השופט ת' אור 1. חמשת העותרים הם תושבי הכפר זרזיר, שמונו כחברים במועצה המקומית הראשונה של זרזיר, אשר הוקמה בצו של שר הפנים הקודם, מר חיים רמון. בעתירתם, ביקשו העותרים כי נורה למשיבים לכנס לאלתר את חברי המועצה שמונו על-ידי שר הפנים כאמור, לישיבת מועצה ראשונה, אשר בה ייבחר יושב-ראש המועצה. ביום 23.7.1996 ניתן צו-על-תנאי, וכן צו-ביניים המורה למשיבים שלא למנות למועצה המקומית זרזיר יושב-ראש מועצה, או חברי מועצה שאינם חברי המועצה שמונו על-ידי שר הפנים הקודם, עד למתן הכרעה בעתירה זו. הרקע למינוי העותרים 2. הכפר זרזיר שוכן בעמק יזרעאל, ומונה מעל 6,000 תושבים, רובם ככולם בדואים, הנמנים עם חמישה שבטים המרכיבים את הכפר. ביום 28.5.1996 פורסם ברשומות צו המועצות המקומיות (ב) (זרזיר), תשנ"ו-1996 אשר מכוחו הוקמה באותו יום המועצה המקומית זרזיר. הצו הותקן על-ידי שר הפנים דז, מר חיים רמון. עובר לפרסום הצו מצוי היה הכפר זרזיר בתחום שיפוטה של המועצה האזורית עמק יזרעאל, והתנהל על-ידי ועד מקומי, על-פי פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. מתצהירם של העותרים עולה כי תושבי הכפר וחברי הוועד המקומי ראו חשיבות רבה בקבלת אוטונומיה מוניציפלית, אשר תבוא לידי ביטוי בהיפרדות מהמועצה האזורית, ובהקמת מועצה מקומית לכפר. הקמת מועצה מקומית נפרדת הייתה, לדידם של אנשי הכפר, ביטוי להכרה של השלטון המרכזי ביכולתם לנהל את ענייניהם בעצמם. למען שלמות התמונה, ראוי לציין, כי אחד המרכיבים שבמאבק תושבי הכפר למען עצמאות מוניציפלית, קשור בכך שאנשי הכפר משרתים בצה"ל, ולמרבה הצער, שילמו עקב כך מחיר דמים כבד. אליבא דעותרים, סבורים אנשי הכפר כי אם מוכנים הם לסכן את חייהם למען ביטחון המדינה, ראויים הם אף לכך שתינתן להם האפשרות לנהל את ענייניהם המוניציפליים בכוחות עצמם. ביום 6.5.1996, שבועות מספר לפני הכרזת זרזיר כמועצה מקומית, נערך בכפר משאל בקרב התושבים. המשאל נערך על-פי החלטת משרד הפנים. מההודעה שנשלחה לתושבי המקום על-ידי משרד הפנים עולה, כי מטרת המשאל הייתה "לאפשר לשר לגבש דיעה בנושא נטיות התושבים למען מינוי יו"ר מתאים למועצה המקומית בכפר". תושבי זרזיר התבקשו לענות לשאלה אחת: "האם אתה תומך במינוי ראש מועצה מבני הכפר או מחוצה לו?". התוצאה הייתה כי רוב ניכר של כ-80% מהמשתתפים במשאל הכריע בעד מינוי ראש מועצה מקומית מקרב תושבי הכפר. בעקבות תוצאות המשאל, מינה שר הפנים ביום 13.5.1996 תשעה חברים למועצה הראשונה של המועצה המקומית זרזיר. בין חברי המועצה שמונו יש רוב לתושבי היישוב זרזיר. העותרים, כולם תושבי הכפר, הינם חמישה מבין תשעה חברי המועצה הממונים. ארבעת החברים הנוספים אינם מבני המקום - ארבעתם ממלאים תפקידים בשירות הציבורי, במשרדי הממשלה השונים, באזור הצפון. אין חולק כי המינויים נכנסו לתוקפם ביום שבו פורסם צו המועצות המקומיות (ב) (זרזיר), היינו, ביום 28.5.1996. 3. מינוי תשעת חברי המועצה, כאמור, נעשה על-פי סעיף 3(א) לצו המועצות המקומיות (ב), תשי"ג-1953 (להלן - הצו). סעיף זה קובע כי השר ימנה את חברי המועצה הראשונה שתוקם אחרי פרסום צו הכינון והיא תכהן עד שתיבחר מועצה לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965. מכוח סמכות זו, מינה שר הפנים הקודם את תשעת חברי המועצה. סעיף 5 לצו קובע כי הישיבה הראשונה של מועצה ממונה תתכנס על-פי הזמנת השר, והוא ישב בראשה וינהלה עד שייבחר ראש מועצה לפי סעיף 109 לצו. ביום 19.5.1996 האציל השר לממונה על מחוז הצפון, הוא המשיב השני, את הסמכות "לכנס את הישיבה הראשונה של המועצה המקומית זרזיר ולשבת בראשה עד שיבחר ראש המועצה". סעיף 109(א) לצו קובע כי "המועצה בישיבתה הראשונה אחרי התמנותה, תבחר אחד מחבריה לראש המועצה". עולה מכך, כי המשמעות של מינוי רוב חברי המועצה מקרב תושבי הכפר היא כי צפוי שראש המועצה הראשון ייבחר בהתאם לרצונם של נציגי תושבי זרזיר. 