחייב לשלם להם בעתיד בטרם הבטיחה את תשלום משכורות העובדים. העירייה ניהלה את ענייניה בחוסר יעילות ובביזבוז שתרמו למצב הקשה. מצבה הקשה של הנתבעת נמשך זמן רב ובדומה היא לא השכילה לעשות את השינויים הנדרשים להתמודדות עמו. יתירה מכך, העיריה אף קלטה עובדים נוספים, דבר שהרע את מצבה. הנתבעת לא עשתה כל שביכולתה על מנת לשלם את משכורות העובדים ואף לא חלק מהן. היא העבירה אך סכום קטן על חשבון המשכורות... הנתבעת פנתה למשרד הפנים לקבלת מקדמה לצורך תשלום שכר העובדים רק לאחר מתן פסק הדין השני מיום 3/3/04. עד למועד זה לא מצאה הנתבעת כל דרך להפנות כספים כל שהם מתקציבה השוטף, שהכנסותיו מסתכמות ב- 10,000,000 ש"ח בחודש... זאת ועוד, אין מדובר בהלנה חד פעמית בה הולן שכר לתקופה מוגבלת. הלנת שכר העובדים הפכה דבר שבשגרה והיא נמשכת תקופה ארוכה מאד" (ההדגשה במקור - נ.א). בסופו של יום, ולאחר שנתן דעתו לטענות הצדדים, לנסיבות המקרה כפי שהיו בפניו ולעקרונות ולאיזונים הנדרשים, חייב בית הדין את העירייה בספק דינו מיום 25.3.2004 לשלם לעובדים בנוסף לשכר המולן פיצוי הלנה בשיעור של 60% ובשיעור מלא בחלוף התקופה שנקצבה לתשלומו (כמפורט בסעיף 1 לעיל). זאת, לאחר שהוברר כי העירייה לא שילמה לעובדים את שכרם אף במועדים נדחים שקצב לה בית-הדין האזורי במהלך ההתדיינות לפניו. 9. בסיכום דיון מיום 4.8.2004 בין העירייה ומנכ"ל משרד הפנים הוחלט כי העירייה תגיע להסדר נושים וולונטרי ללא פניה לבית משפט, ימונה לה חשב מלווה, תוגש תכנית הבראה ויינתן לה אישור להחלת עקרונות תיקון 31 לחוק יסודות התקציב. עוד קודם לכן, במסגרת בקשת העירייה להיחשב כ"רשות מקומית בקשיים" לפי סעיף 31ד' לחוק יסודות התקציב, נחתם ביום 14.7.2004 הסכם קיבוצי בין העירייה לבין ועד העובדים וההסתדרות (להלן: ההסכם הקיבוצי), במסגרתו הוסכם, בין היתר, על צמצום מצבת העובדים בעירייה והפחתות שכר זמניות. בעקבות כך הוכרה עיריית לוד מתאריך 1.9.2004 כ"רשות מקומית בהבראה" לצורך הוראתו של תיקון 31. 10. תמונת מצב זו שהביאו הצדדים לידיעתנו במסגרת ההליך הראשון והרצון לסייע לכל הנוגעים בדבר לעלות על דרך המלך, הובאו בגדר שיקולינו בפסק הדין הראשון. בהתאם, הורינו על הפחתה משמעותית בשיעור פיצוי ההלנה שנפסקו על ידי בית-הדין האזורי והעמדתם על שיעור שנתי של 25% בלבד. זאת, תוך הדגשת אחריותם של העירייה ושל הגורמים המוסמכים במדינה וחובתם לעשות את הנדרש לתשלום מיידי של השכר המולן ולהימנע מהלנת שכרם של העובדים ומפגיעה בכבודם ומעמדם. כנגד פסיקתנו זו עתרה עיריית לוד לבג"ץ, ואליה הצטרפה המדינה בטיעוניה. 11. עד כאן השתלשלות העניינים בהליך הראשון בערעור. מכאן נפנה לטיעוני הצדדים שהובאו לפנינו בהליך זה, לרבות אלה של המדינה שהוצגו על ידי היועץ המשפטי לממשלה (להלן גם: עמדת המדינה). הדיון החוזר בערעור תמצית טיעוני הצדדים 12. נקדים ונציין כי בהליך הנוסף חזרו הצדדים, בעיקרו של דבר, על התשתית העובדתית עליה עמדנו לעיל. טיעוניהם המשפטיים אף הם נותרו בעינם תוך הרחבה מסוימת שהובאה במסגרת טיעוני המדינה ובהתייחסות הצדדים לאותן טענות. באלה יתמקד דיוננו בהליך זה. 13. לשיטתה של המדינה, יש לבטל כליל את פיצוי ההלנה שנפסק לעובדים ולקבוע כי הם זכאים לתשלום הקרן בלבד; נכונותו של מנכ"ל משרד הפנים כפי שבאה לידי ביטוי גם בדיונים לפנינו בהליך הראשון, לשלם לעובדים את שכרם בתוספת ריבית חריגה בשיעור 18% הייתה טובה לשעתה. נוכח חלוף הזמן והשתנות הנסיבות חזרה בה המדינה מהצעה זו; עיקר טעמיה של המדינה היו אלה: מתקיימות במקרה זה הנסיבות המצדיקות הפחתת פיצוי ההלנה במסגרת סעיף 18 לחוק הגנת השכר (להלן גם: החוק) עד כדי ביטולם; לאור מצבן הפיננסי של הרשויות, אשר כמוהו כהכרזה על פירוק או פשיטת רגל, יש להחיל עליהן את ה"הגנה" הניתנת בסעיף 19(א) לחוק למעביד שניתן לגביו צו פירוק; חיוב הרשויות בתשלום פיצוי הלנה הוא בעל השלכות רוחב העלולות לפגוע באינטרס הציבור ובהמשך פעילותן של הרשויות המקומיות. העירייה הצטרפה לטיעוני המדינה ולעמדתה וביקשה לאמצם. הוסיפה העירייה וטענה, כי בנסיבות שנוצרו, בהן היא מצויה "על סף פירוק" וחשבונה מצוי "תחת מטר של עיקולים ושעבודים" חוזרת היא מהעמדה שהציגה בעתירתה לבג"ץ, לפיה ביקשה להפחית את פיצוי ההלנה ולהעמידו על 18% בלבד, כשיעור הריבית הבנקאית נוכח "...הסיכום העקרוני של תכנית ההבראה והתחייבותו של משרד הפנים". זאת, אף לנוכח העובדה שהמדינה חזרה בה, כאמור, מן ההסכמה לתשלום פיצוי הלנה בכלל, קל וחומר בשיעור הריבית החריגה. נציגות העובדים ביקשה לדחות את עמדת המדינה והעירייה, בטענה שאינן מתיישבות עם הסכמתן המקורית כפי שמצאה ביטויה בעמדת העירייה בבג"ץ; למצער, ביקשו העובדים להותיר על כנו את חיוב העירייה בתשלום פיצוי הלנה בשיעור של 25% בחישוב שנתי, כפי שפסק בית דין זה בהליך הראשון. הוסיפו העובדים וטענו: בהתנהלותה הכושלת תרמה העירייה לגירעון שנוצר; המדינה נושאת באחריות ישירה למשבר ברשויות ומחובתה לאתר מקורות למימון תשלום פיצוי ההלנה; אין העירייה באה בגדר תחולתו של סעיף 19(א) לחוק הגנת השכר; תשלום השכר במועדו נועד להגן על כבודו של העובד; חוק הגנת השכר משקף את עמדת המחוקק, שבחר להעדיף את העובדים ביחס לנושים אחרים. דיון והכרעה 14. נקדים אחרית דבר לראשיתו ונאמר, כי עמדת המדינה, לפיה בנסיבות המקרה זכאים העובדים לתשלום הקרן בלבד של השכר המולן, אינה מקובלת על דעתנו ודינה להדחות. לאחר שנתנו דעתנו לכלל טענותיהם של הצדדים בהליך זה ולהשלכות הכרעתנו על הכלל, הגענו למסקנה לפיה מן הדין להעמיד את פיצוי הלנת שכרם של העובדים על 25% ריבית שנתית. טעמינו לכך נפרט להלן. פיצוי הלנת שכר: התכלית והסנקציה 15. בראשית הימים נאמר במקורותינו: " לֹא-תַעֲשׂק אֶת-רעך ולֹא תִגְזֹל לֹא-תָלִין פְּעלַּת שׂכִיר אִתְּךָ עַד-בֹּקֶר" (ויקרא פרק י"ט, פסוק י"ג). אלה הדברים אותם שמנו לנגד עינינו בהליך הראשון והוספנו שם: "לא נס ליחה של זכות יסודית זו של העובד לתשלום שכרו במועדו ובמלואו, בהיותה נמנית על זכויות היסוד המוגנות במשפט העבודה". כלל ברור הוא, כי תמורת עבודתו ישולם לעובד שכר במלוא שיעורו ובמועד הנקוב בחוק. הפרת הכלל משמעותה עבודה ללא תמורה, כמנהג זמנים אפלים של עבדות. כדברי חברי השופט רבינוביץ, בפסק הדין בעניין נוי:6 "תיקון עולם אינו יכול לעודד ולו בעקיפין עבודה ללא תמורה. פִּרצה בעניין זה במקרה פלוני, אפשר שתורחב למקרה אלמוני, ונמצאנו עלולים לפגוע בנורמה הבסיסית, לפיה אין עבודה ללא תמורה". נורמה בסיסית זו מצאה ביטויה אף במשפט העמים ובאמנת העבודה הבינלאומית (מס' 95) בדבר הגנת שכר C95 Protection of Wages Convention, 1949 שנחתמה בז'נבה ביום 1.7.1949, אושררה בישראל ונכנסה לתוקף ביום 12.1.1960.7 במטרה לקבוע עיקרים אלה כאבני יסוד בשיטתנו המשפטית וכדי שלא יוותרו בבחינת אות מתה וכמס שפתיים, הועמד בשער חוק הגנת השכר, אשר כשמו כן הוא, נועד להבטיח תשלום שכר העובד במועדו ובמלואו.8 תכליתו --------------- 6 ע"ע 300018/98 א.ו.ב.א. מהנדסים בע"מ נ' אלון נוי, לא פורסם, ניתן ביום 15.1.2002. 7 כתבי אמנה 316 כרך 10 עמ' 459. 8 ע"ע 1112/02 תמר הלפמן גרינברג - מדינת ישראל, משרד החינוך והתרבות, ניתן ביום 8.10.2003. ע"ע 394/99 המפד"ל - תופיק אגבריה, ניתן ביום 23.12.2003. המוצהרת של החוק נועדה לרפא את הנגע של הלנת השכר שפשה, כבר באותם ימים כ"מכת מדינה" בקרב מעסיקים בכלל "ומוסדות ציבוריים" בפרט.9 לפי הנתונים שהציג שר העבודה בפני הכנסת במהלך הדיון בקבלת חוק הגנת השכר בדצמבר 1956 נמצא כי 28% מ"ימי בטלה בשנת 1955 שסיבתם שביתות והשבתות, נגרמו.... בגלל הלנת שכר העובדים". נגע זה פשה במקומותינו גם בחלוף חמישים שנה ואנו חוזרים ונדרשים לדיון בו בימינו אלה. דברים שנאמרו במהלך הדיונים הממושכים בהצעת חוק הגנת השכר (להלן גם: הצעת החוק), או בשמו המקורי חוק הלנת השכר,10 לא נס ליחם. כעולה מאותם דברים, לא רק שרשויות הציבור אינן פטורות מהסנקציה שנקבעה בחוק, אלא שזו נחקקה במיוחד כלפיהן. כך, במעמד הצגת חוק הגנת השכר תשי"ז-1956, אמר שר העבודה מרדכי נמיר:11 "... נועד החוק המוצע עכשיו להבטיח זכות אנושית ראשונית, זכות אלמנטארית של העובד לפרי עמלו, זכותו לקבל לרשותו הבלעדית במועד הנכון ובהיקף המלא את שכר עבודתו... הפתרון שאנו באים לתת לבעיות אלה בחוק המוצע, משקף... בעיקר, את ההתפתחות החדישה בשטח זה בעולם, והוא הולך בעקבות אמנת העבודה להגנת השכר שנתקבלה ב-1949 בארגון העבודה הבינלאומי... החוק המוצע בא להעניק לשכיר הגנה כוללת ומקיפה לשכר עבודה, כדי להבטיח שיגיע לידיו במלואו ובמועדו, ואיסור הלנת השכר הוא רק אחד מן הנושאים של הצעת החוק, הרי חזיון הלנת השכר שהתפשט אצלנו במרוצת הימים במידה מדאיגה מאד ולבש צורות שונות ומשונות, מהווה את הגורם העיקרי שהמריץ את הממשלה להביא הצעת חוק זו לפני הכנסת". בעמדו על הסיבות להלנת השכר הוסיף השר נמיר ואמר: "לרוב נובעים קשיי המימון מן הצורך לפרוץ מסגרות תקציביות... ודבר זה אמור בעיקר לגבי העבודות שמבצעים הרשויות המקומיות, מוסדות לאומיים וכן משרדי ממשלה שונים... התקציב המאושר לתעסוקה מפגר תמיד במידה חמורה מאד אחר הצורך הריאלי. ואילו השיטה הנקוטה בידינו לבקש אחר כך, בלית ברירה, תוספת תקציב כדי לעמוד בהוצאות של תעסוקה נוספת, תחת לחץ של אבטלה ועליה חדשה... שיטה זו גוררת פיגורים בתשלומי שכר, גם אם כל הנוגעים בדבר מראים הבנה ורצון טוב... בראש התקלות עומדים כרגיל הקשיים הכספיים - הרי הם עושים מאמצים שונים נסיונות נואשים לעקוף את הקשיים האלה, על ידי השהיית חלק מתשלומי השכר... לפיכך אין ספק בלבי, כי... אם חובת החוק תלחץ עלינו בהתמדה, נוכל להתגבר על מכת איחור זו ולשלם במועד...". למרבה הצער, הולמים דברים אלה את התנהלותן של רשויות ציבוריות אף כיום, כפי שהוברר מטיעוני הצדדים לפנינו ולפני בית המשפט העליון ובדיון החוזר ונשנה לפנינו. 1. לא בכדי נמנה חוק הגנת השכר על משפחת חוקי המגן "... [ה]קרובים יותר למשפט הפומבי מאשר למשפט המסדיר יחסים בין אדם לאדם".12 "זכותו של עובד לפיצוי הלנת שכר" הוכרה כ"זכות שמקורה ב"הוראת מגן" בעלת אופי קוגנטי",13 ו"ככל חוקי המגן מטרתו [של חוק הגנת השכר - נ.א.] להגן על נורמות מינימליות של התנהגות בין עובד למעביד".14 כדברי חברי הנשיא אדלר במאמרו בעניין פיצוי הלנה:15 "אחד הנושאים שהוכרו כראויים להגנה משפטית מרחיקה לכת הוא תשלום שכרו המוסכם של העובד במועד שנקבע לכך. אי תשלום השכר במועדו עלול לגרום לעובד ולמשפחתו קשיים ברכישת מוצרים בסיסיים הדרושים לקיומם ולמחייתם, להכביד על יכולתם לשלם חובות, ולשעבד אותם לאשראי ולתלות במוסדות פיננסיים לצורך מחייתם. ההגנה על ההכנסה (protection of income) הינה אבן היסוד למדיניות החברתית והכלכלית של מדינה מתקדמת, והיא כוללת את ההגנה על השכר, וכן את ההגנה על הכנסתו של העובד כאשר הוא מסיים את עבודתו". --------------- 9 דברי הכנסת, ישיבה ת"ל, י"ט אדר תשי"ח (11 במרס 1958), בעמ' 1243. 10 שם, עמ' 1241. 11 דברי הכנסת, כרך XXIחוברות א'-כ"א (מושב שני) ישיבה קצ"ז-ר', כ"ט כסלו (3 דצמבר 1956), עמ' 373 ואילך. 12 דב"ע לב/32-3 מרלן פרוימוביץ - ישראל בר-אדון ואח', פד"ע ד 39, 41.וראו גם: סעיף 9 לפסק-הדין בעניין הלפמן, לעיל הערה 8. 13 בג"ץ 760/79 ד"ר לילי דיין נ' בית-הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד לד(3) 820. 14 ע"ע 300029/98 מכון בית יעקב למורות ירושלים - ג'וליה מימון, ניתן ביום 29.11.2000. 