השופטת ד' ביניש 1. סעיף 14ה לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - פקודת התעבורה או הפקודה), בנוסחו במסגרת תיקון מס' 45 לפקודה שנתקבל בחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח-1998 (להלן - תיקון 45) התנה קבלת רישיון להפעלת מונית בתשלום אגרה בשיעור של 205,000 ש"ח. תיקון מס' 53 לפקודה שנתקבל בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), תשס"א-2001 (להלן - תיקון 53) הפחית את שיעור האגרה עבור רישיון להפעלת מונית ל-185,000 ש"ח. האם החיוב באגרה כאמור הוא כדין על-פי הוראותיו של חוק-יסוד: חופש העיסוק? זו השאלה המרכזית שמעוררת העתירה המתוקנת לפנינו. בתמצית, עמדת העותרים הינה כי נוכח חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הוראת חוק המתנה קבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה בתשלום אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח פוגעת שלא כדין בזכויות יסוד חוקתיות ועל-כן בטלה. לגישתם, על ענף מפעילי המוניות בארץ להתנהל בתנאי תחרות חופשית מלאה. מנגד, מצדדים המשיבים 1-2 בהמשך ויסות ענף מפעילי המוניות ופיקוח עליו מטעם הרשויות תוך שסבורים הם כי החיוב באגרה עבור קבלת רישיון להפעלת מונית, כאמור בסעיף 14ה לפקודה, הוא כדין. הנה-כי-כן, טיעוני הצדדים בעתירה זו משקפים מחלוקת בנוגע להמשך הסדרת ענף המוניות על-ידי המדינה תוך שמעוררים הם שאלות לגבי חוקתיותו של סעיף 14ה לפקודה. בטרם נפרט על הצדדים לעתירה ועל ההתפתחויות שחלו בה, ובטרם נדון בטיעוניהם המפורטים של הצדדים בפנינו, נבחן את ההתפתחויות שחלו משך השנים בענף המוניות בישראל ובאופן הסדרתו על-פי פקודת התעבורה על-מנת להיטיב להבין את הרקע שהוביל לחקיקת תיקון 45 לפקודת התעבורה, העומד במרכזה של העתירה המתוקנת לפנינו. הסדרתו של ענף המוניות בישראל עובר לתיקון 45 לפקודת התעבורה 2. פקודת התעבורה ותקנות התעבורה, תשכ"א-1961 (להלן - תקנות התעבורה או התקנות) מסדירות את ענף המוניות בישראל. בין היתר, הן קובעות את אופן נסיעת המוניות ומיקום פעילותן, את סוג הרכב המשמש כמונית, בטיחותו וציודו, את פרטי הביטוח לרכב ולנוסעים במונית וכן את חובותיהם של מפעילי המוניות והנוסעים בהן תוך פיקוח על תעריפי הנסיעה במוניות ברחבי הארץ. בנוסף, כוללות הפקודה והתקנות הסדרים לרישוי ענף המוניות בישראל. בהקשר זה קובעות הפקודה והתקנות הבחנה בין שני סוגים של רישיונות הרלוונטיים להמשך דיוננו: רישיון נהיגה במונית ורישיון להפעלת מונית. רישיון נהיגה במונית מאפשר למחזיק בו לעסוק כנהג מונית. על-מנת לקבל רישיון זה די שיתמלאו במבקש הרישיון תנאי הכשירות המפורטים בתקנות, שהם בעיקרם אישיים-סובייקטיביים: תושבות בישראל, רישיון נהיגה משך תקופה של שנתיים עובר להגשת הבקשה, השכלה של שמונה שנות לימוד לפחות, עמידה במבחני שפה ובקורסים שאישרה רשות הרישוי, התאמה רפואית וכן היעדרו של עבר פלילי שיש בו כדי למנוע קבלת הרישיון (ראו תקנות 181 ו-189(ד) לתקנות התעבורה). הפקודה והתקנות אינן מגבילות את מספר המחזיקים ברישיון נהיגה במונית בארץ, ועל-כן