4. מהתצהירים שהוגשו מטעם העותרים, ומטעם המשיב השני, למדנו כי בעת שמונו חברי המועצה, הציפייה הייתה כי לתפקיד ראש המועצה הראשון ייבחר מר מוחמד סאלח הייב, הוא העותר החמישי. מר הייב הינו סא"ל בצה"ל, אשר פיקד על יחידת הגששים, ומשמש כיועץ ראש אכ"א לענייני בדואים. לטענת העותרים, מועמדותו של מר הייב לתפקיד ראש המועצה מקובלת על כל חמשת השבטים המרכיבים את הכפר, אשר גם מיוצגים במועצה הממונה. ראיה לכך מוצאים העותרים במכתב של נכבדי הכפר, ובכללם אנשי הוועד המקומי זרזיר, לשר הפנים, ובו נכללה בקשה למנות את מר הייב לתפקיד של ראש המועצה המקומית. 5. ביום 29.5.1996 התקיימו בישראל בחירות כלליות לכנסת הארבע-עשרה, ולראש-הממשלה. שבועות מספר לאחר בחירות אלה, הוקמה ממשלה חדשה, ומונה שר פנים חדש - מר אליהו סויסה, הוא המשיב הראשון בעתירה. ביום 4.6.1996, ימים ספורים לאחר הבחירות, הזמין המשיב השני את חברי המועצה הממונים לישיבת המועצה הראשונה, אשר אמורה הייתה להתקיים ביום 9.6.1996. על סדר יומה של הישיבה הצפויה עמד נושא אחד - בחירת ראש המועצה המקומית. ברם, העניינים התגלגלו כך, שישיבת המועצה לא התקיימה במועד שנקבע לה, ולמעשה לא התקיימה עד עצם היום הזה. ההחלטה לבטל את הישיבה נפלה עקב כך שביום 4.6.1996, לאחר שנשלחה ההודעה על קיום ישיבת המועצה הראשונה לחברי המועצה הממונים, הגיע לידי המשיב השני מכתב מעוזרו הבכיר של היועץ המשפטי לממשלה. במכתבו, ביקש העוזר הבכיר בשמו של היועץ, שלא למנות חברי מועצות מקומיות ממונות עד לכינונה של ממשלה חדשה. כמו כן, ביקש היועץ המשפטי לממשלה לבטל מינויים שנעשו, ואשר טרם פורסמו ברשומות. ייאמר מיד, שעל-פי האמור במכתב זה לא הייתה הצדקה שלא לקיים את ישיבת המועצה הממונה שנועדה להתקיים ב-9.6.1996. המכתב נועד למנוע מינויים חטופים על-ידי שרים בממשלה הקודמת, נוכח תוצאות הבחירות אשר הצביעו על כך שאמורים להתמנות שרים חדשים. אין המכתב מתייחס למינויים שנעשו בעבר אשר נכנסו לתוקף עם פרסומם ברשומות עוד קודם שהתקיימו הבחירות. בענייננו, מינוי המועצה הממונה נכנס לתוקף ב-28.5.1996, היינו, לפני מועד הבחירות. לטענת המשיבים, רלוונטי לענייננו מכתב נוסף, ששלח היועץ המשפטי לממשלה לראש-הממשלה, וליתר שרי הממשלה, בתאריך 9.5.1996. ברם, עיון במכתב מלמד כי הוא נוגע ל"מינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה, בתאגידים הסטטוטוריים, ובחברות הממשלתיות, החורגים מן המקובל בימים שאינם ימי בחירות ...". נראה אפוא כי אין מכתב זה שייך כלל למקרה נושא העתירה. מכל מקום ראוי להדגיש, כי מוסכם גם על המשיבים, שאף כי ישיבת המועצה אשר תוכננה ליום 9.6.1996 בוטלה, בשום שלב לא בוטל מינוים של חברי המועצה. המינויים ממשיכים לעמוד בתוקפם. עמדתו של שר הפנים הנכנס 6. מדיניותו של השר לשעבר רמון, לבסס את החלטתו בדבר מינוי המועצה המקומית בכפר על רחשי הציבור ביישוב זרזיר, אינה מקובלת על השר סויסה. מדיניותו של השר סויסה היא כי למועצה ממונה ראשונה ימונו אנשי מקצוע שאינם תושבי אותו יישוב, וכי ראש המועצה יהיה איש מקצוע חיצוני, אשר יוכל לתרום מניסיונו להקמת המועצה. מדיניות זו מבוססת על שני שיקולים כלליים מצטברים. ראשית, השר סבור כי אנשי מקצוע מנוסים יוכלו להקים את המועצה באופן המקצועי והיעיל ביותר. שנית, השר חושש כי מינוי תושבי המקום למועצה עלול לתת להם יתרון לקראת הבחירות למועצה הנבחרת, על פני תושבים אחרים שלא מונו למועצה מלכתחילה. לטענת המשיבים, אין המדובר במדיניות חדשה, אלא במדיניות שנהגה במשרד הפנים שנים רבות, ואשר השר הקודם סטה ממנה. כך, במספר לא מבוטל של מועצות מקומיות, יהודיות וערביות כאחד, מונו למועצה הראשונה אנשים שאינם מתושבי המקום. עם זאת, המשיבים אינם מכחישים כי היו מקרים שבהם החליט שר הפנים למנות ביישוב פלוני, כולל ביישובים בדואים, מועצה מקומית שבה מכהנים גם תושבי המקום, למרות השיקולים שתוארו לעיל. 7. נוסף למדיניותו הכללית של השר כאמור, סבורים המשיבים כי ישנם טעמים ספציפיים, המחזקים את מסקנתם שאין למנות למועצה המקומית בזרזיר אנשים מתושבי המקום. לטענת השיבים, בכפרים הסמוכים לכפר זרזיר, אשר אף הם הופרדו לאחרונה מהמועצה האזורית עמק יזרעאל, התחוללו במהלך חודש מאי 1996 קטטות המוניות בין חמולות יריבות בכפר, על רקע מחלוקת שהתעוררה עקב מינוי יושב-ראש למועצה המקומית מקרב אחד הפלגים הניצים. במהלך הקטטות, אשר לוו בשימוש בנשק חם, נהרגו ארבעה בני-אדם, ונפצעו למעלה מ-20 איש. המשיבים