15 ס' אדלר "פיצוי הלנה: חוק ופסיקה" שנתון משפט העבודה ו' (1996) 5, 7. על זכותו של אדם למינימום של קיום, פרשֹ משפטנו את חופת הגנתו החוקתית של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כדברי הנשיא ברק בעניין גמזו:16 "הזכות של כל אדם... לקיום מינימלי, היא חלק אינטגרלי מההגנה החוקתית המוענקת על ידי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו... כבודו של האדם כולל בחובו, כפי שראינו, הגנה על מינימום הקיום האנושי. אדם המתגורר בחוצות ואין לו דיור, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הרעב ללחם, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם שאין לו גישה לטיפול רפואי אלמנטרי הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הנאלץ לחיות בתנאים חומריים משפילים הוא אדם שכבודו כאדם נפגע". זכותו היסודית של העובד לתשלום שכרו, כזכות יסודית ובסיסית, מצאה ביטויה גם בדבריה של השופטת ארבל בפסק הדין בעניין שזיפי:17 "החשש שמא לא יקבל [עובד] שכר בחודש זה או אחר, וחוסר הוודאות בו שרוי העובד בגין חששו, כי לא יוכל לכלכל את בני ביתו, אין להם מקום ואין להם קיום במדינה הרואה עצמה כמחויבת לרווחת אזרחיה ותושביה. הבטחת תשלום שכרו של העובד, ולו בשיעור המינימאלי, הינה אינטרס הראוי להגנה על ידי שיטת המשפט שלנו, שהרי חברה נבחנת בדרך שהיא דואגת לפרטים שבה. אויה לה לאותה חברה בה סופרים העובדים לאחור, בציפייה דרוכה ובדאגה, את הימים שנותרו עד לסיומו של החודש, ביודעם כי בחודש זה אינם צפויים לקבל שכר ועליהם להמתין חודש ועוד חודש עד ליום קבלת שכר עבודתם. הוודאות הנתונה לעובד כי יזכה לשכר ולו מינימאלי, מהווה נדבך מרכזי בהבטחת כבודם ובטחונם של העובד ומשפחתו, שחשיבותו אינה נופלת מהזכות לקיום מינימאלי עצמה". ונחתום אף אנו: תשלום השכר במועדו נועד לאפשר לעובד קיום מינימלי בכבוד. אדם ששכרו הולן הוא אדם שכבודו כאדם וכעובד נפגע. אי תשלום שכר לעובד במלואו ובמועדו, תוצאתו השבתת מקור פרנסתו ואילוצו להושיט יד לנדבת לבם של בני משפחה וחברים, ובמצוקתו כי רבה להידרש למלווים בריבית קצוצה. לדרך ייסורים זו נקלעו עובדי העירייה שעה שהפגיעה בכבודם ובקניינם הלכה ונמשכה ימים רבים. סעיף 17 לחוק הלנת השכר 17. כדי להבטיח את תשלום שכרו של העובד נקבעו ההוראות שבסעיף 17 לחוק שעניינו "פיצוי הלנת שכר": "(א) לשכר מולן יווסף הסכום הגבוה מבין אלה (להלן - פיצוי הלנת שכר): 1. בעד השבוע הראשון שלאחר המועד לתשלום שכר העבודה - החלק העשרים מהשכר המולן, ובעד כל שבוע או חלק משבוע שלאחריו - החלק העשרים מהשכר המולן; 2. הפרשי הצמדה לתקופה שמן המועד לתשלום שכר העבודה עד יום תשלומו, בתוספת 20% על הסכום הכולל של השכר המולן והפרשי ההצמדה כאמור בעד כל חודש שבתקופה האמורה; בעד חלק מחודש תשולם התוספת של 20% האמורה באופן יחסי. --------------- 16 ע"א 4905/98 פרופ' יוסף גמזו נ' נעמה ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, 375; ראו עוד: בג"ץ 5578/02 רחל מנור נ' שר האוצר, ניתן ביום 9.9.2004 והאסמכתאות שם. 17 בג"ץ 3512/04 מיכל שזיפי נ' בית-הדין הארצי לעבודה ואח', ניתן ביום 29.12.2004, סעיף 5 לפסק דינה של השופטת ארבל. (ב) פיצוי הלנת שכר יהיה לכל דבר, פרט לענין סעיף זה, חלק משכר העבודה". בבואנו לעמוד על תכליתה של סנקציה חמורה זו ועל מהותה, אין לנו אלא לשוב ולפנות לדיוני הכנסת בהצעת חוק הגנת השכר, אשר דומה שנאמרו תמול שלשום ולא לפני חמישה עשורים. כך, בהתייחס ל"הגנת השכר מפני הלנה" אמר שר העבודה:18 "העקרון ששכר עבודה, להבדיל מחובות אחרים, חייב להיפרע מיד, מכיוון שבו תלוי קיומם של בני אדם, אשר כל רכושם או עיקר רכושם הוא פרי עמלם, הוא מיסודו של כל משטר חברתי נאור. להגנת השכר מפני הלנה קובע סעיף 18 של החוק המוצע כי מעביד אשר לא שילם שכר העבודה עד המועד הקבוע בחוק, חייב לשלם לעובד פיצוי על הלנת השכר בשיעור של אחוז מסויים מן השכר המולן. זהו חידושו העיקרי של החוק. אני מאמין כי סנקציה ישירה זו שהחוק מטיל על המלין שכר עובדה, תוכיח במשך הזמן את יעילותה, כי עד מהרה ילמד המעביד לדעת כי הלנת השכר - שכרה יוצא בהפסדה. הממדים הרחבים אשר הלנת השכר קיבלה אצלנו בשנים האחרונות מצדיקים בהחלט את ההזדקקות לסאנקציה חמורה וישירה זו...". על כוונת המחוקק בהטלת סנקציה חמורה זו בגין הלנת שכרו של עובד עמד הנשיא אדלר במאמרו: "מדוע בחר המחוקק באמצעי קיצוני כגון פיצוי הלנה ככלי להבטחת תשלום על ידי מעבידים? המחוקק הושפע ממוסר התשלומים הירוד, הן במגזר העסקי והן במגזר הציבורי, ומן העובדה שמעבידים רבים ניצלו את כוחם על ידי הלנת שכר עבודה ופיצוי פיטורים. לפיכך, נקבע מנגנון של פיצוי הלנה, המיועד לשרש את תופעת השכר המולן ופיצוי הפיטורים המולנים. פיצוי הלנה בא להרתיע מעביד מלהלין שכר, פיצוי פיטורים או תשלום הנוגע לקופת גמל". בהתאם, פסק בית דין זה, מפי הנשיא גולדברג,19 כי מטרתו העיקרית של פיצוי ההלנה "... להוות מכשיר שיזרז את החייב בתשלומים השונים לבצע את התשלומים שנקבעו בחוק; 'הוא בא לעשות את ההלנה לבלתי-כדאית מבחינה כספית; הוא אינו ריבית או פיצוי על נזק בנזיקין או במשמעות החוזית...'". הוסיפה הפסיקה ותיארה סנקציה זו כ"סנקציה דרקונית, כדור שלג, פיצויםin terrorem".20 ודוק. הגם שהרתעתו של המעסיק מפני הלנת שכר היא עיקר מטרתו של פיצוי ההלנה,21 לא נזנח כליל האינטרס של העובד לפיצוי בשל הנזק שנגרם לו עקב הלנת שכרו. על תכליתו הכפולה של פיצוי ההלנה עמד ח"כ יוסף אלמוגי, בשם ועדת העבודה של הכנסת, בעת הדיונים על סעיף 17 להצעת החוק:22 "הקנס אינו מטרה; הקנס הוא אמצעי בלבד. אנו מעונינים בכך שלא ילינו את השכר, ולא ישלמו קנסות". והוסיף, באותו מעמד ח"כ יצחק רפאל:23 "הפיצוי שנקבע לפועל בעד הלנת השכר יש לו הצדקה לא רק כקנס, אלא גם בשל ההוצאות הנגרמות על כך לפועל. פועל שאינו מקבל את שכרו צריך ללוות כסף ולשלם גם ריבית. כלומר על-ידי כך נגרמות לו הוצאות. לפיכך מחזירים לו פיצוי-מה על אותן הוצאות". כיום, בחלוף העתים, משהגענו עד הלום ונוכחנו בתוצאותיה הקשות של הלנת השכר, נוסיף ונאמר: חובת תשלום פיצוי ההלנה אינה עומדת לעצמה ואין היא בבחינת חי הניזון מגופו. ההיפך הוא הנכון. הפרת החובה שבחוק על ידי המעסיק היא היא מקור חיותה של הסנקציה העונשית. יתכבד המעסיק וישלם לעובד מלוא שכרו במועדו כנדרש בדין, ולא יבוא כלל בתחומיה של הסנקציה ההרתעתית על תוצאותיה החמורות. 18. דוחים אנו את טענתה האחרת של המדינה, לפיה אין בפסיקת פיצוי הלנה כדי להגשים את תכלית ההרתעה כלפי רשות מקומית שנקלעה למשבר תקציבי עמוק, באשר "לא ניתן לייחס לרשות מקומית רצון לפגוע בעובדים". בטענה זו אין כל רבותא. הנחת המוצא הראשונית והיסודית היא שאין לייחס למעסיק, באשר הוא, רצון לפגוע בעובדיו, להרע להם או להלין במזיד את שכרם. לא בכך עסקינן. הפגיעה הנגרמת לעובד בגין הלנת שכרו היא אובייקטיבית, מידתה כמידת הדין ולפיו בלבד, ואין היא נמדדת בהשקפתו הסובייקטיבית של המעביד. בנדון זה אין העירייה שונה מן המעסיק הפרטי. פיצוי ההלנה כמוהו כחרב המתהפכת מעל ראשה של זו אף זה, בבחינת יזהר המעסיק מלהפר חובת תשלום שכר עובדיו בעיתו ובמלואו. --------------- 18 ראו: דברי הכנסת, לעיל הערה 11, עמ' 405. 19 דב"ע נו/62-5, 67-7 תע"ש תעשיות לישראל בע"מ - קרן השתלמות למהנדסים בע"מ פד"ע לא 449, 460 והאסמכתאות שם. 20 עניין מכון בית יעקב, לעיל הערה 14. 21 דב"ע מד/73-3 טל - שרותי כימאויר אגודה שיתופית חקלאית בע"מ (בפירוק), פד"ע טז 203, 207; אדלר, לעיל הערה 15, עמ' 21. 22 דברי הכנסת, לעיל הערה 9, עמ' 1244. 23 דברי הכנסת, לעיל הערה 11, עמ' 405. 19. כללם של דברים בפרק זה - חוק הגנת השכר כשמו כן הוא, ותכליתו תשלום שכר העובד במועדו. הפר המעסיק חובתו שבדין, זכאי העובד לפיצוי בגין הלנת שכרו. כנגד זכותו של העובד לקבל שכרו המלא במועדו עומדת חובת המעסיק לתשלום השכר. לא שילם המעסיק לעובד שכרו בעיתו, חייב הוא בפיצוי על פי דין. החובה והזכות מזה והסנקציה על הפרתן מזה הן מעשה מקשה אחת ואין להפריד ביניהן. על כן, הסתמכות המדינה על הפן העונשי שבסעיף 17 לחוק הגנת השכר בלבד משמעותה התעלמות מחֶצְיָה העיקרי של המשוואה ומתכלית החוק, הלא היא חובת תשלום שכרו של העובד במועדו ובמלואו. הפחתת פיצוי הלנה 20. נוכח חומרת הסנקציה של חיוב המעסיק בתשלום פיצוי הלנה, נקבע בסעיף 18 לחוק כי "בית הדין האזורי רשאי להפחית פיצוי הלנת שכר או לבטלו" בהתקיים התנאי המוקדם "שהסכום שלא היה שנוי במחלוקת שולם במועדו" ומשנוכח בית הדין "כי שכר העבודה לא שולם במועדו" בשל אחת מאלה: "טעות כנה", או "עקב חילוקי דעות בדבר עצם החוב, שיש בהם ממש", או מחמת "נסיבה שלמעביד לא הייתה שליטה עליה". במסגרת זו, יאזן בית הדין בין שניים אלה: תכלית החוק למניעת הלנת שכר וחיוב המעסיק בפיצוי עונשי כבד בגין ההלנה, ושיעורם הגבוה של פיצוי ההלנה העשוי להפוך לסנקציה קיצונית ובלתי מידתית בנסיבות המקרה בו לא שולם שכר העובד במועדו. 24 21. גורסת המדינה ומצטרפת אליה העירייה, כי המשבר הכספי אליו נקלעה זו האחרונה הוא בגדר נסיבה שאינה בשליטת העירייה, המצדיקה ביטול מלוא פיצוי ההלנה על שכרם המולן של עובדיה. ולא היא. כבר נפסק, כי "נסיבה שלמעביד לא הייתה שליטה עליה" עשויה להיות: מלחמה; שביתה בבנק המונעת העברת המשכורת לעובד; ושריפת מפעלו של המעסיק או הריסתו מחמת פגעי טבע.25 לא כן הוא עת המדובר במצב כלכלי קשה אליו נקלע המעביד. כך, בעניין האופרה הישראלית קבע בית דין זה: 26 "הטענה כי יש לראות במצב כלכלי קשה 'נסיבה שלמעביד לא הייתה שליטה עליה' צורמת את האוזן. אין להעלות על הדעת שהמחוקק, שבסעיף 17 לחוק הגנת השכר ביקש להרתיע מעבידים מלהלין את שכרו של העובד, והטיל סנקציה חמורה על המלינים שכר, ראה לשחרר מעולו של הסעיף הנ"ל את כל המעבידים שמצבם הכלכלי אינו שפיר". בדומה, נפסק מפי השופטת אלישבע ברק בעניין מכון בית יעקב:27 "בעשותה שימוש בשיקול דעתה קבעה הפסיקה כי מצב כלכלי קשה אינו נימוק להפחתת פיצוי הלנה. הסיבה לכך היא שעל המעביד לתת עדיפות לתשלום שכרו של עובד וכן להבטחת מצבו הכספי של העובד לאחר פיטוריו. יש למנוע מצבים בהם מעבידים מעסיקים עובדים ביודעם שמצבם הכלכלי קשה והם לא יוכלו לעמוד בתשלומים לעובדים...". משנה תוקף יש ליתן להלכה הפסוקה עת נדרשים אנו למעסיק ציבורי הנתלה במצבו הכלכלי הדחוק כ"נסיבה שלא הייתה לו שליטה עליה". טענה מעין זו צורמת שבעתיים ודינה להדחות. --------------- 24 וראו: ע"ע 300215/98 דומוס תעשיית רהיטים בע"מ מירב בן הלל, ניתן ביום 31.5.2000; דבריה של השופטת ברק בעניין מכון בית יעקב, לעיל הערה 14. 25 אדלר, לעיל הערה 15, עמ' 32 והאסמכתאות שם. 26 דב"ע לב/9-3 האופרה הישראלית - מריקה ורסנו, פד"ע ג' 351, 354; וראו גם פסק הדין בעניין תע"ש, לעיל הערה 19. 27 עניין מכון בית יעקב, לעיל הערה 14. 22. כמבואר לעיל, הלנות שכר בשל מצב כלכלי דחוק של רשויות המדינה ובכללן הרשויות המקומיות היו מהגורמים העיקריים לחקיקתו של חוק הגנת השכר ועמדו בבסיסו לפני יובל שנים. אלא שבאותם ימים לא רק שהמדינה לא התחמקה מפיצוי עובדי הרשות הציבורית, כי אם מן המדינה יצאה היוזמה החקיקתית לחיוב רשויותיה בפיצוי העובדים בגין הלנת שכרם. זאת, במגמה ברורה ומוצהרת לבער מקרבה בראש וראשונה את התופעה הקשה של הלנת שכר ולהגן על החלשים מבין עובדיה. כאז כן היום, יפים דבריו של שר העבודה במהלך דיוני הכנסת בהצעת החוק: 28"... השוט של כמה סאנקציות חמורות יש בו כדי להרתיע. והעובדה שבין נותני-העבודה יש מוסדות ציבור וביניהם מוסדות ממשלתיים - אינה פוטרת אותנו מן הבעיה ואינה מקילה על הענין. היא מחמירה אותו, ומחייבת תגובה תחיקתית רצינית". על כך נוסיף. המעסיק הציבורי מחזיק בקופת הציבור, ניזון ממנה ונהנה מהכנסות שמקורן בכספי משלם המסים. מעצם מהותו חלה על המעסיק הציבורי חבות מוגברת להתנהגות בתום לב ובהגינות כלפי עובדיו. תירוץ לפיו אין בידו לשלם שכר עובדיו במועדו ובמלואו, מכיוון שאזל הכסף מקופתו, משמעו שימוש שלא כדין בכוחו השלטוני. 23. מצב דברים מעין זה עלה במלוא חומרתו בדו"ח ועדת חקירה בעניינה של עיריית לוד שמינה מנכ"ל משרד הפנים מתוקף הוראתו של סעיף 144 לפקודת העיריות.29 כעולה מאותו דו"ח נבע מצבה הקשה של העירייה, במידה לא מבוטלת, מכְּשָלִים חמורים בהתנהלות העירייה וראשיה וממחדליהם, שהיו גורם מכריע במשבר שפקד אותה. משכך הוא, אין העירייה יכולה לפטור עצמה במחי יד מחובת תשלום שכר לעובדיה, מחמת שהיא נסמכת על שולחנה של המדינה. אף לא תשמע עתירתה לפטור אותה כליל מתשלום פיצוי הלנת שכר בשל "נסיבות שלא היו בשליטתה". 24. עם זאת, לא התעלמנו מטענות העירייה לפיהן המשבר הכספי אליו נקלעה נבע גם מגורמים חיצוניים-אובייקטיביים שלא היו בשליטתה ושהכבידו על פעילותה. כך, ובין היתר, במסגרת ההיערכות התקציבית הכוללת הופחת במידה ניכרת סיוע המדינה לרשויות המקומיות ועיריית לוד בתוֹכָן. זאת, בנוסף לקושי בגביית תשלומי ארנונה מזה, והחובות הכבדים שנדרשה העירייה לפרוע לבנקים ולמלווים אחרים מזה. ההיבט הרחב והכולל של מצב דברים זה הינו בענייננו בגדר "נסיבה שלמעביד לא הייתה שליטה עליה", שיש בו כדי להצדיק הפחתת שיעורו של פיצוי הלנת השכר לעובדים והעמדתו על השיעור המידתי השקול וההולם, כפי שיבואר להלן. פיצוי הלנה ודיני פירוק ופשיטת רגל 25. גורסת המדינה, כי גם אם מצב כלכלי קשה של מעביד אינו נחשב, כשלעצמו, לנסיבה שלמעביד אין שליטה עליה, שונים פני הדברים שעה שהמעביד נמצא על סף פשיטת רגל. או אז, כך לטענתה, יש לאזן בין דיני הפירוק לבין תכלית חוק הגנת השכר, באופן שיראו במעביד הנמצא על סף פשיטת רגל כמי שהלין את שכר עובדיו בנסיבות שלא הייתה לו שליטה עליהן. לפי פרשנותה של המדינה, אלה הדברים העולים מפסק הדין בעניין טל,30 בו נדון עניינה של אגודה שיתופית שהוצא לה צו פירוק. לשיטתה של המדינה עניין טל הוא בבחינת מורה הלכה גם בענייננו ויש להחילו, וביתר שאת, על מעסיק ציבורי באופן ש"תגרור ביטול מלא של כל פיצוי הלנה שהוא". נציגות העובדים ביקשה לדחות מכל וכל את טיעוני המדינה והוסיפה וטענה: עמדת המדינה לפיה אין לפסוק פיצוי הלנה לעובדי הרשות המקומית תגרום לכך שבעתיד לא תהא עוד כל ערובה לתשלום שכר במועדו. קבלתה של שיטה זו, במיוחד כשהיא נשמעת מפי המדינה, תגרום לכך שמעסיקים, במגזר הציבורי והפרטי כאחד, יעדיפו שלא לשלם שכר עובדיהם במועדו, בידיעה שאינם חשופים לסנקציה כלשהי. בדרך זו יחסכו המעסיקים בתזרים המוזמנים שלהם על חשבון עובדיהם; מה גם שלצורך תחולתו של סעיף 19 לחוק הגנת השכר, אין להשוות כלל בין המעביד הפרטי לבין המעסיק הציבורי. רשות מקומית אינה מתפרקת ואינה פושטת רגל; המדינה אינה רואה לייחד את קבוצת העובדים מיתר נושי הרשות המקומית, תוך שהיא מתעלמת מכך שהעבודה אינה מצרך והעובד אינו ספק. תשלום השכר במועדו נועד להגן על כבודו של העובד. חוק הגנת השכר משקף את עמדת המחוקק, שבחר להעדיף את העובדים ביחס לנושים אחרים. מקובלת עלינו עמדת העובדים מזו של המדינה. ונבאר. זכויות עובדים בפשיטת רגל ופירוק תאגיד - סעיף 19 לחוק הלנת השכר 26. בנוסחו המקורי של סעיף 19 לחוק נאמר כך: "(א) כונס הנכסים הרשמי, נאמן בפשיטת רגל ומפרק חברה או אגודה שיתופית אינם חייבים בפיצוי הלנת שכר בעד פרק הזמן שראשיתו ששת חודשים לפני התאריך הקובע... --------------- 28 דברי הכנסת, לעיל הערה 11, עמ' 409. 