א.רקע עובדתי 1. לפני עתירה להצהיר כי הפקעת המקרקעין הידועים כחלקה 104 (חלק מחלקה היסטורית 31) וחלק מחלקה 32 בגוש 6540 (להלן: "המקרקעין") - בטלה, וכי על המשיבות להשיב את המקרקעין לעותרות. תחילה ביקשו העותרות כי בית המשפט יורה גם על ביטול הייעוד הציבורי של המקרקעין בתוכנית החלה, כפועל יוצא מביטול ההפקעה, ועל תשלום פיצוי כספי בגין השנים בהן הוחזקו המקרקעין על-ידי המשיבה 2. אך בהמשך צומצמה העתירה בהסכמה לסוגיית ביטול ההפקעה בלבד, וב"כ העותרות הודיע כי אם יוחלט על ביטול ההפקעה - תפעלנה העותרות לאחר מכן לשינוי ייעוד הקרקע מציבורי לפרטי (ראה פרוטוקול יום 1.5.06 ופרוטוקול יום 14.11.06). 2.העותרת 1 הייתה הבעלים הרשום של חלקה 32 בגוש 6540 מאז שנת 1973 (להלן: "חלקה 32"). העותרת 2 רכשה בשנת 1990 את הבעלות בחלקה 31 בגוש 6540, שלימים פוצלה לחלקות 102-104 (להלן: "חלקה 31"). בעת שרכשה העותרת 2 את חלקה 31, כבר היתה רשומה לגבי חלק מחלקה 31, שלימים נודע כחלקה 104 (להלן: "חלקה 104"), הערה בדבר הפקעה מכוח תוכנית מתאר מקומית הר/1345א' שפורסמה למתן תוקף בשנת 1987 (להלן: "התוכנית"). הדבר אף צוין בחוזה המכר במסגרתו רכשה העותרת 2 את הזכויות בחלקה (נספח ב' לעתירה). 3.ביום 24.11.81 אישרה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (המשיבה 2 - להלן: "הוועדה המקומית") את הפקדת תוכנית הר/1345א' (להלן: "התכנית"), במסגרתה שונה ייעודם של כ- 36 דונמים במרכז העיר הרצליה מאיזור מגורים א' למטרות ציבוריות, הכוללות דרכים, שטחים ציבוריים פתוחים ובנייני ציבור (ראה תקנות ותשריט התוכנית בנספח יב' לתגובת המשיבות 1-2). כחלק מתכנית זו, יועדו חלק מחלקה 32 וחלק מחלקה 31 (שלימים נודע כחלקה 104) לשטח לבנייני ציבור. פרסום הפקדת התכנית נעשה בשנת 1984, ולאחר שהוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ת"א (המשיבה 3 - להלן: "הוועדה המחוזית") דנה בהתנגדויות שהוגשו, היא החליטה לתת תוקף לתוכנית בישיבתה מיום 23.9.85, והודעה על כך פורסמה ביום 26.1.87. בעלי החלקות 31-32 לא הגישו התנגדות לתוכנית ולהפקעה. 4.בסעיף 13 לתקנות התוכנית נקבע כי השטחים הציבוריים שבתוכנית שאושרה, המיועדים למטרות דרכים ובנייני ציבור, יופקעו וירשמו על שם עירית הרצליה (המשיבה 1 - להלן: "העיריה"). בסעיף 5 לתקנות התוכנית נאמר: "תכנית זו תבוצע תוך 5 שנים מיום אישורה הסופי". מדובר בהפקעה בשיעור שאינו עולה על 40% משטח החלקות, ולכן הוא נעשה ללא תשלום פיצויים מכוח הוראת סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") וסעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן:"פקודת הרכישה"). בעקבות הוראות אלו שבתוכנית, פירסמה הועדה המקומית ביום 19.6.87 הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות, ולפי חוק התכנון והבניה, לפיה המקרקעין המתוארים בתוספת, וביניהם החלקות נשוא דיוננו, דרושים לה לצרכי ציבור, וכי בכוונתה לקנות מייד חזקה בחלקות הנ"ל (נספח ד' לעתירה). 5.ביום 5.3.78, מספר שנים לפני שהחלה הוועדה המקומית בהליכי תכנון השטח בו מצויות החלקות הנ"ל ושינוי ייעודו למטרות ציבור, חתמה העותרת 1 על שטר העברת חכירה, לפיו החכירה לעיריה תמורת 1 ל"י 767 מ"ר מתוך חלקה 32 (ששטחה הכולל 2,438 מ"ר), לתקופה של 999 שנה. ביום 30.3.78 נרשמה החכירה על שם העיריה (נספח ה' לעתירה ונספח יג' לתגובת משיבות 1-2). זה השטח שמאוחר יותר נכלל בתוכנית כמיועד להפקעה למטרות ציבור. העותרת 1 טוענת בעתירה, הנתמכת בתצהיר מנהלה חיים רוכוורגר, כי נדרשה להעביר שטח זה לחכירת העיריה, ללא תמורה, כתנאי לקבלת היתר לבניה על החלקה שיועדה אז למגורים. באותה עת לא היתה תוכנית שאיפשרה לעיריה להפקיע את הקרקע למטרה ציבורית, ולכן דרשה לקבל את השטח בחכירה ללא תמורה למטרות ציבור. העיריה מכחישה טענה זו בתגובתה, הנתמכת בתצהיר מנהל הנכסים בעיריה, עו"ד לאה סדובניק, וטוענת כי הקרקע הוחכרה לה בנסיבות "המעידות על רצון והסכמה גמורים וחופשיים"; לכן העותרת 1 לא עתרה לבית המשפט כדי למנוע זאת, וגם לא התנגדה כמה שנים לאחר מכן לתוכנית שהפקיעה שטח זה מידיה. כך או כך, מה שחשוב לעניין עתירה זו היא העובדה שהשטח המופקע הוחכר לעיריה על ידי העותרת 1 לפני התוכנית המפקיעה, ובלא כל קשר אליה. העותרת 1 איננה יכולה לתקוף כיום עסקה זו, ואין בסיס לטענה כי יש לראות בה מעין הפקעה (ראה הדיון בפרק ג(2)(ב) לקמן). 6.ביום 21.7.99, לאור אישור התוכנית המפקיעה ופרסום הודעת ההפקעה, חתמה העותרת 2 על שטר מכר ללא תמורה והעבירה לעיריה את הבעלות בחלקה 104 (חלק מחלקה 31 ההיסטורית), ששטחה 710 מ"ר. ביום 29.3.00 נרשמה חלקה 104 על שם העיריה (נספח יח' לתגובת משיבות 1- 2 ונספח ו' לעתירה). גם במקרה זה נטען בעתירה, המגובה גם בתצהירו של מנהל העותרת 2, עובדיה בן יצחק, כי שטר המכר ללא תמורה נחתם כתנאי לקבלת היתר בניה לעותרת 2. טענה זו, המוכחשת על ידי העיריה, מחוסרת כל בסיס. אין כל ראיה המעידה על כך שבאותה עת ביקשה העותרת 2 לקבל או קיבלה היתר בניה שהוצאתו הותנתה בחתימת שטר המכר ללא תמורה. נהפוך הוא: מן המסמכים שצירפו המשיבות לתגובתן (נספח יז') עולה כי היתר הבניה לעותרת 2 הוצא בשנת 1991, ואין הוא כולל תנאי כלשהו; שטר המכר ללא תמורה נחתם שמונה שנים לאחר מכן. העותרת 2 רכשה את חלקה 31 בשנת 1990, לאחר שהתוכנית הכוללת את הפקעת החלקה כבר אושרה סופית, והעותרת 2 העבירה את הבעלות בחלקה לעיריה במסגרת הליכי ההפקעה. הן הבעלים הקודם, ממנו הופקעה החלקה, והן העותרת 2, לא התנגדו לתוכנית המפקיעה ולהפקעה. עוד מסתבר שהתוכנית השביחה את ערך הקרקע הנותרת מן החלקה, בשל הגדלת אחוזי הבניה, ולכן שולם מס השבחה בעת מכירת החלקה לעותרת 2 (נספחים טו'-טז' לתגובת המשיבות). העותרת 2 אף ביקשה לקדם את התוכנית לחלוקת חלקה 31 למגרשים בשנת 1998 - שנה לפני שחתמה על שטר המכר ללא תמורה - והזמינה את המדידה הנדרשת לצורך העברת התוכנית (נספח יט' לתגובת המשיבות). נסיבות אלו מצביעות כולן על כך ששטר המכר ללא תמורה נבע ישירות מן ההפקעה, שהעותרת 2 קיבלה כעובדה מוגמרת. 7.במהלך השנים שחלפו מאז אישור התכנית ופירסומה, נוצל רובו המכריע של השטח שיועד על-פי התוכנית לצרכי ציבור לשם מימוש מטרות ציבוריות שונות, ובהן: כבישים, מבנה תנועת נוער "הצופים", שני בתי כנסת, מקלט ציבורי, מגרש כדורסל ופיתוח שטחי ציבור נוספים (סעיף 96 לתשובת משיבות 1-2, ונספח יב' לתגובתן). המקרקעין נשוא העתירה הנם חלק קטן מן השטחים המיועדים לפי התוכנית לצרכי ציבור: כ- 1.5 דונם המהווים כ-4% מן השטח המופקע, הכולל 36 דונם. המגרש של העותרות נמצא במרכז העיר ליד רחוב ארלוזרוב, מיועד למבני ציבור, וטרם נעשה בו דבר. ב"כ המשיבות 1-2 הודתה כי גם בעת הזו אין תוכנית ספציפית הקובעת מה יעשה בשטח זה, שעדיין מיועד למבני ציבור (עמ' 4 לפרוטוקול מיום 13.1.08). 8.