עתירה כנגד החלטת עיריית בת ים להימנע מלהכריז על העותרת כזוכה במכרז להפעלת מזנון בית ספר 'רמות' בבת ים, וחלף זאת לבטל את המכרז ולצאת בהליך חדש. רקע עובדתי 1. בחודש נובמבר 2004 פרסמה עיריית בת ים מכרז שמספרו 7/04 להפעלת מזנון בית ספר "רמות" בבת ים. למכרז הוגשו 6 הצעות אשר נפתחו ביום 12/12/04. הצעתה של העותרת היתה שלישית במספר בגובהה ומחירה עמד על 6,150$ לשנה. מעליה היו שתי הצעות (המדובר בתשלום אשר מועבר מאת הזוכה במכרז לעירייה ועל כן המדד הוא המחיר הגבוה ביותר) האחת, בשווי 11,280$ מטעם מר גנדי אברהם והשנייה בשווי 12,019$ מטעם מר טנדובסקי ישראל. שלוש הצעות נוספות עמדו מתחת להצעתה של העותרת והן עמדו על סכומים של 2,400$, 3,300$ וכן 4,800$. 2. מר טנדובסקי, שהצעתו התבררה כגבוהה ביותר, חזר בו מהצעתו. ביום 4/1/05 התכנסה ועדת המכרזים על מנת לדון בהצעות שנותרו ולהחליט על ההצעה הזוכה. לאותה ישיבה הוזמנו נציגי העותרת וכן מר גנדי אברהם שהצעתו היתה השנייה בגובהה. לאחר דיון החליטה ועדת המכרזים כי אין מנוס מלפסול את הצעתו של מר גנדי בשל פגם מהותי בערבות שצירף להצעתו. באותה ישיבה הודע לנציגי העותרת כי הועדה החליטה להמליץ על זכייתה בפני ראש העיר אולם במקביל נתבקשו נציגי העותרת לשקול העלאת גובה הצעתם. בעקבות הישיבה נתנה החלטת הועדה, לפיה הוחלט להמליץ בפני ראש העירייה למסור את העבודה לעותרת בסכום הצעתה (בהמשך הסכימה העותרת להעלות את הצעתה ב 2000$ נוספים). ההחלטה האמורה הובאה בפני ראש העיר, אשר ביום 6/1/05 החליט כי איננו מאשר את ההמלצה וביקש שהעניין יבדק וידון בשנית. 3. בעקבות הדברים האמורים התכנסה ועדת המכרזים פעם נוספת ביום 19/1/05, כאשר במקביל נשלחה לעותרת הודעה שלא להתחיל לממש את זכייתה, שכן טרם התקבלה החלטת ראש העיר בנדון. בישיבתה ביום 19/1/05 הזמינה הועדה את המציעים האחרים אשר הצעותיהם היו נמוכות מהצעתה של העותרת. מכל השלושה התייצבה רק גב' זגורי אשר נשאלה לפשר הפער בין הוראות המכרז הנוגעות לערבות לבין האופן בו נוסחה ערבותה. לאחר שענתה גב' זגורי לשאלות שנשאלה החליטה הועדה שאין מנוס אלא לפסול את כל שלוש ההצעות הנותרות מלבד זו של העותרת ועל כן הצעתה של העותרת נשארת הצעה יחידה. עו"ד פייל, היועץ המשפטי של הועדה, ציין בפני הועדה כי ההצעה הכשרה היחידה שנותרה היא הצעתה של העותרת וכי על פי תקנות המכרזים אין מקבלים הצעה יחידה שנותרה אלא אם יש נימוקים טובים לקבלה. שניים מחברי הועדה הביעו את דעתם לפיה יש לצאת למכרז חדש ולאור האמור הוחלט לקיים ישיבה נוספת בנדון. 4. במקביל לאמור ניהל ב"כ העותרת תכתובת עם נציגיה המשפטיים של העירייה בנסיון לברר מדוע מתעכבת הכרזתו כזוכה במכרז על אף שהועדה המליצה על זכייתו. לאחר מספר מכתבים ששלח ונותרו ללא מענה נשלח לב"כ העותרת ביום 31/1/05 מכתב מאת עו"ד פייל בו נאמר כי ועדת המכרזים טרם סיימה את דיוניה בנוגע לתוצאות המכרז ועם קבלת החלטה סופית תמסר לעותר הודעה בנדון. לאחר קבלת המכתב האמור הגישה העותרת ביום 15/2/05 עתירה כנגד המנעות ראש העיר מלאשר את המלצת ועדת המכרזים לקבל את הצעת העותרת כהצעה הזוכה, וכן כנגד ניסיון העירייה והלשכה המשפטית שלה להציג מצג כאילו ועדת המכרזים טרם סיימה את דיוניה במכרז ועוד. 5. יום לאחר הגשת העתירה התכנסה ועדת המכרזים פעם נוספת ובסוף ישיבתה התקבלה ההחלטה הבאה: "מאחר שהצעתו של 'אדון שוקו' נותרה כהצעה יחידה הועדה מחליטה לא לקבל את ההצעה היחידה בהתאם לתקנה 22(ו) לתקנות המכרזים לפיה אין מקבלים הצעה יחידה שנותרה והועדה לא מצאה כל סיבה לקבל את ההצעה". הצעה זו התקבלה ברוב דעות של שניים מחברי הועדה כנגד דעתה החולקת של גב' אלה ונה שהתנגדה. 