29 ועדת חקירה בעניין עיריית לוד (עוזיאל וכסלר, יו"ר; אחז בן-ארי ויצחק וידבסקי, חברים): סיכום ומסקנות, הוגש למנכ"ל משרד הפנים, 17.8.2004. (ג) סעיף זה אינו חל על פירוק מרצון של חברה... (ד) "התאריך הקובע" לעניין סעיף זה - יום הגשת הבקשה לצו קבלת נכסים או לצו פירוק על ידי בית המשפט, או יום מתן צו פירוק לאגודה שיתופית, הכל לפי הענין". בהתייחס לתחולתו של סעיף 19 לחוק בנוסחו המקורי (להבדיל מזה המתוקן החל על ענייננו), נדונה בפסק-הדין בעניין טל זכאותה של עובדת באגודה שיתופית שהתפרקה לפיצוי הלנת פיצוי פיטורים. במסגרת זו נדרש בית דין זה לפירוש המונח "התאריך הקובע" כמועד אשר ממנו ואילך מתגבש הפטור מתשלום פיצוי הלנה, ובאותו הקשר נאמר שם: "פיצוי הלנה מכוח חוק הגנת השכר, באים להרתיע מעביד מהלנת שכר עובד - הם באים לעשות את ההלנה ללא כדאית מבחינה כספית; הם אינם ריבית או פיצוי על נזק במשמעות החוזית או בנזיקין; הם למעשה פיצויםin terrorem. משכך הדבר, קל לעמוד על המניע אחרי סעיף 19(א) לחוק הגנת השכר: עת מדובר במעביד, במקרה שלנו - אגודה שיתופית - שהיא על סף פירוק, והראיה להיותו במצב כזה היא בכך שתוך ששה חודשים אכן יגיעו לפירוק, ההנחה היא שמצבו הכלכלי היה כזה שאי תשלום השכר במועד לא היה נמנע על ידי ה"סנקציה" של פיצוי הלנה ואולי הניחו מראש, כי במצב כזה מאליו מתקיים האמור בסעיף 18 לחוק, כי אי תשלום שכר במועד "בגלל נסיבה שלמעביד לא הייתה שליטה עליה" שימש עילה לביטול פיצוי הלנה. אם זה היה השיקול לפטור מפיצוי הלנה, מכוח סעיף 19(א) לחוק - מובנת ומוצדק - התייחסות למועד המוקדם ביותר שבו ניתן ביטוי חיצוני לפירוקה של אגודה שיתופית - הוא "יום מתן" צו הפירוק, ולא היום שבו מקבל הצו תוקף". על דברים אלה משליכה המדינה יהבה ומהם מבקשת היא ללמוד גזרה שווה לפטור מפיצוי בגין הלנת שכרם של עובדי הרשויות המקומיות. דינה של טענה זו להדחות. אין היא נלמדת מלשון הכתוב, אף לא מהוראתו. ונבהיר. 27. לא בכדי קבע בית-דין זה בעניין טל כי "פרק הזמן לענין סעיף 19(א) לחוק הגנת השכר הוא ששה חודשים" מיום מתן צו הפירוק. כלומר: סוף דבר מעיד על תחילתו. עצם מתן צו הפירוק מעיד על כך שבששה החודשים שקדמו להוצאת הצו היה המעביד במצב של חדלות פרעון. באותה תקופה מוגדרת ובגבולותיה בלבד יוכר המצב אליו נקלע כ"נסיבה שלמעביד לא הייתה שליטה עליה". במסגרת זו בלבד עשויה חדלות הפרעון של המעסיק לשמש עילה לפטור אותו מתשלום פיצוי הלנה על שכר שלא שולם בששת החודשים שקדמו למתן צו הפירוק. שמע מיניה: שכר שלא שולם לעובד שבעה, שמונה או תשעה חודשים ויותר לפני מתן צו הפירוק ישא גם ישא פיצוי הלנה, ואין הפטור חל עליו. זאת, כיוון שאם לא כן לעולם יתפוס המעביד ב"קרש ההצלה" אליו נצמדו המדינה והעירייה בטיעוניהן, ויאמר אף הוא, גם אני נמצא דרך קבע על סף פירוק ומשכך מעוקר פיצוי ההלנה מתכליתו ההרתעתית ולכן יש לפטור אותי מתחולתם. כך יטען המעסיק הציבורי ובעקבותיו יבוא גם המעסיק הפרטי. ודוק. כדי למנוע טיעון ממין זה הוסיף המחוקק ושמט מתחת רגלי המעביד את האופציה של "פירוק מרצון" להבדיל מפירוק שנכפה על המעביד. זאת, בהוראתו של סעיף 19(ג) לחוק בנוסחו הקודם, לפיו הפטור מפיצוי הלנה בששת החודשים שקדמו למתן צו הפירוק "... אינו חל על פירוק מרצון של חברה". קל וחומר שאין ה"פירוק מרצון" כביכול של הרשות המקומית מצדיק את הפטור מתשלום פיצוי הלנה לעובדיה אותו מבקשת המדינה להקנות לרשות בטיעוניה. ברוח האמור לעיל, קיבל בית דין זה בעניין עראבה31 את ערעורה של קרן השתלמות נגד מועצה מקומית, לאחר שפיצוי ההלנה על הפרשות עובדיה הועמד על ריבית חשב כללי נוכח טענה בדבר קשיים כלכליים. וכך נאמר שם, מפי חברי הנשיא אדלר: "נציין, כי ככל שמצבה הכלכלי של המועצה הוא שהכתיב את פסיקת בית-הדין קמא, הרי שהמחוקק בסעיף 19 לחוק הגנת השכר הביא בחשבון מצב כלכלי קשה של חברה אך ורק שעה שאותו מצב כלכלי מביא לפשיטת רגל או לפירוק תאגיד, מה שאין כן במקרה דנן". --------------- 30 עניין טל, לעיל הערה 21. 31 ע"ע 73/03 קרן השתלמות לעובדי הרשויות המקומיות בע"מ - עראבה מועצה מקומית, ניתן ביום 3.12.2003, סעיף 4 לפסק דינו של הנשיא אדלר. טענת המדינה, לפיה בפסיקתו זו "סטה והתעלם" בית דין זה מ"הלכת טל" משוללת יסוד, ולוּ מן הטעם שאין הנדון דומה לראיה. בעניין טל מדובר היה "... בפיצוי פיטורים ובמעביד שהינו אגודה שיתופית בפירוק",32 ואילו ענייננו בתשלום שכר לעובדים ובמעסיק שהוא רשות מקומית המלינה שכר עובדיה. 28. מוסיפה המדינה וטוענת, כי הלנת שכרם של עובדי הרשות "באופן עקבי" מעידה על כך שהרשות נמצאת על סף פירוק. במצב דברים זה, טוענת המדינה, דינה של הרשות כדינו של מעסיק פרטי שהוּצָא לו צו פירוק, וכמוהו פטורה אף היא מתשלום פיצוי הלנה לעובדיה. אף טענה זו דינה להדחות. אם לא כן, קונה לה הרשות היתר של קבע להלנת שכר עובדיה לעתיד לבוא. ודוק. מצב גירעוני "כרוני" אינו עילה לפטור מפיצוי הלנה למעסיק הפרטי, על אחת כמה וכמה עת המדובר ברשות ציבורית, לרבות רשות מקומית. עצם התופעה של הלנת שכר "באופן עקבי" פסולה מכל וכל ויש לגנותה. על אחת כמה וכמה אין היא קולר להיתלות בו כנסיבה המצדיקה המשך הלנת שכר ופטור מפיצוי הלנה בצידו לעולם ועד. תנא דמסייע לטיעוניה אלה מבקשת המדינה למצוא בפסיקתו של בית דין זה בעניין אגוד לשכות המסחר,33 בה עמדנו על כך שהרשויות המקומיות הגיעו לסף "פשיטת רגל". דא עקא, שהמדובר בפשיטת רגל מושגית, ובוודאי שאין לראות בדברינו אלה הוצאת צו הכרזה מתמשך על פשיטת רגל של הרשויות המקומיות או קבלת פטור ממילוי חובותיהן על פי דין. 29. יוטעם, כי בטיעוניה התעלמה המדינה מכך שבמועדים הרלבנטיים לענייננו היה המצב החוקי שונה מזה שעמד ביסוד הפסיקה בעניין טל. הנכון הוא, שבמועד הגשת התביעה מושא ערעור זה עמד בעינו נוסחו המתוקן של סעיף 19 לחוק (להלן: הנוסח המתוקן) אשר זו לשונו: 34 "פשיטת רגל ופירוק התאגיד (א) ניתן לגבי מעביד צו כאמור בסעיף 127נה' לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשכ"ח-1968, לא יהיה המפרק כמשמעותו בסעיף 127סא(א) לחוק האמור חייב בתשלום פיצוי הלנת שכר; אולם בהחלטתו בדבר אישור החוב רשאי הוא לקבוע כי על השכר שהולן יתווספו הפרשי הצמדה לתקופה שמן המועד לתשלום השכר עד יום תשלומו; הפרשים אלה יהיו לכל דבר, פרט לעניין סעיף זה, חלק משכר העבודה (ב) סעיף קטן (א) לא יחול לעניין שכר שכונס הנכסים הרשמי, נאמן בפשיטת רגל, מנהל המרפאה עזבון בפשיטת רגל ומפרק תאגיד התחייבו בו אחר מתן הצו ". בהתאם לנוסח המתוקן של סעיף 19 לחוק נקבעו זכויות עובדים בפשיטת רגל ובפירוק תאגיד, בסעיפים 182 ו-189 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי). לפי האמור בסעיפים אלה, זכאי העובד לגמלה מהמוסד לביטוח הלאומי אם ניתן לגבי מעבידו צו הכרזה כפושט רגל לפי פקודת פשיטת הרגל, או אם ניתן צו לפירוק חברה לפי פקודת החברות וכיוצ"ב. את תביעתו יגיש העובד למוסד לביטוח לאומי באמצעות המפרק - הוא הנאמן בפשיטת רגל, מפרק החברה, האגודה העותומנית, האגודה השיתופית, או מפרק השותפות, כונס נכסיה או מנהל עסקיה, הכל לפי העניין, כאמור בסעיף 182 לחוק הביטוח הלאומי. בהתייחס לשיעור הגמלה שזכאי עובד לקבל מהמוסד לביטוח לאומי בגין שכר עבודה ופצויי פיטורים בתשלומם חייבת החברה שהתפרקה לעובד, קבע בית המשפט העליון בעניין אמיתי כך:35 חובות שחבה החברה לעובדיה מתגבשים בתאריך צו הפירוק; ביחסים שבין המוסד לעובד קמה זכות העובד לגמלה עם מתן הצו לפירוק החברה; ואילו שיעור הגמלה מתגבש לפי התקרה ביום התשלום. הוראות דין אלה מתיישבות עם תכליתם של דיני הפירוק, ככל שהם נוגעים לשכרם של עובדים בחברה בפירוק. ביסודם של דינים אלה מגמה סוציאלית מובהקת שמטרתה לייחד את העובדים מנושים אחרים, ולהבטיח שלא ייצאו העובדים מנושלים מזכויותיהם כתוצאה מהפירוק. 30. שונה המצב בענייננו, בו אין המדובר בהוצאת צו פירוק כדין ועל פי דין לרשות המקומית. משכך הוא ובהיעדר צו פירוק, אין בידי עובדי הרשות המקומית להיפרע מן המפרק בגין חוב השכר המולן בתוספת הפרשי הצמדה עליו. אף אין הם זכאים לגמלה מהמוסד לביטוח לאומי בגין השכר שהולן. במצב דברים זה, בדין נשמעת טענת העובדים לדחיית שיטתה של המדינה לפיה הרשות המקומית היא "כאילו" --------------- 32 עניין טל, לעיל הערה 21, סעיף 13 לפסק-הדין. 33 עניין איגוד לשכות המסחר, לעיל הערה 5. 34 חוק הגנת השכר (תיקון מס' 16), תשמ"ה-1985, ס"ח תשמ"ה מס' 1156 מיום 7.8.1985, עמ' 210. פושטת רגל. זאת, גם מן הטעם שאם כך ייקבע, יימצאו העובדים חסרים מזה ומזה. לא רק ששכרם אינו משולם במועדו ובמלואו, אלא שבהעדר צו פירוק כדין אין הם זכאים לקבלת פיצוי על השכר המולן מהמפרק או מהמוסד לביטוח לאומי, בעוד אשר המדינה והעירייה רוחצות בניקיון כפיהן. 31. מוסיפה המדינה בטיעוניה ומעמידה כנגד שכרם המולן של העובדים וזכויותיהם את זכויותיהם של ספקים ונושים אחרים של הרשות, הנפגעים אף הם מחדלות הפרעון אליו נקלעה הרשות. אין לקבל טענה זו. בפתח דברינו עמדנו על כך שזכותו של עובד לתשלום שכר במועדו הינה זכות בסיסית ויסודית, אשר נועדה להגן על בטחונו ועל כבודו. כפי שהדגשנו לעיל, תשלום שכרו של העובד במועד הוא עיקר העיקרים, התכלית לשמו נחקק חוק הגנת השכר. בעצם חובת תשלום השכר במועדו הביע המחוקק בחוק הגנת השכר את כוונתו להעדיף את העובדים על פני אוכלוסיות שונות, דוגמת ספקים או נושים אחרים. העדפה זו מצאה ביטויה גם בסנקציה החריפה של פיצוי ההלנה בו יחויב מעביד המלין את שכר עובדיו. העדפה זו אף ניצבת בבסיס תיקון 31 לחוק יסודות התקציב.36 לא בכדי נקבעה בדין העדפת העובדים על פני נושים אחרים, שלא יצאו העובדים מנושלים מזכויותיהם כתוצאה מהפירוק. על אחת וכמה נכונים הדברים עת מדובר בזכויותיהם של עובדי רשות מקומית המלינה שכר עובדיה כשיטה ומתנערת מחובותיה בדין כלפיהם. בכך ניתן ביטוי להשקפה היסודית לפיה העבודה אינה מצרך והעובדים אינם אך ספקי שירות למעביד. כפי שציינה פרופ' רות בן-ישראל במאמרה, העבודה היא אמצעי יצירתי המעשיר את העולם והמשחרר את הפרט מתלות בזולתו. העבודה והשכר המשולם בגינה הם אמצעי להשגת צדק חלוקתי, כאשר הערכים הגלומים בעבודה חורגים מעצם ביצוע המטלה וקבלת תמורה בעבורה.37 ועוד זאת. העדפת העובדים וההגנה עליהם נובעת מן החולשה היחסית בה הם נתונים לעומת ספקים ונושים כגון חברות ובנקים, שזכויותיהם בחלק מן המקרים מובטחות מראש. לפיכך, נתפסת הלנת שכר העובדים כניצול המעביד את חולשתו היחסית של העובד. המשמעות המעשית של הלנת שכר העובד באין פיצוי הלנה בצידה הינה מתן אשראי פטור מריבית למעסיק, שאלמלא כן היה חייב בה כלפי מלווים בריבית ובהם הבנקים. מנגד, נקלע העובד לחובות כבדים עקב הלנת שכרו משך ימים רבים ונאלץ לפנות למקורות מימון שונים ומשונים כדי שיוכל לכלכל אותו ואת בני ביתו הסמוכים על שולחנו. ביטוי לכך נמצא בעדותה של נציגת ועד העובדים, עליה עמד בית הדין האזורי בפסק דינו, וממנה עלה בבירור מצבם העגום של העובדים שנקלעו לסבך חובות בגין תשלומי משכנתא, הגיעו למצב של ניתוק חשמל ומים וחלקם אף "לקחו הלוואות בשוק האפור". על כך שהלנת השכר כמוה כהעברת נטל מימון המפעל מכתפי המעביד אל כתפיו של העובד עמד בית דין זה לפני למעלה משלושה עשורים, בפסק-הדין בעניין מרכז החינוך העצמאי וכך נאמר שם: 38 "מטרתו של חוק הגנת השכר, בסעיפים שעניינם להבטיח שלא יעברו על 'בל תלין' היא להבטיח שהשכר ישולם במועדו. החוק בא למנוע הפיכתו של העובד למממן פעילות המעביד, והפיכתו של העובד למקור אשראי. חוק הגנת השכר יוצא מההנחה שהמעביד הוא השולט על כספי המפעל והיקף הפעילות, והוא חייב לכלכל את מימון פעולות המפעל כך, שיהא בידיו הכסף לתשלום שכר העבודה במועד". הלכה זו סבה על מקרים בהם נקלע המעסיק הפרטי למצוקה כלכלית, לא אחת בנסיבות הנזכרות אף במאמרו של חברי הנשיא אדלר: "במשק הישראלי עיכובים בתשלום כספים המגיעים למעביד הינם חלק מהפעילות הכלכלית של העסק. על המעביד להיערך לכך ואין הוא רשאי להיאחז בקשיים כספיים במהלך הרגיל של העסק. כמו כן, מפעל שנקלע למצוקה כלכלית יכול לקחת הלוואה מהבנק, ואין לאפשר לו לקחת אשראי מהעובדים".39 דברים אלה ראויים ונכוחים פי כמה וכמה עת המדובר ברשות ציבורית החבה חובת תום לב והגינות מוגברת לעובדיה. 32. כללו של דבר: אין ליתן הכשר להשגת אשראי על חשבון העובדים. בהעדר ה"שוט" המאיים של פיצוי ההלנה עלול להיווצר מצב בו ישמשו מעסיקים במגזר הציבורי "דוגמה ומופת" אף למעסיקים במגזר הפרטי, להלנת שכר העובדים כדרך הזולה, הזמינה והנוחה ביותר לקבלת אשראי. יש למנוע תופעה פסולה זו ולעקור אותה מן השורש. --------------- 35 ע"א 824/80 המוסד לביטוח לאומי נ' אמיתי, מפרק חברת עלמא (יצוא) בע"מ ואח', פ"ד ל"ז (4) 729. 36 ראו: המבוא להצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31), לעיל הערה 3, עמ' 496. 37 ר' בן-ישראל "צדק חברתי בעידן בתר העבודה: צדק חלוקתי בחלוקת העבודה במאה העשרים" צדק חלוקתי בישראל (מ' מאוטנר עורך, 2000) 309. 38 דב"ע לב/3-3 מרכז החינוך העצמאי - מנחם דב שוורץ, פד"ע ג 318, 323. 39 אדלר, לעיל הערה 15, עמ' 33. 