ביום 5.4.05 פנה ב"כ העותרות למשיבות 1-2 בדרישה לבטל ההפקעה של המקרקעין. במכתב זה נטען כי העובדה שחלפו 24 שנים מיום אישור התכנית ו-18 שנים מיום פרסומה, ולא נעשה כל שימוש בחלקות לצרכי ציבור, מעידה כי נזנחה מטרת ההפקעה, ועל כן יש להשיב את החלקות לבעליהן (נספח ז' לעתירה). 9. ביום 22.9.05 קיבלו העותרות תגובתה של מנהלת מחלקת נכסים וביטוחים בעיריה, עו"ד לאה סדובניק. בתגובה נאמר כי חשיבות המגרש מבחינה תכנונית הינה גדולה, וזאת נוכח מיקומו במרכז העיר, ליד עורקי תחבורה והאיזורים המאוכלסים ביותר בעיר. עו"ד סדובניק הבהירה כי צרכי העיר הינם דינמיים, ושטח המגרש יאפשר להיענות לצרכים עתידיים שונים אשר עשויים להתעורר במרכז העיר, כגון מועדון לקשיש, גן ילדים וכו'. לפיכך, נדחתה בקשת ב"כ העותרות לביטול ההפקעה (ראה נספח ט' לעתירה). ב"כ העותרות פנה פעם נוספת לעיריה, ומשלא נענה, לטענתו, הוגשה העתירה דנן. ב.טענות הצדדים 10.לטענת העותרות, העובדה שבמהלך השנים מאז הופקדה התכנית ופורסמה לא נוצלו השטחים שהופקעו למטרה הקבועה בתכנית, מעידה כי מטרת ההפקעה נזנחה. גם ממכתבה של עו"ד סדובניק מבינות העותרות כי לעיריה אין יעוד ספציפי למקרקעין שהופקעו. לגישתן, הפקעה נועדה להגשים מטרה ציבורית מסוימת, והרשות אינה רשאית לצבור מלאי של מקרקעין בו תעשה שימוש לעת מצוא. בנסיבות אלו, נפגעת זכותן הקניינית של העותרות שלא כדין, ולכן יש לבטל ההפקעה ולהשיב להן את הבעלות במקרקעין. העותרות מוסיפות ומבהירות כי אף שהמקרקעין הועברו לבעלות העיריה במסגרת עסקת "חכירה" ועסקת "מכר ללא תמורה", הרי הלכה למעשה מדובר בהפקעה. משקבעה תכנית הר/1345א' את ייעודם הציבורי של המקרקעין, ומשפורסמו הודעות לפי פקודת הקרקעות, לא נותרה לעותרות ברירה, אלא לחתום על שטר המכר ושטר החכירה. לגבי העותרת 1 מוסיפות העותרות וטוענות כי זו חתמה על שטר החכירה לאחר שהדבר הוצב בפניה כתנאי לקבלת היתרי בניה על המקרקעין שבבעלותה. ב"כ העותרות מדגיש כי אף המשיבות התייחסו לרכישת המקרקעין כאל הפקעה, והדבר עולה הן מפרסום ההודעה לפי פקודת הקרקעות, והן מתגובתה של עו"ד סדובניק. 11.המשיבות 1-2 טוענות כי העברת המקרקעין לעיריה לא נעשתה על דרך הפקעה, אלא בהסכמתן של העותרות. העותרת 1 החכירה לעיריה אותו חלק מחלקה 32 שהוא נשוא העתירה עוד בטרם אושרה התכנית, וטרם שיועד השטח לצרכי ציבור. לפיכך, טוענות המשיבות 1-2 כי שטח זה לא הופקע מהעותרת 1, שהרי בעלת זכויות החכירה לדורות בשטח זה, בעת שאושרה התכנית, הייתה העיריה. בעניין העותרת 1 לא היה כלל הליך פורמלי של הפקעה, הואיל והעיריה היייתה בעלת זכויות החכירה באותו חלק מחלקה 32, שהיה אמור להיות מופקע לטובתה על פי התוכנית. אשר לעותרת 2, הרי שהיא רכשה את המקרקעין לאחר שאותו חלק מחלקה 31, שלימים נודע כחלקה 104, כבר הופקע, וכשהמצב התכנוני ידוע לה. לכן, טוענות המשיבות 1-2 כי אם בכלל הייתה הפקעה של חלקה 104, הרי שהיא נעשתה מהבעלים הקודם של הקרקע. התנהלות זו של העותרות מעידה, לגישת משיבות 1-2, כי העברת המקרקעין נעשתה בהסכמה ומרצון, ובנסיבות המקרה דנן, אין ליישם את ההלכות המשוות, במקרים מסויימים, בין עסקת מכר מרצון לבין הפקעה. עוד טוענות המשיבות כי על העותרות היה לפנות תחילה למוסדות התכנון ולבקש לשנות את ייעוד הקרקע. אם יבוטל הייעוד הציבורי של השטח, תוכלנה העותרות לבקש להשיב להן את הבעלות במקרקעין, ואילו אם יסרבו מוסדות התכנון לשנות הייעוד, תוכלנה העותרות לפנות לבית המשפט על מנת שיבחן את סבירות ההחלטה. לגופו של עניין סבורות המשיבות 1-2 כי העותרות לא הוכיחו שיהוי בלתי סביר בביצוע מטרת ההפקעה המעיד על זניחת המטרה, ואף מאזן הנזקים - אלו שיגרמו לציבור אם תבוטל ההפקעה לעומת אלו שיגרמו לעותרים אם לא תבוטל - אינו נוטה לטובתן באופן המצדיק נקיטת הצעד הדרסטי של ביטול ההפקעה. ההשתהות בביצוע ההפקעה לא גרמה נזק כלשהו לעותרות, בעוד שביטול ההפקעה תגרום לציבור נזק בלתי הפיך. קיימת חשיבות לשימור שטחים ציבוריים לטווח הארוך, גם אם בטווח הקצר לא נעשה בהם שימוש למטרה זו. במקרה דנא, השיהוי של המשיבות בביצוע ההפקעה, ככל שהדבר נוגע למגרש נשוא העתירה הינו סביר, ואיננו מעיד על זניחת מטרת ההפקעה, בהתחשב בעובדה שכ-98% מן השטח שיועד בתכנית למטרות ציבור כבר נוצל למטרות אלו. המגרש נשוא העתירה ישמש בינתיים כשטח ציבורי פתוח, כל עוד לא נבנה עליו בניין ציבורי, וזאת על פי תכנית הר/2000/שב"צ, שהוועדה המקומית יזמה בשנת 2006 ושאושרה להפקדה על ידי הוועדה המחוזית. בכל מקרה, גם אם השתהתה הרשות במימוש מטרת ההפקעה באופן בלתי סביר, בית המשפט רשאי להסתפק בכך שימריץ את הרשות לממש את מטרת ההפקעה, בטרם ינקוט את הצעד הדראסטי של ביטולה. 12.משיבה 3 (הועדה המחוזית) ממקדת תגובתה בטענה כי השאלה שבמחלוקת היא האם ייעוד הקרקע על פי התכנית עדיין שריר ותקף לאור מכלול נסיבות הענין, וכי הזירה המתאימה לליבון שאלה זו היא הזירה התיכנונית. משיבה 3 מבהירה כי ההחלטות התכנוניות מתקבלות על ידי מוסדות התכנון, לעיתים בניגוד לעמדת הרשות עליה מוטלת חובת הביצוע. עצם הימנעות הועדה המקומית מלבצע את המוטל עליה על פי התכנית, אינו יכול לשמש בסיס לקביעה כי הצורך הציבורי, שנקבע על ידי המוסד התכנוני, פקע. עוד סבורה משיבה 3 כי השבת המקרקעין לעותרות עלולה ליצור מצב בו לא ניתן יהיה לעשות כל שימוש בקרקע, שכן מחד - הקרקע לא תהיה שייכת עוד לעיריה ולכן לא ניתן יהיה לעשות בה שימוש לייעוד הציבורי שנקבע לה, ומאידך - טרם שונה ייעודה הציבורי ולכן בעל הקרקע לא יוכל לנצלה לשימושיו הוא. מצב כזה, סבורה המשיבה 3, יש למנוע. לגופו של עניין, סבורה הועדה המחוזית, ברמה העקרונית, כי קיימת חשיבות תכנונית לשמור על שטחים ציבוריים כעתודה ציבורית לשנים הבאות, אף אם טרם פותחו. שאלת קיומו של צורך ציבורי במקרקעין נשוא העתירה בחלוף כ-20 שנים ממועד אישור התוכנית במקרה דנא - לא נשקלה על ידי הועדה המחוזית. ד. דיון והכרעה 13.אקדים ואומר כי לא מצאתי שבמקרה זה הוכיחו העותרות כי קיימת הצדקה לביטול ההפקעה וכי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה. אך עוד בטרם אדון בגופו של עניין, יש להתייחס לטענות מקדמיות שהעלו המשיבות, ככל שהדבר נוגע לשאלת ההליך הראוי ולשאלה האם יש לראות בענייננו את העברת המקרקעין לעיריה כפעולת הפקעה. 1.מיצוי הליכים בזירה התכנונית 14.בתי המשפט השונים שבו והדגישו כי בית המשפט איננו מוסד של תכנון, וכי הוא איננו מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו. עם זאת, מעיון בפסקי הדין הרבים העוסקים בשאלת ביטול הפקעה, עולה כי בית המשפט העליון לא נמנע מלדון בעתירות להשבת קרקע שהופקעה לפי חוק התכנון והבניה, ואף הורה לרשות להשיב קרקע לבעליה כאשר מצא כי מטרת ההפקעה נזנחה, בלא הליך תיכנוני מוקדם (ראה בג"צ 174/88 אמיתי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, המרכז, פ"ד מב(4) 89 (להלן: "עניין אמיתי"); עע"מ 8989/04 הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקוה נ' מ. זיטמן ובניו בע"מ, 05 (18) 656 (להלן: "עניין זיטמן")). גם בתי המשפט לעניינים מנהליים לא נרתעו מלקבוע, במקרים המתאימים, כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, וכפועל יוצא מכך עליה להשיב הקרקע שהופקעה לבעליה, בלא הליך תכנוני מוקדם (כב' השופטת ב' גילאור בעת"מ (חי') 409/01 חונוביץ נ' המועצה המקומית פרדס חנה-כרכור, דינים מחוזי, לג(7) 949; כב' השופטת מ' רובינשטיין בעת"מ (ת"א) 1366/04 גנין נ' עירית רמת השרון, דינים מחוזי לה(1) 504). 