6. בעקבות ההחלטה האמורה נשלחה לעותרת וכן למשתתפות האחרות במכרז בסוף חודש פברואר הודעה כי המכרז בוטל וכן כי הן מוזמנות להציע הצעות ביחס להפעלת מזנון בית הספר עד ליום 2/3/05. בעקבות האמור מיהרה העותרת והגישה ביום 1/3/05 בקשה לצו מניעה זמני שיאסור על המשיבים להמשיך בהליך ההזמנה להציע הצעות וזאת עד למתן פסק דין בעתירה. לאחר שהוגשה תגובת המשיבים לבקשה החליט כב' השופט זפט על מתן צו ביניים כמבוקש. טענות הצדדים 7. בפי העותרת מספר טענות הן כנגד אופן התנהלות ראש עיריית בת ים וועדת המכרזים שלה והן לגופה של ההחלטה לבטל את המכרז ולפתוח חלף זאת בהליך חדש של הזמנה להציע הצעות. העותרת מפנה לסעיף 148 לפקודת העיריות אשר קובע כי אם החליט ראש העיר שלא לקבל את המלצת ועדת המכרזים עליו להודיע על החלטתו זו למועצת העיר. במקרה הנדון החליט ראש העיר כבר ביום 6/1/05 שלא לאשר את המלצת הועדה אולם לא פעל בהתאם לפקודה ולא עדכן בנדון את המועצה, אלא בחר חלף זאת להחזיר את העניין לועדת המכרזים, עניין שכלל לא נמצא בגדר סמכותו. 8. כמו כן טוענת העותרת כי הגדרת הועדה את הצעתה כהצעה יחידה הינה מלאכותית ונעשתה מלכתחילה בכוונת מכוון על מנת שניתן יהיה לפסול גם אותה. לטענתה הצעתה נותרה יחידה רק לאחר שהועדה טרחה ופסלה את יתר ההצעות, שהיו נמוכות מהצעתה של העותרת ומלכתחילה כלל לא היתה כוונה אמיתית לשקול אותן כאופציות ממשיות לזכייה, וזאת רק על מנת להותיר את הצעת העותרת כהצעה יחידה כדי שניתן יהיה להמנע מלבחור בה ולבטל את המכרז. 9. לגופו של עניין טוענת העותרת כי פרשנות המשיבים את תקנה 22(ו) לתקנות העיריות (מכרזים) תשמ"ח 1987 (להלן - תקנות המכרזים), לפיה אין לקבל הצעה יחידה במכרז אלא אם כן יש נימוקים טובים ומיוחדים לכך, איננה מעודכנת. העותרת מפנה לפסיקה בנדון ובעיקר לפסק הדין שניתן בע"א 6283/94 מנורה איזי אהרון בע"מ נ' מדינת ישראל (פ"ד נא(1) 21), שם נקבע כי אין לבטל הצעה יחידה במכרז אלא במקרים חריגים בלבד, וכי יש לפרש תקנה זו לאור עקרונות השוויון וההגינות שביסוד דיני המכרזים ועל כן באין חשש שהמחיר המוצע ב'הצעה היחידה' עולה על מחיר השוק או כי ההצעה הוגשה כהצעה יחידה עקב קנוניה בין המציעים יש לקבל הצעה למרות היותה יחידה. לטענת העותרת, התנאים האמורים לא מתקיימים במקרה דנן, ועל כן לועדה לא היה כל נימוק סביר שלא להמליץ על הצעת העותרת כפי שעשתה מלכתחילה, ומשעשתה זאת פעלה למעשה בניגוד לדין כפי שפורש בפסיקת בית המשפט. 10. העותרת מדגישה, כי מטרת המכרז המוצהרת היא הפעלת מזנון בבית הספר ולא העשרת קופת העירייה ועל כן בראש מעייניה של העירייה צריכה לעמוד גם השאלה מי הוא הספק אשר יתן את השירות הטוב ביותר במזנון בית הספר כפי שנקבע אף בהוראות המכרז עצמו. העותרת, כבעלת ניסיון בהפעלת מזנונים, נגשה למכרז בכוונה לזכות בו ועל כן נתנה הצעה ריאלית, אשר הינה גבוהה דיה מחד על מנת לאפשר לה לזכות במכרז אך מאידך איננה במחירי הפסד על מנת שלא תאלץ להעלות את מחירי המוצרים הנמכרים לילדים, ואף להימנע מחלוקת מוצרים חינם לילדים נזקקים בבית הספר, דבר שיהיה בו כמובן פגיעה בילדי בית הספר. אולם ראש העיר, לטענת העותרת, לא הביא בחשבון את טובת תלמידי בית הספר אלא שקל רק שיקול אחד והוא התעשרות קופת העירייה ועל כן ההחלטה שהתקבלה על סמך השקול האחד והיחיד האמור איננה סבירה ויש לבטלה. 11. לשיטת המשיבים, העובדה שהצעת העותרת נמוכה מאוד יחסית להצעות אחרות שקבלה העירייה בבתי ספר אחרים, לא נשקלה על ידי ועדת המכרזים ועל כן היה מקום כי ראש העיר יחזיר את העניין ויורה לועדה לבחון את השיקול האמור במסגרת שיקוליה וכן לבחון האם הצעת העותרת הינה ההצעה היחידה, שכן אם כך הדבר, הרי שניתן יהיה על פי הוראות החוק שלא לקבלה. כל אלה הינם שיקולים לגיטימיים אשר לטענת המשיבים היה על הועדה לשקול ומשלא עשתה זאת נכון עשה ראש העיר שלא אישר את המלצתה וחלף זאת הורה להשיב את העניין לדיון נוסף. 12. בהמשך לכך טוענים המשיבים, כי על פי סעיף 148 לפקודת העיריות מהווה ראש העיר סמכות מהותית לאישור המלצות ועדות המכרזים ובאפשרותו לאשר או לדחות הצעה שהומלצה על ידי ועדת המכרזים ואף לאשר הצעה שלא הומלצה על ידי הועדה. אישור מועצת העיר על החלטות ראש העיר בעניינים אלו נדרשת כיום, לטענת המשיבים, רק במקרה שראש הרשות מבקש לאשר הצעה אשר היתה בפני ועדת המכרזים שלא הומלצה על ידה או כאשר הוא בוחר שלא לאשר החלטה שהומלצה על ידה. מאחר ובמקרה דנן לא היו חילוקי דעות בין ראש העיר לועדה, שכן לאחר שהחזיר את העניין לעיונה המחודש (וכאמור, פעולה זו נמצאת בסמכותו והיתה מתבקשת בנסיבות העניין) תאמה החלטת הועדה את דעתו, לא נדרשה העברת העניין לאישור המועצה. המשיבים מדגישים כי החלטות של ועדת המכרזים אינן סופיות אלא הן בגדר המלצה לראש העיר ואין כל איסור או מגבלה האוסרת על קיום דיון הדדי בין שני הגורמים כפי שאכן נעשה בענייננו. 