40 ראו: סעיף 9 לעיל. המעסיק הציבורי והמעסיק הפרטי 33. גורסת המדינה, כי השוני המהותי בין המעסיק הציבורי למעסיק הפרטי מצדיק את החלת הפטור שבסעיף 19 לחוק על רשות מקומית. לשיטתה, המעסיק הפרטי הוא אדון יחיד למפעלו. אי לכך, וכדי להקדים תרופה לחדלות פרעון, אין הוא מוגבל בדרכי התייעלות ובצמצום הוצאות, שנתח נכבד מהן הוא פיטורי עובדים. זאת, בעוד שהרשות המקומית, כמעסיק ציבורי, כבולה בהסכמים קיבוציים המונעים ממנה לנהל ענייניה ביעילות הנדרשת, לרבות פיטורי עובדים. אין לקבל טענה זו. מעסיקים פרטיים לא מעטים מנהלים מפעליהם תוך הידרשות להסכמים קיבוציים בהם מותווים הליכי פיטורים וההגבלות עליהם. בהתאם, אף אין בידי המעסיקים הפרטיים לפטר עובדים כראות עיניהם וכאוות נפשם. בנדון זה אין דין העירייה שונה מדינו של מעסיק פרטי שנקלע לקשיים כלכליים. ועוד זאת. חלקו של המעסיק הציבורי לא נגרע בגין היותו צד להסכם קיבוצי. כמוהו כמעסיק הפרטי, בפני שני סוגי מעסיקים אלה פותח ההסכם הקיבוצי אפשרויות התייעלות לרבות פיטורי עובדים בהסכמה הדדית של הצדדים לו. כך, בתכנית ההבראה בעיריית לוד נקבע בהסכם הקיבוצי יעד של "התייעלות הדדית" במסגרתו הוסכם על סיום עבודתם של 156 עובדים במסלול של פרישה לפנסיה תקציבית או במסלול של פיצויי פיטורים, ועל הפחתה זמנית בשכר העובדים. בזאת נפתחו בפני העירייה נתיבי התייעלות גם על דרך של הפחתת מספר העובדים בה. אף אין להתעלם מכך, שהמעסיק הציבורי אינו חשוף לסיכונים עמם מתמודד המעסיק הפרטי. שלא כמו זה האחרון, נהנה המעסיק הציבורי מהכנסות קבועות שאינן תלויות בהכרח במידת הצלחתו העסקית ובידיו לכוון את תחומי פעילותו. שלא כמו המעסיק הפרטי, אין פעילותו של המעסיק הציבורי נתונה אך ורק לתנאי התחרות של השוק החופשי, ושינוי במצב השוק אינו גוזר את גורלו של המעסיק הציבורי לשבט או לחסד. בסופו של יום, מדובר בסדרי העדיפויות בחלוקת המשאבים העומדים לרשות הגוף הציבורי, הלא היא העירייה בענייננו. משכך הוא, אם הגיעה העירייה אל עברֵי פי פחת של חיוב בתשלום פיצוי הלנת שכר לעובדיה, אין לה אלא להלין על עצמה, ובל תעביר את נטל ההוצאה הציבורית אל כתפיהם של עובדיה. 34. נדחית אף הטענה לפיה רשות מקומית אינה כפופה לדיני הפירוק ואילו המעסיק הפרטי החוסה תחת אותם דינים יכול להתגונן באמצעותם מול תביעות עובדיו לשכר. לפי סעיף 380 לפקודת החברות [נוסח חדש], תשמ"ג-1983 נתונה לשר המשפטים הסמכות להוציא צו המרחיב את תחולת דיני הפירוק אף על גוף "שאינו ניתן לפירוק לפי פקודה זו, בשינויים המחויבים". החלתה של הוראה זו על רשות מקומית היא לטענת המדינה "... עניין מוקשה ביותר, שכן לרשות מקומית ישנן פונקציות ציבוריות שההצדקות לקיומן הן מעבר לשיקולים כלכליים". אכן, דברים של טעם. אולם, אותו טעם עצמו הוא העומד ביסוד חובתה הראשונית של העירייה לשלם את שכר עובדיה במועדו ובהוצאתה מגדר הפטור מתשלום פיצוי הלנה שנתן המחוקק למעביד הפרטי שהגיע לכלל פירוק. אין לקבל את טענת המדינה המוסבת כנגד העובדים על "שלא פנו בהליך של הסדר נושים" כלפי העירייה, משיקולים זרים לפיהם "...הסדר נושים אינו מבטיח לעובדים אף לא את תשלום השכר במלואו". טיעון זה מתעלם מסיכום הדיון שנערך אצל מנכ"ל משרד הפנים בשיתוף עם העירייה,40 שהוצא בהמשך להחלטת הממשלה בה נקבע "... כי עיריית לוד תטופל במסגרת מסלול הסדר נושים. בתאריך 1.3.04 החליטה הוועדה בראשות שר הפנים (צוות היישום) כי עיריית יהוד [צ.ל. לוד - נ.א.] תוסט ממסלול הסדר נושים למסלול תוכנית הבראה. יצוין כי לאור מצבה של הרשות נכלל הליך של הסדר נושים וולונטרי בתוכנית ההבראה... במסגרת תכנית ההבראה ובכפוף לעקרונות המגובשים בה נדרשת הרשות להגיע להסדר וולונטרי עם נושיה ללא פניה לביהמ"ש... במשך תוכנית ההבראה ולאחר שניתן אשראי חדש ע"י אוצר השלטון המקומי, שר הפנים לא יפנה לשר המשפטים, אם בכלל, לקבלת אישור לצורך פנייה להסדר נושים שלא מרצון, אלא לאחר שבחן באופן ספציפי ופרטני את מצבה של העירייה...". דברים אלה מדברים בעד עצמם ולא נוסיף. המשבר ברשויות המקומיות ופיקוח משרד הפנים 35. טוענת המדינה, כי "עובדי הרשויות המקומיות אינם עובדי המדינה", אף אין המדינה בגדר "מעסיק על" של עובדי הרשות המקומית. על כן, אין ל"הרים מסך" כלפיה ולהטיל עליה אחריות ישירה או עקיפה לתשלום שכרם של אותם עובדים. בד בבד מוסיפה המדינה וטוענת, כי חיוב העירייה בתשלום פיצוי הלנה לעובדיה יגרום להטלת "נטל תקציבי כבד ביותר על תקציב המדינה בלא שקיימת לכך עילה משפטית מבוררת". מקובל עלינו כי המדינה אינה מעסיקתם של עובדי הרשויות המקומיות. אולם בכך בלבד אין די כדי לפטור את המדינה מאחריותה לפיקוח על השלטון המקומי ובמיוחד על התנהלותו הכושלת ותוצאותיה. למצב דברים זה התייחס מבקר המדינה בפתח הדברים לדו"ח ביקורת השלטון המקומי שפורסם לאחרונה:41 "משרד הפנים האחראי על ההנחיה, ההדרכה והפיקוח של מערך כוח האדם ברשויות המקומיות אימץ מדיניות של ביזור סמכויות, תוך התעלמות מתמשכת מהנעשה ברשויות המקומיות בתחום ניהול כוח האדם. כתוצאה מניהול כושל התדרדר מצבן הכספי של רשויות מקומיות עד שהדבר פגע באספקת שירותים לתושביהן או לאי-תשלום משכורות לעובדיהן וחלקן עומד על סף קריסה. הסדרי הבראה שנעשו עם חלק מהרשויות לא הועילו, ומשרד הפנים לא הקפיד על מילוי הדרישות להפחתת משרות והורדת עלויות השכר". הגם שממצאיו של מבקר המדינה ומסקנותיו אינם בגדר ראיה,42 ממחישים הם את התמונה הכוללת שנגולה לנגד עינינו בערעור זה. ביטוי לכך נמצא גם בסכסוך שהובא לפנינו בפרוץ השביתה הכללית במשק על רקע הלנת שכר העובדים ברשויות המקומיות. באותה פרשה,43 שהמדינה נמנתה על הצדדים לה, הורינו בהחלטה מיום 22.9.2004 כי "המדינה תגרום לכך שכל עובדי הרשויות המקומיות יקבלו את מלוא השכר...". ולא בכדי. שכן, מערכת השלטון המקומי הינה חלק אינטגרלי מהמרקם השלטוני הכולל במדינת ישראל, הן מבחינה רעיונית והן מבחינה מעשית. במסגרת זו, נהנות הרשויות המקומיות, ועירית לוד בכללן, מתקציב המדינה וכפופות על פי דין לביקורת המדינה ולביקורתם של משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר. כך ובין היתר, נתונה לרשויות המדינה סמכות שבדין להורות על איחודן של רשויות מקומיות, על מינוי חשב מלווה להן, ובמידת הנדרש להורות על מינוי ועדה קרואה לרשויות שכשלו בתפקודן. במסגרת הדין כאמור, ונוכח המשבר שפקד את השלטון המקומי, קיבלה המדינה על עצמה, הלכה ולמעשה, את האחריות להבראתו, בהחלטותיה ובתיקון 31 לחוק יסודות התקציב. זאת, תוך שקבעה מסכת דרישות מחמירות ותנאים מוקדמים לתמיכה תקציבית ברשויות נזקקות. בכך נתנה המדינה ביטוי נכון ל"אחריות העל" שלה להתנהלות הרשויות המקומיות ובמיוחד כן לחובתן היסודית שלא להלין שכר עובדיהן. במצב דברים זה אין נשמעת טענת המדינה בשני קולות: מזה - דאגתה המוצדקת לתשלום שכרם של עובדי הרשויות המקומיות בעיתו, שביטוי לה בתיקון 31; ומזה - התנערותה מאחריות למניעת הלנת השכר במסגרת הנדרש וכמתחייב מן הדין ומהפסיקה. "השלכות רוחב" ושיקולי תקציב 36. טוענת המדינה, כי הסיוע התקציבי לרשויות המקומיות בכלל, ולעיריית לוד בפרט, מותנה בכך שתשלום השכר המולן לעובדיהן יהיה נומינלי, עירום ועֶרְיָה מפיצוי הלנה ומהצמדה וריבית כחוק. מוטב היה לטענה זו אלמלא הועלתה, על אחת כמה וכמה כשהיא באה מפיה של המדינה. שכן, בכך מתעלמת המדינה מהוראתו של סעיף 18א' לחוק הגנת השכר המחיל מפורשות את הוראות חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961 על המקרים בהם אין משולם פיצוי הלנה לרבות אלה בהם "ביטל בית דין אזורי פיצוי הלנת שכר...". בהתאם, אימץ בית הדין לעבודה את הכלל שנקבע בפסיקתו של בית המשפט העליון, לפיו חיוב בתשלום הפרשי הצמדה ורבית נועד לשמור על ערכו הריאלי של הכסף ולפצות את הניזוק "באורח ממשי על הנזק שנגרם לו".44 אולם בכך לא סגי. שכן, אף מפיצוי הלנה אין העירייה פטורה כליל. על כך עמדנו לעיל בהרחבה ולא נוסיף אלא זאת: הגשמת האינטרס הציבורי מחייבת השתת פיצוי הלנה על העירייה ובמשנה תוקף. זאת, נוכח תכליתו של חוק הגנת השכר ומשנמצא כי הלנת שכר העובדים הינה "מכת מדינה" והייתה ל"מכה" מתמשכת בעיריית לוד עצמה. במצב דברים זה, היענות למבוקשן של המדינה והעירייה לביטול מוחלט של פיצוי הלנה, משמעותה מתן היתר להפרת חוק בוטה ומתמשכת ועצימת עיניים לנוכח נגע אותו ביקש המחוקק הישראלי לבער מקרבנו לפני חמישים שנה. על אחת כמה וכמה נכונים הדברים עת מדובר ברשות ציבורית לאוֹרָה מכוונים דרכם אחרים, לרבות המעסיקים הפרטיים. --------------- 41 משרד מבקר המדינה, דו"חות על הביקורת בשלטון המקומי (ירושלים, דצמבר 2004) 47. 42 ראו: סעיף 30(א) לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], תשי"ח-1958 43 עניין איגוד לשכות המסחר, לעיל הערה 5, סעיף 5א' להחלטה מיום 22.9.2004. 44 ע"א 19/83 כרמל בע"מ נ' ברים חברה לייצור, פ"ד לט(4) 522, 531; וראו: דב"ע נג/141-3 טוטרי - התכוף חרושת ברזל, לא פורסם; אדלר, לעיל הערה 15, עמ' 36. 37. קשיי תקציב בגינם אין משולם שכר עובדים וקשיי תקציב הכרוכים בתשלום פיצוי הלנה אינם שקולים כנגד הפגיעה שנפגעו עובדי העירייה בגין הלנת שכרם. בנדון זה אין נפקא מינה אם הסיבה לחדלות הפרעון אליה נקלעה העירייה נובעת מהתנהלותה הכושלת או אם הטעם לכך בצמצום תקציבים ובפיקוח לקוי של המדינה. בין כך ובין כך, לא על כתפי העובדים יוטל נטל האשראי בגין חוב השכר שלא שולם במועדו. אין העובדים קלפי משחק ביד מעסיקיהם, ואין להותיר את העובדים בחזקת "בני ערובה" בידי הרשויות המקומיות, במסגרת ההסדרים התקציביים בינן לבין המדינה. 38. אמרנו לעיל ונחזור ונדגיש: בסופו של יום מדובר בסדרי עדיפויות. ראשונות יעמדו הנורמות היסודיות המחייבות הקפדה על כבודו של העובד כאדם ועל מעמדו אצל מעסיקו. לכך מכוון משפט העמים. על כך מושתתות הוראותיו של חוק הגנת השכר ועיקרים אלה הותוו בהלכה הפסוקה. לאורן של אמות מידה בסיסיות אלה ייקבעו סדרי העדיפויות התקציביים והשלכותיהם. לעניין אחרון זה נחזור על הלכה הנטועה במקומותינו מימים ימימה. חֶסֶר תקציבי אינו מילת קסם. הגשמתן של זכויות יסוד אינה נדחית מפני קושי תקציבי. בכל מקרה מתחייב איזון אינטרסים.45 האיזון הנדרש הוא שעמד לנגד עינינו בפסיקת פיצוי ההלנה בערעור זה, באופן שימלא את תכליתו באורח מידתי וסביר ובשים לב לאינטרס הציבורי הכולל. פסיקת פיצוי ההלנה ואפשרות מימוש פסק-הדין 39. בשולי הדברים וקודם שנבוא לסיומם נסיר מדרכנו טענה אחרונה של המדינה והעירייה, לפיה מן הדין לפטור את העירייה מתשלום פיצוי כלשהו לעובדים, וזאת מן הטעם שתכנית הסיוע לעירייה אינה כוללת תשלום פיצוי הלנה. לפיכך, על פי הטענה, גם אם נחייב את העירייה בתשלום פיצוי הלנה הרי שנוכח קופתה הריקה לא יוכלו העובדים ממילא לממש את חובם הפסוק. טענה זו נדחית מכל וכל. חיוב העירייה בתשלום פיצוי בגין הלנת שכר העובדים אינו נגזר מסיכויי מימושו של פסק-הדין. ככלל, מצבו הכספי של החייב אינו פוטר אותו מחובה שבדין ואין הוא מקנה לו זכות להמשיך ולהפר חובתו. בה במידה, יכולתו או אי יכולתו של החייב לשלם את החוב הפסוק אינם מהווים אָמַת מידה לחיובו בדין או לשיעורו. על כך שהזכות לפיצוי אינה מוכרעת על פי אומדן האפשרויות של הוצאתה אל הפועל עמד לאחרונה חברי השופט צור בעניין כאביה:46 "הזכות היא העיקר והמימוש הוא הנובע ממנו. לא יתכן שקושי במימוש הזכות יבטל זכות או יאיין אותה". על אחת כמה וכמה נכונים הדברים עת המדובר ברשות שלטונית עליה מוטלת חובה מוגברת לכיבוד הדין ולביצוע החוב הפסוק. במיוחד כן בענייננו, כאשר פיצוי ההלנה נושא עמו מסר של הגנה על כבוד האדם של העובדים לבל יהא עוד למרמס, ופיצוי על הפגיעה שידעו בגין אי תשלום שכרם. בנדון זה לא למותר לציין את נכונות העובדים, כעולה מעמדתם לפנינו, לבוא לקראת העירייה במימוש תשלום פיצוי ההלנה שייפסק, לרבות הסדר פריסת תשלומים. שיעור פיצוי ההלנה לעובדי העירייה 40. עמדנו בהרחבה על חובתה של העירייה לשלם לעובדיה את שכרם על פי דין, במלואו ובמועדו. פירטנו טעמינו לדחיית עמדתן של המדינה ושל העירייה, לפיהן יש לשלם לעובדים שכרם הנומינלי ותו לא. שיטה זו נדחית מלפנינו מכל וכל. בקביעת שיעור פיצוי הלנת השכר בו חייבת העירייה לעובדיה הבאנו בחשבון את כלל השיקולים שנימנו לעיל ועיקרם באלה: על כף אחת עמדה במלוא משקלה חובת העיריה בתשלום שכר עובדיה במלואו ובעיתו כמצוות החוק, והרתעתה מפני הפרת אותן חובות. בד בבד נשקל הצורך בפיצוי העובדים בגין המצוקה אליה נקלעו ובריפוי הנזק שנגרם להם. על הכף האחרת נשקלו טיעוני העירייה בדבר הנסיבות החיצוניות שגרמו לכשל הכלכלי אליו נקלעה, שגרמו להלנת שכר עובדיה; עמדו לנגד עינינו אף טענותיה של המדינה בדבר ההשלכות העלולות לנבוע מחיוב העירייה בתשלום פיצוי הלנה, הן על תקציב המדינה והן על עיריית לוד, והעשויות להגיע לכדי סיכול תכניות ההבראה והשיקום לעירייה ולרשויות מקומיות אחרות כמותה. --------------- 45 ראו בהקשר זה: דנג"ץ 4191/97 רקנט נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נד(5) 330, 355; בג"ץ 6845/00 איתנה ניב נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נו(6) 663, 697; בג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5) 729, 754; עב"ל 1188/04 המוסד לביטוח לאומי - דן חורי ואח', ניתן ביום 15.2.2005, סעיף 16 לפסק הדין. 46 ע"ע 1312/01 ז'ק כאביה נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ, ניתן ביום 26.12.2004, סעיף 21 לפסק דינו של השופט צור. בבואנו לעיין את כפות המאזניים