15.גם כאשר נדרשו בתי המשפט להתמודד חזיתית עם טענה בדבר אי-מיצוי ההליכים בזירה התכנונית, נטו בתי המשפט המחוזיים לסברה כי אין לדחות על הסף עתירה לביטול הפקעה, אף שעתירה כזו "מערבת סוגיות שונות המתייחסות לשיקולי תכנון ופיתוח" (כב' השופטת מ' רובינשטיין בעת"מ 2570/05 נהרי נ' עירית רמת השרון (לא פורסם) פסקה 11 לפסק הדין; וראה גם דברי כב' השופטת רובינשטיין בעת"מ 2241/05 גואחרדו נ' עירית הרצליה (לא פורסם - החלטה מיום 12.3.07); כב' השופטת נ' אחיטוב בעת"מ 1439/05 סגל נ' עירית הרצליה (לא פורסם)). בית המשפט היה בדעה כי יש להבחין בין הפן המנהלי והקנייני של עתירות לביטול הפקעה, לבין הפן התיכנוני שלהן. ככל שמבקשים העותרים סעד של ביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעלותם, להבדיל משינוי ייעוד הקרקע - אין סעד זה מצריך התערבות בשיקולים תכנוניים. הדיון מתנהל בזירה המשפטית, מתוך ידיעה ברורה כי אם תתקבל העתירה לביטול ההפקעה, יהיה צורך בהליך נוסף של שינוי יעוד הקרקע שהפקעתה בוטלה (ראה: עניין גואחרדו הנ"ל בפסקה 22, וכן דברי כב' השופטת ה' גרסטל בעת"מ 2231/04 מירמברג נ' עירית רעננה (פורסם במאגר "נבו"), והשווה דעתם השונה של כב' השופט א' טל בעת"ם 2953/04 אורי שלו נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, מאגר נבו, וכב' השופטת א' קובו, סגן הנשיא, בעת"ם 1423/04 קרמר נ' המועצה המקומית אבן יהודה, תק-מח 2007(1) 4897, פסקה 24). 16.בעע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב (תק-על 2007 (1), 1187, להלן: "עניין בונשטיין") חיווה בית המשפט העליון דעתו כי "השאלה מהו המסלול הראוי לליבון תביעה בנוגע להשבת קרקע שהופקעה לפי חוק התכנון והבניה והאם משיקולי מדיניות משפטית ראויה חלה על הפרט חובה למצות תחילה את הזירה התכנונית, הינן שאלות מורכבות שטרם נתבררו דין". כך גם יש לציין כי על פסק הדין בפרשת אמיתי הנ"ל, נמתחה ביקורת מפי המלומד י. פרוכטמן במאמרו "הביקורת השיפוטית על הוראות התיכנוניות: ביטול הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור מחמת שיהוי הרשות בביצוע ההפקעה", הפרקליט (תשמ"ט) 617, 622. הטענה היא כי ביטול ההפקעה מטיל על ועדות התכנון ליזום ולגרום לשינוי ייעוד החלקה למגורים, כמעט באופן טכני, ושולל מהן את שיקול הדעת בעניין ייעוד הקרקע. כשלעצמי, מקובלת עלי הדעה לפיה אין מניעה לדון תחילה בשאלה המשפטית של בטלות ההפקעה. בית המשפט אמנם איננו הזירה המתאימה לבחינת שיקולים תכנוניים טהורים, אך וועדות התכנון והבניה אינן הזירה המתאימה לבחינת שיקולים משפטיים טהורים, כגון אלו המתעוררים בעתירה לביטול הפקעה בשל שיהוי בלתי סביר במימוש מטרת ההפקעה. דעה זו הבעתי בעת"מ 1543/05 כרמלי נ' עירית הרצליה, תק-מח 2005 (4) 3814, (פסקה 9), שם אמרתי את הדברים הבאים: "אינני סבור שהעובדה שלעותרים עומדת דרך חלופית למימוש זכויותיהם מונעת מהם מלהעלות בבית משפט זה טענות כנגד חוקיות ההפקעה על פי התכנית...אכן, ההלכה הפסוקה היא כי בית המשפט איננו מוסד של תכנון, ועליו להותיר את סמכות התכנון לרשויות על פי חוק התכנון והבניה ולא לשים את שיקול דעתו במקום שיקול דעתן של רשויות אלו...אולם בכך אין כדי למנוע מבית המשפט לבחון טענה כנגד חוקיות מימוש הפקעה שטרם בוצעה, כאשר הטענות שמועלות הן כי הרשות זנחה את תוכנית ההפקעה...". בבג"צ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622 (להלן: "עניין טריידט"), עליו סומכות המשיבות, צויינה ההלכה לפיה בית המשפט איננו מוסד של תכנון רק בתגובה לטענות שהעלו העותרים כנגד עצם הייעוד הציבורי של החלקה. בענייננו, משויתרו העותרות על הסעד של שינוי ייעוד המקרקעין והותירו בפני רק עתירה לביטול ההפקעה מחמת אי-מימוש מטרתה, יש לדחות את טענת הסף של המשיבות בדבר הצורך למצות תחילה הליכים תכנוניים לשינוי ייעוד המקרקעין. 2.העברת זכויות מרצון שדינה כדין הפקעה (א)העותרת 2 17.המשיבות 1-2 טוענות כי החלקות נשוא העתירה הועברו לעיריה מרצון, ועל כן אין כלל תחולה להלכות העוסקות בביטול הפקעה מחמת זניחת המטרה. אך במהלך הדיון הסכימה ב"כ המשיבות 1-2 כי לגבי חלקה 104 של העותרת 2, אכן היה הליך של הפקעה, אך טענה כי הדבר נעשה בהסכמתה של העותרת 2. אכן, התוכנית קבעה בשנת 1987 שהמקרקעין נשוא העתירה יופקעו וירשמו על שמה של העיריה, ובעקבות כך פרסמה הוועדה המקומית בשנת 1987 הודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות. העותרת 2 העבירה את הבעלות במגרש המופקע לעיריה בשנת 1999, לאור אישורה של התוכנית המפקיעה, וכחלק בלתי נפרד ממנה. לכן יש לראות ב"העברה מרצון" זו, שנעשתה תחת איום ההפקעה - כהפקעה לכל דבר ועניין, כפי שנקבע מפי כב' השופט י' זמיר בע"א 6663/93 צאיג נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פ"ד נה(1) 49, 68-69 (להלן: "הלכת צאיג") (וראה גם: ע"א 2515/94 לוי נ. עירית חיפה, פ"ד נ(1) 723; בג"צ 839/86 לופט נ. שר הפנים, פ"ד מב(2) 157, הדן במגרשים שהועברו לעיריה במסגרת תכנית פרצלציה). אשר לשאלת ההסכמה - למעשה העדר התנגדות - להפקעה, הרי שב"כ העותרות צודק בטענתו כי העותרות אינן תוקפות את התכנית או את ההפקעה ההיסטורית: טענתן היא כי יש לבטל את ההפקעה כיום בשל זניחת מטרתה. הסכמה להפקעה בעבר איננה רלוונטית לטענה זו. 18.הטענה היותר רצינית של המשיבות 1-2 בעניין מעמדה של העותרת 2 נוגעת לעובדה שבפועל המקרקעין לא הופקעו ממנה, אלא מהבעלים הקודם. העותרת 2 רכשה בשנת 1990 את חלקה 31, שכללה את השטח של 710 מ"ר שלימים נקרא חלקה 104, וזאת בעת שהתוכנית המפקיעה כבר אושרה. עובדת ההפקעה צויינה בהסכם הרכישה, ונקבע בו כי "המוכרת מתחייבת להעביר על שם הקונה את כל זכויותיה בממכר, כשהן נקיות מכל שיעבוד, עיקול וזכויות צד ג' פרט להפקעה..." (סעיף 6 וכן ראה סעיף 2). מכאן צריך להניח, כל עוד לא נטען והוכח אחרת, כי העותרת 2 לא שילמה תמורה עבור חלקה 104, אלא רק עבור יתרת חלקה 31 שלא הופקעה. החלקה הופקעה למעשה מן הבעלים הקודמים בשנת 1987, לאחר שהתוכנית המפקיעה כבר אושרה ופורסמו ההודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות. העברת הזכויות על שם העיריה, בעקבות ההפקעה, בוצעה כאקט פורמלי רק בשנת , בעת שהעותרת 2 היתה כבר רשומה כבעלים של השטח המופקע, ולכן היא זו שהעבירה את הזכויות על שם העיריה. בנסיבות עלו צצה ועולה השאלה האם ובאיזו מידה יש לעותרת 2 עילה או מעמד לעתור כיום לביטול ההפקעה והשבת הבעלות בחלקה, שהיא כנראה לא שילמה עבורה דבר. יתכן שעילה זו עומדת, אם בכלל, למי שממנו ועל חשבונו הופקעה החלקה, קרי: מי שמכר את החלקה לעותרת 2. כפי שיבואר בהמשך, אחת השאלות שיש לבחון בעת ביטול הפקעה בשל זניחת מטרתה היא הנזק שגורמת ההפקעה לעותר. בעניין זה, בוודאי יש חשיבות לעובדות המפורטות לעיל: אם העותרת 2 לא שילמה עבור המקרקעין המופקעים - הפקעתם לא גרמה לה נזק כלשהו. (ב)העותרת 1 19.