חוששים כי התרחשויות דומות עלולות לחזור בכפר זרזיר, אם ימונו תושבי המקום למועצה המקומית. חשש זה מסתמך על מידע מודיעיני אשר הגיע לידי המשטרה. עיקרי המידע המודיעיני הרלוונטי פורטו במכתבה של קצינת אח"ק המרחבית לפרקליטות המדינה. על-פי המכתב, ברשות המשטרה מידע מודיעיני אשר לפיו המשאל שנערך בזרזיר ובחן את העדפות התושבים, "התנהל באופן שאינו חשאי ואינו דמוקרטי", וכי במהלכו, כאילו הופעל לחץ על המשתתפים בו. בנוסף, מציינת הכותבת במכתבה שתי התבטאויות שתוכנן הגיע לידיעת אנשי המשטרה. מחד גיסא, נשמע אדם מתומכי מר הייב מתבטא כי אם לא ימונה לראשות המועצה אדם משבט אלהייב יהיו בכפר זרזיר הרוגים. מאידך גיסא, נשמעה התבטאות של אחד ממתנגדי המינוי, ולפיה אם ימונה מר הייב כראש-המועצה, יהיו בזרזיר מהומות חמורות יותר מכפי שהיו בכפרים הסמוכים במהלך חודש מאי 1996. בסיכומו של דבר, מציינת מחברת המכתב כי "מהלכי רוח כיום בכפרי גוש זרזיר עולה כי מרבית התושבים, לאור ההתרחשות בכעביה [כפר סמוך לזרזיר - ת' א'], מעדיפים מינוי מועמד חיצוני למשך מספר שנים-עד לעריכת בחירות לרשויות המקומיות". לאור כל האמור לעיל, הודיעונו המשיבים, כי לאחר שיוסר צו-הביניים אשר ניתן בהליך זה, מתכוון שר הפנים לבטל את מינוים של העותרים, ולמנות תחתיהם אנשי מקצוע, שאינם נמנים עם תושבי המקום. טענות הצדדים 8. טענתם המשפטית של העותרים הינה פשוטה. אין חולק כי מינוים של העותרים למועצה המקומית הושלם, ונכנס לתוקפו. לטענתם, החלטת השר שלא לכנס את המועצה בהרכבה הנוכחי, וההחלטה שגמלה בלבו להעבירם מתפקידם, הינן החלטות שרירותיות, פגומות ונגועות בשיקולים זרים, ולפיכך, מן הראוי כי נורה לבטלן. העותרים פוסלים מכול וכול את טענות המשיבים בדבר חשש לאלימות צפויה, אם ייבחר העותר החמישי לתפקיד יושב-ראש המועצה. לטענתם, המהומות אשר התעוררו בכפרים הסמוכים ניצתו על רקע של סכסוך קרקעות, ולא על רקע מאבק על ראשות המועצה המקומית כמו כן, שבים העותרים וטוענים שמועמדותו של המשיב החמישי לראשות המועצה מקובלת על כל הפלגים בכפר, ואינה שנויה במחלוקת. אליבא דעותרים, השיקולים אשר הנחו את השר סויסה בהחלטתו הם שיקולים פוליטיים ואישיים, אשר אין מאומה בינם לבין ניהולו של הכפר. לטענת העותרים, מתכוון השר להביא למינויו של ראש המועצה הממונה הנוכחי ביישוב עילוט, אשר סגנו הינו אחיו של השר, לתפקיד ראש המועצה בכפר זרזיר. כך, טוענים העותרים, יפנה ראש המועצה בעילוט את כיסאו, ואחיו של שר הפנים, המשמש כאמור כסגנו, יוכל לתפוס את מקומו. 9. המשיבים דוחים טענות אלה. מתצהיר המשיב השני למדנו כי מועמדו המועדף של השר לתפקיד ראש המועצה בכפר זרזיר הוא אכן ראש המועצה המקומית המכהן בעילוט, כפי שטענו העותרים. ברם, שר הפנים הודיע כי אינו מתכוון להמליץ על אחיו לתפקיד ראש המועצה בעילוט. בלאו הכי, תוך חודשים מספר עומדות להיערך בחירות למועצה המקומית בעילוט, ולפיכך מדובר על איוש משרת ראש המועצה המקומית ביישוב זה לפרק זמן קצר ביותר. לטענת המשיבים, לא נפל כל פגם בהחלטתו של השר. השר שקל את כל השיקולים הרלוונטיים, ערך ביניהם איזון ראוי, והחליט את אשר החליט. המשיבים מדגישים כי סעיף 3(ב) לצו קובע כדלקמן: "השר רשאי בכל עת למנות חברים נוספים למועצה ראשונה ממונה וכן רשאי הוא בכל עת להעביר מכהונתו חבר מועצה שמונה ולמנות אחר במקומו". לדידם, משמעות הסעיף היא כי שר הפנים רשאי להעביר חבר מועצה מכהונתו בכל עת, וללא כל נימוקים מיוחדים. קל וחומר, שמדיניותו השונה של השר הנוכחי, והחשש לשלום התושבים, מהווים טעמים מספיקים להחלטתו של השר. בסיכומו של דבר, סבורים המשיבים כי החלטתו של השר ראויה, היא מהווה פרי שיקול-דעת אשר הופעל כהלכה, ולפיכך אין להתערב בה. דיון ומסקנות 10. בראשיתם של דברים, ראוי להדגיש שהשאלה שבה עלינו להכריע אינה אם עצם ההחלטה של השר להפעיל את מדיניותו, ולמנות לתפקיד חברי המועצה המקומית ביישוב פלוני אנשי מקצוע שאינם תושבי המקום, הינה פגומה. במקרה שלפנינו, כשקיבל השר את החלטתו לא חרש בקרקע בתולה. כוונתו למנות ביישוב זרזיר מועצה מקומית המורכבת כל-כולה, או מרביתה, מבעלי מקצוע שאינם תושבי המקום, התגבשה רק לאחר ששר הפנים הקודם החליט