13. טענת העותרת, לפיה הצעתה איננה בבחינת הצעה יחידה שכן בעת הדיון בפני ועדת המכרזים עמדו בפני הועדה 4 הצעות נוספות מלבד הצעתה, הינה שגויה, לדעת המשיבים, וזאת לאור לשון תקנה 22(ו) לתקנות המכרזים, ממנה עולה כי גם מקום בו הוגשו הצעות למכרז אשר נפסלו ונותרה לאחר פסילתן הצעה בודדת הרי שמדובר בהצעה יחידה. לכן, משהסתבר שכל יתר ההצעות שהוגשו למכרז מלבד הצעתה של העותרת דינן להפסל בשל פגם בערבותן, הרי שיש לראות בהצעת העותרת כהצעה היחידה שהוגשה או למיצער כהצעה היחידה שנותרה לדיון, כאמור בסעיף 22(ו), ולנהוג בהתאם להוראות הסעיף, דהיינו לא להמליץ על הצעת העותרת, שכן אין נימוקים טובים לעשות זאת. 14. באשר לפסק הדין בעניין מנורה טוענים המשיבים, כי על אף שנקבע בפסק הדין כי אין לפסול כלאחר יד הצעת יחיד אשר הינה הצעה כשרה ונאותה, הרי שמאותו פסק דין אף עולה המסקנה, כי בנסיבות העניין שלפנינו אין ועדת המכרזים משוללת שקול דעת להחליט כי הצעתה של העותרת, ההצעה היחידה שנותרה, איננה עונה על הציפיות הכלכליות של מפרסם המכרז ואינה תואמת את מחירי השוק ועל כן אין לקבלה. לטענת המשיבים המכרז הנדון בענייננו הינו מכרז כלכלי בעיקרו ועל כן לא מתקבל על הדעת כי כאשר מדובר בכספי ציבור תהיה העירייה חייבת לקבל הצעה כספית נמוכה ממחיר השוק ובכך לפגוע בקופה הציבורית. כמו כן מדגישים המשיבים כי בפסיקה מאוחרת נתגלעו סדקים בפרשנות של הלכת מנורה ונטיית בתי המשפט כיום הינה לפרש את תקנה 22(ו) באופן מילולי. 15. לסיכום מזכירים המשיבים את ההלכה הפסוקה הידועה, לפיה בית משפט לעניינים מנהליים אינו שם עצמו בנעליה של ועדת המכרזים או הרשות המינהלית אלא מגביל עצמו לבדיקת סבירות החלטתה בלבד, ובמקרה הנדון המדובר בהחלטה סבירה ומתבקשת אשר נתנה בהתאם להוראות החוק ובהתאם לאינטרס הכלכלי של המשיבים. הצעת העותרת התבררה כהצעה הזוכה היחידה במכרז ולא היה כל נימוק אשר יצדיק את קבלתה חרף הנתון האמור, מה עוד כשהמדובר בהצעה הנמוכה בהרבה מ'שווי השוק', כלשון הלכת מנורה, זאת בהתחשב בעובדה כי בבתי ספר אחרים בבת ים, ואף במסגרת המכרז האמור, הוגשו הצעות בגובה השווה לפי שתיים מגובה הצעת העותרת. 16. בטרם אכנס לדון בטענות הצדדים אתייחס לטענת המשיבים בסעיפים 5-7 לסיכומיהם המתייחסת להרחבת חזית. בתיק זה נוצר מצב בו העותרת הגישה את עתירתה 'מוקדם מדי'. העתירה, כמצוין לעיל, הוגשה כבר ביום 15/2/05 (זאת לאחר שהעותרת נתבקשה, שלא להתחיל לממש את זכייתה האמורה בנימוק שהועדה טרם סיימה את דיוניה). אולם רק למחרת היום התקבלה החלטת הועדה אשר קבעה כי אין לקבל את הצעת העותרת כזוכה, זאת משום שהמדובר בהצעה יחידה. החלטה זו עומדת למעשה במרכז הדיון בתיק זה, אך מטבע הדברים, אין בעתירה כל התייחסות אליה. כמו כן, בעת שהוגשה העתירה לא היו בידי העותרת פרוטוקולים של ישיבות הועדה השונות ועל כן אין התייחסות גם אליהם במסגרת העתירה. גם בבקשה למתן צו ביניים, אשר הוגשה רק ביום 1/3/05 (וזאת בניגוד לטענת המשיבים בסעיף 5ד לסיכומיהם), לאחר שהודע לעותרת כי המכרז בוטל וכי העירייה תצא בהליך אחר, לא היה בידי העותרת כל המידע באשר להליכים שהתקיימו בועדת המכרזים ובעירייה אשר הובילו להחלטה זו, ומידע זה התקבל למעשה רק לאחר שהגישו המשיבים תגובה מטעמם לבקשה למתן צו ביניים אליה צירפו כנספחים את פרוטוקולי ועדת המכרזים ומסמכים רלוונטיים נוספים. במסגרת הדיון בעל-פה בפני טענו הצדדים לגופו של עניין והתייחסו למכלול הטענות העולות במסגרת התיק. העותרת אמנם נמנעה מלבקש לתקן את עתירתה, כפי שהיה עליה לעשות, אולם מאידך המשיבים לא עמדו על תיקון העתירה. בסוף הדיון נקבע התיק לתזכורת. בטרם הגיע מועד התזכורת הגישו הצדדים בקשה בהסכמה להגשת סיכומים בכתב ולכך הסכמתי. במסגרת סיכומיה העלתה העותרת טענות המתייחסות למכלול ההתרחשויות בתיק, וביניהן כאלה שלא