אשר למקרקעין של העותרת 1, הרי שאין מחלוקת כי לא הושלם למעשה הליך מלא של הפקעתם, למרות שהם נכללו בתוכנית המפקיעה, ופורסמה לגביהם הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות. הדבר נובע, כפי הנראה, מכך שמקרקעין אלו הוחכרו ממילא לעיריה למשך 999 שנה עוד בשנת 1978, ולכן לא היה צריך להעביר את הזכויות בהם לעיריה בעקבות ההפקעה. אלא שלטענת העותרת 1 יש לראות בהעברת זכויות החכירה בחלקה לעיריה כהפקעה, מכוח הלכת צאיג הנ"ל. הלכה זו דנה בשאלת השטח המקסימלי המותר בהפקעה ללא פיצוי, בהתאם לסעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964. בכל הנוגע לשטח זה, נקבע כי יש לראות העברה מרצון, בתנאים מסויימים, כאילו היתה הפקעה. אך אינני רואה מניעה עקרונית להחיל את הלכת צאיג גם בהקשר לביטול הפקעה מחמת אי-מימוש ייעודה הציבורי, וכך גם פסקו בתי המשפט לעניינים מנהליים לא-פעם (ראה פסקי הדין של כב' השופטת מ' רובינשטיין בעת"ם (ת"א) 2378/06 חברת האחים ר.י. פנחס נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, תק- מח 2007(4) 5229, פסקאות 9-11 ועת"ם (ת"א) 1366/04 הנ"ל בענין גנין; פסק דינה של כב' השופטת א' קובו, סגן נשיא, בעת"ם (ת"א) 1423/04 הנ"ל בענין קרמר, פסקה 27; פסק דינה של כב' ב' גלאור בעת"ם (חי') 4049/01 חנוביץ נ. המועצה המקומית פרדס חנה - כרכור, דינים מחוזי כרך לג(7) 949, פסקה 6). 20.הרעיון המרכזי העומד בבסיס הלכת צאיג הוא, שכאשר הקרקע יועדה בתכנית לצרכי ציבור מוסמכת הרשות להפקיעה, ולכן אם יסרב בעל הקרקע להעבירה מרצון, תפעיל הרשות את סמכותה והקרקע תצא מידיו ממילא (עמ' 68). לכן נפסק כי על העותר, אשר טוען כי יש להתייחס אל העברה מרצון שביצע כאל הפקעה, הנטל להוכיח כי מבחינה עובדתית, ומבחינת המדיניות המשפטית, ראוי לראות בהעברה מרצון - הפקעה. עליו להוכיח קיומו של רכיב אילוץ וכפיה והיעדר שיוויון בין הצדדים ל"עסקה", קרי: כי הקרקע הועברה תחת איום של הפקעה, ולא מרצון חופשי (פרשת קרמר הנ"ל בפסקה 28; פרשת חברת ר.י. פנחס הנ"ל, פסקאות 12-13). בנוסף, בהלכת צאיג נפסק כי אין להחילה מקום שההעברה נעשתה מכוח תוכנית פרצלציה המיטיבה עם הבעלים של המקרקעין בצורה ישירה, ויש לבחון את שאלת התמורה שקיבל המעביר (עמ' 69). מכאן שיש לבחון האם בעל הקרקע קיבל תמורה או הפיק רווח מהתוכנית שבעקבותיה העביר את הקרקע לרשות, דבר שעשוי להשליך על שאלת ההסכמה מרצון. תשלום דמי השבחה עקב התוכנית, עשוי ללמד על רווח שכזה (פרשת חברת ר.י. פנחס הנ"ל, פסקה 14). 21.העותרת 1 העבירה לעיריה את זכויות החכירה בשטח המופקע מחלקה 32 בשנת 1978 - שנים מספר בטרם נקבע ייעודה הציבורי של החלקה בתכנית מפקיעה כלשהי, ובנסיבות בהן לא היה בידי העיריה להפקיע את החלקה לולא הועברו אליה הזכויות בהסכמת בעליה. העותרת 1 אינה טוענת כי חששה שהחלקה תופקע ממנה אם לא תעביר אותה מרצון לעיריה, אלא רק שהעברת הקרקע לעיריה היוותה תנאי לקבלת היתר בניה. טענה זו הוכחשה על ידי העיריה (ראה תצהירו של קיריל קוזיול, אדריכל העיר הרצליה (להלן: "תצהיר האדריכל", המאמץ את האמור בסעיף 12 לתגובת משיבות 1-2). יש הגיון מסויים בטענתה של העותרת 1. בעלים של קרקע לבניה במרכז הרצליה לא יחכיר למשך 999 שנה קרקע בשטח של 767 מ"ר ללא כל תמורה. אך אם נכונה טענת העותרת 1, הרי שהיא הסכימה לתנאי שהציבה העיריה לצורך מתן היתר בניה, והיא איננה יכולה לתקוף הסדר זה כיום, לאחר שמן הסתם קיבלה בעבורו את התמורה, קרי: היתר בנייה. שטר החכירה מעיד, והדבר אושר על ידי עורך דין, כי הצדדים הבינו את מהות העסקה וחתמו עליה מרצונם. אין כל דרך לברר כיום את הנסיבות האמיתיות של הסכמה זו בחלוף 30 שנה, ובהליך של עתירה מנהלית. העותרת 1 לא הרימה את הנטל להראות כי מדובר בעסקה הנובעת מאילוץ וכפיה. לכן, יש לצאת מתוך הנחה, לצורך עתירה זו, כי החכירה היתה בעלת תוקף ונעשתה מרצון. מהלכת צאיג עולה כי רק בהתקיים איום להפעלת סמכות הפקעה, יש מקום להחיל על העברת קרקע מרצון אותן הלכות החלות על הפקעה. התנאת קבלת היתר בניה בהעברת קרקע לעיריה עשוייה להחשב מעשה פסול - ואינני מביע עמדה לגבי המקרה דנא - אך היא איננה עונה על תנאי הלכת צאיג, הנוגעים לקיומו שלש איום הפקעה. לא זו אף זו, מהלכת צאיג עולה כי על מנת שהעברה מרצון תחשב כהפקעה, יש להראות שההעברה נעשתה ללא קבלת תמורה כספית, או תמורה שיש לה שווי כספי. העותרת 1 לא הציגה בפני תשתית עובדתית מספקת המאפשרת לקבוע כי לא קיבלה תמורה כלשהי בעבור העברת החלקה לרשות. לטענתה, כנגד העברת הקרקע היא קיבלה היתר בניה, ולא נותר לי אלא להניח כי בהעדר איום להפקעת המקרקעין באותה עת - היתה לעותרת 1 סיבה טובה אחרת להעברת הזכויות בחלק מן החלקה למשיבה. 22.נוכח האמור לעיל, אין לדעתי מקום להחיל את הלכת צאיג על עסקת החכירה שביצעה העותרת 1 עם העיריה, ואינני סבור כי יש לראות בעסקה זו העברה מרצון שדינה כהפקעה. למסקנה זו יש השלכה מכרעת על הסעד המבוקש בעתירה. ביטול ההפקעה לא יחזיר את המקרקעין לידי העותרת 1, אלא לכל היותר ישיב את המצב לקדמותו, באופן שהעיריה תישאר החוכרת לדורות של המקרקעין. בנסיבות אלו, כאשר אין דרך כיום לתקוף את הסכם החכירה בשל התיישנות, שיהוי והיעדר ראיות - לא ברור מהי תכלית העתירה מבחינת העותרת 1. לו היתה כאן הפקעה - לא ניתן היה לומר שההפקעה גורמת נזק לעותרת 1, שכן בעייתה של העותרת 1 היא העברת זכויות החכירה לעיריה מרצון, ולא ההפקעה. העדר נזק לעותרת מהווה שיקול שלא לבטל את ההפקעה בשל שיהוי במימוש מטרתה, לו היתה כאן הפקעה (ראה הדיון בפרק ד' לקמן). (ג)סיכום לגבי העותרות 1-2 23.סיכומו של דבר: הבסיס להלכה בדבר ביטול ההפקעה בשל זניחת מטרתה נעוץ בכך שבעל הקרקע שומר בידו זיקה משפטית לקרקע שהופקעה מבעלותו (דברי כב' השופט מ' חשין בבג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, בעמ' 640, 653). בהעדר זיקה קניינית ממשית של העותר לקרקע המופקעת, אין הוא זכאי לעתור לביטול ההפקעה. בנוסף, בית המשפט בוחן את הנזק שנגרם לעותר עקב ההפקעה, כחלק מן השיקולים בענין ביטול הפקעה בשל שיהוי במימוש מטרתה. במקרה דנא, העותרת 1 ויתרה על הזכויות בשטח המופקע לפני אישור התוכנית המפקיעה, ובלא כל קשר אליה, ואילו העותרת 2 רכשה את החלקה הכוללת את השטח המופקע לאחר הפקעתו. לכן אין לעותרות זיקה קניינית ממשית לקרקע המאפשרת להם לדרוש את ביטול ההפקעה, וגם לא ניתן להצביע על נזק של ממש שההפקעה גרמה להן. די בכך כדי לדחות את העתירה. אך מן הטעמים שיפורטו לקמן, סבורני כי גם לגופו של עניין אין הצדקה לביטול ההפקעה. 