למנות את העותרים כחברי המועצה המקומית. יתרה מזאת, אין חולק כי מינוים של העותרים נכנס לתוקפו עם פרסום צו המועצות המקומיות (ב) (זרזיר) ברשומות, שבועות מספר טרם גיבש שר הפנים הנוכחי את החלטתו. בנסיבות אלה, לא במינוי חברי מועצה מקומית בלבד מדובר, אלא קודם כול בביטול מינוים של מי שמינוים נכנס לתוקף, אך טרם החלו במילוי תפקידם. ברי, כי לא הרי החלטה למנות חברים במועצה המקומית ביישוב בו טרם מונו חברי המועצה, כהרי החלטה להחליף את הרכבה של מועצה מקומית אשר מינויה הושלם. ברור כי מינוי חברי המועצה על-ידי השר הקודם שינה את המציאות הנורמטיבית. הוא גם הקים לחברי המועצה הממונים, ולצדדים אחרים, ציפיות לגיטימיות. עולה מכך, כי במקרה דנן, במסגרת שיקוליו היה על השר להביא בחשבון את האינטרסים הנוספים שהתגבשו לאחר שהתקבלה ויצאה אל הפועל ההחלטה הראשונה, ולתת לכך את המשקל המתאים. ההתחשבות באינטרסים נוספים אלה עשויה לשנות את התוצאה הראויה של איזון האינטרסים, אשר הייתה מתקבלת, אלמלא התקבלה ההחלטה הראשונה, ולולא קמו האינטרסים האמורים. עמד על כך השופט ברק בבג"ץ 3406/91 בבלי ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' [1], בעמ' 10-11, בציינו: "אכן, כשם שתוקפה של ההחלטה הראשונה נמדדת במבחן הסבירות, כן נמדדת במבחן זה החלטה שנייה, המהווה חזרה מההחלטה הראשונה. כמובן, מערכת השיקולים הנלקחים בחשבון, ואשר העימות ביניהם יוצר את סבירותה או חוסר סבירותה של ההחלטה, שונה הוא בשני המקרים. טעם לשוני זה נעוץ בכך שבמסגרת קבלת ההחלטה השנייה, בה חוזרת הרשות המינהלית מההחלטה הראשונה, עליה להתחשב בהחלטה הראשונה. אכן, החלטה זו יצרה מציאות נורמאטיבית חדשה, היא ביססה הסתמכות ולעתים אף שינוי מצב לרעה. שינוי בהחלטה זו עשוי לפגוע בציפיות סבירות. יש לשקול עניין זה במסגרת האיזון הכולל הבוחן את סבירותה של ההחלטה השנייה. על-כן, יהיו בוודאי מקרים, בהם רשות לא תהא רשאית לקבל בדיעבד החלטה שרשאית הייתה לקבלה מראש. בין ה"מראש" לבין ה"בדיעבד" חלף זמן, התרחשו אירועים, נוצרה מציאות חדשה. כל אלה עשויים להפוך את ה"בדיעבד" לבלתי סביר, למרות שאילו נתקבל "מראש" היה הוא סביר בהחלט". (ראו גם בג"ץ 4492/92 שנקרנקו נ' מנכ"ל משרד הבריאות ואח' [2], בעמ' 864). עולה מכך, שאין לבחון את החלטת השר סויסה להפעיל את מדיניותו, ולמנות אנשי מקצוע כחברי המועצה המקומית בזרזיר, במנותק מהתרחשויות אשר קדמו לקבלתה. ברור שמשמעות החלטתו של שר הפנים היא לבטלאת החלטת קודמו, ולהעביר את העותרים מתפקידם. העובדה שאין פגם בהחלטה מסוימת כאשר היא מתקבלת כ"החלטה ראשונה", אינה מחייבת בהכרח מסקנה דומה כשההחלטה התקבלה על רקע החלטות קודמות של הרשות. ניתן אפוא לנסח את השאלה העומדת במוקד הדיון הזה באופן הבא: האם נפל פגם בהפעלת שיקול-דעתו של השר בהחלטתו להעביר את העותרים מכהונתם כחברי המועצה, לאור המציאות שיצרה החלטת קודמו, ובהתחשב בשיקולים אשר הנחו את השר בקבלת החלטתו? אכן, סעיף 3(ב) לצו מקנה לשר סמכות להעביר חבר מועצה מכהונתו, אך הפעלת סמכות זו כמוה ככל החלטה מינהלית אחרת-אף היא כפופה לכללים בדבר אופן הפעלת שיקול-הדעת על-ידי הרשות. אין חברי המועצה נתונים לשרירות לבו של השר. החלטת השר להעביר מי מהם מכהונתו חייבת לעמוד בקריטריונים של סבירות. עליה להתקבל על-יסוד שיקולים סבירים, וכתוצאה מהפעלת שיקול-דעת ראוי. להלן אבחן את השיקולים הצריכים לעניין ואת המסקנה המתבקשת מהם. הפגיעה בעותרים ובתושבי הכפר זרזיר 11. כפי שציינתי בראשית הדברים, הדגישו העותרים בעתירתם את החשיבות המיוחדת שמייחסים תושבי זרזיר לקבלת עצמאות מוניציפלית. עולה מדבריהם כי בקרב תושב הכפר שוררות תחושות של מרירות וקיפוח. הרגשתם היא, שאף שתושבי הכפר נאמנים למדינה ומשרתים בצה"ל, ולמרות הקרבן הגדול שנדרשו להקריב במערכות ישראל, לא זוכים הם ליחס נאות ושוויוני מרשויות המדינה. ביטוי ברור לרצונם של התושבים לקבל לידיהם את הטיפול בענייניהם המוניציפליים נמצא בתוצאות המשאל, אשר נערך ביוזמת משרד הפנים, ואשר לפיו מעוניין רוב של למעלה מ-80% מהמשתתפים במשאל כי לראשות המועצה ימונה אדם מתושבי היישוב. כנזכר לעיל, קצינת האח"ק המרחבית ציינה במכתבה