נכללו בעתירתה. המשיבים בסיכומיהם התייחסו לכל טענות העותרת אולם טענו כי לעותרת לא היתה זכות להעלות טענות רבות שהעלתה, שכן טענות אלו לא נכללו בעתירה, ועל כן, ולאור העובדה שהעותרת לא ביקשה לתקן את עתירתה, יש בהן משום הרחבת חזית. המשיבים אף הגדילו לעשות ומנו במסגרת סעיף 5 לסיכומיהם את כל הטענות המהוות לשיטתם הרחבת חזית ובקשו מבית המשפט להתעלם מקיומן. אינני רואה לקבל את טענת המשיבים. משמעות טענתם הינה, כי פסק הדין בעתירה יתמצה בהתייחסות לחלקי טענות העותרת, ובהיעדר התייחסות להחלטה שהינה המהותית ביותר לדיון. אך גם המשיבים עצמם בחרו להגדיר בפתח סיכומיהם את שש הטענות המרכזיות להן יטענו בסיכומיהם, וכך הגדירו את טענתם הרביעית: "החלטת ועדת המכרזים שלא לקבל את הצעת העותרת שנותרה יחידה היא החלטה סבירה בהתחשב בעובדה שההצעה אינה על הציפיות הכלכליות של העירייה, בהיותה נמוכה מהצעות אחרות שנתקבלו במסגרת המכרז...". (ראה סעיף 3(ד) לסיכומי המשיבים). כיצד, אם כן, על פי שיטתם של המשיבים, אוכל לדון בטענתם שצוטטה לעיל, אם אין ביכולתי להתייחס לטענות העותרת בעניין זה? סיכומו של דבר, מאחר והמשיבים לא העלו עד לשלב הגשת הסיכומים את טענתם לפיה על העותרת לתקן את העתירה ולאור הסיכומים המקיפים והממצים שהגישו הצדדים, ניתן פסק דין על בסיס מכלול כתבי הטענות שהם: העתירה, תגובת המשיבים לעתירה, סיכומי הצדדים והמסמכים הנלווים להם. דיון 17. השאלה המרכזית שמעמיד תיק זה לדיון בפתחו של בית המשפט הינה, האם החלטת המשיבים שלא לקבל את הצעת העותרת כזוכה ולבטל את המכרז הינה סבירה, זאת לאור הוראת תקנה 22(ו) לתקנות המכרזים. אקדים ואומר כי לדעתי יש לענות על השאלה האמורה בשלילה. אך בטרם אנמק את דעתי רואה אני מקום לציין, כי גם אם הייתי סוברת כי פרשנותם של המשיבים את תקנה 22(ו) היא הפרשנות הנכונה, הרי שעדיין לא היתה דעתי נוחה מאופן התנהלות המשיבים במקרה דנן. 18. דומני, כי אין מחלוקת אמיתית בין הצדדים באשר לאופן התרחשות האירועים ולכוונות שעמדו מאחוריהם - בעת ישיבתה הראשונה ביום 4/1/05 הגיעה ועדת המכרזים למסקנה כי יש לקבל את הצעת העותרת כזוכה, זאת לאור העובדה ששתי ההצעות הגבוהות ממנה לא היו רלוונטיות יותר. כך היא אף החליטה והעבירה המלצתה לראש העירייה. הדברים הם ברורים ועולים הן מפרוטוקול ישיבת הועדה והן מהמלצת הועדה המפורשת שהועברה לראש העיר (נספח ג לתגובת המשיבים). דא עקא ומשראה ראש העיר את מחיר ההצעה סבר כי אין לקבלה זאת לאור העובדה כי בבית ספר מקביל שבעירו מקבלת העירייה סכום גבוה בהרבה. על כן ביקש מאדם בשם ארז (כאמור, לא ברור מתגובת המשיבים במי מדובר) לדון בכל ההצעות ולבדוק אם יש בהן פגמים בכותבו "המחיר נמוך ואנחנו חייבים להוציא את המקסימום מהמכרז הנ"ל. אבקשך לדון בכל ההצעות שהוגשו ולבדוק אם יש בהם פגמים...". (ראה נספח ד לתגובת המשיבים). בעקבות סירוב ראש העיר לאשר את המלצת הועדה והוראותיו בנדון שבה הועדה והתכנסה בשנית. מטרת הישיבה היתה ברורה - לפסול את יתר ההצעות שהוגשו למכרז, לא לפני שיזומנו המגישים שלהן (שכן, כפי שמציין עו"ד פייל לפרוטוקול בפנותו אל גב' זגורי, מציעה מספר 1 שהתייצבה לישיבה, "לפני ששוקלים פסילה חייבים להזמין את המציע ולכן זומנת" - ראה נספח ה לתגובת המשיבים). הסיבה שהצעות אלו לא נפסלו קודם לכן הינה כי הוועדה כלל לא שקלה לקבלן מאחר והיו נמוכות יותר מהצעת העותרת, ועל כן מגישי ההצעות הללו לא הוזמנו לישיבת הועדה הראשונה. אולם לאחר שהתעורר הצורך שלא לקבל את הצעת העותרת בשל היותה, לדעת המשיבים, הצעה נמוכה מדי, הוחלט להדרש גם להצעות הנמוכות יותר ולפוסלן זאת רק על מנת להותיר את הצעת העותרת כיחידה ולהפעיל עליה את הוראות תקנה 22(ו) המאפשרת שלא לקבלה. הדברים עולים באופן ברור מדבריו של עו"ד פייל: "ממליץ לפסול את כל שלושת ההצעות כי לכולן יש אותו הפגם... נותרנו עם הצעה אחת כשרה והיא ההצעה של 'אדון שוקו'. ע"פ תקנון המכרזים הצעה יחידה שנותרה, אין מקבלים אותה אלא אם יש נימוקים טובים לקבלה. עליכם להחליט אם אתם רוצים לקבלה ואם יש לכם נימוקים טובים לכך" (ראה נספח ה האמור). גם בתגובתם ובסיכומים