I. ההליך 1. בבית-הדין האזורי בירושלים (אב-בית-הדין - השופט אדלר; נציגי ציבור - ה"ה קפמן והרבסט; תב"ע מא/315 - 3) התבררה תובענה של המשיב (להלן - העובד) נגד המערערת (להלן - המדינה) בעתירה הקשורה בקידומו בדרגה של העובד והפרשי שכר בעקבות זאת. בית-הדין האזורי פסק חלקית לטובת העובד ובבית-דין זה ערעור של המדינה וערעור שכנגד של העובד. 2. העובדות הצריכות לעניין, כעולה מפסק-הדין של בית-הדין האזורי ומחומר הראיות, הן: א) העובד הוא עובד המדינה משנת 1950; ב) העובד היה דובר מינהל הכנסות המדינה עד 1964, עת הועבר לתפקיד של מנהל מוזיאון המיסים ומנהל הפרסומים המקצועיים במינהל הכנסות המדינה; ג) עד 1.4.1973 היתה דרגתו של העובד דרגה ג' בדירוג העיתונאים; ד) בהסכם הקיבוצי בין הממשלה לבין ההסתדרות משנת 1973 נקבע סולם דירוג חדש של העיתונאים. בסעיף 2 להסכם נקבע לוח להעברה מסולם הדירוג הישן לסולם הדירוג החדש. לפי אותו לוח, עובדים בדרגה 2 הועברו לדרגה 6; ה) העובד הועבר לדרגה 6 בדירוג העיתונאים, בתוקף מ-1.4.1973; ו) דובר מינהל הכנסות המדינה הועלה לדרגה 7 בדירוג העיתונאים (תיקנית) בתוקף מ-1.4.1973; ז) ביום 25.5.1976 הוצא ונמסר לידי העובד "אישור העלאה בדרגה", בטופס מקובל לאותה מטרה והחתום על-ידי "האחראי לענייני עובדים באוצר", לפיו אישר הממונה העלאתו בדרגה של העובד מדרגה 6 שבדירוג העיתונאים, לדרגה 7 שבאותו דירוג, בתוקף למפרע מיום 1 באפריל 1975. באותו אישור, לפני החלק האופרטיבי, מצוי תיאור המשרה, וצוין כי התקן לשנת 1975 הוא דרגה 7-6; = 472 = ח) ב-10.6.1977 הוצא ונמסר לידי העובד "אישור העלאה בדרגה" בטופס זהה לטופס ששימש לאישור האמור בפסקה הקודמת, לפיו הועלה העובד לדרגה 8 בדירוג העיתונאים, בתוקף למפרע מיום 1 באפריל 1977. בעמודה המתארת את המשרה נאמר שהתקן לשנת 1976 הוא דרגה 8-6; ט) בסופו של כל אחד מהאישורים הנ"ל נאמר: "האישור הוא על-פי פרק 21 שבתקנון שירות המדינה (תקשי"ר). הוא ניתן לביטול על-ידי נציבות שירות המדינה, אם נתברר שניתן מתוך הפרת הוראות בתקשי"ר; י) לפי "התקן" המצוי בנציבות שירות המדינה, דרגת המשרה בשנת 1976/77 היתה 7-6 ובשנת 1979/80, היתה הדרגה 8-6. 2.1. א) נציבות שירות המדינה לא ביטלה ולא נקטה כל פעולה אחרת, על-פי הכוח הניתן לה בסעיף 21.262 שבתקשי"ר בנוסחו דאז (סעיף 21.255 דהיום). ("הערה" בדבר הכוח לבטל "אישור העלאה בדרגה" כרשום בסופם של האישורים - פסקה ט' שבסעיף 2 לעיל); ב) לפי הסכם קיבוצי בין הממשלה להסתדרות, נוספה לכל המשרות בדירוג העיתונאים דרגה אחת מעל דרגת השיא בתקן, החל מ-1.4.1979, ועיתונאי שהוענקה לו דרגה 8 תקנית לפני 1.4.1978 זכאי להעלאה לדרגה 9 מיום 1.4.1979; ג) העובד ביקש לקבל דרגה 9 תקנית מ-1.4.1979, אך ההעלאה לדרגה זו לא אושרה, וב-9.1.1981 הודיע לו סמנכ"ל משרד האוצר, כי באישור ההעלאה בדרגה מיום 10.6.1977 נפלה טעות, והדרגה 8 שהוענקה לעובד היתה אישית ולא תקנית. 