לפרקליטות המדינה כי "מהלכי הרוח בכפרי גוש זרזיר עולה כי מרבית התושבים... מעדיפים מינוי מועמד חיצוני למשך מספר שנים - עד לעריכת בחירות לרשויות המקומיות...". לדעתי, אין לייחס משקל רב להתרשמות זו. ראשית, תוצאות המשאל, אשר נערך בכפר ביוזמת שר הפנים הקודם, אינם מאמתים התרשמות זו. ויש לזכור ולהזכיר: פקידי משרד הפנים הם שניהלו את המשאל, נכחו במקום שבו נערך, ואספו את תוצאותיו. משכך, לא ברור מדוע בחרו המשיבים להפנותנו ל"מידע מודיעיני" המצוי ברשות המשטרה, שלפיו "המשאל התנהל באופן שאינו חשאי ודמוקרטי". לו היו אי-סדרים בעריכת המשאל, יש להניח כי פקידי משרד הפנים היו יודעים על כך מכלי ראשון. אם אכן סברו פקידי משרד הפנים כי המשאל אינו משקף את דעותיהם האמיתיות של תושבי הכפר, יש להניח כי היו פועלים לביטול תוצאותיו. לעומת זאת, אם אין טענה מבוססת לפגם במשאל, אינני רואה כל סיבה להעדיף ידיעות חשאיות בדבר "הלכי רוח" עלומים בשעה שמונחות בפנינו תוצאות המשאל אשר ערך משרד הפנים בעצמו בקרב תושבי הכפר, אך לא מזמן. ובפרט, שאף אחד מתושבי זרזיר לא עתר לביטול המשאל, או לביטול החלטת השר רמון שבאה בעקבותיו. 12. אם כך, נותרת על כנה הטענה כי מרבית תושבי זרזיר קיוו להקמתה של מועצה מקומית נפרדת, אשר בראשה יעמוד אדם הנמנה עם תושבי הכפר. תקווה זו עמדה על סף מימוש, עת התקין שר הפנים הקודם צו לכינון מועצה מקומית ביישוב, ועם מינוים של העותרים כרוב חברי המועצה המקומית. למעשה, אך כפסע הפריד בין תושבי הכפר לבין השלמת המהלך - כינוס המועצה המקומית על-פי הזמנתו של המשיב השני, לשם מינוי העותר החמישי כראש המועצה. וכפי שהובהר לעיל, אי-כינוס המועצה בהסתמך על מכתב של עוזרו של היועץ המשפטי היה מוטעה, ולא תאם את האמור במכתב. לאור זאת, יהיה עלינו לבחון, בהמשך הדברים, אם ובטרם קיבל את החלטתו, נתן שר הפנים את המשקל הראוי לציפיות הלגיטימיות שפיתחו תושבי הכפר, למפח הנפש אשר צפוי להיגרם להם עקב ההחלטה, ולפגיעה הקשה בהם, על רקע הרגישות המיוחדת הכרוכה בכך. 13. הפגיעה באינטרסים נוגדים, הנובעת מהחלטת השר, ואשר לה צריך היה השר לתת משקל נאות בשיקוליו, אינה מצטמצמת לפגיעה הכללית במרבית תושבי הכפר. אף העותרים עצמם עתידים להיפגע אישית, פגיעה ממשית וניכרת, עקב הפעלת מדיניותו החדשה של השר. לאחר שהודע לעותרים במכתבים רשמיים על מינוים, ועל כינוסה הצפוי של המועצה, התקבלה ההחלטה להדיחם מתפקידם, ללא שניתנה להם הזדמנות כלשהי לטעון ולשכנע כי הם ראויים לכהן כחברי מועצה, וכי הם מסוגלים לעמוד בכל דרישות התפקיד. ויודגש, תשובת המשיבים איננה כוללת כל טענה אישית נגד מי מהעותרים - יושרם או כישוריהם. הואיל ואלה טרם התחילו בפעילותם במסגרת המועצה הממונה, אין גם לטעון נגד מי מהם שלא השכיל למלא את תפקידו במועצה כהלכה. בנסיבות אלה, לא ניתן לפרש את העברת העותרים מתפקידם אלא כהבעת אי-אמון מצדו של השר ביכולתם של העותרים למלא את תפקידם בהצלחה, בלי שהובאו בפניו ראיות להצדיק עמדה זו. בכך, ישנה פגיעה לא מבוטלת בעותרים, ללא שום הצדקה. מקובלים עליי, בעניין זה, דברי העותרים, ולפיהם בהקשר התרבותי שבו עסקינן, העברתם מכהונתם, באופן שבו נעשו הדברים, יש בה פגיעה קשה בכבודם ובשמם הטוב. לאור האמור עד כה, בדבר הפגיעה הקשה הצפויה בעותרים ובתושבי הכפר כתוצאה מהחלטתו של השר, יהא עלינו לבחון אם הנימוקים שעליהם הצביע השר, ואשר הנחו אותו בקבלת החלטתו, הם בעלי משקל מכריע, המצדיק את הפגיעה בעותרים במסגרת איזון האינטרסים הכולל. הפעלת מדיניות השר החדש 14. הנימוק הראשון שעליו ביסס שר הפנים את החלטתו נוגע למדיניותו, השונה ממדיניותו של שר הפנים היוצא. לסברתו, אין לתת משקל רב לרצונם של תושבי היישוב כפי שבא לידי ביטוי במשאל, ועדיף כי המועצה הממונה תהיה מורכבת מאנשי מקצוע שאינם תושבי המקום. ודוק: לא הועלתה בפנינו טענה כי מדיניותו של שר הפנים היוצא הייתה מדיניות פסולה, או בלתי ראויה, ובפרט, שהיו מקרים בעבר שבהם מונתה מועצה ממונה שבני המקום היו בה רוב. כל אשר טוען השר סויסה הוא שמדיניות קודמו אינה מדיניותו שלו, וכי אין הוא מחויב להמשיך ולהפעילה. אכן, רשאית רשות ציבורית לשנות את מדינותה. אך אין שינויה של המדיניות כשלעצמו מהווה טעם מספיק כדי לעקור את אשר ניטע על-פי המדיניות הקודמת. הפיכת הקערה על פיה, בנסיבות כמו בענייננו, עשויה להיות מוצדקת רק בנסיבות מיוחדות, כמו לדוגמה, כאשר המדיניות הקודמת הייתה מלכתחילה פסולה ובלתי ראויה, או כאשר קיימים שיקולים יוצאי-דופן בחשיבותם ובמשקלם, המחייבים אי- כיבודן של זכויות אשר נרכשו על-פי המדיניות הקודמת. 