3.קיום הצדקה לביטול ההפקעה עקב שיהוי במימוש מטרתה 24.התוכנית המפקיעה בענייננו קבעה משך זמן של 5 שנים לביצועה. אולם בבג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ת"א, פ"ד מז(5) 573, בעמ' 580-584, נפסק כי המועד הנקבע בתכנית לביצועה, על פי סעיף 84 לחוק התכנון והבניה, הינו מועד משוער ומנחה בלבד, ובכל מקרה הוא מתייחס לתחילת ביצועה של התכנית - לא לסיומה; התכנית איננה חדלה מלהתקיים עם חלוף המועד שנקבע בה, כל עוד לא הוחלפה על ידי תכנית אחרת. הלכה זו אושרה לאחרונה בעע"מ 1369/06 הלביץ ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה ואח', תק-על 2008(3) 522, פסקאות 76-77 (להלן: "עניין הלביץ"). 25.בית המשפט העליון הבהיר בשורה של פסקי דין כי: "על הרשות הציבורית לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, למימוש מטרת ההפקעה" (עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, תק-על 2008(3) 522 (להלן: "עניין הלביץ"); עע"מ 10398/02 וייס נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, 05 (13) 468, פסקה 8 (להלן: "עניין וייס"); עע"מ 8541/06 הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' קוטלר (מאגר נבו, פסקה 5 לפסק הדין) (להלן: "עניין קוטלר"); בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, בעמ' 326 (להלן: "עניין מחול"); בג"צ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א יפו, 04(3) 696). חובה זו נובעת, בין היתר, מן העובדה שהפקעת קרקע פוגעת בזכות הקניין, המוגנת בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, כמו גם מכללי המנהל התקין, החלים על הרשות המפקיעה, בהיותה "נאמן הציבור". הפקעה הינה הכרח בל יגונה, שמטרתה להבטיח כי הרשות המקומית תוכל לענות על צרכי הציבור בתחומה. אולם ההפקעה לא נועדה להעשיר את קופת הרשות, ולכן זכות הקניין שרוכשת הרשות בקרקע המופקעת הינה זכות מותנית, כאשר התנאי הינו נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי (עניין מחול, בעמ' 321-322). משחלף הצורך הציבורי מן העולם, אזי, ככלל, יש להשיב הקרקע לבעליה (בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625, 706; עניין הלביץ, פסקה 57 לפסה"ד). 26.ההלכות בעניין ביטול הפקעה עקב זניחת מטרתה סוכמו והובהרו בעע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון יעקב, תק-על 2007(1) 1187, מפי כב' השופט ס' ג'ובראן (פסקאות 12-13, 15) כדלקמן: "12.הלכה היא מקדמת דנא, כי שיהוי בלתי סביר במימוש מטרת ההפקעה עשוי להצדיק את ביטולה (ראו למשל, בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281; פרשת טריידט; בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א יפו, פ"ד נח(3) 757, 763-764 והאסמכאות המופיעות שם (להלן: פרשת קק"ל). שיהוי של שנים רבות במימוש מטרת ההפקעה, כך נפסק לא אחת, עשוי להצביע על זניחת מטרת ההפקעה (ראו למשל, פרשת אמיתי). זהו למעשה הפן הראייתי של עילת השיהוי (פרשת קק"ל, עמ' 764-765). לעילת השיהוי פן נוסף, מהותי, ועניינו בכך שרשות מינהלית חייבת להפעיל את סמכויותיה באופן סביר ובהתאם לכללי המינהל התקין. לאור האמור, נדרשת רשות המפקיעה קרקע לפעול בשקידה ראויה ולדאוג כי מימוש המטרה שעמדה ביסוד ההפקעה תעשה תוך פרק זמן סביר (פרשת קק"ל, עמ' 765-766; פרשת טריידט, עמ' 630, עע"מ 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (לא פורסם), פיסקה 8 לפסק-דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת וייס)). ביסודה של חובה כללית זו המוטלת על כתפי הרשות עומדות שתי מטרות עיקריות: האחת, כי הצורך הציבורי שלמענו ביצעה הרשות, בפועלה כנאמן הציבור, את ההפקעה יבוא על סיפוקו. המטרה השנייה נוגעת לצורך בשמירה על אמון הציבור ואמון בעל הקרקע במוסדות השלטון. כפי שנפסק במקום אחר: "אכן, בעלים של קרקע, אשר הוצאה לגביה הודעת הפקעה ובמשך שנים ארוכות עיניו רואות וכלות כיצד קרקע זו עומדת בשיממונה, ואין מממשים לגביה כל מטרה ציבורית, תוהה בוודאי האם ההפקעה אכן הייתה נחוצה, והאמון בתקינות פעולת הרשות נפגע ונסדק" (פרשת קק"ל, בעמ' 766). 13.השאלה מהו שיהוי בלתי סביר עשויה להשתנות ממקרה למקרה, הכל בהתאם לנסיבות העניין (פרשת טריידט, עמ' 631). בבוא בית-המשפט לבחון האם יש מקום לביטול הפקעה מחמת שיהוי במימוש מטרתה נדרש הוא ליתן דעתו למספר שיקולים ובכללם: אורך השיהוי בביצוע ההפקעה; הנזק הכלכלי הנגרם לבעל החלקה כתוצאה מן השיהוי; והנזק שעשוי להיגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי (פרשת טריידט; פרשת וייס). בסופו של יום, ההחלטה האם לבטל את ההפקעה של קרקע מסוימת אם לאו, מושתת על איזון בין השיקולים האמורים. כך נפסק, כי "ככל שגדל אינטרס הציבור בביצוע ההפקעה, כן תגבר הנטייה שלא לבטל את ההפקעה" (בג"ץ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר (לא פורסם), פיסקה 3 לפסק-דינו של השופט אור). 14... 15.עיכוב ממושך, לעיתים של עשרות שנים, אינו גורר מניה וביה את ביטול ייעוד ההפקעה אך בשל כך. ניתן למצוא בפסיקה דוגמאות שונות למקרים בהם התעכבה הרשות המפקיעה 30 או 40 שנה במימוש מטרת ההפקעה ואף-על-פי-כן לא ראה בית המשפט לנכון לבטל אך בשל כך את ההפקעה. זאת, בין אם משום שבית-המשפט סבר שהנזק לציבור עולה על הנזק לבעל הקרקע (פרשת טריידט, עמ' 632-633; פרשת קק"ל, עמ' 766-768), בין אם משום שהוכח כי במשך כל אותן שנים פעלה הרשות לקידום מטרת ההפקעה (פרשת קק"ל, 766) ובין אם בשל המורכבות הגלומה בתכנון ומימוש יעדי ההפקעה (בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם); דנג"ץ 10192/03 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם) (להלן: פרשת לוינהרט))". 27.ההלכה היא, כי רק שיהוי החורג מגדר הסביר והעולה כדי זניחת מטרת ההפקעה, באופן המעיד על העדר קיומו של צורך ציבורי, עשוי להביא לביטולה, וגם אז יש עדיין צורך לשקול את הנזק שנגרם לבעל הזכויות בשטח המופקע למול הנזק שיגרם לאינטרס הציבורי כתוצאה מביטולה של ההפקעה (בג"צ 465/93 טריידט ס.