שהגישו המשיבים אין הם כופרים כי כך היו פני הדברים, אולם סבורים הם כי דרך התנהלות זו הינה לגיטימית - הצעתה של העותרת הסתברה כנמוכה מדי וכלא משתלמת עבור קופת העירייה, אשר מקבלת סכום כמעט כפול בבתי ספר אחרים, ועל כן היה צורך לחפש דרך להימנע מלקבל את ההצעה. ראש העיר, אשר עמד על הדברים לאחר שהובאה אליו המלצת הועדה, הפנה את תשומת לב הועדה לכך ועל כן החזיר אליה את הדיון וכך היה צריך לעשות שכן הועדה לא נתנה דעתה לכלל האפשרויות העומדות בפניה, כמו לדוגמא פסילת כל יתר ההצעות על מנת להותיר את הצעת העותרת יחידה. מהלך זה הוא לגיטימי ונכון, לשיטת המשיבים, ואין כל מקום להתערב בו. 19. אינני יכולה לקבל עמדה זו. בעצם עריכת המכרז לקחה עיריית בת ים על עצמה את 'הסיכון' כי ההצעה הזוכה לא בהכרח תהיה ההצעה הגבוהה ביותר או הצעה שהיא גבוהה דיה לטעמה. סיכון זה טמון מעצם טיבו בעריכת מכרז, המיועד לאפשר תחרות שוויונית בין מציעים תוך הנחה כי התחרות תמקסם גם את התועלת עבור הרשות. עם זאת, לא בכל המקרים מיקסום התועלת אכן מתבטא בכך שבכל מכרז ומכרז נתון ההצעה הזוכה היא גם ההצעה הגבוהה ביותר היכולה להתקבל בנסיבות העניין. יתכנו מקרים בהם בשל פגמים שונים בהצעות אחרות תזכה במכרז הצעה שאיננה בהכרח הטובה ביותר מבחינה כלכלית עבור עורך המכרז, ותוצאה מסוג זה איננה מצדיקה ביטולו של מכרז, שכן יש בביטול כאמור כדי לפגוע בעקרון השוויון, הסודיות והתחרות בין הצדדים וגם באינטרס ההסתמכות של הצדדים, אשר השקיעו מממונם וזמנם בהשתתפות במכרז תוך הנחה כי אחד מהם יהיה הזוכה. לאור האמור, ביטול מכרז הינו צעד שיש לעשותו במשורה ובמקרים חריגים בלבד. עמד על כך כב' השופט שמגר (כתוארו אז) בבג"צ 368/76 אליהו גוזלן נ' המועצה המקומית בית-שמש פ"ד לא(1) 505 ,עמ' 514-515: "ביטולו של מכרז לאחר הפתיחה של תיבת ההצעות היא פעולה שאותה יטה בית-המשפט להעביר תחת שבט ביקורת קפדני ועל אחת-כמה-וכמה כאשר בעקבות ביטולו של המכרז מתפרסם מכרז חדש, באותו נושא. במילים אחרות, כאשר בעקבות ביטולו של המכרז ובקרבת זמנים אליו מתפרסם מכרז שהוא זהה או דומה לקודמו, יבחן בית- המשפט אם אמנם היה הצדק לכך שלא התקבלה אף אחת מן ההצעות שהוגשו במסגרת המכרז הראשון ואם אין מקום לכך כי המועצה המקומית תחוייב להטיל את הביצוע על המציע שהוא הזול ביותר מבין המציעים במכרז הראשון, שנמצאו כשרים. הגיונם של הסייגים אותם קבע בית-משפט זה לא אחת, בעבר, בקשר לביטולו של מכרז ופרסום מכרז חדש תחתיו, עולה ממטרותיו של המכרז. ראשית, המכרז השני מתנהל בהעדרה, לפחות החלקי, של מידת הסודיות שהיא מעקרונותיו של המכרז, מאחר וגלויים וברורים עתה הנתונים שהוגשו על-ידי יתר המתחרים. אם כי איש מבין המשתתפים איננו יכול לדעת אם כל מציע אחר ידבק גם במכרז השני בהצעתו המקורית (ויש להניח שאכן לא יעשה כן ברוב המקרים), הרי אין ספק כי מרווח השינויים האפשריים, אותם יכול כל משתתף להכניס להצעתו השניה הוא קטן יחסית, אלא-אם-כן יפעל שלא בתום-לב בעקבות המידע והלקחים מהצעותיהם של אחרים, שנתגלו לו עתה. יוצא איפוא, כי במכרז השני ייפגמו הן השוויון בתחרות והן הכנות בהצעות, שני יסודות המושגים בדרך-כלל, במידה לא מועטה, על-ידי השמירה על כלל הסודיות. שנית, וכפועל יוצא מן הפגם הראשון שתואר לעיל : אם יותר ביטולו של המכרז ופרסום של חדש תחתיו כדבר שבשיגרה, ייפתח פתח לפעולות פסולות, שמטרתן להביא להעדפתו של מציע, שהמועצה או מישהו מחבריה חפצים ביקרו ואשר לא הצליח להיות הזוכה במכרז הראשון". כן ראה גם דבריה של כב' השופטת דורנר בפסק הדין בעניין מנורה, אליו עוד אזדקק בהמשך: "ביטול מכרז לאחר פתיחת תיבת ההצעות, הגורר פירסום מכרז אחר במקומו, פותח פתח להתקשרות בחוזה עם מציע שלא היה זכאי לזכות במכרז המקורי. בכך נפגע עקרון התחרות השיוויונית שהוא עקרון-יסוד בדיני המכרזים. עלכן, ככלל, ככל שהדבר אפשרי יש להימנע מביטול מכרז". (שם, עמ' 26-27). ראה גם עת"מ (ירושלים) 209/01 פינץ חניט ו-10 אח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח' (תק-מח 2004(4) 2567 ,עמ' 2585), בו נקבע כי: "ביטול מכרז הינו צעד קיצוני שעל הרשות