15. האם הטעמים העומדים בבסיס המדיניות החדשה של השר החדש הם בעלי כוח שכנוע מיוחד, המצדיק את סיבוב הגלגל לאחור? כאמור, טוענים המשיבים כי בבסיס מדיניותו של השר הנוכחי עומדים שני טעמים עיקריים: הראשון, שתהא המועצה מנוהלת באופן המקצועי והיעיל ביותר על-ידי אנשים שניסיונם בכך, והשני, שלא יזכה איש מחברי המועצה הממונים ביתרון על פני רעהו, לקראת הבחירות אשר צפויות להתקיים לאחר סיום כהונתה של המועצה הממונה. דומני כי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה הזה, שני הטעמים כאחד אינם מצדיקים את ביטול החלטת השר הקודם. ראשית, הובא לידיעתנו כי שלושה מבין חמשת העותרים היו חברים בוועד המקומי אשר ניהל את ענייני היישוב זרזיר, כאשר היה עוד חלק מהמועצה האזורית עמק יזרעאל. העותר החמישי, המיועד להיות ראש המועצה, הוא אדם בעל ניסיון פיקודי עשיר. נראה אפוא לכאורה שבמקרה הזה אין יסוד לחשש שענייני המועצה יתנהלו על- ידי אנשים חסרי ניסיון, אשר לא יוכלו לעמוד במשימה שהוטלה על כתפיהם. גם לא נטען בפנינו על-ידי המשיבים כנגד התאמתם וכישוריהם האישיים של העותרים לפעול כחברי מועצה ממונה. ואל נשכח, חמישה אלה נמצאו מתאימים לכך על-ידי שר הפנים הקודם, ואין כל טענה שאלה מונו לתפקידם על-ידי השר הקודם על סמך שיקולים זרים כלשהם-פוליטיים-מפלגתיים או אחרים. לכך יש להוסיף, שעם חמשת בני הכפר יכהנו במועצה הממונה ארבעה עובדי מדינה במשרדים שונים אשר במחוז הצפון, אשר להם יש ניסיון בענייני מינהל. אלה בוודאי יתרמו את תרומתם לניהול תקין של ענייני המועצה. שנית, באשר ליתרון שאותו צפויים העותרים להשיג עקב מינוים למועצה, בבחירות שעתידות להתקיים למועצה, דומני כי בענייננו מדובר ביתרון של מה בכך. כאמור, מרבית העותרים היו פעילים בענייניו המוניציפליים של היישוב במסגרת הוועד המקומי, שאליו נבחרו על-ידי בני המקום, וממילא עשויים היו ליהנות מיתרון בבחירות הצפויות, הודות לתפקיד מוניציפלי שאותו מילאו בעבר. גם העותרים האחרים הם אנשים מכובדים המוכרים היטב בקרב תושבי זרזיר. לאור זאת, ובהתחשב ב"יתרונות" שמהם נהנים העותרים ממילא, ספק בעיניי אם מינוים כחברי המועצה המקומית מקנה להם יתרון משמעותי נוסף לקראת הבחירות שיתקיימו בעתיד. בפרט, כאמור לעיל, שלא באה כל עתירה של מי מבני המקום כנגד מינויו של מי מבין העותרים, ואף נמסר לנו, שאלה מייצגים את חמשת השבטים המרכיבים את הכפר. יתרה מזאת: מתצהיר התשובה שהוגש מטעם המשיבים עולה, כי גם בעיני שר הפנים אין לשיקול זה, של מתן יתרון לעותרים בבחירות עתידיות, תוקף מכריע ובלתי מסויג. למרות מדיניותו הכללית של השר שלא למנות למועצות מקומיות את תושבי אותו היישוב, מציינים המשיבים בסעיף 19 לתצהירם "כי השר סויסה בוחן כל מועצה לגופה, והיו מקרים בהם הוא החליט למנות מועצה בה מכהנים גם תושבי המקום". משמע, אף השר סויסה עצמו נוהג מפעם לפעם למנות תושבי יישוב מסוים כחברים במועצה המקומית הממונה באותו יישוב. החשש מפני מהומות 16. שיקול נוסף אשר עומד בבסיס החלטתו של השר למנוע את כינוס המועצה המקומית בזרזיר בהרכבה הנוכחי, ולהביא להעברת העותרים מפקידם, הוא החשש מפני מהומות אשר יתעוררו עם מינויו של העותר החמישי לתפקיד ראש המועצה. חשש זה, כך נטען, נשען על שני אדנים: ראשית, מהומות הדמים אשר פרצו בכפרים סמוכים על רקע דומה, ושנית, מידע מודיעיני שמצוי ברשות המשטרה, ואשר עיקריו הובאו בפנינו. מהו משקלו הראוי של נימוק זה? 17. באשר למשקל שייחס השר למהומות שפרצו בכפרים סמוכים, מקובל עליי כי לעתים ניסיון העבר עשוי ללמד על הצפון בחיק העתיד. ככלל, אין מניעה כי הרשות תגבש את הערכותיה לגבי העתיד תוך התחשבות במעשים אשר אירעו בעבר, ולפרקים הדבר אף רצוי. ברוח זו, פסק הנשיא שמגר בבג"ץ 554/81 בראנסה נ' אלוף פיקוד המרכז [3], בעמ' 