בשיקולינו, אף נתנו דעתנו לעמדת העירייה בהליך הראשון לפנינו, להסכמתו של מנכ"ל משרד הפנים בעת גיבוש תוכנית ההבראה לעירייה (ממנה חזרה המדינה בטיעונה לפנינו) ולטיעוני העירייה בעתירתה לבג"צ. מכל אלה נשמעה הסכמת העירייה והמדינה לתשלום פיצוי הלנת שכר לעובדים בשיעור של 18% בחישוב שנתי, כגובה "ריבית חריגה בבנקים". זאת, למצער עבור האשראי שנכפה על העובדים בעת שהולן שכרם. על שיעור הריבית החריגה ראינו להוסיף פיצוי המגלם את הסנקציה ההרתעתית של פיצוי ההלנה המחזיקה בתוכה אף פיצוי סמלי לעובדים על הנזק הממשי שנגרם להם ולמען לא תישנה עוד התופעה הפסולה של הלנת שכר. 41. כללם של דברים: איזון ראוי ומידתי בין חומרת הלנת השכר מזה לבין חומרת הסנקציה של השתת פיצוי הלנה מזה, מחייב לדעתנו הפחתת שיעור פיצוי הלנת השכר מן השיעור המירבי שנקבע בחוק ומזה שנפסק על ידי בית הדין האזורי, והעמדת תשלום פיצוי ההלנה לעובדי עיריית לוד על שיעור שנתי של 25% (אפקטיבי) בגין השכר שלא שולם במועדו. זאת, עד לתקרת השכר הממוצע במשק כפי שתהיה ביום ביצוע התשלום בפועל. בשים לב להוראתו של תיקון 31 לחוק יסודות התקציב, לפיו הכספים בחשבונות החסינים מעיקולים שנפתחו ברשויות המקומיות נועדו "לתשלום שכר לעובדי הרשות המקומית... ובלבד שלא ישולמו שכר או קצבה העולים על השכר הממוצע למשרת שכיר שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה", מוסיפים אנו וקובעים, כי יתרת השכר מעבר לשכר הממוצע במשק תישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק בלבד. טרם נעילה 42. לפני חתימת הדברים להלן מספר הערות בהתייחס למקצת הדברים בחוות דעתו של חברי הנשיא אדלר. א. על כך שהשלטון המקומי הגיע אל עברי פי פחת תקציבית ותפעולית עמדתי בחוות דעתי. הוסיף והתייחס למצב עגום זה חברי הנשיא, והדברים ידועים. בהיבט הכללי של הסכסוך הוברר מצב של העדר שיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות לבין נציגות העובדים בכינון הסכמי הבראה והתיעלות, לרבות פיטורי עובדים. כל אלה נפרשו לפנינו במסגרת בירורם של סכסוכים קיבוציים בהיקפים ארציים ומקומיים, קודם שהגיע עניינה של עיריית לוד לפתחנו ולאחריה ועד עצם הימים האלה. ב. בהקשר הכללי, מקובלת עלי גישתו של חברי הנשיא לפיה נציגות העובדים, המקומית והארצית, הינה שותף חיוני לנשיאה בעול ההתייעלות ושומה עליה ליתן כתף ולסייע לרשות המקומית במהלכי ההבראה הנדרשים. על כל הנוגעים בדבר מוטלת האחריות לפעול בעצה אחת לשם הגשמת המטרות לשמן קמה ופועלת הרשות המקומית, לרבות מתן שירותים לאזרח ולתושב המקום ושמירה הולמת על תנאי עבודתם של המועסקים ברשות. ג. ברוח זו אף חתמו בנובמבר 2004 נציגי ההסתדרות ונציגי מרכז השלטון המקומי על הסכם העקרונות להבראת הרשויות המקומיות,47 בידיעה ברורה שיישומו של הסכם זה מותנה בהשתתפות המדינה. זאת, על דרך של הקצאת משאבים תקציביים לסיוע ולהבראת הרשויות בד בבד עם פיקוח הדוק וסנקציות בצידו על התנהלותן של הרשויות הנתמכות. בכך נטלו עליהן שלושת השותפות הללו, הרשויות המקומיות, ההסתדרות והמדינה, אחריות ומחוּיבוּת לעשות, כל אחת בתחומה, את הנדרש כדי לחלץ את השלטון המקומי בישראל מן הבוץ אליו שקע. ד. עד כאן התמונה הכללית ומכאן עלינו לשוב ולפנות לסכסוך שהובא להכרעתנו ועניינו בחיובה של עיריית לוד בתשלום פיצוי הלנה לעובדיה בגין הלנת שכרם. יוטעם, כי בהתייחס למגעי העירייה ונציגות העובדים דחה בית הדין האזורי את טענות העירייה בדבר סירובה של נציגות העובדים לפיטורי עובדים כחלק מתכנית הבראה. זאת, נוכח קביעתו המפורשת של בית הדין כי העירייה לא הוכיחה טענותיה בנדון זה.48 כערכאת ערעור לא נתערב בממצא זה לשנותו והוא מקובל על דעתנו. ה. יוער, כי מטיעוני העירייה לפנינו הוברר שכל העת התקיימו מגעים בין העירייה לנציגות העובדים בנוגע להליכי הבראה. ביטוי לכך נמצא בפרוטוקול מיום 30.12.2004 במהלך דיון בסכסוך קיבוצי שהגישה הסתדרות המעו"ף לבית הדין האזורי ולפיו "הגיעו העירייה ונציגות העובדים להסכמה בהמלצת בית הדין, כי עד ליום 2.1.05 יימסרו מכתבי פיטורים לכל העובדים שאמורים להיות מפוטרים בהתאם להסכם מיום 14.7.04",49 הוא ההסכם הקיבוצי. ו. בין כך ובין כך, ענייננו בהלנת שכרם של עובדי עיריית לוד ובפיצוי ההלנה לו הם זכאים בדין. במסגרת זו, אין מקובלת עלי השיטה לפיה על עובדי העירייה לשאת בתוצאות המגעים שהתנהלו בין נציגותם לבין העירייה והמדינה זמן ניכר לאחר שהולן שכרם וללא שהוכח דופי בהתנהגות העובדים עצמם. מנגד, הוברר בדיון לפנינו כי העירייה המשיכה בהפרת הדין ולא שילמה לעובדיה את שכרם המולן למרות שנצטוותה לעשות כן בפסק הדין הראשון, וזאת, ככל הנראה, עד לדיון בעתירה שהגישה העירייה לבג"צ. --------------- 47 ראו סעיף 6 לעיל. 48 בפסק הדין מיום 25.3.2004. 49 סק 200/04 הסתדרות המעו"ף - עיריית לוד (השופטת אפרת לקסר ונציגי ציבור מר זלוצובר ומר בן-חיים, החלטה מיום 30.12.2004). 43. על רקע זה עלתה ובאה לפנינו השאלה העיקרית מושא דיוננו והיא: העובדים אנה הם באים. למרבה הצער ולמגינת הלב הוברר כי בסופו של יום הפכו העובדים להיות שעיר לעזאזל לחוליי הרשות. העובדים הם אלה שנשאו בתוצאות התנהלותם הכושלת של כל הנוגעים בדבר. העובדים הם אלה שנקלעו אל בין המצרים והיו לבני ערובה במאבק שניטש בין העירייה והמדינה מזה ובין ההסתדרות מזה. העובדים, הם בלבד, נשאו על גבם את משא המחיר הכבד של הלנת שכרם ותשלומו לשיעורין, טיפין טיפין. כל זאת, שעה שהצדדים להסכם העקרונות, והמדינה לצידם, חתמו והצהירו פה אחד כי "זכותם של עובדים לשכר מלא במועדו תמורת עבודתם הינה זכות חקוקה ובסיסית שאין נעלה ממנה. תשלומי השכר לעובדי הרשויות המקומיות ישולמו על ידי הרשויות המקומיות במלואם ובמועדם. כך זכאים גם מקבלי הפנסיה התקציבית לגימלתם המלאה במועדה". הצהרה זו יש להעמיד בחזקתה ולמלא אחריה ככתבה וכלשונה. כדי לעקור משורש את תופעת ההלנה קבע המחוקק את פיצוי ההלנה כסנקציה דרקונית אותה יש להחיל על מעסיק המלין שכר עובדיו. סנקציה זו היא בעלת חשיבות חברתית וכלכלית מן המדרגה הראשונה. אין לרוקנה מתוכן ואין לעשותה למס שפתיים, כפי שמבקשות מעמנו כיום העירייה והמדינה. 44. ולמעלה מכל אלה. גם אילו הוכח כי נציגות העובדים או ההסתדרות לא מילאו את חובותיהם על פי הסכמי הבראה אין די בכך בלבד כדי להצדיק הלנת שכרם של עובדים. לטעמי, לא יפקוד בית דין זה עוון נציגותם של העובדים עליהם ולא יתן ידו להכשרת הלנת שכרם של עובדים, גם אם כשלה דרכם של נציגיהם. כללם של דברים 45. אם תישמע דעתי אציע לחברי למותב כי יצא מלפנינו פסק דין לפיו מתקבל ערעורה של עיריית לוד על פסק דינו של בית הדין האזורי, באופן ששיעור פיצוי הלנת השכר על השכר המולן של התובעים יעמוד על 25% ריבית שנתית (אפקטיבית) בלבד. זאת בגבולות השכר הממוצע במשק. יתרת השכר המולן, העולה על השכר הממוצע במשק, תישא הפרשי הצמדה וריבית בלבד. נדחית עמדת המדינה בטיעוניה, לפיה התבקש בית דין זה לבטל כליל את תשלום פיצוי ההלנה עד כדי תשלום החוב בגין השכר המולן בשיעורו. תוצאת פסק הדין תפורט להלן בפרק הסיום של פסק דין זה. הנשיא סטיב אדלר - פתח דבר חזרתי ועיינתי, עיין היטב, בפסק דינה המאלף של חברתי השופטת נילי ארד. ברצוני להוסיף על האמור בו ולהציע הנמקה שונה מקצת משלה. במסגרת חוות דעתי אדרש למחדלי תשלום השכר בשלטון המקומי, לסכסוכים שהתעוררו בעקבותיהם ולדרכים העשויות לתרום להבראת הרשויות המקומיות, מבלי שהציבור הרחב יידרש לשאת בנטל מחדליהם של העיריות ומשרד הפנים. [2] המשבר ברשויות המקומיות "Something is rotten in the state of Denmark” אמר מרסאליס במחזה Hamlet של שיקספיר (act I, scene IV). למרבה הצער, אלו הם פני הדברים גם לגבי מצבן של הרשויות המקומיות בארץ והמערכת הפוליטית המנהלת אותן. רשויות לא מעטות אינן מתפקדות; הן אינן משלמות לעובדיהן את שכרם במועד; הן אינן פורעות במועד חובותיהן לספקים, לבנקים ולגורמים נוספים; הרשויות נמנעות מפיתוח נאות של תחום שיפוטן וחלף ניהול יעיל של ענייניהן הן מוצאות עצמן תדיר מתדיינות בפני הערכאות המשפטיות; תוך התעלמות מהמינהל התקין וממצבן הכספי של הרשויות מתקבלים "אנשי שלומנו" לעבודה בלי תקן ובתנאי עבודה חריגים; ואף מערכת הפיקוח של משרד הפנים אינה ממלאת את תפקידה. קצרה היריעה מלתאר את כל פרטי מחדלי הרשויות המקומיות ומשרד הפנים. הדברים הלא הם ידועים ומצאו ביטויים, בין היתר, בדו"ח ביקורת של מבקר המדינה על השלטון המקומי שהתפרסם בחודש דצמבר, 2004. מחדליה של עיריית לוד בפרט מצאו ביטויים בדו"ח ועדת החקירה בעניינה אשר מינה מנכ"ל משרד הפנים ואשר הגישה לו מסקנותיה בחודש אוגוסט 2004. הסיבות העיקריות למצבן הגירעוני של הרשויות המקומיות הן אלה: [א] ניהול כושל ובלתי אחראי של הרשויות על ידי נבחרי הציבור; [ב] ריבוי מינויים פוליטיים על פני מינויים מקצועיים והחלטות של הדרג הניהולי המונחות על ידי שיקולים מפלגתיים ושרירותיים; [ג] פיקוח כושל של משרד הפנים וחלוקת כספים לרשויות על פי שיקולים מפלגתיים ושרירותיים; [ד] חריגות שכר; [ה] שיעור נמוך של גביית מסים מקומיים, אשר ברשויות לא מעטות עמד על כ- 15% בלבד. בעיריית לוד שיעור גביית מסים עומד על כ- 40% בלבד; [ו] סירוב חלק מראשי הרשויות להתחייב לתכנית הבראה; [ז] סירובה של הסתדרות המעו"ף, במקרים לא מעטים, להצטרף לתכניות הבראה הכוללות פיטורי עובדים; [ח] קיצוצים בהקצאת משאבים מן השלטון המרכזי לשלטון המקומי; [ט] שיעורי הצמדה וריבית גבוהים שנאלצו הרשויות לשלם לבנקים; [י] עשיית יד אחת של רשויות מסוימות ועובדיהן במטרה שהעובדים ימצאו זכאים לפיצוי הלנה; [יא] הטלת עיקולים על כספי הרשויות אשר שיתקו את פועלן. לשלטון המרכזי חלק ונחלה במצבן של הרשויות המקומיות. לרשות משרד הפנים, אשר אמון על הפיקוח על הנעשה ברשויות, עמדו מספר כלים להתמודדות עם חוסר תפקודן של הרשויות וביניהם: מינוי חשב מלווה, מינוי ועדה קרואה, הסדר נושים, איחוד רשויות ומינוי ועדות חקירה. נוסף על כן, בתחום כוח אדם מפקחים פקידי משרד הפנים והממונה על השכר במשרד האוצר על תנאי עבודתם של עובדי הרשויות. בחלק מהכלים הללו נעשה שימוש אולם לא אחת באיחור. שימוש מוגבר בכלים אלה נעשה רק לאחר הדיונים שהתקיימו בבית דין זה בשלהי שנת 2004, כפי שיפורט להלן, וההחלטות שניתנו על ידי בית הדין בהקשר למשבר החריף שפרץ אותה עת. בשנים האחרונות נעשו מאמצים להתגבר על הגירעונות וחוסר התפקוד של הרשויות. בשנת 2004 עמדה הממשלה על כך שמצבן של הרשויות מתדרדר לנקודת האל-חזור ועל כן החליטה, ביום 8.2.2004, להזרים סיוע מיוחד לרשויות בסכום של כ- 1.5 מיליארד שקלים. זאת תוך חיוב רשויות גירעוניות בגיבוש תוכניות הבראה כתנאי להזרמת כספי הסיוע. תחילה נחתמה תכנית הבראה בין הרשות לבין משרד הפנים ובשלב שני נחתמה תכנית הבראה בין נציגי ההסתדרות לבין הרשות. הסכם בין ההסתדרות לבין הרשות נחוץ ליישום תכנית הבראה, שכן התכנית כוללת פיטורי עובדים. כפועל יוצא גובשו תכניות הבראה שהועברו לאישורו של משרד הפנים. חלק מתוכניות ההבראה הצליחו והובילו את אותן הרשויות לאיזון תקציבי שוטף, לרבות תשלום שכר העובדים במועדו ופירעון חובות אחרים. אולם, למרבה הצער, חלק מהרשויות לא הצליחו לחתום וליישם תכנית הבראה עם משרד הפנים. יתרה מזו, חלק גדול מהרשויות חתמו עם משרד הפנים, אך לא נחתם הסכם ביניהן לבין נציגי ההסתדרות. בחלק מהמקרים הללו נחתם הסכם עם נציגי ועד העובדים, אך נציגי הסתדרות המעו"ף סרבו לאשר את ההסכם. לעומת זאת, בחלק מהמקרים ניהלו הרשויות משא ומתן לגבי יישום תוכנית ההבראה המאושרת עם נציגי העובדים ברמות השונות והחלו מיישמים אותן בהסכמתם ולעתים אף באופן חד צדדי. ברשויות בהן היה העדר שיתוף פעולה של נציגי ההסתדרות לא הצליחו להבריא את הרשות, לאזן את תקציבה ולשלם שכר מלא לעובדים. לא למותר לציין, שמספר לא מבוטל של רשויות עמדו במרין וסירבו לגבש תכניות הבראה ולהגישן לאישורו של משרד הפנים. במרבית המקרים הללו פעל משרד הפנים, אם כי באיחור, כדי להבריא הרשות וזאת באמצעות מינוי חשב מלווה, 50 ועדה קרואה, ועוד. רצונה של הממשלה להזרים כספים להבראת הרשויות נתקל במחסום נוסף, בדמות העיקולים שרבצו על כספי הרשויות. כך, תקציבים שהממשלה ביקשה להעביר לרשויות 'נבלעו' בחשבונות בנק מעוקלים, ולא הגיעו לתשלום שכר העובדים. על מנת להסיר מכשול זה חוקק, בחודש יוני 2004, תיקון 31 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985. בתיקון זה כשלעצמו לא היה כדי לפתור את כלל המשבר ולהבטיח תשלום שוטף של שכר. משהמשיכו תשלומי שכר העובדים להתעכב הכריזה ההסתדרות ביום 21.9.2004 על "שביתה כללית" במשק, קרי, שביתה במגזר הציבורי. שביתה במגזר הציבורי כוללת, בין היתר, נמלי הים והאוויר, הבנקים והרכבת, וגורמת לשיתוק המגזר העסקי. על מנת למנוע השביתה הגישו התאחדות התעשיינים ואיגוד לשכת המסחר עתירה לבית דין זה. ערב פרוץ השביתה קיים בית דין זה דיון בעתירה שהגישו ארגונים כלכליים במגזר העסקי כנגד השביתה. בתום דיון לילי וניסיון לגשר בין עמדות שר האוצר, שר הפנים ויו"ר ההסתדרות, ניתנה החלטה האוסרת על קיום השביתה --------------- 50 ראה: פקודת העיריות [נוסח חדש], דיני מדינת ישראל, נוסח חדש 8, ע' 197. והמורה למדינה לגרום לכך שהרשויות ישלמו את שכר עובדיהן. כן הורנו לצדדים לפעול בשיתוף פעולה, בתום לב ובאופן תכליתי במגמה להגיע בכל ההקדם להסכמי הבראה ברשויות