כל מבקש העומד בתנאי הכשירות האישיים זכאי לרישיון האמור. סוג הרישיון השני הוא רישיון להפעלת מונית, המכונה בפי כול, מטעמים היסטוריים, "מספר ירוק". רישיון זה מוגדר בסעיף 1 לפקודת התעבורה כ"רשיון המקנה לבעלו זכות להסיע נוסעים במונית לפי רשיון הסעה שניתן לפי התקנות". הרישיון להפעלת מונית מקנה אפוא למחזיק בו זכות להפעיל מונית לשם הסעת נוסעים. אופן הפעלת המונית נקבע ברישיון ההסעה של המונית, והוא עשוי להיות משני סוגים: האחד - רישיון לנסיעה מיוחדת (המכונה "נסיעה ספיישל"), המוגדרת בתקנות כ"נסיעה במונית שעומדת כולה לרשות מזמין הנסיעה"; השני - רישיון לנסיעת שירות, המוגדרת בתקנות כ"נסיעה במונית בקו שירות שבעדה משלם כל נוסע בנפרד" (תקנות 485 ו-490 לתקנות התעבורה). עניינה של עתירה זו הוא ברישיון להפעלת מונית לצורכי נסיעה מיוחדת. רישיון נהיגה במונית ורישיון להפעלת מונית הינם רישיונות נפרדים, אף שקיימת זיקה בין השניים במובן זה שבעל רישיון נהיגה במונית אינו רשאי לנהוג במונית שאין ביחס אליה רישיון הפעלה. בעוד שרישיון נהיגה במונית ניתן מאז ומתמיד לכל מבקש שעמד בתנאי הכשירות האישיים הקבועים בפקודה, הרי קבלת רישיונות להפעלת מונית מהמדינה הוגבלה על-פי מדיניות הוויסות של הענף. מדיניות הוויסות הונהגה מאז קום המדינה, אולם במשך השנים חלו התפתחויות בנוגע לאמצעים שהופעלו ליישומה. עד שנות השבעים רישיונות להפעלת מונית ניתנו בעיקר על סמך צורכי התחבורה הציבורית באזורי הארץ השונים. העברת הרישיון לאחר הותנתה בהיתר בכתב מאת המפקח על התעבורה והותרה במקרים מעטים ביותר (ראו: תקנות 532 ו-537 לתקנות התעבורה לאחר תיקונן בתקנות התעבורה (תיקון מס' 2), תשכ"ח-1968). בשנות השבעים אומץ הסדר חדש שהתנה את קבלת הרישיון להפעלת מונית בקריטריונים אישיים. בין היתר, יצר מחוקק המשנה זיקה בין נהיגה במונית להפעלתה באופן שנהיגה במונית במשך תקופה ארוכה שנקבעה בתקנות היוותה תנאי-בלעדיו-אין לקבלת רישיון להפעלת מונית, למעט הקלות שניתנו לנכי צה"ל, לבני משפחה של חייל שנספה במערכה ולעולים חדשים. אותה עת קבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה לא הותנתה בתשלום אגרה משמעותית (ראו: תקנות התעבורה (תיקון מס' 3), תשל"ב-1972; מבקר המדינה - דוח שנתי 42 לשנת 1991 ולחשבונות שנת הכספים 1990 [62], בעמ' 624). בשנת 1986 התקבל חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 19), תשמ"ו-1986 (להלן - תיקון 19). תיקון זה הכניס שינויים רבים בענף המוניות, הנותנים אותותיהם עד היום. מדברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 19), תשמ"ו-1985 עולה כי הזיקה שנוצרה קודם לכן בין נהיגה במונית לבין הפעלת מונית נתפסה כחוסמת את הענף מפני כניסת כוח אדם והון חיצוניים לו, וכאחראית לירידה ברמת הרווחיות וברמת השירות בענף (ה"ח תשמ"ו 34). בהתאם לכך ביטל תיקון 19 את הדרישה כי מבקש רישיון להפעלת מונית יהיה בעל רישיון נהיגה במונית או בעל ותק בנהיגה במונית וקבע תנאי כשירות לקבלת רישיון ההפעלה, ולפיהם על המבקש להיות תושב ישראל שמלאו לו שמונה-עשרה