249-250: "יכול, כמובן, שהערכת המצב כלפי העתיד תתבסס על מעשים שבעבר וכמעט מן הנמנע שהדבר יהיה אחרת, שהרי מסקנתו ההגיונית של בעל סמכות צריכה להתבסס על עובדות, ואין כעובדות העבר כדי ללמד על מה שצפוי בעתיד...". ברם, במקרה הזה אין הרשות מבקשת ללמוד מהתנהגותם של תושבי זרזיר בעבר, ולהשליך ממנה אל העתיד לבוא. "נסיון העבר" שעליו מבקשת הרשות להסתמך נוגע להתנהגות תושבי הכפרים הסמוכים ליישוב זרזיר. אינני בטוח כי הסתמכות מעי זו ראויה היא. זכאים תושבי זרזיר לכך שהרשות תתייחס אליהם כאל אזרחים שלווים ושומרי חוק, כל עוד לא הוכח לגביהם אחרת. פרוץ מהומות בכפרים אחרים, כשלעצמו, אין בו כדי לערער הנחת מוצא זו. אכן, מעולם לא מונתה בכפר זרזיר מועצה מקומית, וממילא לא ניתן היה לבחון את תגובת תושבי היישוב זרזיר עצמם לאירוע מעין זה. אולם, ענייניו המוניציפליים של הכפר זרזיר מתנהלים זה מכבר על-ידי חברי ועד מקומי הנמנים עם תושבי המקום. אם נושא הניהול המוניציפלי של היישוב אכן עומד במרכזה של מחלוקת כה חריפה בקרב תושבי הכפר, ניתן היה לצפות שחילוקי הדעות יתעוררו עוד בתקופה שבה נוהל היישוב על-ידי ועד מקומי, מה גם שמרבית העותרים היו חברים בו, ואחד העותרים אף עמד בראשו. לו כך היו פני הדברים, ניתן היה להניח כי בידי הרשות היה נצבר מידע רלוונטי שעניינו מאבקים על רקע מוניציפלי בכפר זרזיר עצמו. ברם, מידע קונקרטי מעין זה לא הוצג בפנינו. בנסיבות אלה, ספק בעיניי אם ניתן לייחס משקל רב לכך שבכפרים אחרים אירעו התנגשויות על רקע מינויים מוניציפליים. 18. המידע הקונקרטי היחיד אשר הוצג בפנינו, ואשר נוגע ספציפית לכפר זרזיר, מתייחס לשתי הבטאויות שהגיעו לידיעת אנשי המשטרה. לפי ההתבטאות האחת, אם לא ימונה לתפקיד ראש המועצה אדם משבט אלהייב יתרחשו בכפר מהומות. על-פי ההתבטאות השנייה, ההפך הוא הנכון: אם ימונה העותר החמישי לתפקיד ראש המועצה, או אז יתרחשו מהומות. שתי התבטאויות אלה נותרו במידה רבה התבטאויות בעלמא, שכן לא הובא לידיעתנו כל מידע בדבר זהות הדוברים, מעמדם, רצינות אמירותיהם, ומידת יכולתם לממש את איומיהם. ברם, אף אם יש ממש בהתבטאויות, לא ברור מה הרבותא בהן, ומדוע תומכות הן דווקא בהחלטה לבטל את מינוים של העותרים. שהרי על-פי ההתבטאויות, המהומות בזרזיר יתרחשו בין כך ובין כך. בין שימונה העותר החמישי לתפקיד ראש המועצה, ובין שלאו, צפוי לכאורה אחד הדוברים העלומים לממש את איומיו. ממכתבה של קצינת האח"ק המרחבית לא עולה כי התומכים במינויו של העותר החמישי לתפקיד יושב-ראש המועצה המקומית להוטים פחות, או מסורים פחות למטרתם, בהשוואה למתנגדיהם. אם כן, מדוע ההחלטה לבטל את מינוים של העותרים כחברי מועצה עדיפה על פני האפשרות להותיר את המינוי על כנו, ומדוע סבור השר כי יש בה סכנה פחותה לפרוץ מהומות? 19. זאת ועוד. הלכה היא, שסבירות השתית הראייתית העומדת בבסיס החלטתה של הרשות המינהלית תיבחן לאור מידת הפגיעה של ההחלטה באינטרסים סותרים, ולאור משקלם של אותם אינטרסים. ככל שהפגיעה הנובעת מההחלטה קשה יותר, וככל שאינטרס הנפגע כבד משקל, כך חייבת הרשות לבסס את החלטתה על ראיות מוצקות יותר, שמשקלן הראייתי ניכר (ע"ב 2/84, 3 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה [4], בעמ' 249-250; בג"ץ 56/76 ברמן נ' שר המשטרה ואח' [5], בעמ' 692). כפי שציינתי לעיל, משמעות החלטת שר הפנים הנכנס בענייננו היא פגיעה קשה בזכויות ובאינטרסים כבדי משקל ובציפיות אשר קמו בעקבות החלטתו של שר הפנים הקודם. לפיכך, סבורני כי החשש מפני מהומות, שהוא אחד הנימוקים העיקריים העומדים ביסוד ההחלטה, צריך להיות מבוסס על תשתית ראייתית ממשית ומוצקה יותר מזו שהובאה בפנינו במקרה הזה. 20. לבסוף, הנימוק של חשש מפני התנגשויות אלימות כבסיס לשינוי החלטתה של הרשות טומן בחובו בעייתיות מיוחדת. כשלעצמי, דומני כי החלטה של הרשות לשנות את החלטתה הקודמת, ולהפכה על ראשה, עקב כך שהושמעו איומים בדבר מהומות ושפיכות דמים אשר צפויים להתרחש אם לא תחזור בה הרשות מהחלטתה הראשונה, גורמת מידה רבה של אי-נחת לכל שומעיה. כל מי ששלטון החוק יקר ללבו אינו יכול להסכין עם מצב שבו בעל האגרוף מכופף באיומיו את החלטות הרשות כרצונו ובהתאם