א. חברה זרה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה וא'ח, פ"ד מח(2) 622, בעמ' 631-635; עע"מ 10398/03 וייס נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשל"צ, תק-על 2005(2) 1840, פסקאות 8-13 לפסק דינו של כב' הנשיא א' ברק, ופסקאות 2-4 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ארבל; בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, בעמ' 708-712; בג"צ 174/88 אמיתי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה מרכז, פ"ד מב(4) 89, בעמ' 94-95, שאושר בדנג"צ 6/88 הועדה המקומית לתכנון ובניה מרכז נ' אמיתי, פ"ד מג(1) 318; בג"צ 10784/02 קק"ל נ' אתרים בחוף תל אביב, פ"ד נח(3) 757). בית המשפט העליון הדגיש לא-אחת, כי ביטול הפקעה או ייעוד לצורכי ציבור בתוכנית הינו "צעד דראסטי ומרחיק לכת לכל הדעות" (בג"צ 174/88 בענין אמיתי, בעמ' 98; עע"מ 10398/02 בענין וייס, פסקה 2 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ארבל; פסקה 66 לפסק דינו של כב' השופט י' דנציגר בעניין הלביץ הנ"ל). בהקשר זה מן הראוי להעמיד דברים על דיוקם, לנוכח הדברים שאמר כב' השופט מ' חשין בענין קוטלר הנ"ל (פסקה 5), כי: "גם אם ייקבע כי הרשות זנחה את תוכניתה, יש לבחון אלה מול אלה את הנזק שייגרם לאינטרס הציבורי אם תבוטל ההפקעה ואת הנזק שנגרם לפרט עקב השיהוי, כדי להכריע בשאלת ביטול ההפקעה (ראו פסק דינו של השופט זמיר בבג"צ 1135/93 טריידט נ' הועדה המקומית, פ"ד מח(2) 622, 631)". נראה כי ההלכה העולה ממכלול פסקי הדין המצוטטים לעיל, כולל דברי כב' השופט י' זמיר בענין טריידט הנ"ל, היא כי גם אם הוכח שיהוי בלתי סביר בביצוע ההפקעה - עדיין יש לבחון את מאזן הנזקים לציבור ולפרט. מאזן הנזק הוא חלק ממכלול השיקולים ששוקל בית המשפט על מנת להכריע בשאלת סבירות השיהוי בביצוע ההפקעה (ראה דברי כב' השופט א' גולדברג בענין מחול הנ"ל, פסקה 20). לעומת זאת, אם הוכח שהרשות זנחה כליל את מטרת ההפקעה, אין, לעניות דעתי, הצדקה להימנע מביטולה, גם אם מאזן הנזק נוטה לרעת הפרט. 28.בתי המשפט חזרו וקבעו כי השאלה מהו שיהוי שיש בו כדי להצביע על זניחת המטרה תלויה בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה, וכי על בית המשפט ליתן דעתו למספר שיקולים ובכללם: אורך השיהוי; הנזק הכלכלי הנגרם לבעל החלקה מן השיהוי; הנזק לציבור מביטול ההפקעה (עניין טריידט, בעמ' 631; עניין אתרים בפסקה 8; עניין קוטלר בפסקה 5, וכן ראה פסק הדין שניתן על ידי בעת"מ (ת"א) 1932/05 שמר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, תק-מח 2007(4) 12233). כך בחנו בתי המשפט האם החלה העיריה לפעול למימוש מטרת ההפקעה (עניין אתרים; עניין קוטלר; עת"מ 24/97 פיזולה נ' עירית רעננה, דינים מחוזי לב (1) 551), והאם אחראים העותרים בצורה כלשהי לעיכוב שחל במימוש מטרת ההפקעה (עניין קוטלר). לפיכך, נדחו עתירות לביטול הפקעה מחמת זניחת הייעוד הציבורי גם במקרים בהם חלפו 20, 30 ואף 50 שנים ממועד ההפקעה (עניין נוסייבה; עניין מחול; עניין אתרים; עת"מ 2241/05 גואחרדו נ' עירית הרצליה; עת"מ 1932/05 הנ"ל בעניין שמר). 29.לצורך בחינת שאלת השיהוי וזניחת ההפקעה יש לתת את הדעת לדרך בה פעלה הרשות לגבי מכלול השטח המופקע, ולאו דווקא לגבי חלקת העותרים. כך נפסק בדעת רוב בדנג"צ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, כי "יש לראות בשטח המופקע כולו 'יחידת הפקעה' אחת למטרה אחת", כאשר בוחנים האם מומשה מטרת ההפקעה או האם נזנחה עקב שיהוי במימושה (כב' השופט א' גולדברג, פסקה 9, המצטט את דברי כב' השופט ת' אור בפסק הדין נשוא העתירה לדיון נוסף, בג"צ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר, תק-על 94(3) 1765; עע"מ 10398/02 וייס נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, תק-על 2005(2) 1840, פסקה 9; בג"צ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל, תק-על 2003(3), 31; בג"צ 5302/04 חברת חלקות 175 ו-176 בגוש 30091 בע"מ נ' מדינת ישראל, תק-על 2005(4) 3625). הטעם להלכה זו הוא שכאשר מדובר בשטח גדול - ההפקעה מתבצעת שלב אחר שלב, ואין לנתק את הדיון בחלקה האחת מהליך ההפקעה כולו. מימוש הייעוד הציבורי במרבית השטח שהופקע לפי התוכנית, מעיד כי מטרת ההפקעה לא נזנחה. הלכה זו אושרה לאחרונה בפרשת הלביץ הנ"ל, בפסקה 66. כך גם הדגיש בית המשפט העליון כי "אין לצפות שמימוש מטרות ההפקעה ייעשה תוך תקופה קצרה לגבי כל חלקה וחלקה בגדרו של השטח כולו", גם כאשר מדובר בתקופה ארוכה מאד (בג"ץ 5302/04 חברת חלקות 175-176 בגוש 30091 בע"מ נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2005(4) 3625, וכן ראה: בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל, תק-על 2003(3) 31. 30.כאמור לעיל, בית המשפט העליון הדגיש כי ביטול הפקעת מקרקעין שיועדו בתכנית לצרכי ציבור הינו צעד דראסטי ומרחיק לכת. אכן, מספר המקרים בהם קיבל בית המשפט עתירה לביטול הפקעה של מקרקעין שיועדו לצרכי ציבור מחמת זניחת הייעוד הציבורי הינם ספורים. במרבית המקרים בהם בוטלה הפקעה הציג התובע ראיות חד-משמעיות לכך שהרשות גילתה דעתה באופן מפורש כי אין עוד בכוונתה לעשות בקרקע שהופקעה שימוש לצרכי ציבור. במקרים אחרים הראה התובע כי כתוצאה מן השיהוי בביצוע מטרת ההפקעה נגרם לו נזק של ממש, והוא אשר הכריע את הכף לטובת ביטול ההפקעה. כך, בעניין אמיתי הנ"ל, נאלץ בעל הקרקע לשלם במשך שנים רבות מיסים עבור קרקע ממנה לא יכול היה ליהנות שכן היא יועדה להפקעה, וכתוצאה מכך נגרם לו נזק כספי כבד. בעניין זיטמן הסכימה העיריה, בסמוך לאחר פרסום ההודעה בדבר הפקעת הקרקע, למכור הקרקע בחזרה לבעליה המקורי, ובכך גילתה דעתה באופן מפורש כי אין לה צורך אמיתי בקרקע. מצב דומה היה בעת"מ 49/97 בן יוסף נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, דינים מחוזי, לד (1) 84, שם הצהירה מזכירות המושב בו מצויה החלקה המופקעת, כי אין לה צורך בה, וכך גם בעניין קרסיק הנ"ל (שטרם הוכרע סופית), שם הכין מנהל מקרקעי ישראל תוכניות לבנית בתי מגורים על השטח המופקע. בעת"מ 1366/04 גנין נ' עירית רמת השרון (דינים מחוזי, לה(1) 504), אליו מפנות העותרות, קיבלה אמנם כב' השופטת מ' רובינשטיין עתירה לביטול הפקעה ולהשבת הקרקע לבעליה, אך זאת לאחר שהסתבר כי העיריה ניסתה בעבר להקים מבנה ציבורי על החלקה, ונתקלה בהתנגדות עיקשת של תושבי הסביבה. בנסיבות אלה, סברה השופטת, כאשר תושבי הסביבה אינם מעוניינים בהקמת מבנה ציבורי, מאזן האינטרסים בין טובת הציבור לבין זכותו הקניינית של הפרט, נוטה בבירור לטובת האחרונה. 31.ההלכות המבוארות לעיל בסוגיית ביטול הפקעה עקב זניחת מטרתה סוכמו ובוארו לאחרונה בפרשת הלביץ, מפי כב' השופט י' דנציגר. בית המשפט הבהיר את האבחנה בין הפן הראייתי לפן המהותי של עילת השיהוי, לאמור (פסקה 64): "לעילת השיהוי שני פנים: פן ראייתי ופן מהותי: הפן הראייתי עניינו בכך שלעיתים מצביע השיהוי, כשלעצמו, על זניחת מטרת ההפקעה; הפן המהותי, שנהוג לכנותו "שיהוי מנהלי", עניינו פגם מנהלי של הרשות לממש את מטרת ההפקעה, קרי, הפרת החובה המוטלת על הרשות לנהוג באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה, אשר עלולה, לעיתים, להקים עילה לביטול ההפקעה". מפסק דין הלביץ, שבו בוטלה ההפקעה בשל שיהוי של כ- 19 שנים במימוש המטרה של בניית מבנה ציבור, מסתמנת מגמה לאותת לרשויות כי עליהם "לממש את מטרת ההפקעה באופן שיהא ברור במוחש כי ישנן תוכניות, שישנם צעדים להגשמתן" (דברי כב' השופט א' רובינשטיין, פסקה ד'). מגמה נוספת שמסתמנת מפסק דין זה היא, להקפיד עם הרשות הקפדה יתרה כאשר מדובר במקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויים (ראה אימרת האגב שנאמרה בעניין זה בבג"ץ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 774, 801, ודברי כב' השופט דנציגר בעניין הלביץ הנ"ל בפסקאות 49 ו-81). 