המקומיות. בית הדין עקב אחר ביצוע ההחלטה האמורה ובתוך כך התקבלו בבית הדין דיווחים עתיים על ההתקדמות בתשלום חוב השכר, ונחתם בבית הדין "הסכם עקרונות להבראת הרשויות המקומיות" (להלן: הסכם העקרונות) בין הסתדרות המעו"ף ומרכז השלטון המקומי, באישור הממונה על השכר במשרד האוצר, אשר היווה את הסכם המסגרת לחתימה על תוכניות ההבראה הפרטניות בכל רשות ורשות. בתום חודשים ספורים הושלם תשלום שכר העובדים עד לחודש אוגוסט 2004, המצב החל מתייצב, ונחתמו מספר הסכמים קיבוציים למימוש תוכניות הבראה מקומיות הכוללות בחובן אף פיטורי עובדים. למרבה הצער החתימה על ההסכמים ברוב הרשויות המקומיות התעכבה, בין השאר בשל דרישות נוספות על אלה שנקבעו ב"הסכם העקרונות", שהעלתה ההסתדרות במאמציה למנוע פיטורים. בנוסף, לא השכילו משרד האוצר ומשרד הפנים למצוא פתרון לבעיית החובות שצברו הרשויות לשלטונות המס, לקופות הגמל ולקרנות ההשתלמות. הדרך ליציבות ותפקוד מלא של הרשויות המקומיות עדיין ארוכה ומתוך הדיווחים העתיים מטעם בעלי הדין הוברר פעם נוספת, כי רק שיתוף פעולה בין הגורמים השונים יכול שיניב פתרון ארוך טווח. המשבר שפקד את עיריית לוד [3] ברקע למשבר שפקד את עיריית לוד, לרבות הלנת שכר עובדיה, מצוי המשבר הכללי ברשויות, כמתואר לעיל. יצוין, כי המשבר בעיריית לוד הקדים רבים מהמשברים האחרים שפרצו ברשויות ושתוארו לעיל. בשנת 2002 נאמד הגירעון השנתי השוטף של העירייה בכ - 45 מיליון ש"ח ואילו הגרעון המצטבר בסוף חודש יוני 2003 היה של 150 מיליון ש"ח. בעקבות גירעונות חמורים שנפערו בתקציב העירייה, מינה משרד הפנים "ועדה קרואה" לשנים 2000 עד 2002. הוועדה, בשיתוף חשב מלווה, פעלה להבראת העירייה אולם מאמציה כשלו, ומצבה הכספי של העירייה המשיך להתדרדר. ככל הנראה הוועדה הקרואה סיימה את כהונתה בשנת 2002 ונבחרי הציבור המשיכו לנהל העירייה. אף הם נכשלו. מכתבי בי-דין שהגישה העירייה בבית הדין האזורי הוברר, כי בתקופה שבין 2000 עד 2002 פוטרו כ-300 עובדים, ובשנת 2003 ביקשה העירייה לפטר 50 עובדים נוספים. על כך התנהל משא ומתן בין הנהלת העירייה לבין ועד העובדים. אולם, ביום 24.3.2003 הודיעה הסתדרות המעו"ף ליושבי ראש ועדי העובדים ברשויות המקומיות, כי יש להקפיא כל משא ומתן על תכניות הבראה, וזאת בגלל כוונת משרד האוצר לפגוע בזכויות העובדים, לרבות פיטורים. עם זאת, המשא ומתן חודש וביום 13.7.2003 הגיעו נציגי העירייה וועד העובדים להסכמה על צעדי הבראה, לרבות קיצוץ בתנאי עבודה והפסקת עבודה של עובדים. אף על פי כן, נציגי הסתדרות המעו"ף סרבו לחתום על ההסכם. בעקבות עמדה זו חזר בו הוועד מהסכמתו לתכנית ההבראה. בשנת 2003 אף הוטלו עיקולים רבים על חשבונות הבנק של העירייה והיא חדלה לפרוע חובותיה ואף לתפקד באופן תקין. כפועל יוצא הפסיקה העירייה במחצית השנייה של שנת 2003 לשלם את שכר עובדיה כסדרו. לטענת ההסתדרות, העירייה לא שילמה לעובדים את שכר חודש יולי, אוקטובר ונובמבר 2003. בשנת 2003 הוגשו על ידי עובדי עירייה בודדים תביעות משפטיות נגד העירייה לתשלום שכר ופיצוי הלנה. בתחילת שנת 2004 היתה העירייה נתונה בהסדרי תשלום חובה, שנאמד בכשבעה מיליון ש"ח , למוסד לביטוח לאומי. חובה לחברת מקורות עמד גם הוא על כשבעה מיליון שקלים ונזקפו לחובתה גם חובות לרשויות המס, קופות גמל של העובדים ולגורמים נוספים. בכתב ההגנה בתובענה דנן הסבירה העירייה, כי מצבה הכלכלי הקשה נבע ממספר סיבות ובהן מצבת כוח אדם מנופחת, שיעור נמוך של משלמי ארנונה בקרב האוכלוסייה היהודית ואי-תשלום ארנונה על ידי בני המיעוטים (המהווים כ- 22% מאוכלוסיית העיר). בנוסף, בחודש מרץ 2003 חילט בנק אוצר השלטון המקומי מהעירייה חוב של כ- 20 מיליון שקלים. הדיון בתובענה והאירועים שהתרחשו במהלכה [4] המאמצים להבריא את העירייה התרחשו במקביל ולעתים כפועל יוצא מהתובענה דנן. משכך, נכון לפרט את התפתחות ההליך ואת המאמצים להבראת העירייה כרצף אחד. התובענה הוגשה לבית הדין האזורי ביום 4.2.2004, על ידי ארגון עובדי עיריית לוד בשם 937 עובדים. מדובר בעתירה לפסק דין הצהרתי, שכן שמות כלל עובדי העירייה התובעים והסכומים המגיעים לכל עובד ועובד לא פורטו. טענת העובדים בתובענה היתה, כי לא קבלו את "מלוא" שכר החודשים יולי, אוקטובר ונובמבר 2003. כן נטען, שככל הידוע לנציגות העובדים גם שכר דצמבר 2003 לא ישולם. מנגד, טענה העירייה בכתב הגנתה, כי היא שילמה לעובדים חלק משכר החודשים יולי, אוקטובר ונובמבר 2003. במסגרת התובענה הטילה רשמת בית הדין האזורי עיקול על כספי העירייה (בש"א 2185/04). ביום 8.2.2004 התקבלה כאמור החלטת הממשלה בדבר הבראת הרשויות המקומיות. בהמשך לאותה החלטה נקבע, כי עיריית לוד תכנס להליך של הסדר נושים. בכתב ההגנה שהגישה העירייה בבית הדין קמא נכתב, כי ביום 8.2.2004 שילמה העירייה לעובדים שכר בסך 5,000,000 ש"ח, מתוך כספים שהועברו לה למטרה זו על ידי משרד הפנים. עוד נכתב, כי בקרוב אמורה העירייה לקבל ממשרד הפנים תקציב נוסף בסך 5,000,000 ש"ח, אולם אין בידה להשתמש בכספים אלה לתשלום שכר בשל העיקול שהטיל בית הדין האזורי. עוד צוין בכתב ההגנה כי העירייה ניהלה משא ומתן עם ההסתדרות וארגון עובדי העירייה בעניין הבראת העירייה, לרבות פיטורי עובדים. המשא ומתן לא צלח לאור ההתנגדות הגורפת של ההסתדרות לפיטורי עובדים. לטענת העירייה, משכך נמנע שיפור במצבה הכספי. בדיון שהתקיים ביום 17.2.2004 בבית הדין האזורי הודיע נציג ההסתדרות, כי שכר חודש יולי 2003 שולם במלואו, אולם באיחור של כששה חודשים. שכר חודש נובמבר 2003 שולם אף הוא במלואו, באיחור של שלושה חודשים. באותו המועד חבה העירייה לעובדיה חלק משכר החודשים אוקטובר ודצמבר 2003 וינואר 2004. בסיום הדיון שהתקיים ביום 17.2.2004 ניתן פסק דין חלקי המחייב את העירייה לשלם לעובדים את שכרם בגין החודשים האמורים. בשאלת ההלנה ניתנה לצדדים שהות להשלים טיעוניהם. ביום 1.3.2004 החליט משרד הפנים להסיט את עיריית לוד ממסלול הסדר נושים למסלול המוביל לתוכנית הבראה. בדיון שהתקיים בבית הדין האזורי ביום 3.3.2004 העיד סגן גזבר העירייה, כי לא מילא אחר הוראת פסק הדין החלקי, בשל העדר כסף בחשבון העירייה. באותו מעמד העיד יו"ר ארגון העובדים כי בשל הפיגור בתשלום השכר נקלעו עובדים למצוקה ולחובות בשל פיגור בתשלומי משכנתא, מים, חשמל ועוד. בתום הדיון נפסק שאם העירייה לא תקיים את החיובים שנקבעו בפסק הדין החלקי מיום 17.2.2004 בתוך 10 ימים יוספו לסכומים שנפסקו פיצוי הלנת שכר כחוק מיום 17.2.2004 ועד למועד התשלום בפועל. ביום 8.3.2004 שיגר ראש עיריית לוד מכתב למנכ"ל משרד הפנים, במסגרתו שטח בפניו את הנעשה בבית הדין וביקש שיקצה סכום של 14 מיליון ש"ח לתשלום שכר בהתאם לפסק דינו של בית הדין האזורי. ביום 11.3.2004 פנתה העירייה לרשמת בית הדין האזורי בבקשה להסיר את העיקול שהוטל על חשבון העירייה, וזאת כדי לאפשר את תשלום השכר. בחשבון הבנק נמצאו אותה שעה 3 מיליון ש"ח. ביום 23.3.2004 הודיע מנכ"ל משרד הפנים על מינוי חשב מלווה לעירייה, רו"ח יעקב גינזבורג. כן מונתה ועדת חקירה לפי סעיף 143 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. באותה תקופה התנהל משא ומתן בין העירייה לבין ההסתדרות על תכנית הבראה הכוללת פיטורי עובדים, אך לא הושגה הסכמה. לאחר שהצדדים השלימו טיעוניהם בסוגיית פיצוי ההלנה ניתן ביום 25.3.2004 פסק דינו של בית הדין האזורי, במסגרתו נקבע כדלקמן: "לחוב שנפסק בגין אי תשלום המשכורות יווספו פיצוי הלנת שכר בשיעור 60% מיום בה היתה צריכה להשתלם המשכורת ועד ליום 17.2.2004. ופיצוי הלנה מלאים מיום 17.2.2004 ועד למועד התשלום בפועל". על פסק דינו של בית הדין האזורי הוגש לבית דין זה ערעור ביום 25.4.2004. ביום 14.7.2004 נחתם הסכם קיבוצי בין נציגי ועד העובדים לבין עיריית לוד. בדוח הוועדה שמינה מנכ"ל משרד הפנים נאמר, כי בחודש יולי 2004 נחתם "הסכם פיטורי עובדים ותכנית ההבראה", אבל הוועדה לא היתה בטוחה שנבחרי הציבור מסוגלים לממש ההסכמים. אולם, לפי טיעונים שהוגשו לבית הדין האזורי ביום 2.9.2004, לא הסכימה ההסתדרות המעו"ף לאשר את הסכם ההבראה. כמו כן, ככל שידוע לבית הדין לא השכילו הוועד והנהלת העירייה להגיע לכלל הסכמה באשר לרשימת המפוטרים. מכאן, כי ככל שידוע לבית הדין לא הגיע הסכם ההבראה למצב אשר מביא תועלת לתקציב העירייה. ביום 4.8.2004 נערך דיון בלשכת המנהל הכללי של משרד הפנים, בו סיכמו נציגי הממשלה ונציגי עיריית לוד את קווי המתאר לתוכנית הבראת הרשות. ביום 17.8.2004 פרסמה "ועדת החקירה בעניין עיריית לוד" את מסקנותיה, בהן תיאור של כשלון נבחרי העיר והמליצה "… ששר הפנים יעביר את ראש העירייה והמועצה מכהונתם; נראה לנו שאין מנוס אלא למנות ועדה מקצועית לפרק זמן קצוב… להציב בפניה יעד למימוש תכנית ההבראה, כדי לבנות, לבסס ולייצב, את הניהול הכספי תקציבי, ולהבטיח שעיריית לוד תספק לתושביה את השירותים המוניציפאליים הבסיסיים והנדרשים, שיאפשרו לעיר לחזור לתפקוד סביר". ביום 1.9.2004 היתה לוד ל"רשות מקומית בהבראה" כמשמעותה בתיקון 31 לחוק יסודות התקציב. פסק דיננו בערעור ניתן ביום 9.9.2004 ובמסגרתו קבענו "כי לא יאוחר מיום 14.9.2004 תשלם עיריית לוד לעובדים פיצוי הלנת שכר בשיעור שנתי כולל של 25% בלבד על השכר שלא שולם במועדו". העירייה עתרה לבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק כאמור בסעיף 2 לפסק דינה של חברתי השופטת ארד. משכך, נדרשים אנו לדיון חוזר בערעור. [5] מסקנתי מתיאור דברי ימי הסכסוך היא, כי האחריות להתדרדרותה של העירייה נעוצה בעיקר באופן התנהלותם הכושלת של נבחריה. אשר לחלקם של הסתדרות המעו"ף ונציגות העובדים בהתדרדרות המצב ניתן לומר, כי הם שיתפו פעולה באופן חלקי, אך בשלבים מסוימים מנעו השלמת תכנית ההבראה הנוכחית. הפחתת פיצוי הלנת שכר - [6] פיצוי הלנה הוא כלי ייחודי לשיטה המשפטית הנוהגת בישראל. 51 ייעודו למנוע הלנת שכר, הלנת פיצויי פיטורים והלנת תשלומים לקופות גמל. שיעור פיצוי ההלנה גבוה במיוחד ועומד על 5% מן הקרן בשבוע הראשון לאחר שהשכר לא שולם, ו- 10% לכל שבוע לאחר מכן, דהיינו, 515% לשנה. המקור ל"סנקציה הדרקונית" ולפיצוי "in terrorem" האמור נעוץ במורשת היהודית שיחסה חשיבות עליונה לתשלום שכר הפועל במועדו. כן יש להבין את הוראת החוק על רקע תופעה רחבה של איחורים בתשלום שכר שפשתה במשק הישראלי עובר לחקיקת חוק הגנת השכר, תשי"ח - 1958 ( להלן: חוק הגנת השכר). 52 במטרה לאזן את שיעור הפיצוי הקיצוני שנקבע בחוק הסמיך המחוקק את בית הדין לעבודה להפחית את פיצוי ההלנה, באופן חלקי או מלא, מקום בו מתמלאים התנאים הקבועים בסעיף 18 לחוק הגנת השכר, שזה לשונו: "18. הפחתת פיצוי - בית-דין רשאי להפחית פיצוי הלנת שכר או לבטלו, אם נוכח כי שכר העבודה לא שולם במועדו בטעות כנה, או בגלל נסיבה שלמעביד לא היתה שליטה עליה, או עקב חילוקי דעות בדבר עצם החוב, שיש בהם ממש, לדעת בית הדין האזורי, ובלבד שהסכום שלא היה שנוי במחלוקת שולם במועדו". לפי הפירוש המקובל לסעיף 18, נדרש בית הדין להחליט: ראשית, האם התקיים אחד התנאים הקבועים בסעיף להפחתת פיצוי ההלנה; שנית, וככל שמתקיים תנאי כזה, באיזה שיעור ראוי להפחית את פיצוי ההלנה. כך, אם לא מתקיים אחד התנאים הקבועים בסעיף 18 אין בית הדין רשאי להפחית את פיצוי ההלנה. אכן, במספר פסקי דין לא דק בית הדין פורתא באבחנה בין התקיימותם של התנאים להפחתת פיצוי הלנה לבין קביעת שיעור ההפחתה הראוי. 53 אולם לדידי, גישה זאת אינה מעוגנת בהוראות החוק. אין מקום להידרש לשיעור הפחתת פיצוי ההלנה, מבלי שנקבע תחילה כי התקיימו התנאים, או מי מהם, הקבועים בחוק להפחתת פיצוי ההלנה. בפסיקת בית הדין הארצי הסתמנו גישות שונות לפרוש התנאים הקבועים בסעיף 18 לחוק. הגישה המחמירה מחייבת פירוש מצמצם של הסעיף, וזאת כדי להרתיע מעבידים לבל ילינו שכר עובדיהם. גישה אחרת מצדדת באי-התערבות בשיקול דעתו של בית הדין האזורי באשר לעצם הפחתת פיצוי ההלנה ושיעורם. לטעמי, הגישה הראויה היא זו של מתן פירוש רחב לנסיבות בהן ניתן להפחית את פיצוי ההלנה, וזאת במטרה להעניק לבתי הדין האזוריים מרחב שיקול דעת, תוך התייחסות למכלול נסיבותיו של כל מקרה ומקרה, כפי שבא לידי ביטוי באחת הפרשות בהן דנתי: "... מדיניות המחוקק היתה להפוך עיכוב מכוון בתשלום פיצוי פיטורים לעובד על ידי מעבידו לבלתי כדאי. עם זאת, מכיוון שפיצוי הלנה הוא גבוה מאוד... החליט המחוקק להעניק לבית הדין לעבודה את האפשרות להפחית או לבטל את פיצוי ההלנה... בתי הדין לעבודה גיבשו מדיניות לגבי יישום לשונו ומטרתו של החוק, וזאת בחיפוש אחר האיזון שבין זכויות העובדים לקבל שכר עבודה ופיצוי פיטורים במועד שנקבע בחוק, לבין העונש הקיצוני המוטל על המעביד... גישת בית הדין הארצי בפירוש המונח 'טעות כנה' היתה רחבה וליברלית, משום הסמכות הרחבה שנקבעה להפחתת פיצוי הלנה ...". 54 יצוין, כי המחוקק ובית הדין לעבודה קבעו כלים נוספים, שמטרתם להתאים את הפיצוי הקיצוני שנקבע בחוק עם מציאות החיים, כגון: התיישנות מהותית, תקופת התיישנות מקוצרת וצמצום הגדרת המונח "שכר" לצורך קביעת "שכר מולן". כך, ככל שתביעת שכר התיישנה היא תישא ריבית והפרשי הצמדה בלבד. ככל שהתשלום המולן אינו --------------- 51 במדינות מסוימות נוהג "פיצוי עונשי" בגין הפרת חוזה עבודה, אך הוא שונה מפיצוי הלנה. 52 ס. אדלר "פיצוי הלנה: חוק ופסיקה", שנתון משפט העבודה ו' (תשנ"ו - 1996) 5. 