הציבורית להימנע ממנו ככל שניתן, ולנקוט בו אך בנסיבות קיצוניות ויוצאות דופן. המשתתפים במכרז זכאים לצאת מנקודת הנחה, כי יערכו הסכמים עם הזוכים, וההסכם עימם יכובד וימומש. ביטול מכרז פוגע באמון הציבור בכלל ובאמון המשתתפים בו בפרט. ביטול המכרז פוגע בהתחייבויות ובהליכים בהם נוקטת הרשות הציבורית, הוא מוריד לטמיון את כל ההוצאות והעבודה הכרוכה בגיבוש ההצעות ובמיוחד הוא מפר את עקרונות הסודיות, התחרות והשיוויון העומדים ביסוד דיני המכרזים. אך ברור הוא, כי ככל שהליכי המכרז מצויים בשלב מתקדם יותר, כך תידרש זהירות יתירה בהחלטת הרשות להורות על ביטול המכרז (ע"א 6283/94 "מנורה" איזי אהרון בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(1) 21, 26)". שניים הם העקרונות המרכזיים הנמצאים בבסיסו של מכרז. הראשון הינו האינטרס הציבורי, לעריכת תחרות שוויונית בין מציעים ללא משוא פנים, זאת על מנת לאפשר סיכוי שווה ויחס זהה והוגן בהענקת זכויות במתן אספקה ושירותים על ידי הרשות לכלל האוכלוסייה. העיקרון השני הינו שמירה על האינטרס העסקי-כלכלי של הרשות, להשיג מן הקבלן או הספק, המציע שירותים או אספקה, את האיכות המעולה ביותר האפשרית של השירות או המוצר, תמורת מחיר נמוך ככל האפשר ותוך המועד התואם את דרישותיה של הרשות (ראה בגצ 368/76 המצוין לעיל). מעמדם של שני העקרונות האמורים במסגרת דיני המכרזים איננו זהה. לעקרון השוויון, שהינו תנאי בלעדיו אין לקיום מכרז הוגן, יש בכורה ועדיפות על פני האינטרס העיסקי. אין משמעות הדבר כי ככלל העיקרון העיסקי בטל ונסוג מפני עקרון השוויון, שכן שני העקרונות צריכים להתקיים בכל מכרז ומכרז והם אף משפיעים האחד על השני, אלא משמעות הדבר הינה, כי רק כאשר עיקרון השוויון איננו נפגע באופן מהותי יכול עורך המכרז לשים את האינטרס הכלכלי אל מול עיניו ולתת לו העדפה בבחירתו. כפי שצוין לעיל, ההנחה היא כי בסופו של יום ולטווח הרחב יותר, קיום תחרות הוגנת ושמירה על עקרון השוויון תמקסם גם את הפן הכלכלי-עיסקי. ראה דבריה של כב' השופטת דורנר בפסק הדין בעניין מנורה (עמ' 27-28): "אכן המכרז נועד במידה רבה, לאפשר לרשות הציבורית לבחור את ההצעה הטובה לה ביותר. יחד עם זאת, לעקרון התחרות בתנאים של שיוויון מעמד בכורה. על-כן, בדרך-כלל, בהתנגשות בין שתי מטרות אלה גובר עקרון השיוויון שיסודו בעקרונות הכלליים של המשפט המינהלי. זאת ועוד: הקפדה על קיום מכרזים באופן שוויוני והוגן תורמת לאמון הציבור בשיטת המכרזים ולנכונות ליטול בהם חלק. על-כן, לטווח הרחוק, קיום דווקני של עקרונות השוויון וההגינות ייטיב גם עם האינטרס של הרשויות לזכות בהצעות הנוחות ביותר, אף אם - במקרה פרטיקולרי זה או אחר - תיאלץ הרשות לקבל הצעה שאינה מושלמת. מכאן, בין השאר, הכללים שפותחו בפסיקה בדבר האיסור על משא ומתן כדי להשיג הנחה במחיר שהוצע, והאיסור לדון בהצעות שהוגשו מחוץ למסגרת המכרז הנוחות מן ההצעות שהוגשו במסגרתו. ראו, לדוגמה, בג"צ 117/63 זלוף נ' עיריית כפר-סבא, פ"ד יז 1278 1273; בג"צ 316/63 גזית ושחם חברה לבנין בע"מ נ' רשות הנמלים, פ"ד יח(172 (1; בג"צ 273/60 גיבשטיין נ' עיריית ראשון לציון ואח', פ"ד טו 920-919". ראה גם התייחסותה של כב' השופטת בייניש לנדון בעע"מ 10785/02 חברת י.ת.ב. בע"מ נ' מדינת ישראל-משרד הפנים ואח', תק-על 2003(4), 58 ,עמ' 62: "מעמד הבכורה שממנו נהנה האינטרס הציבורי בקיום תחרות הוגנת על פני האינטרס הכלכלי המיידי, תורם, בטווח הזמן הארוך גם לאינטרס הכלכלי-עסקי. הקפדה על עריכת מכרזים בכפוף לנורמות הציבוריות, ובראשן עקרון השוויון, תגביר את אמון הציבור בשיטת המכרז ותעודד השתתפות במכרזים ציבוריים באופן שעולה בקנה אחד עם האינטרס הכלכלי שבבסיס המכרזים [ראו: ע"א 6283/94 הנ"ל בעמ' 26; ע"א 8416/99 אי.איי.אם אלקטרוניקס מחשבים וציוד היקפי (1999) בע"מ נ' מפעל הפיס, פ"ד נד(3) 425, 430]". אם נסכם את האמור, הרי שהחלטת המשיבים לבטל את המכרז ולצאת בהליך חדש, צעד שיש בו משום פגיעה בעיקרון השוויון, בתחרות ההוגנת ובאינטרס ההסתמכות של המשתתפים, וזאת רק בשל הסיבה שהצעת העותרת לא היתה גבוהה דיה לטעמם, איננה כלל מובנת מאליה. במידה ואין בפי המשיבים נימוקים טובים נוספים לביטולו של המכרז הרי שצריכים היו לעשות כל שעל ידם להימנע מהביטול האמור, דבר, שבלשון המעטה, לא נעשה בענייננו. 