32.בעניין הלביץ הנ"ל ביטל בית המשפט העליון הפקעה של שתי חלקות שיועדו בתכנית לצרכי ציבור ולמבני ציבור, וזאת לאחר שבמשך 19 שנים לא מימשה העיריה את מטרת ההפקעה. כב' השופט י' דנציגר פסק כי הרשות מיעטה לעשות שימוש בחלקות אותן הפקיעה, ולמעשה עשתה שימוש לצורך בנייני ציבור באחוז קטן מכלל השטח שהופקע, כאשר השטח ברובו הגדול שומם ממבנים. גם במועד הדיון, לא עלה בידי העיריה להצביע על תכנית קונקרטית לגבי חלקו הגדול של השטח המופקע. כב' השופט דנציגר סבר כי בהעדר "תכנית על" המייעדת את השטחים שהופקעו למטרה אחידה וכוללת, אין מניעה להבחין בין החלקות השונות שהופקעו, ואין חובה להסתכל על מכלול החלקות שהופקעו כמקשה אחת (כפי שנקבע בעניין נוסייבה ובעניין לוינהרט). לא זו אף זו, בעניין הלביץ לא תפסה העיריה חזקה במקרקעין המופקעים, ולכן נאלצו בעלי הקרקע לשלם לעיריה דמי שימוש בקרקע (בדומה למצב שנוצר בעניין אמיתי). עניין זה הגדיל את הנזק של העותרים כתוצאה מן ההפקעה שלא מומשה. מכאן ברור כי עניין הלביץ הנ"ל איננו דומה לעניינו, אף שבשני המקרים תקופת השיהוי היא כ-19 שנה. כפי שהדגיש כב' השופט דנציגר באותו עניין, לא זה היה הגורם המכריע שהביא לביטול ההפקעה, שכן היו מקרים שבהם חלפו 30 שנים ויותר בהן לא מומשה מטרת ההפקעה ונפסק כי אין מקום לבטלה (פסקה 70). השוני בין הלכת הלביץ הנ"ל לבין ענייננו נעוץ במספר גורמים. ראשית, באותו מקרה לא מומשה מטרת ההפקעה לגבי מתחם שלם (הצפוני) שכלל 37 דונמים שהופקעו למטרת בנייני ציבור, ועליהם הוקמו רק 2 בניינים בשטח של כ- 2.5 דונם (פסקאות 9, 35, 73-74 לפסק הדין). בעניינו, לעומת זאת, הופקע שטח של 36 דונם, שרובו ככולו מומש למטרות ציבור שונות, ומה שנותר לממש הוא רק השטח הקטן של העותרות שהוא כ- 1.4 דונם בלבד (4% מכלל השטחים המופקעים למטרות ציבור). שנית, בעניין הלביץ השטח המופקע היה בפאתי העיר, ולא היה ברור כיצד ואיך עומד הוא לשמש למטרת בנייני ציבור, בעוד שבענייננו מדובר במקרקעין הנמצאים במרכז העיר, באזור מאוכלס המהווה ציר תחבורה ראשי. שלישית, הנזק שנגרם למערערים באותו מקרה היה גדול: נשללה מהם הזכות לבנות על השטחים שהופקעו, ובמקביל הם נדרשו לשלם דמי שימוש לעיריה בגין שטח זה משום שהמשיבות לא תפסו חזקה בחלקות (פסקאות 80-81). בענייננו, כאמור לעיל, לעותרת 1 לא נגרם נזק כתוצאה מן ההפקעה, הואיל וממילא היא החכירה שטח זה לעירייה קודם לכן, וביטול ההפקעה לא ישיב אליה את החלקה. לעותרת 2 לא נגרם כל נזק מההפקעה, הואיל ורכשה את החלקה הכוללת בשטח המופקע לאחר אישור התוכנית המפקיעה, וסביר להניח שלא שילמה עבור שטח המיועד להפקעה. רביעית, וזה העיקר: בעניין הלביץ התרשם בית המשפט כי ביטול ההפקעה לא יגרום נזק לציבור, הואיל והתוכנית הפקיעה עשרות דונמים למטרת מבנה ציבור, וגם לאחר ביטול ההפקעה לגבי העותרים (בשטח של כ-7 דונם) תוכלנה הרשויות לממש את מטרת ההפקעה על יתרת השטח המופקע לצורך מבני ציבור (ראה סעיפים 82-83 לפסק-הדין). בענייננו, לעומת זאת, ביטול ההפקעה ישלול מן הציבור לצמיתות את האפשרות להקים מבני ציבור שישרתו את האוכלוסיה במרכז העיר, ולא ניתן יהיה לבנות מבני ציבור על שטח מופקע אחר, שכן ההפקעה מומשה לגבי הרוב המכריע של השטח המופקע. 33.לא שוכנעתי, בנסיבות המקרה שלפני, כי השיהוי במימוש הייעוד הציבורי של החלקות נשוא העתירה דנא מעיד על "הזנחה מופלגת בנקיטת ההליכים או ויתור על ההפקעה" (עניין אמיתי הנ"ל). הנטל להראות כי מטרת ההפקעה נזנחה רובץ על העותרות (ראה עניין נוסייבה, בעמ' 79), ולא עלה בידן להרימו. ממועד אישור התכנית ועד להגשת העתירה חלפו אמנם כ- 19 שנים, אך המקרקעין בהם מדובר מהווים חלק קטן ביותר (כ-4%) מן השטח שיועד בתכנית לצרכי ציבור, כאשר רובו המכריע של השטח שיועד כאמור נוצל זה מכבר על ידי המשיבות. להבדיל מעניין הלביץ, במקרה דנא קיימת תוכנית כוללת החלה על החלקות שהופקעו, ולכן אין לבחון את השימוש שעושה העיריה בשתי החלקות הנ"ל בנפרד מן השימוש שנעשה ביתר החלקות שהופקעו לצורך התכנית. בהסתכלות כוללת ברור, אם כן, שהרשות פעלה למימוש הייעוד הציבורי של השטחים שהופקעו, ולא זנחה את מטרת ההפקעה. כך גם ברור כי במקרה דנא, שלא כמו בענין הלביץ, הנזק שיגרם לאינטרס הציבורי הוא ממשי, שכן אין בתוכנית חלקות אחרות המיועדות למבני ציבור באיזור שהוא מרכז העיר. מאידך, ואף זאת שלא כמו בענין הלביץ, הנזק שגורם המשך ההפקעה לעותרות איננו קיים למעשה בנסיבות שפורטו לעיל. לאור כל אלו, אין הצדקה לביטול ההפקעה במקרה זה. 34.העותרות טוענות כי יש לבטל את ההפקעה של המקרקעין מכיוון שהעיריה איננה יכולה להצביע גם כיום על יעוד ספציפי למקרקעין אלו. לגישתן, תשובתה של עו"ד סדובניק לפנייתן מחזקת את עמדתן, שכן עולה ממנה כי לא יעשה במקרקעין השימוש שלמענו יועדו (סעיף 36 לעתירה). אין בידי לקבל טענה זו. המשיבות במקרה דנא מודות כי בשלב זה אין תוכנית קונקרטית לבניית מבני הציבור על המקרקעין שהופקעו. אך הן טוענות כי הצרכים הציבוריים בעיר הינם רבים ומשתנים מעת לעת, ועל העיריה לתת מענה למגוון של צרכים, בהתאם לשיקולים שונים ולסדרי עדיפויות שהיא קובעת לעצמה. לשם כך, זקוקה העיריה לעתודות קרקע שיאפשרו לה, בעת הצורך, למלא את צרכי האוכלוסיה המתגוררת בתחומה, והיא נדרשת להותיר את השטח שהופקע כשטח המיועד למטרות ציבור, בפרט כאשר מדובר בשטח המצוי במרכז העיר, באזור צפוף, ליד ציר תחבורה ראשי אשר עשוי לשמש בעתיד כציר לרכבת קלה, וכאשר עתודות הקרקע הפנויה באיזור הן מועטות (ראה מכתבה הנ"ל של עו"ד סדובניק וכן סעיפים 87-92 לתגובת המשיבות, הנתמכים בתצהיר אדריכל העיר). 35.