לצרכיו, בבחינת כל דאלים גבר. מתן לגיטימציה לשינוי בדיעבד של החלטות הרשות בשל איום באלימות, אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות המשטר הדמוקרטי הנוהג במדינה. עולה מהאמור לעיל, כי גם הנימוק בדבר החשש מפני פרוץ מהומות בעקבות מינויו של העותר החמישי לתפקיד ראש המועצה אינו נימוק אשר יש בו להכריע באיזון האינטרסים המתנגשים במקרה הזה. האיזון הראוי וההכרעה בעתירה 21. לטענת המשיבים, מבוססת החלטתו של המשיב הראשון על שיקולים ענייניים, ולפיכך אין עילה להתערב בה. ברם, כפי שמציין פרופ' י' זמיר בספרו הסמכות המינהלית (כרך ב) [7], בעמ' 742: "כלל הענייניות אינו מסתפק בכך שהוא מחייב את הרשות המינהלית לבסס את החלטתה על שיקולים ענייניים. הוא מחייב אותה, למעלה מכך, לבסס החלטתה על כל השיקולים הענייניים" (ההדגשה שלי - ת' א'). ואף בשקילת כל השיקולים הרלוונטיים לא די. כדי שהחלטת השר תעמוד במבחן הסבירות, עליה לבטא איזון ראוי בין השיקולים השונים, תוך מתן משקל מתאים לכל אחד מהם. עמד על כך השופט ברק בבג"ץ 4267/93, 4287, 4634 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות ואח' נ' ראש ממשלת ישראל ואח' [6], בעמ' 464, בציינו: "סבירות אינה מושג פיסי או מטאפיסי. סבירות אינה הלך רוח. סבירות היא מושג נורמאטיבי. משמעותה איתור השיקולים הרלוואנטיים ואיזון ביניהם על-פי משקלם (ראה בג"ץ 935/89, 940, 943 גנור ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח'). אכן, עצם העובדה שהרשות השלטונית לקחה בחשבון את כל השיקולים הרלוואנטיים, ושיקולים אלו בלבד, אין בה כדי להבטיח את סבירותה של ההחלטה. החלטה המתחשבת בכל השיקולים הרלוואנטיים תהא בלתי סבירה, אם היא לא נתנה משקל ראוי לשיקולים השונים". 22. דעתי היא כי בנסיבות המקרה הזה, החלטתו של השר למנוע את כינוס המועצה המקומית בזרזיר שמונתה על-ידי קודמו, ולהעביר את חברי המועצה הממונים מכהונתם, עוד בטרם החלו למלא בפועל את תפקידם, אינה סבירה. מצד אחד, ייחס השר לשיקולים שהיו בבסיס החלטתו משקל רב, מעבר למידה הראויה, מצד אחר, לא נתן השר את דעתו במידה מספקת לשיקולים האחרים, בעלי משקל, כמו הפגיעה הצפויה בעותרים לנוכח הזכויות שרכשו על בסיסה של ההחלטה הקודמת, ולנוכח הפגיעה הקשה בציפיות הלגיטימיות של רוב תושבי זרזיר. היה על השר לערוך את איזון האינטרסים תוך התחשבות בכך שאין החלטתו נכתבת על לוח חלק, וכי פירושה מחיקה וביטול של החלטה קודמת, אשר התקבלה כדין על-ידי קודמו. לבסוף, צריך היה השר לתת את דעתו לרגישות המיוחדת הכרוכה בביטול המינויים, לנוכח מאפייניו המיוחדים של היישוב זרזיר, והאוכלוסיה המתגוררת בתחומו. דעתי היא, שאיזון ראוי של השיקולים הרלוונטיים מצביע על כך כי נפל פגם בהחלטה במקרה דנן. החלטות השר שעליהן מלינים העותרים אינן יכולות לעמוד, באשר הן חורגות ממתחם הסבירות. אותה מדיניות שבה דוגל שר הפנים הנוכחי, אין בה להצדיק אקט כה קיצוני שמשמעותו המעשית היא פסילתם של העותרים לכהן בתפקיד, לו נמצאו ראויים על-ידי שר הפנים הקודם, בטרם שניתנה להם אפשרות למלא את תפקידם ושליחותם, ובלי שנמצא בהם, אישית, כל פסול. לדעתי, לא נתן שר הפנים את המשקל המתאים לעובדה שהחלטתו מבטלת מצב קיים, בלי שהיו בידיו נתונים מספיקים להצדקת ביטולו. 23. התוצאה היא שאנו מחליטים לקבל את העתירה ולהפוך את הצו למוחלט. על המשיב השני לכנס בהקדם את המועצה המקומית זרזיר, בהרכבה כפי שנקבע על-ידי שר הפנים הקודם, בהודעתו מיום 13.5.1996. בישיבתם הראשונה יבחרו חברי המועצה את ראש המועצה. תקוותנו, כי ענייניו המוניציפליים של הכפר זרזיר יתנהלו מעתה על מי מנוחות, וכי המועצה שמונתה על-ידי שר הפנים הקודם תשכיל לנהל את ענייני זרזיר ביעילות וכהלכה. כמובן, אין בהחלטתנו זו כדי למנוע משר הפנים לפעול ולהפעיל את סמכותו לפי סעיף 3(ב) לצו, אם יוברר בעתיד שהמועצה הממונה או מי מחבריה אינם פועלים כהלכה, או שנוצרו נסיבות אחרות המצדיקות שימוש בסמכותו של השר. המשיבים יישאו בהוצאות העותרים בסך 7,500 ש"ח. השופטת ט' שטרסברג-כהן אני מסכימה. השופט י' טירקל אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט אור. חברי מועצהמועצות מקומיות