53 ע"ע 300029/98 מכון בית יעקב - ג'וליה מימון, ניתן ביום 29.11.2000; וראו: עב (ת"א) 6992/00 יצחק ביטש - דליה דרוקי, ניתן ביום 25.5.2003. 54 דב"ע נג/225-3 פלמ"ע - עאצי, פד"ע כ"ו 492, 497. "שכר" הוא לא ישא פיצוי הלנה. השלב הראשון: האם התקיימו התנאים להפחתת פיצוי הלנת שכרם של עובדי עיריית לוד [7] בין שלוש הנסיבות בהן מתיר סעיף 18 לחוק הגנת השכר להפחית את שיעור פיצוי ההלנה, הנסיבה היחידה הנוגעת לענייננו היא זו "... שלמעביד לא היתה שליטה עליה...". עד לשנים האחרונות הוכרו בפסיקה כנסיבות שאין למעביד שליטה עליהן נסיבות דוגמת מלחמה, שביתה בבנק המונעת העברת משכורת לעובד, שריפת המפעל או הריסתו מחמת פגעי טבע. מצב כלכלי קשה לא נחשב כנסיבה שלמעביד לא היתה עליה שליטה. המעביד אחראי לניהול מפעלו, הוא השולט בכל הקשור למצבו הכספי ומשכך, אין מקום להטיל על העובד את מימון עסקו של המעסיק. העובד מבצע את עבודתו ואינו חייב לתת למעסיק הלוואה בשיעור שכרו. אולם, בשנים האחרונות הוגמש הפירוש של הגנת הנסיבות, בהתחשב באפשרות שאם יוטל על המעסיק תשלום פיצוי הלנה מלא הוא עלול להתמוטט כלכלית וייאלץ לסגור את מפעלו. 55 כך פסק חברי השופט עמירם רבינוביץ: "פסיקת פיצוי הלנה היא בשיקול דעת בית הדין.... על בית הדין למצוא, אפוא, את האיזון הנכון שבין גורם ההרתעה מחד לבין הטלת מעמסה בלתי פרופורציונית על המעסיק מאידך. ספק ביחס למגמה זדונית של המעסיק בעיכוב התשלום צריך להתפרש לקולא, כלומר הנטייה לפסוק פיצוי הלנה מופחתים, אך הכל בהתאם לנסיבות". 56 בהתאם, מצאנו להתחשב בנסיבות המיוחדות של משבר הרשויות המקומיות.57 הטעמים שביסוד ההתחשבות האמורה היו ההכרה בכך שהרשות אינה מסוגלת לפתור את בעיית התקציב בעצמה; מאמצי הרשויות ומשרד הפנים להתגבר על הגירעונות; היות הכספים המיועדים לתשלום פיצוי ההלנה כספי ציבור; והקושי הטמון בהטלת עול תשלום עתק של פיצוי הלנה על הקופה הציבורית מקום בו האחראים למחדלים אינם נושאים באחריות לדבר. גם במקרה של עיריית לוד באתי לכלל מסקנה, כי יש להפחית את פיצוי ההלנה מכוח הוראות סעיף 18 לחוק, שכן מדובר ב"נסיבה שלמעביד לא היתה שליטה עליה" וזאת לאור מכלול הנסיבות כמתואר בפתח הדברים. השלב השני: שיעור ההפחתה הראוי במקרה דנן - [8] השאלה המעשית והחשובה במקרה דנן היא, באיזה שיעור ראוי להפחית את פיצוי ההלנה. במאמרי בנושא פיצוי הלנה ציינתי נסיבות, שעל בית הדין לשקול בבואו לקובע את שיעור פיצוי ההלנה. לעניין הפחתת פיצוי הלנה בגלל נסיבה שעל המעסיק לא היתה שליטה עליה, יש להדגיש את השיקולים הבאים, כפי שהובאו בין היתר במאמרי: [א] האם שיעור פיצוי ההלנה ירתיע מפני חזרה על אי-תשלום שכר; [ב] "יש לאבחן בין מקרה שבשליטתה של הנהלת המפעל לבין מקרה שהחסר בכספים אינו בשליטתה" (בע' 33); [ג] תום הלב של המעסיק והעובד (בע' 43); [ד] האם המעסיק עשה מאמצים להשיג הכסף הדרוש לתשלום השכר ושילם בהזדמנות הראשונה (בע' 43); [ה] אם המעסיק יכול לקחת הלוואה מהבנק; [ו] האם המעסיק העביר כספים לקופות הגמל של העובדים; 58 [ז] האם מדובר בתופעה חוזרת והאם הטלת פיצוי הלנה גבוה יכניס את המפעל לפשיטת רגל; [ח] לעתים נקלע מעסיק למשבר כלכלי שלא בטובתו. במקרים כאלה הטלת פיצוי הלנה גבוה עלולה להחמיר את מצבו ולהביא לגדיעת מטה לחמם של העובדים והמעסיק כאחד; [ט] מקום בו מדובר במעסיק ציבורי השתת פיצוי הלנה גבוה מטילה על הציבור הרחב את התשלום. בין השיקולים התומכים בקביעת שיעור גבוה של פיצוי הלנה ניתן לציין: [א] העובד זקוק לשכרו לשם פרנסתו ופרנסת משפחתו; [ב] עקרון תשלום שכר במועדו קיים עוד מתקופת התנ"ך ומבוסס על הדין והצדק. חברה מתוקנת אינה יכולה להתקיים לאורך זמן כאשר עובדים אינם מקבלים את השכר הדרוש להם לשם מחייתם.; [ג] אי-תשלום שכר כמוהו כפגיעה בכבודו של העובד כאדם; [ד] מדינה שהצדק החברתי הנו נר לרגליה חייבת לדאוג לכך שלכל תושביה תהיה ההכנסה המינימאלית הדרושה לשם קיום בכבוד ולוודא שהרשויות הציבוריות ישלמו שכר לעובדיהן ובמועד; [ה] שיעור פיצוי גבוה מהווה הרתעה מפני הלנת שכר ומבהיר כי החברה אינה משלימה עם מצב בו מעסיקים מלינים את שכר עובדיהם; [ו] המעסיק הציבורי חייב לכבד את החוזים שלו, לרבות חוזה העבודה עם עובדיו. עובד המקיים את חלקו בחוזה העבודה, קרי מבצע את עבודתו, זכאי לשכר עבודה המשולם במועד בתמורה. אי תשלום שכר גורר אחריו שיבוש בשיווי המשקל הכלכלי במשק, זאת בגין חובות שצוברים העובדים לגורמים פרטיים וציבוריים דוגמת הבנקים למשכנתאות, חברות החשמל, הטלפון והמים, וכן מיסי הרשויות המקומיות עצמן. --------------- 55 דב"ע נו/62-5 67-7 תע"ש תעשיות לישראל בע"מ - קרן השתלמות למהנדסים בע"מ, פד"ע לא 449. 56 עע 300215/98 דומוס תעשית רהיטים בע"מ - מירב בן הלל (לא פורסם). 57 ע"ע 3/73 קרן השתלמות לעובדי הרשויות המקומיות בע"מ - עראבה מועצה מקומית, ניתן ביום 3.12.2003. 58 ס. אדלר, "פיצוי הלנה: חוק ופסיקה", שנתון משפט העבודה, תשנ"ו - 1996, ע' 5. מן הכלל אל הפרט [11] משבר הרשויות המקומיות הנו בעל מאפיינים חריגים. כך לשם המחשה, מצבה הכספי של עיריית לוד התדרדר למצב כה חמור עד אשר היא אינה מסוגלת להיחלץ ממנו בכוחות עצמה ונדרש שיתוף פעולה בין כל הגורמים המעורבים בה, לרבות עובדי העירייה. נסיבות המקרה אינן מעידות על רצון מצד העירייה להלין את שכר עובדיה ולמעשה נקטו העירייה ומשרד הפנים בצעדים שונים על מנת לגייס כספים לתשלום שכר. בכלל זה גיבשו העירייה ומשרד הפנים תוכנית הבראה והעירייה פעלה להגברת גביית המסים העירוניים. גם משרד הפנים נרתם למאמץ והעביר תקציב נוסף לעירייה. כן דאג למינוי חשב מלווה. משהתברר כי הכספים נבלעים בעיקולים הרבים שרבצו על הרשויות דאגו הממשלה והכנסת לחוקק את תיקון 31 לחוק יסודות התקציב המאפשר ל"רשות בהבראה" ליחד כספים לתשלום שכר בהתאם להתקדמות בביצוע התוכנית. נוסיף לכך את רצונה של ההסתדרות לשתף פעולה באופן חלקי במאמצים להבריא את העירייה. שיקול נוסף הוא, כי חלק ניכר מתקציב הרשות מקורו בתקציב המתקבל מהשלטון המרכזי ועל כן הטלת פיצוי ההלנה בשיעור גבוה משמעותה, הלכה למעשה, שכלל תושבי ישראל נדרשים, שלא בצדק, לשאת בעול הניהול הכושל של העירייה. זאת ועוד, בנסיבות המקרה, כוח ההרתעה הטמון בקביעת שיעור גבוה של פיצוי הלנה מוטל בספק. בעלי התפקידים האחראים למחדל לא ידרשו לשאת בפיצוי או אף באחריות כלפי הבוחר. בנוסף אין לכחד, כי גם להסתדרות ונציגות העובדים חלק במצב אליו נקלעה עיריית לוד. בסופו של דבר, האיזון בין כל השיקולים הנזכרים לעיל מובילים למסקנה, כי יש מקום להתחשב בנסיבות המיוחדות של המשבר ברשויות המקומיות ולהפחית את פיצוי ההלנה באופן ניכר. נדון בהמשך בשיעור ההפחתה. [12] על הפרשי ריבית והצמדה - נציגי היועץ המשפטי לממשלה בקשו, בהקשר זה, כי נסתפק בתשלום הקרן, אך לטעמי הצעה זו אינה ראויה שתעלה על ידי גוף שלטוני, אינה הוגנת ואינה צודקת. יתרה מזו, ההצעה סותרת את הנאמר ב"סיכום דיון בלשכת המנהל הכללי [של משרד הפנים] מיום 4.8.2004". שם נאמר, בין היתר, כי העירייה מתחייבת "… להגיע לסיכום עם העובדים באשר להלנת שכר, על-פיו הרשות תשלם לעובדים ריבית מקסימלית עד לגובה הריבית הבנקאית בלבד". העובד זכאי לשכרו, למצער, בערכו הריאלי ולא יתכן שמצבו של עובד, שהוא בבחינת מלווה מאונס, יגרע מזה של מלווה מרצון. הפיצוי הרגיל הנוהג במשק במקרה של איחור בתשלום הוא בגובה ריבית והפרשי הצמדה. על כן, בכל מקרה אין להפחית את פיצוי ההלנה לפחות מהפיצוי על אבדן ערכו של השכר, היינו - לקרן בתוספת הפרשי ריבית והצמדה. על ריבית בנקאית חריגה לשכירים - יתרה מזו, הדעת נותנת שבעקבות אי קבלת שכרם נאלצו חלק מעובדי העירייה ללוות כספים, שכן חשבון הבנק היה בחסר. על משיכות יתר משלם העובד ריבית בנקאית חריגה לשכירים. אכן, נטען, כי היו עובדים שנאלצו ללוות כספים בשוק האפור, אך לא נמסרו פרטים בעניין היקף התופעה או שיעור הריבית. ככל שעובד נאלץ לקחת הלוואה כדי לשלם את חובותיו שצבר בגלל אי-קבלת שכר הוא זכאי לפיצוי על נזק זה כאשר העילה היא פיצוי על הפרת חוזה העבודה. במקרה דנן לא הוכח נזק ממשי לעובדים מסוימים בגלל אי-תשלום שכר. ארגון העובדים מבקש פסק דין הצהרתי בעניין כלל עובדי העירייה ולא הביא ראיות לגבי כל עובד ועובד. לכן, עלינו להסתפק בקביעת מדיניות כללית. לדידי, המדיניות הראויה היא כי בקביעת שיעור פיצוי ההלנה עלינו לקחת בחשבון את הסבירות שעובדים רבים נאלצו לשלם ריבית בנקאית חריגה לשכירים. מדובר בעובדים בעלי שכר נמוך וסביר להניח, כי אי-תשלום שכר יגרום חוב בחשבון הבנק שלהם. אשר לשיעור הריבית החריגה, הוא משתנה מבנק לבנק ומעת לעת ורצוי שבעלי הדין יביאו ראיות בענין. במקרה דנן המדינה והעירייה נקבו בשיעור של 18% ולא הובאו ראיות אחרות. מכאן, כי בכל מקרה אין להפחית את פיצוי ההלנה לשיעור פחות מריבית בנקאית חריגה לשכיר. [13] פיצוי הלנה גבוה מריבית בנקאית חריגה לשכיר - השאלה הבאה היא, האם בנסיבות המיוחדות של המשבר ברשויות המקומיות יש מקום להפחית את פיצוי ההלנה לשיעור של ריבית בנקאית חריגה לשכירים או האם עלינו לקבוע שיעור גבוה מזה? העירייה התקשתה לצאת מהמשבר הכספי החמור הרובץ עליה ללא תכנית הבראה הכרוכה בסיוע כספי ממשרד הפנים. על פי עובדות המקרה החשב המלווה פעל כדי להבריא את העירייה, אם כי בהצלחה מוגבלת. על פי דו"ח ועדת החקירה נכשלו נבחרי העיר בניהול העירייה. אשר לחלקה של ההסתדרות במשבר - בכתב ההגנה טענה העירייה: "יצוין כי הסיבה בעטיה תכנית ההתייעלות העירונית גובשה אך לאחרונה נעוצה בהתנגדות עקבית מצד הוועד עצמו לפיטורי עובדים ולצמצומי שכר". אולם, לפי הראיות שהוגשו לבית הדין היתה נכונות מטעם ועד העובדים לקבלת תכנית הבראה בשנת 2004, אך התכנית לא קיבלה את אישורה של הסתדרות המעו"ף וכנראה שבמועד קיום הדיון בבית הדין האזורי טרם הגיעו נציגי העובדים להסכם עם הנהלת העירייה לגבי רשימת המפוטרים. אשר למשרד הפנים ומשרד האוצר, הם אמנם נכשלו בפיקוח על העירייה ואף בתכנון תקצוב העירייה, אך פעלו בשנים האחרונות כדי להבריא העירייה. יתרה מזו, הטלת שיעור גבוה יותר של פיצוי הלנה תפגע בסיכויים של העירייה להתגבר על הגירעון התקציבי השוטף והקבוע. בנסיבות המיוחדות של המקרה, לרבות אלה שצוינו לעיל, יש מקום לפסוק פיצוי הלנה בשיעור גבוה מעט יותר משיעור הריבית הבנקאית החריגה לשכירים. על שיעור פיצוי ההלנה להיות צנוע בגלל העדר שיתוף פעולה מלאה מצד ההסתדרות בכל הקשור להסכם הבראה. על כן, שיעור פיצוי ההלנה המוצע על ידי חברתי הוא סביר למקרה זה וזאת בהתחשב בכך, כי פיצוי ההלנה יוטל רק על סכומים עד לשכר הממוצע במשק ולא ייחשב כריבית על ריבית אלא רבית שנתית בשיעור של 25%. כך, ככל שהשכר המולן היה 1,000 ש"ח בחודש מסוים, פיצוי ההלנה לשנה שלמה יעמוד על 250 ש"ח. עלי להוסיף, כי כל רשות והנסיבות שלה, כך ששיעור פיצויי ההלנה במקרה דנן אינו בהכרח תואם את הנסיבות של רשויות אחרות. נוסף על כן, יש להדגיש, כי כל הנאמר בפסק דין זה בעניין הפחתת פיצוי הלנת שכר אינו נוגע לעצם תשלום שכר העובדים. כפי שנאמר על ידי בית הדין האזורי ועל ידי חברתי השופטת ארד, אין הצדקה לאי-תשלום שכר לעובדים שעבדו בהתאם לחוזה העבודה ביניהם לבין מעסיקם. על העירייה לשאת בפיצוי [14] מי ישא בתשלום השכר המולן? על פי שיטת הממשל הקיימת אחראית העירייה לתשלום שכר עובדיה. מדובר בגוף עצמאי המנוהל על ידי נבחרים. האחריות לגבות ארנונה מוטלת על העירייה. העירייה מנהלת בעצמה את ענייני תקציבה, לרבות כוח אדם, והיא כפופה למערכת של חוקים, תקנות והסכמים קיבוציים. כמובן, שאסור לנבחרי העירייה או הנהלת העירייה להשתמש בכוחם שלא כדין, כגון: מינויים מפלגתיים ומסירת עבודות ללא מכרז. אין להוריד מהנהלות הרשויות ובעיקר נבחרי הרשויות את האחריות למחדליהם ובכך להרשות להם להמשיך את ההתנהגות הבלתי אחראית. תפקידה של המדינה (משרד הפנים ומשרד האוצר) בשיטה זאת הוא לפקח על הוצאות העירייה ולהעביר תשלומי איזון. הטלת חובת תשלום חובות הרשויות על המדינה מערערת את שיטת השלטון בענף זה. כמו כן, היא מעבירה את עלות הפעלת הרשויות ממשלמי ארנונה למשלמי מס הכנסה, היינו, מתושבי העיר לתושבי המדינה. על כן, אין מקום לחייב את המדינה לשלם חוב העירייה. לעומת זאת, בפרשת השביתה הכללית בעניין אי-תשלום שכר עובדי הרשויות קבענו, כי על המדינה לדאוג לכך שהרשויות ישלמו את שכר עובדיהן. למדינה יש כלים שונים להביא להבראת הרשויות, לפקח על הנהלותיהן, להחליף את הנהלות העירייה ועוד. על כן, כך ניתן לעשות אף במקרה זה. סוף דבר - מקובלת עלי התוצאה אליה הגיעה חברתי השופטת ארד. השופט עמירם רבינוביץ 1. קראתי את פסקיהם של חברי, הנשיא סטיב אדלר, וחברתי השופטת נילי ארד, וברצוני להוסיף דברים אחדים, כפי שאפרט להלן. 2. ארבעה "שותפים" לסכסוך מושא ערעור זה, העירייה, העובדים, ארגון העובדים והמדינה. במעגל הראשון מצויים העירייה והעובדים ובמעגל השני המרוחק יותר מצויים ארגון העובדים והמדינה. 3. העובדים מלאו אחר חובתם לעבוד, ומשמלאו אחר חובתם זו, הם זכאים לתשלום שכרם במועד. העירייה לא מלאה אחר חובתה לשלם לעובדים את שכרם במועד. זה, בעיקרו של דבר, גרעין הסכסוך, כשמתלווים אליו הסברים מפה ומשם הרוצים לתרץ, מדוע לא שולם שכרם של העובדים במועד. יצויין, כי אין מדובר בהלנה של ימים אחדים אלא של חודשים ושל עובדים רבים מאד ולא של יחידים. 