בית המשפט העליון הכיר בכך שמטרת הייעוד הציבורי בתוכנית מפקיעה הינה, לא פעם, שמירת עתודות קרקע למטרות ציבור, ומדובר באינטרסים ארוכי טווח של הציבור. במקרה שכזה, מטבע הדברים, עשוי מימוש המטרה הציבורית להתעכב, ואין מדובר בזניחת המטרה הציבורית או בשיהוי. בית המשפט העליון הכיר בצורך זה כמטרה חוקית. כפי שאמר כב' השופט ג'ובראן בעניין בונשטיין הנ"ל, פסקה 15: "הליכי תכנון מטבע הדברים הינם צופי פני עתיד. במסגרת הכנת תוכניות ליישוב כזה או אחר מביאות רשויות התכנון בחשבון את הצפי להתפתחותו העתידית של היישוב ואת כמות עתודות הקרקע שיש להקצות לצורכי ציבור, שהרי סוף מעשה במחשבה תחילה. מאחר והליכי איכלוס של שכונות מסויימות עשויים לארוך זמן רב, יכול ומימוש ייעודן של חלק מן הקרקעות שהופקעו יתעכב, אולם אין להסיק מכך בהכרח על העדר צורך עתידי בקרקע. נהפוך הוא, ביטול ההפקעה או נקיטה בצעדים נמהרים ללא כל תכנון מקדים והתחשבות בצרכים עתידיים עלול במקרים מסויימים להביא למחסור בקרקעות לצורכי ציבור". על החשיבות שבשימור שטחי ציבור עמדה גם כב' השופטת א' פרוקצ'יה בעע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, תק-על 2006(4) 3390, פסקה 38: "בדורות האחרונים, התגברה ההכרה כי מקרקעין הם משאב ציבורי החשוף לכלייה באם ניצולו ייעשה בלא שים לב לצרכי הדורות הבאים. את מקומה של תפיסת התכנון המסורתית, אשר התירה מיצוי מירבי של ערכה הכלכלי של הקרקע בטווח הזמן הקצר, תפסו דיני התכנון המודרניים, הקשובים במיוחד לצורך בשמירה על אינטרסים ארוכי טווח של החברה, ולצורך בנקיטת גישה זהירה בהיקף ניצולה של הקרקע, מתוך אחריות ציבורית, לאומית, וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד. לפיכך, דיני התכנון כיום נותנים ביטוי גם לצורך בשימור הקרקע, ובוחנים את השפעותיהן הכלכליות, חברתיות, חלוקתיות ואקולוגיות של תכניות, לצד ההכרה בצורך בפיתוח ובבנייה..." (וראה האסמכתאות שצוטטו שם). כך גם פסקתי בעניין עת"מ 1932/05 הנ"ל בעניין שמר (פסקה 19), כי גם בחלוף פרק זמן של 27 שנים לא נזנחה המטרה הציבורית של "ייעוד ציבורי משולב בנוי ופתוח", שכן צורך זה לא חדל להתקיים, כאשר מדובר היה במגרש בלב העיר; נהפוך הוא, הצורך בשטחי ציבור רק גדל לאחר שהאזור כולו הפך למאוכלס. 36.ודוק: "שמירת עתודות קרקע" אינן מילות קסם, שבחסותן רשאית הרשות להימנע מחובתה לפעול בשקידה הראויה למימוש מטרות ההפקעה בתוך זמן סביר: בשלב מסוים עשויה להתחזק המסקנה כי הימנעות מקיום חובה זו מלמדת על כך שמלכתחילה לא היתה רשות זקוקה לקרקע שהופקעה (עע"מ 10398/02 הנ"ל בעניין וייס, סעיף 2 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ארבל, ועע"מ 1039/06 הנ"ל בעניין הלביץ, פסקה 93 בפסק דינו של כב' השופט י' דנציגר). כפי שהדגיש בג"ץ בעניין טריידט הנ"ל, בעמ' 633: "הרשות המפקיעה אינה רשאית לתת עיניה בחלקה מסוימת רק משום שנאה היא, ולהפקיע אותה רק משום שבאחד הימים היא עשויה לשמש צורך ציבורי זה או אחר, כפי שיוחלט ברבות הימים. אין הרשות רשאית להפקיע מקרקעין אלא אם הם אמורים ומתאימים לשמש צורך מסוים". אכן, הרשות איננה רשאית להפקיע מלכתחילה קרקע בהעדר מטרה ציבורית מסוימת שלה מיועדת הקרקע. עם זאת, בבוא בית המשפט לבחון את שאלת השיהוי בביצוע ההפקעה, עליו להביא בחשבון גם את הצורך בשימור הקרקע למטרה הציבורית המסוימת שבגינה הופקעה הקרקע. עצם העובדה שהרשות איננה יכולה להצביע בשלב מסוים שלאחר אישור התוכנית על תוכנית ספציפית למימוש מטרת ההפקעה, איננה צריכה להביא, כשלעצמה, לביטול ההפקעה כאשר ברור שהצורך הציבורי לא חדל מלהתקיים, אלא שהוא ממתין לשעת כושר לביצועו. הפיתוח העירוני תלוי במכלול של גורמים המשתנים על-פי צרכי האוכלוסיה, ובהם הגידול במספר התושבים, עליה ברמת המינוע והצרכים המיוחדים של אוכלוסיות חלשות או מוגבלות. כך גם תלוי קצב יישום התוכנית בבעיות תקציב של העיריה, אשר פועלת על-פי סדר עדיפות שקביעה לעצמה. לכן, צריך בית המשפט לשקול בזהירות המירבית ביטול הפקעה המקטינה את משאב הקרקע הציבורית, בהיותו מעשה בלתי הפיך אשר עלול להתגלות כ"בכיה לדורות". 37.העותרות מונעות משיקולים אינטרסנטיים-כספיים, שאינם טובת הציבור: הם היו מעוניינות לבנות על המקרקעין, על חשבון עתודות קרקע המיועדות למבני ציבור. על מנת שבית המשפט יורה לעשות כן, הוא צריך להשתכנע שחל שיהוי מופלג במימוש התוכנית המפקיעה, באופן המצביע על כך שמטרת ההפקעה נזנחה כליל, וכי הנזק הנגרם לעותרות מהמשך ההפקעה עולה בצורה ממשית על הנזק שיגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה. במקרה דנא - לא זו בלבד שלא הוכחה זניחה של מטרת ההפקעה, כאשר התוכנית המפקיעה בוצעה ברובה, אלא שגם מאזן הנזקים נוטה בבירור לטובת המשיבות. העותרות אינן טוענות כי נגרם להן נזק עקב ההפקעה, למעט הנזק הנובע מחוסר יכולתן לעשות שימוש בקרקע, שהוא תוצאה בלתי נמנעת בכל מקרה של הפקעה. לגבי עותרת 1 לא יביא ביטול ההפקעה לשינוי ממשי, שכן היא החכירה את המגרש המופקע לעיריה לפני אישור התוכנית המפקיעה, ובלא כל קשר אליה. אשר לעותרת 2, הרי שהיא רכשה את המקרקעין המופקעים לאחר אישור ההפקעה ופרסום ההודעות לפי פקודת הרכישה לצרכי ציבור, ואין סיבה להניח כי שילמה תמורה עבורה. לעומת זאת, המשיבות הבהירו כי הנזק לציבור מביטול ההפקעה יהיה כבד, שכן מדובר באזור צפוף ביותר במרכז העיר הרצליה, ויש טעם לסברה כי אם תאלץ העיריה להשיב החלקות לעותרות, הדבר יצור קושי אמיתי לכשתגיע השעה והעיריה תזדקק לעתודות קרקע נוספות, על מנת לענות על צרכי הציבור בתחומה. 38.המשיבות העלו טענה נוספת בענין זניחת מטרת ההפקעה (סעיף 97 לתגובה). מסתבר שהועדה המקומית יזמה בשנת 2006 שינוי לתוכניות החלות בעיר הרצליה, באופן שכל מגרש המיועד על-פי תוכנית להקמת מבני ציבור ישמש כשטח ציבורי פתוח (שצ"פ) עד להקמת מבנה הציבור על השטח (תוכנית הר/2000/שב"צ). הועדה המחוזית אישרה להפקיד את התוכנית ביום 24.9.07 (נספח כא' לתגובה). קיימת מחלוקת פוסקים בשאלה האם שינוי במטרת ההפקעה מביא בהכרח לביטולה, או שמא רשאית הרשות לשנות את ייעוד ההפקעה למטרה ציבורית אחרת, כאשר קיים צורך ממשי בכך (ראה הדעות השונות בבג"צ 2390/96 הנ"ל בענין קרסיק, בעמ' 667-672). בבג"צ 2739/95 הנ"ל בענין מחול, נפסק בדעת רוב (כב' השופטים א' גולדברג וי' קדמי, כנגד דעתו החולקת של כב' השופט א' מצא), כי הרשות רשאית להשתמש בקרקע המופקעת למטרה ציבורית אחרת, המצדיקה את הפקעת הקרקע (כך גם נפסק בפסקי הדין המצוטטים בסעיף 13 לחוות דעתו של כב' השופט גולדברג, והשווה דעתה החולקת של כב' השופטת ד' דורנר בדנג"צ 4466/94 הנ"ל בענין נוסייבה, המצוטטת שם). גם אלו הסבורים כי שינוי במטרת ההפקעה מחייב את ביטולה, מגבילים תחולתו של כלל זה למקרים בהם מדובר בשינוי מהותי, המרחיק את המטרה החדשה מן המטרה המקורית. בענייננו, ניתן לטעון לכאורה כי הוספת מטרה זמנית של שטח ציבורי פתוח, עד לבנייתם של מבני הציבור על-פי התוכנית המקורית - איננה מהווה שינוי מהותי, אלא דרך לניצול זמני של השטח עד למימוש המטרה המקורית. איני סבור כי עלי להביע עמדה בעניין במסגרת עתירה זו, כאשר התוכנית המתקנת טרם אושרה. העותרות תוכלנה להתנגד לאישורה בדרכים המשפטיות העומדות לרשותן. ה.סיכום 39.סיכומו של דבר: המאזן הכולל של השיקולים מחייב את דחיית העתירה. נוכח כל האמור לעיל, הגעתי למסקנה כי אין מקום לבטל את ההפקעה ולהורות על השבת החלקות שהופקעו לעותרות. 40.העותרות, שתיהן יחד וכל אחת לחוד, תשלמנה למשיבות 1-2 הוצאות משפט בסך 5,000 ₪, ושכ"ט עו"ד בסך 30,000 ₪. כמו כן תשלמנה העותרות למשיבה 3 הוצאות משפט בסך 2,500 ₪, ושכ"ט עו"ד בסך 7,000 ₪. לסכום שכר הטרחה יתווסף מע"מ כדין. כל הסכומים ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל. 41.שיהויקרקעותביטול הפקעההפקעה