3. עיקר טענתו של העובד היתה, כי ביום 10.6.1977 הועלה לדרגה 8 תקנית, החל מיום 1.4.1977, ועל כן - מכוח ההסכם הקיבוצי האמור בפסקה 2.1 (ב) לעיל - זכאי הוא להעלאה לדרגה 9, מיום 1.4.1979. 4. הסעיפים הרלבנטיים בחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים) הם: "13. השר או מי שהוסמך לכך על ידיו יציע לנציב השירות, בדרכים שייקבעו בתקנות, רשימת משרות בשירות המדינה ועל הדרגות הצמודות להלן, רשימה לכל יחידה מיחידות משרדו (להלן - תקן). 14. תקן טעון אישור נציב השירות; לא אישר נציב השירות תקן שהוצע כאמור בסעיף 13, יביאו אותו לפני ועדת השירות אשר תשמע את נציב השירות, את הממונה על התקציבים או את נציגיהם, את נציג השר שהציע את התקן ואת נציגות עובדי המדינה; החליטה ועדת השירות שלא לאשר את התקן כפי שהוצע, רשאי השר שהציעו להגיש ערר לממשלה. = 473 = 15. לא יתמנה אדם עובד הדינה אלא למשרה פנויה לתקן". 4.1. הסעיפים הרלבנטיים שבתקשי"ר (נוסחו דאז) הם: "21.262 אישר האחראי העלאה בדרגת עובד, ישלח לעובד הודעה על כך בטופס 'אישור העלאה בדרגה' (קאמ"מ 2625) והעתקים ממנה לנציבות שירות המדינה ולמחלקת הכספים של המשרד (ראה דוגמת הטופס בנספח לסעיף זה). מחלקת הכספים תצרף את ההעתק לגיליון המשכורת שבו מופיע שם העובד לראשונה בדרגתו החדשה. אישורים אלו ניתנים לביטול על-ידי נציבות שירות המדינה, תוך שלושה חודשים מיום הינתנם, אם נתברר שניתנו מתוך הפרת הוראות התקשי"ר. 21.263 אישרה נציבות שירות המדינה העלאת עובד בדרגה, תוציא הודעה על כך בארבעה עותקים, המקור של ההודעה על ההעלאה;בדרגה יישלח לידי העובד באמצעות האחראי של המשרד; ההעתק האחד יישאר במשרד וההעתק השני יצורף לגיליון המשכורת שבו מופיע שם העובד לראשונה בדרגתו החדשה; ההעתק האחרון יישמר בנציבות שירות המדינה. 5. בפסק-הדין שבערעור נעתר בית-הדין האזורי חלקית לתביעתו של העובד, ואמר: "אנו מקבלים את התביעה להצהיר, שמר מנדאל זכאי לדרגה 9 תקנית החל מיום 1.4.1979, ולהפרשי שכר בהתאם, כשהם נושאים ריבית חוקית וצמודים למדד המחירים לצרכן מהיום שהשכר עליו פסקנו ההפרשים שולם עד לתשלום בפועל. אנו דוחים את התביעות האחרות. אנו פוטרים התובע מתשלום האגרה הדחויה. לאור הנסיבות יש לקבוע שכר טרחה והוצאות אשר יפצו התובע על הוצאותיו הקשורות בהגשת התובענה, ולכן אנו מחייבים את המדינה לשלם לו סכום של 200,000 שקל הוצאות ושכר טרחה, ואם סכום זה לא ישולם תוך 30 יום ממתן פסק-דין זה, יהיה צמוד למדד המחירים לצרכן של חודש 9/84 עד לתשלום בפועל". 