4. במקורות המשפט העברי נתפס עיכוב שכר כמעשה חמור מאוד - עבירה כלפי אדם וכלפי שמים. א. בספר ויקרא, פרק י"ט, פסוק י"ג נאמר: "לא תעשק את רעך ולא תגזל לא תלין פעלת שכיר אתך עד בוקר". ב. בספר דברים, פרק כ"ד, פסוקים י"ד ו - ט"ו נאמר: "לא תעשק שכיר עני ואביון מאחיך או מגרך אשר בארצך בשעריך. ביומו תתן שכרו ולא תבוא עליו השמש כי עני הוא ואליו הוא נשא את-נפשו ולא יקרא עליך אל ה', והיה בך חטא". ג. הנביא מלאכי מתריע כנגד "עושקי שכר השכיר" במילים אלה: "וקרבתי אליכם למשפט והייתי עד ממהר במכשפים ובמנאפים ובנשבעים לשקר ובעשקי שכר-שכיר אלמנה ויתום ומטי גר ולא יראוני אמר ה' צבאות" (ספר מלאכי, פרק ג', פסוק ה'). ד. את הפסוק במשלי ג' כח' "אל תאמר לרעיך לך ושוב ומחר אתן ויש אתך" פרשו חז"ל, כמכוונים למי שמשהה תשלום שכר שכיר (בבא מציעא ק"י עמוד ב'). ה. בספר טוביה מן הספרים החיצוניים נאמר שטובי הזהיר את טוביה בנו ש"לא תלין פעולת אדם העושה לך מלאכה, אלא מיד תתן אותה לו" (מהדורת כהנא, פרק ד', יד). ו. הרמב"ם במשנה תורה בפרק י"א הלכה א' להלכות שכירות פוסק דברים אלה: "א. מצות עשה ליתן שכר השכיר בזמנו, שנאמר 'ביומו תיתן שכרו' (דברים כד', טו'). ואם איחרו לאחר זמנו - עובר בלא תעשה, שנאמר 'ולא תבוא עליו השמש' (שם). ואין לוקין על לאו זה, שהרי הוא חייב לשלם... ב. כל הכובש שכר שכיר - כאילו נטל את נפשו ממנו, שנאמר 'ואליו, הוא נושא את נפשו' (דברים כד, טו). ועובר בארבע אזהרות, ועשה: משום בל תעשוק, ומשום בל תגזול, ומשום 'לא תלין פעולת שכיר' (ויקרא יט, יג), ומשום 'לא תבוא עליו השמש' (דברים כד, טו), ומשום 'ביומו תיתן שכרו' (שם)...". 5. הסנקציה במשפט העברי בשל הלנת השכר הינה, בעיקרה, עונש בידי שמיים. קבלת פיצוי בגין הלנת שכר נתפס על ידי הרבה מחכמי ההלכה כריבית, האסורה מדין תורה, אף שהיה מי שסבר "שפועל יכול לתבוע את מה שיכול היה להרוויח ממעות השכר, אילו נפרעו לו בזמן" (רבי אליעזר בן רבי יואל הלוי, הראבי"ה, מגדולי בעלי התוספות, פעל באשכנז במחציתה השניה של המאה ה-12 ובתחילת המאה ה-13 הנקרא גם "אבי העזרי"). אבל אפילו תלמידו ר' יצחק בר משה בעל "אור זרוע" - חלק עליו וטען שהמעביד פטור מפיצוי זה כדין ריבית האסורה (ראה ש' ורהפטיג דיני עבודה במשפט העברי (תשכ"ט, כרך א) 345 -369, להלן- ורהפטיג). מאידך, לא הייתה מחלוקת שהפרשי הצמדה מותרים הלכתית (הרב יוסף רוזנר משפט הפועלים הדין והמנהג תשס"ג תעט, תפ).59 6. בימי הביניים המאוחרים השתמשו קהילות במזרח אירופה ובמערב באמצעי כפיה חמורים כגון חרם, תפיסה וכדו' כדי להילחם במליני שכר (ורהפטיג, 364). 7. העונש בידי שמים של כובשי שכר שכיר בא לידי ביטוי, בין השאר, במאמר חז"ל במסכת סוכה דף כט', עמ' ב': "אמר רב : בשביל ארבעה דברים נכסי בעלי בתים יוצאין לטמיון : על כובשי שכר שכיר, ועל עושקי שכר שכיר, ועל שפורקין עול מעל צואריהן ונותנין על חבריהם, ועל גסות הרוח". --------------- 59 השופט גרשון גרמן מבית המשפט לענייני משפחה בספרו "מלך ישראל ריבונות לדורות בראי ההלכה ומעמדם של חוקי הכנסת בעולמה של ההלכה" מציין, כי לפי שיטת החתם סופר אין בפיצויי הלנת שכר משום ריבית כלל. דברים אלה הובאו בפסק דינו של בית הדין הרבני בתל אביב יפו, שדן בשאלת פסיקתם של פיצויי הלנת שכר ושלל את פסיקתם בשל איסור ריבית (תיק 16710 מח, עמ' 252). עוד מובא באותו פסק דין רבני כי על פי הספר "ברית יהודה" הלכות ריבית ועסקא מאת הרב יעקב ישעיהו בלוי, על פי הסכמת רוב הפוסקים מעות שבאו לידו שלא בתורת הלוואה ושלא בתורת פקדון כגון שכירות או שכר עבודה או כיוצ"ב אף על פי שאי אפשר לחייבו בדיני ממונות, אם רוצה ליתן לו רווח אין בו משום ריבית... היינו שאין לראות בכספים אלה גם ריבית מדרבנן. עוד מביא השופט גרמן מובאה מהספר "ברית יהודה", לפיה "ריבית המשתלמת דרך קנס מותר מדינא אלא שאסור לעשות כן משום הערמת ריבית". השופט גרמן מוסיף, כי במקרה דדן שאין מדובר בהלוואה אלא בקנס שקבע המחוקק ולא נקבע על ידי הצדדים, אין לומר אפילו שיש כאן שמץ של ריבית וראה שם עוד דברים והסתמכות על משפט המלך להכשר פיצויי הלנה (עמ' 627-636 בספר משפט המלך). דברים חמורים לא פחות אנו מוצאים במדרש תנאים לדברים פרק כד', פסוק טו: "בשלושה דברים נפרעין מן האדם מגופו אבל לא מממונו ואלו הן הכובש שכר שכיר והנודר ואינו משלם...". מדרש איכה זוקף את עונש הגלות בבית ראשון, בין השאר, לחובת עוון כובשי שכר שכיר (איכה רבה, פרשה א' ,פיסקה כח'). הזוהר בפרשת קדושים פיסקה פ"ד שואל: "לא תלין פעולת שכיר, למה. ומשיב, אלא ממקרא אחר נשמע. שכתוב, ביומו תתן שכרו ולא תבא עליו השמש כי עני הוא ואליו הוא נושא את נפשו. לא תבא עליו השמש, היינו, הזהר, שלא תאסף בשבילו מן העולם, מטרם שיגיע זמנך להאסף. כש"א (כמו שאתה אומר - ע.ר) עד לא תחשך השמש וגו', שרומז על פטירת אדם מן העולם. מכאן למדתי דבר אחר. אשר מי שממלא נפש העני, הנה אפילו כשמגיעים ימיו להסתלק מן העולם, הקב"ה ממלא את נפשו, ונותן לו יותר חיים" (פירוש הסולם). במילים אחרות ספר הזוהר רואה את הסתלקותו של אדם מן העולם בטרם עת, בין השאר, כעונש בשל הלנת שכר. דברים אלה מבטאים עד כמה ראו בחומרה המקורות היהודיים את הלנת השכר, ולאלו צרות עלול עוון זה להביא.60 8. הטלת פיצוי כה גבוה על אי תשלום שכר במועד שהורחבה גם לגבי עיכוב תשלומי קצבת פרישה, תשלומים לקופת גמל ופיצוי פיטורים, היא חריגה, בין השאר, משום שהיא קובעת תרופה שאינה קיימת לגבי הפרת חיוב כספי בחוזים אחרים, שאינם חוזי עבודה. מערכת יחסי העבודה היא ביסודו של דבר מערכת חוזית (מ' גולדברג "עובד ומעביד - תמונת מצב" עיוני משפט י"ז (תשנ"ב) 19, 29). בשל עובדה זו יכול היה המחוקק להסתפק בתרופות חוזיות העומדות לעובד ששכרו הולן, כלומר פסיקת ריבית והצמדה, כדי לפצות על הנזק הממוני שנגרם לו בשל כך שלא יכול היה להשתמש בכסף (סעיף 11(ב) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1970 ; אליהו בן טובים ומנחם פסטרנק "פיצוי הלנת שכר - הצורך ברפורמה" הפרקליט מד (תש"ס), 483, להלן - בן טובים פסטרנק). המחוקק בחר בדרך המטילה למעשה על המלינים שכר "פיצוים עונשיים", על אף שבדיני חוזים אין מטילים פיצוים עונשיים (ג' שלו דיני חוזים (מהדורה שניה, התשנ"ה) 576 - 577). פיצוי הלנה הם פיצוי עונשים בשל האפיונים הבאים המצויים בהם: א. שיעור הפיצוים אינו נגזר משיעור הנזק. ב. מטרתם המשנית היא: ענישה, הרתעה, גינוי חינוך. ג. מטרתם הראשונית הגנה על זכויות חוקתיות. (בן טובים פסטרנק, 485). 9. על מטרתם ההרתעתית של פיצוי ההלנה אנו למדים מדברי הכנסת ד"כ התשי"ז, חוברת 9, 373 ,375, ד"כ התשי"ח חוברת 21, עמ' 1234 וכן מדברי ההסבר להצעת החוק בהם נעשה שימוש במילה "סנקציות" (ה"ח התשי"ז, 68). שר העבודה דאז נמיר התבטא בעניין זה במילים הבאות: "אני מאמין, כי סאנקציה ישירה זו שהחוק מטיל על מלין שכר עבודה, תוכיח במשך הזמן את יעילותה, כי עד מהרה ילמד המעביד לדעת כי הלנת שכר - שכרה יוצא בהפסדה" (ד"כ התשי"ז חוברת 9, 375; הובא בבן טובים פסטרנק, 486 ה"ש 21). גם חברי, הנשיא אדלר, במאמרו "פיצוי הלנה חוק ופסיקה" (שנתון משפט העבודה ו', 7-46). סובר, כי מנגנון פיצוי ההלנה "בא להרתיע מעביד מלהלין שכר, פיצוי פיטורים, או תשלום הנוגע לקופת גמל כדי לשרש תופעת השכר המולן ופיצוי הפיטורים המולנים" (שם בעמ' 21). 10. כפי שמציינים בן טובים ופסטרנק קיימים נימוקים בעד ונגד הטלת פיצוי הלנה עונשיים. הנימוקים, שלדעת המחברים מצדיקים הטלתם הם בתמצית אלה: א. בשכר תלוי קיומם של בני האדם "אליו הוא נושא את נפשו" (דברים כד' טו). --------------- 60 הבאנו בסקירה זו מקראות המעידות על רוח החוק או תכלית החוק במחשבת ישראל. לא נכנסנו לדקדוקי הלכה המבחינים בין שכיר יום לשכיר לילה לבין "בל תלין" איסור מהתורה ולבין "בל תשהה" איסור מדרבנן, על חובת תשלום שכר במזומנים על פטור מסוייג של מי שאין לו מזומנים, ועד כמה הוא חייב למכור מנכסיו כדי לממן את החוב המעוכב (ורהפטיג שם, 345-369). התרכזנו כאמור בתכלית. ב. מעביד המעכב תשלום שכר נוטל למעשה מעובדו הלוואה בכפיה. אילולא הסנקציה המעין עונשית, של פיצוי ההלנה הייתה כדאית "הלוואה" מעין זו למעבידים. ג. הפיצוי הגבוה עשוי לממן לעובד את עלות שכירתו של עורך דין, במאבק העובד לקבלת שכרו. 11. מאידך, הנימוקים, שלדעת המחברים הנ"ל שוללים את הטלת פיצוי ההלנה הם בתמצית אלה: א. הטלה כפויה של פיצוים פוגעת בחופש החוזים. ב. הטלת פיצוי הלנה בשיעורים כה גבוהים פירושה המעשי מימון התעשרות עובדים בשיעורים שאינם משקפים את שיעור הנזק. ג. מנקודת מבט כלכלית הטלת פיצוים חוזיים עונשיים מגדילה את עלות העבודה ועלולה לשמש לעובד תמריץ להכשיל את המעביד ולהביאו לידי הלנה באופן מלאכותי ועל ידי כך לנצל לרעה את הדין ולהתעשר ללא הצדקה על חשבון מעבידו. ד. כאשר נמנע המעביד מלשלם את השכר בשל קשיים כלכליים עלולה הטלת פיצוים עונשיים להביא להתמוטטותו הכלכלית שתגרום לכך שהעובדים ישארו ללא עבודה. 12. שיקולים אלה של בעד ונגד הטלת פיצוי הלנה בשיעור הגבוה משיעורם של הפרשי הצמדה וריבית, צריכים להיבחן במקרה דנא תוך שקילת כל הגורמים הנוגעים במישרין או בעקיפין למצב הקיים, שבו אין העירייה מסוגלת לשלם את משכורות עובדיה מקופתה שלה, לרבות שיקולים ערכיים וראיה היקפית של הנושא כולו, כפי שנפרט להלן: א. נקודת המוצא היא, כאמור, שהעובדים עשו את מלאכתם ובמשך חודשים לא קבלו תמורה עבורה. ב. העובדים לא מקבלים את שכרם, משום שקופתה של העירייה ריקה. אין מחלוקת, שהעירייה חבה להם את הסכומים הנתבעים. ג. לעובדים אין "אשם תורם" במצב הדביטורי של קופת העירייה. איני סובר שבמקרה הנוכחי יש לקשור את התנהגות ארגון העובדים בתשלום השכר לעובדים. העובדים אינם בני ערובה לא של המעביד ולא של ארגון העובדים. ד. על פי חומר הראיות, הגרעון התקציבי של העירייה נובע במידה רבה מאופן ניהול העניינים על ידה. בנסיבות אלה, המסקנה המתבקשת היא שגרעון העירייה אינה גזירה משמים, וכי ניתן היה למנוע את ההידרדרות אליה הגיעה העירייה, או לפחות לצמצמה בצורה ממשית, על ידי התנהלות אחרת. ה. כתוצאה מהתנהלות זו, נותרו עובדי העירייה במשך חודשים ללא אמצעי המחייה העיקרי שלהם, אם לא הבלעדי, והיו נזקקים "למתנת בשר ודם ולידי הלוואתם" (מתוך ברכת המזון). ו. במצב דברים זה, הטלת פיצוי הלנה בשיעור המוצע על ידי חברתי, השופטת ארד , היא דבר המתבקש, והיא באה לשרת מספר מטרות כמפורט להלן: 1. היא באה להרתיע מליני שכר פוטנציאלים כדי שיראו ויראו וימנעו מללכת בדרך זו בעתיד. 2. היא משמשת מורה דרך למעסיקים אחרים, לבל ינהלו את עסקיהם בצורה רשלנית, שתפגע בסופו של דבר בעובדיהם, שנתנו את חלקם, מלאו את חובתם ולא קבלו את התמורה לה הם זכאים. 3. היא נותנת פיצוי מה על הלוואות למיניהם, שנטלו העובדים כדי לאפשר להם ולמשפחותיהם לחיות ולהתקיים. 4. היא מידתית, משום שהיא חלה רק על חלק השכר שאינו עולה על השכר הממוצע במשק (ראה המלצת בן טובים ופסטרנק במאמרם הנ"ל). 5. היא מביאה בחשבון, שהיו גורמים מחוץ לעירייה, ושלא בשליטתה שהיה להם חלק בהגדלת הגרעון, אך לא במידה כזו המצדיקה הימנעות מוחלטת מפסיקת פיצוי הלנה, אם כי מצדיקה את הפחתתם. 6. היא מביאה בחשבון את השפעת הטלת פיצוי הלנה גבוהים יותר, על המשך יכולת הקיום של העירייה כגוף חי ומתפקד. 13. אכן, עיקר תכלית הטלת פיצוי הלנה היא להרתיע מעסיקים, אשר בכוונת מכוון מעכבים את תשלום השכר, ואין היא מיועדת למעסיקים המעכבים את תשלום השכר בנסיבות שאינן תלויות בהם כדוגמת אלה שאין להם יכולת כספית לפרוע את חובותיהם. ברם, יתכנו מקרים, בהם מוכח כי ניהול העניינים על ידי המעביד מצביע על רשלנות בניהול שגרמה או תרמה לקשיים הכלכליים. במקרים מעין אלה, הפטור מהטלת פיצוי הלנה צריך להיות מידתי, באופן יחסי למידת התרומה של התנהלות המעביד בגרימת המשבר הכלכלי. נראה לי, כי פסיקתה של חברתי השופטת נילי ארד הולכת בדרך זו. 14. למותר להזכיר לקראת נעילת דברים את דברי ספר החינוך המביא בספרו את המצוות וטעמיהן לפיהם: "ראוי לכל בן דעת להיות הכסף בידו טרם ישכור הפועלים" (ספר החינוך מהדורת מוסד הרב קוק מצווה תקנא עמ' תרעט , תרפ). מדברים אלה ניתן ללמוד, כי על המעביד לכלכל את מעשיו בתבונה כדי לא להיקלע למצב בו לא יוכל לשלם לעובדיו את שכרם במועד, בשל ניהול כושל. 15. מהטעמים שפורטו לעיל, אני מצטרף לדעת חבריי. נציג עובדים, מר יצחק הרפז אני מצטרף לפסק דינה של השופטת ארד ולהערותיהם של הנשיא והשופט רבינוביץ. מר מעבידים, מר דורון טמיר אני מצטרף לפסק דינה של השופטת ארד ולהערותיהם של הנשיא והשופט רבינוביץ. סוף דבר עמדת המדינה נדחית. מתקבל ערעורה של עיריית לוד על פסק דינו של בית הדין האזורי כדלהלן: אנו מצהירים, כי על עיריית לוד לשלם בתוך 60 יום מהיום לעובדים ששכרם הולן - התובעים בתובענה מושא ערעור זה - פיצוי הלנת שכר מופחת ששיעורו יהיה 25% שנתי (אפקטיבי) בלבד מהשכר המולן. שיעור פיצוי ההלנה כאמור יחול רק על אותו חלק מן השכר המולן שאינו עולה על השכר הממוצע במשק. כך ולשם הדוגמא בלבד, חישוב שנתי של פיצוי ההלנה ייעשה כך ששכר מולן של 1,000 ש"ח לשנה ישא פיצוי הלנה של 250 ש"ח לשנת ההלנה הראשונה, ופיצוי הלנה של 25% על סכום מצטבר של 1,250 ש"ח לשנה שלאחריה וכן הלאה. יתרת השכר העולה על השכר הממוצע במשק תישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק בלבד. אין צו להוצאות. כל צד ישא בהוצאותיו. עובדי עירייההלנת שכרעירייה