20. מכתבי הטענות שהוגשו בפני ומהנספחים שצורפו להם עולה הרושם הברור, כי משהבינו המשיבים כי לולא ערכו את המכרז היו יכולים לקבל הצעות גבוהות יותר מאלו שקבלו, עשו כל לאל ידם להביא לביטולו של המכרז. גם אם בסופו של יום סברו המשיבים כי התוצאה אותה השיגו עולה בקנה אחד עם הוראות התקנות, אינני סבורה כי תוצאה זו צריכה להיות בגדר 'חזות הכול'. המשיבים לא נרתעו להשחית את זמנם של המציעים שהצעותיהם היו נמוכות מאלו של העותרת, ולהזמינם לישיבת הועדה השנייה זאת רק על מנת שיהיה ניתן לפסול את הצעותיהם, ולהגיע לתוצאה המיוחלת מבחינתם. כמו כן, המשיבים מצאו לנכון להתחשב רק באינטרסים של כדאיות כלכלית, או כפי שניסח זאת ראש העיר "להוציא את המקסימום מהמכרז הנ"ל", לא הסתפקו בעובדה שהעותרת נאותה להוסיף 2,000$ נוספים להצעתה, וכן לא שעו לעניינים רלוונטיים נוספים וחשובים, אשר ראוי כי רשות מנהלית תיקח בחשבון, כמו לדוגמא ההמלצות הרבות שקבלה העותרת מבתי ספר אחרים, העובדה שהעותרת מקדישה חלק ממשאביה למימון אוכל חם לתלמידים נזקקים אשר אינם יכולים ליהנות משירותיה, עובדה שכמובן משפיעה גם על המחיר אותו היא יכולה להציע במסגרת המכרז. ראה בעניין זה דברים שנאמרו על ידי גב' דבורה קהת, מנהלת התיכון לגביו נעשה המכרז, בישיבת הועדה מיום 19/1/05: "... בתחילת שנה זו פתחנו באופן ארעי עד למכרז שירותי מזנון שנתן 'אדון שוקו' (העותרת - מ.ר.) הוא עבד בבי"ס לשביעות רצון נתן אוכל חם לתלמידים נזקקים האכיל אותם בחינם ואפילו שלח חבילות הביתה, אותו הפקחים גירשו. צריך להתייחס גם להמלצות שיש לחברה מ 8 בתי בפר הוא עובד בחולון ומרוצים מאוד מעבודתו והם לא מפסידים...". 21. אולם דברים אלו נאמרו למעלה מן הצורך, שכן כפי שציינתי בפתח דברי סבורני כי גם הוראת תקנה 22(ו) לתקנות המכרזים, אותה טרחו המשיבים ליישם ובה תלו את יהבם, איננה יכולה לסייע להם. וזו היא לשון התקנה: "לא תמליץ הועדה, דרך כלל, על הצעה אם היתה זו ההצעה היחידה שהוגשה, או שנותרה יחידה לדיון בפני הועדה; המליצה הועדה כאמור, תרשום בפרוטוקול את הנימוקים להחלטה". 22. בפסק הדין בעניין מנורה שצוין לעיל נקבעה ההלכה, לפיה באין חשש שהמחיר המוצע עולה על מחיר השוק, או כי ההצעה הוגשה כהצעה יחידה עקב קנוניה בין המציעים, יש לקבלה למרות היותה הצעה יחידה. נקבע כי אין בתקנה 22(ו) כדי לגרוע מן החובה לקבל הצעה כשרה ונאותה לגופה גם אם נותרה היא כהצעה יחידה. דומה כי ההלכה האמורה נועדה להתמודד, בין היתר, עם מצבים בדיוק כמו המקרה שלפנינו, בהם כאשר קיימת הצעה כשרה ונאותה, שאין בפי הרשות המנהלית כל נימוק ראוי שלא לקבלה, הרי שאין להסתפק בנימוק הטכני והפורמאלי כי המדובר בהצעה יחידה על מנת להתחמק מלקבלה ולבטל את המכרז. הוכחת החריגים להלכה האמורה - 'מחיר השוק' ו'קנוניה' - מוטלת על כתפי המשיבים. 23. ואכן, המשיבים טוענים בתגובתם כי החריג הראשון מתקיים, שכן הצעת העותרת נמוכה בהרבה מהצעות שהתקבלו בבתי ספר אחרים בבת ים. אינני סבורה, כי בהעלאת הטענה האמורה עמדו המשיבים בנטל ההוכחה המוטל עליהם. העובדה שבבתי ספר אחרים התקבלו הצעות גבוהות יותר איננה מספקת, שכן לא הובאו כלל נתונים באשר לבתי הספר האמורים - גודלם, טיב שירותי המזון שניתנים בהם לעומת אלו שמציעה העותרת ועוד נתונים רבים נוספים אשר יאפשרו לבדוק האם בהשוואה מוצדקת עסקינן. כמו כן, במקרה שלפנינו הצעת העותרת היתה הצעה ממוצעת מבחינת מחירה - היו שלוש הצעות נמוכות ממנה, ועוד שתי הצעות הגבוהות ממנה. מההשוואה האמורה מצטיירת הצעת העותרת כהצעה סבירה וממוצעת וודאי שלא ניתן לומר כי המדובר בהצעה חריגה לרעה. אם בכל כך לא די, הרי שהאומדן שנקבע במסמכי המכרז על ידי המשיבים עצמם עמד על סך כל 2,400$. הצעת העותרת גבוהה מאומדן זה פי 2 ומעלה. יש לזכור כי העותרת הסכימה לאחר הגשת הצעתה להעלות את מחיר ההצעה ב 2,000$ נוספים כך שהדברים שנאמרו לעיל תקפים ביתר שאת. (את השאלה האם עצם ניהול המשא ומתן עם העותרת