6. בערעור, חזרה הפרקליטה אשר ייצגה את המדינה, ביסודו של דבר, על הטענות בבית-הדין האזורי והדגישה, כי שלא בדין ביסס בית-הדין האזורי את מסקנתו על התקשי"ר; התקשי"ר לא בא "להצר את צעדי המדינה" כעולה מחוק המינויים ואת סמכותו של נציב שירות המדינה מכוח הסעיפים 13 ו-14 לחוק המינויים. "סמכותו של הנציב לבטל העלאה בדרגה באה לא מסעיף 21.255 לתקשי"ר (סעיף 21.262 בנוסחו דאז), אלא מהסעיפים הנ"ל של החוק". הפרקליטה הפנתה את תשומת הלב לפסק-הדין בעניין הוועד הארצי של עובדי בתי-החולים הממשלתיים (דב"ע מג/1 - 4, [1], בע' 15). 6.1. הערעור שכנגד בא, ביסודו של דבר, "להוסיף על הנמקתו של בית-הדין האזורי". = 474 = 7. ביום שבית-הדין שמע את טענות הצדדים, פסק, כי "הן דין הערעור והן דין הערעור שכנגד - להידחות. נימוקים יינתנו בנפרד". הנימוקים הם בפסק-הדין שלהלן. II. פסק-דין 1. למעשה ניתן לאשר את פסק-הדין שבערעור - מטעמיו. כל אשר ייאמר להלן בא להוסיף, לאור הטענה שהודגשה בערעור ועניינה - יחס הגומלין בין חוק המינויים לבין הוראות התקשי"ר, בנושא קידום בדרגה, (סעיף 6 שבחלק I לעיל). 2. התייחסות לטענה מחייבת לחזור ולעמוד על מהותו ומטרתו של חוק המינויים. 3. על היקפו של החוק, במידה הנוגעת לענייננו, נאמר בפסק-הדין עמירב (דב"ע מב/8 - 4, [2], בע' 103): "4. חוק המינויים, כפי שנתקבל בכנסת בשנת 1969, מבוסס על הצעת חוק בגלגול שני. הגלגול הראשון היתה הצעת 'חוק שירות המדינה, תשי"ג- 1953', שהוגשה לקריאה ראשונה על-ידי ראש הממשלה דאז ביום י"ח בסיוון תשי"ג (1 ביוני 1953). השוני בשם הוא משמעותי. בעוד שההצעה משנת 1953 היתה לחוק שירות מדינה כללי ומקיף, ההצעה השניה, שבעקבותיה בא החוק משנת 1959, מוגבלת ל'מינויים'. עת הוצגה ההצעה הראשונה לקריאה ראשונה, מנה ראש הממשלה שישה נושאים שהחוק דן בהם: קבלת עובדים: 'נקיון כפיים של עובדי המדינה'; חובותיהם של עובדי המדינה; מעמד עובדי המדינה; 'תנאי עבודתם ובטחונם בעתידם'; 'מניעת כל שרירות לב ופניה אישית או פוליטית בפיטורים'; 'הזכות הקולקטיבית של העובדים... להשתתף בהסדר ענייני העובדים בתחום המוגדר בחוק' (דברי הכנסת, כרך 14, ע' 1424). מטעמים שבית-דין זה פטור מלעמוד עליהם, סביר מאד להניח, כי הטוב מאד - הרצון לחוקק חוק כולל ומקיף העונה על הכל - היה לרועץ לטוב, כך שהצעת החוק משנת 1953 לא עברה את כל שלבי החקיקה. 5. החשוב לענייננו הוא, שבשנת 1958 חודשה יזמת החקיקה, הוגשה הצעת חוק חדשה ובעקבותיה נתקבל חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959. לענייננו חשוב להדגיש, כי נשוא החוק הוא רק פרשה אחת מכלל מסכת הדינים שעניינם 'עובדי מדינה' - פרשת 'מינויים'". על מטרתו העיקרית של החוק ניתן ללמוד מהמובא בהמשכו של אותו פסק-דין, מפי ראש הממשלה דאז. = 475 = 4. הסעיפים שבחוק שירות המינויים שעליהם סמכה הפרקליטה אשר ייצגה את המדינה הם 13 ו-14. שני סעיפים אלה הם מהתחום המינהלי המובהק. כשמדובר בחוק שעניינו קבלת עובדים לשירות המדינה - "מינויים", אין להם אלא נפקות מוגבלת כלפי חוץ. השאלה, מהו היקפה של אותה נפקות, אינה צריכה תשובה בעניינו. 