בטרם הוכרזה כזוכה נעשה כדין - ראה בעניין זה תקנה 18א לתקנות המכרזים - אני משאירה פתוחה בשלב זה כיוון שלא הועלתה טענה בנדון על ידי מי מהצדדים). כפי שצוין קודם לכן, המחיר אותו הציעה העותרת משקלל בתוכו נתונים רבים של רווח והפסד, ביניהם העובדה שהעותרת עוזרת לילדים נצרכים מתוך בית הספר. עמד על הדברים נציג העותרת בישיבת הועדה אליה זומן ביום 4/1/05: "... אנחנו הקמנו פרויקט שנקרא מזון לכל תלמיד וזה רץ בכל בית ספר שאנו עובדים אנחנו מזינים תלמידים שאין להם מקבלים רשימה דרך היועצים ומזינים ללא הגבלה של מינימום תלמידים וזה כולל שתיה ואוכל חם העלות היא כ-100 ₪ לתלמיד. אני יכול לומר לך שסכום של 12,000$ גבוה. זה יגרום לי לקזז במקום אחר וחבל מאוד שזה יהיה על חשבון הילדים שאין להם מה לאכול". 24. כפי שצוין לעיל, המשיבים מנסים לטעון, כי בהלכת מנורה האמורה חלו סדקים וכי אין ליתן לה משקל מכריע. לביסוס טענתם מפנים המשיבים לשני מקורות, האחד הוא החלטה של כב' השופט זפט בבשא 55377/99 אריה חברה ישראלית לביטוח בע"מ נ' עיריית ת"א (במסגרת הפ 10963/99 (לא פורסם)) מיום 6/9/99 והשני הינו פסק דין של בית המשפט המחוזי בתל אביב בע"א 1967/97 יהושע בן נון נ' עיריית ת"א (לא פורסם) מיום 31/1/99. אתחיל מהסוף; אינני רואה מדוע פסק הדין שניתן בע"א 1967/97 'מבקע סדקים' בהלכת מנורה. נהפוך הוא. פסק הדין קובע, כי אמנם על פי תקנה 22(ו) לא מוטלת חובה לנמק אי קבלת הצעה יחידה, אלא ההנמקה דווקא נדרשת במקרה ההפוך בו מתקבלת אותה הצעה, אולם בית המשפט סבר כי יש מקום להורות גם על הנמקת אי קבלת הצעה יחידה זאת על מנת שניתן יהיה לבקר את המניעים והרציונאלים העומדים מאחורי החלטה שכזו. נראה כי הרציונאל העומד בבסיס פסק הדין דווקא עולה בקנה אחד עם הלכת מנורה, אשדר הגדירה אי קבלת הצעה יחידה כחריג, אשר מטבע הדברים יש לנמקו. באשר להחלטת כב' השופט זפט, הרי שאכן מובעת בה הסתייגות מעצם תחולת הלכת מנורה על תקנה 22(ו) ועל היקף תחולה זו, אולם יש לזכור שהמדובר בהחלטה שנתנה בשנת 1999 ואין המדובר בהלכה מחייבת. מאז שנתנה ההחלטה האמורה עברו כשש שנים במהלכן הביע בית המשפט העליון את תמיכתו בהלכת מנורה וביסס אותה כהלכה מחייבת (ראה לדוגמא פסק דינו של בית המשפט העליון מיום 11/4/05 בעע"מ 8340/04 - מורדן-שירותי גבייה וייעוץ לרשות בע"מ נ' איגוד ערים לשירותי כבאות אילת-אילות ואח' .תק-על 2005(2), 116 וכן עעמ 8610/03 אמנון מסילות מעלות את מרכז שוש סליע נ' המועצה המקומית מג'אר ואח', תק-על 2004(3) 1164 מיום 9/8/04, ועע"מ 1966/02 המועצה המקומית מג'אר נ' ג'מאל אברהים ואח' פ"ד נז(3) 505 מיום 9/4/03). בנוסף לאמור יש לציין כי גם כב' השופט זפט עצמו, מצא לנכון לקבל את הבקשה למתן צו ביניים שהוגשה בתיק זה בקובעו כי ועדת המכרזים פירשה את תקנה 22(ו) לתקנות המכרזים על פי לשונה ולא נתנה דעתה לפרשנות שנתנה לתקנה בהלכת מנורה, וכי אין בהחלטת הועדה כל הנמקה עניינית לאי קבלת הצעת המבקשת. 25. לסיכום, משלא הוכיחו המשיבים כי הצעת העותרת חורגת ממחיר השוק ומשלא טענו כלל כי נותרה יחידה כתוצאה מקנוניה, הרי שהחלטתם שלא לקבלה רק משום היותה הצעה יחידה שנותרה במכרז, איננה סבירה ואיננה תואמת את הפרשנות שנתנה לתקנות בפסיקת בית המשפט, ועל כן דינה להדחות. לאור האמור לעיל לא נותר לי אלא להפנות לדבריה של חברת הועדה, גב' אלה ונה, אשר התנגדה להחלטת הועדה, אולם נותרה, לרוע המזל, בדעת מיעוט: " לדעתי יש לקבל את ההצעה מאחר שזו הצעה סבירה והיא הוגשה כדין ללא כל פגם, המחיר המוצע סביר ועולה בהרבה על האומדן, המציע הוא בעל נסיון רב והמלצות טובות. הוגשו מס' המלצות ונפסלו והוא לא אשם שהצעתו נותרה יחידה" (ראה עמ' 2 לנספח ז לתגובת המשיבים). כל שנותר הוא להצר על כך שדעת המיעוט האמורה לא שכנעה את רוב חברי הועדה, שכן לו זה היה המצב אזי היה נחסך מבית המשפט הצורך לדון בעתירה מוצדקת זו. 26. העתירה מתקבלת. יש לראות בהחלטת ועדת המכרזים מיום 16/2/05 כמבוטלת ובעותרת כזוכה במכרז. הוצאות משפט וכן שכ"ט עו"ד בסך 30,000 ₪ + מע"מ כשהם צמודים מהיום ישולמו לעותרת על ידי המשיבה. מכרזביטול מכרז