5. "תנאי עבודה", ובכלל זה "קידום עובדים", הם מחוץ לתחולה ומחוץ לנושא חוק המינויים. נושאים אלה שמורים למשא-ומתן קיבוצי ולהסכמים קיבוציים, ומכוח חוק יסוד: הממשלה - לממשלה או מי שפועל מטעמה על-פי אצילת סמכויות; עם אלה נמנה, במסגרת האצילה, נציב שירות המדינה. 6. באמור בסעיף 4, לעניין המשמעות של הסעיפים 13 ו-14 לחוק המינויים, אין כדי לקבוע שאין ולא יכולה להיות נפקות אחרת, נוספת, ל"תקן" ("משרות ודרגות הצמודות להן"). 7. נציב שירות המדינה פועל בשתי איצטלות: האחת - "סטטוטורית" (כגון חוק שירות המדינה (מינויים), חוק שירות המדינה (משמעת) וחוק שירות המדינה (גמלאות)), והשניה - מינהלית, כאמור בסעיף 5 לעיל. זה מביאנו לתקשי"ר ולהסכמים הקיבוציים החלים לענייננו. 8. נושא "קידום בדרגה" מוסדר הסדר מפורש בפרק 21, פרק משנה 21.2, שבתקשי"ר. לענייננו אין זה רלבנטי מה מאותו פרק חוזר על הוראות שבהסכמים קיבוציים ומה הוא בגדר הוראה מינהלית חד-צדדית, אם כי בעניינים אחרים יכול ויכול שתהיה לאבחנה משמעות רבה. 9. מפסק-הדין שבערעור עולה ברורות, שבכל הנוגע להעלאה בדרגה של העובד, כאמור בסעיף 2 שבחלק I לעיל, פעלו בהתאם לפרק משנה 21.2 שבתקשי"ר. נדגיש, ש"אישור העלאה בדרגה" (סעיף 2, פסקות ז ו-ח שבחלק I לעיל) הוא בטופס הקבוע לכך בתקשי"ר, כולל הערה, בסוף האישור ולפני החתימה, בדבר התנאים ל"ביטול". 10. משלא עשה נציב שירות המדינה, או איש מטעמו, ל"ביטול האישור" - לא העובד ישא בתוצאות. אגב יודגש, שכל אשר התברר במהלך הדיון הוא, שסמנכ"ל האוצר הודיע לעובד על "טעות", אך לא הובאה כל ראיה שנציב השירות "ביטל" בזמן מן הזמנים את ה"אישור". 11. על כל פנים: לא טענו בערעור, וטוב שלא טענו, שבית-הדין האזורי טעה בדרך יישום התקשי"ר; אשר טענו הוא, כי התקשי"ר לא גרע מזכויות נציב שירות המדינה על-פי חוק המינויים. לאותה טענה ניתנה כבר תשובה, שאותה ניתן לסכם ולאמר כי אכן אין לגרוע בתקשי"ר מסמכויות שחוק המינויים העניק לנציב שירות המדינה, אך = 476 = לענייננו: קידום בדרגה של מי שכבר מונה לשירות המדינה, ומשרת זה עשרות שנים - לא העניק החוק כל סמכות לנציב שירות המדינה; סמכותו ממקור אחר כאמור לעיל. 12. האמור הוא להנמקת הערעור של המדינה. דחיית הערעור שכנגד של העובד אינה צריכה כל הנמקה, ודי בציון העובדה שהערעור שכנגד בא, בעיקר, "להוסיף על הנמקתו של בית-הדין האזורי" (סעיף 6.1 שבחלק I לעיל). אמנם נדחו הן הערעור והן הערעור שכנגד, אך מאחר שהערעור שכנגד בא רק "להוסיף" על הנמקות בית-הדין האזורי, רואה בית-הדין לחייב את המדינה בהוצאות בסך 150,000 שקל. דירוג שכר (דרגה)