שנים, שאינו מורשע בעבירה שיש בה כדי למנוע את קבלת הרישיון ושאין בהפעלת מונית על-ידיו כדי לפגוע בביטחון המדינה. נוכח הרחבת מעגל הכשירים לבקש רישיון להפעלת מונית ראה המחוקק לווסת את מספר רישיונות ההפעלה שמנפיקה המדינה בדרך של קביעת מכסות מספריות. בהתאם לכך נקבע בסעיף 14(א) לפקודה לאחר תיקון 19 כי שר התחבורה, לאחר התייעצות עם הארגון המייצג את המספר הגדול ביותר של בעלי רישיון להפעלת מונית ועם ארגון צרכנים ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע כל שנה מכסת רישיונות להפעלת מונית אשר יוקצו אותה שנה למבקשים הכשירים לכך תוך שתוקצה מכסה מיוחדת לנכי צה"ל ולבני משפחה של חיילים שנספו במערכה. על-פי התיקון, אם עלה מספר המבקשים על המכסה השנתית שקבע שר התחבורה, נערכה הגרלה בין המבקשים העומדים בתנאי הכשירות הקבועים בפקודה, והזוכים בהגרלה הם שקיבלו רישיון להפעלת מונית (סעיף 14ד(ה)). תיקון 19 הוסיף וקבע כי רישיון להפעלת מונית ניתן להעברה לאדם המקיים את תנאי הכשירות האמורים בתיקון, ובלבד שנתקבל היתר לכך מן המפקח על התעבורה. זאת ועוד, במסגרת תיקון 19 הוסמך שר התחבורה, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע בתקנות אגרה בעד קבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה וכן אגרה בעד קבלת היתר להעברת רישיון להפעלת מונית בשוק החופשי. שיעורה של האגרה בעד קבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה עלה משך השנים באופן הדרגתי מ-8,250 ש"ח בהקצאה לשנת 1986 ל-30,000 ש"ח בהקצאה לשנת 1988, ל-36,000 ש"ח בהקצאה לשנת 1989 ועד לכ-65,000 ש"ח באמצע שנות התשעים. על-פי סמכותו שנקבעה בתיקון 19, הקצה שר התחבורה 350 רישיונות להפעלת מונית לשנת 1988 ו-500 רישיונות להפעלת מונית לשנת 1989. בפועל, מספר מבקשי הרישיונות להפעלת מונית עלה בהרבה על המכסות שהוקצו (כך לדוגמה הגיע מספר הבקשות להפעלת מונית לשנת 1988 כדי 5,135, ולשנת 1989 - כדי 11,182). בהתאם לאמור בסעיף 14ד (ה) לפקודה לאחר תיקון 19, נערכה הגרלה בין אלפי המבקשים, אשר חלק ניכר מהם לא עסק מעולם בנהיגה במונית. נוכח הביקוש הרב לרישיונות להפעלת מונית ביחס למספר הרישיונות שהוקצה בפועל על-ידי המדינה, ובהתחשב באפשרות שניתנה במסגרת תיקון 19 לבעלי רישיונות ההפעלה להעבירם בשוק הפתוח, התפתח מחיר שוק לרישיונות אלה שהגיע באמצע שנות התשעים כדי $80,000-$90,000 דמי מכירה, ו-$700-$800 דמי השכרה חודשיים. מחיר שוק זה היה גבוה עשרות מונים מהאגרה שחויב בה מי שקיבל רישיון הפעלה בהקצאה של המדינה. התוצאה הייתה שמי שזכה בהגרלת הרישיונות שהוקצו על-ידי המדינה לפי תיקון 19, ומי שהחזיק ברישיון להפעלת מונית עובר לתיקון 19 לפקודה, זכה בפוטנציאל לרווח כספי ניכר. תוצאה נוספת של תיקון 19, שביטוייה ניכרים גם היום, הייתה התפצלות ענף המוניות לשתי קבוצות: הקבוצה האחת הכילה את בעלי הרישיונות להפעלת מונית. כל עוד בחרו האחרונים להשאיר בבעלותם את הרישיון להפעלת מונית, היה יכול מי מהם שהוא בעל רישיון נהיגה במונית לעסוק בנהיגת מונית ולהשתמש לצורך זה ב"המספר הירוק" שברשותו (כינוים של נהגים אלה הוא "נהגי מוניות עצמאיים"). כמו כן היה באפשרותם של בעלי "המספרים הירוקים" שלא לעסוק בנהיגה במונית (חלקם לא עסק בכך מעולם), אלא להשכיר רישיונם על בסיס חודשי או אחר לנהגי מוניות הזקוקים לרישיון לצורך הפעלת מונית. ברי כי השכרתם של הרשיונות להפעלת מונית היוותה מקור פרנסה משמעותי ואפיק השקעה רווחי עבור בעליהם. הקבוצה השנייה בענף המוניות הכילה את העוסקים בנהיגה במונית שאין בבעלותם רישיון להפעלת מונית (אם מאחר שלא זכו בהגרלות שערכה המדינה על בסיס מכסת הרישיונות שהוקצו במסגרת תיקון 19, ואם משום שלא היו ברשותם אמצעים מספיקים כדי לרכוש רישיון להפעלת מונית בשוק החופשי). נהגים אלה נאלצו לשכור "מספר ירוק" מבעלי רישיונות להפעלת מונית תוך תשלום דמי שכירות. אלה כונו "נהגי מוניות שכירים". ברי כי תשלום דמי השכירות הקטין באופן ניכר את רווחיהם של נהגי המוניות השכירים מעבודתם. נוכח מציאות שבה נהגי מוניות רבים, ובהם נהגי מוניות בעלי ותק רב בנהיגת מונית, לא הצליחו לקבל רישיון להפעלת מונית בהקצאות המדינה ונאלצו לשכור רישיונות אלה או לרוכשם בשוק החופשי תמורת תשלום גבוה, נמתחה ביקורת על שיטת הקצאת הרישיונות במסגרת תיקון 19. עיקר הביקורת נגעה לכך שתיקון 19 איפשר גם למי שמעולם לא עסק בנהיגת מונית להשתתף בהגרלה ולזכות ברישיונות להפעלת מונית שהקצתה המדינה, על חשבונם של נהגי מוניות שבכך פרנסתם. בעקבות הביקורת התקבל בכנסת חוק לתיקון פקודת התעבורה (תיקון מס' 25), תשנ"א-1990 (להלן - תיקון 25). מטרת התיקון הייתה להקל עם נהגי מוניות ותיקים שהיו חסרים תקופת ותק קצרה בלבד על-מנת לקבל רישיון להפעלת מונית בשיטה שנהגה עובר לתיקון 19. בהתאם לכך נכללה בתיקון 25 הוראת שעה, ולפיה שר התחבורה, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע לשנת 1990 מכסה של רישיונות להפעלת מונית המיועדת לנהגי מוניות שעסקו לאורך תקופה ממושכת בנהיגה במונית כעיסוק עיקרי, כמפורט בתיקון. מכיוון שנותרו נהגי מוניות בעלי ותק שלא הצליחו לקבל רישיון הפעלה אף במסגרת תיקון 25, התקבל בשנת 1992 חוק לתיקון פקודת התעבורה (רשיונות להפעלת מונית - הוראת שעה), תשנ"ב-1992. במסגרתו, הוגדלה באופן רטרואקטיבי מכסת הרישיונות להפעלת מונית המונפקים לטובת נהגי מוניות ותיקים. החל משנת 1992 ועד חקיקתו של חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 38), תשנ"ה-1995 (להלן - תיקון 38) לא נקבעה על-ידי שר התחבורה כל מכסה נוספת להקצאת רישיונות להפעלת מונית. המשך מדיניות המכסות תוך הקצאת מספר מצומצם בלבד של רישיונות להפעלת מונית ביחס לביקוש הגובר במשך שנים וכן האפשרות שניתנה לסחור ברישיונות ההפעלה בשוק החופשי, הביאו לעלייה במחירי השוק של הרישיונות האמורים. הדבר עורר ביקורת גוברת בקרב נהגי המוניות ה"שכירים", שפרנסתם הפכה להיות תלויה בשכירת רישיון להפעלת מונית או בקנייתו מבעלי רישיונות ההפעלה תמורת סכומי כסף גבוהים. ההקצאות המצומצמות של רישיונות הפעלה משך השנים אף הביאו למחסור גובר במוניות באופן שפגע ברמת השירות הניתן לתושבים באזורים מסוימים בארץ. נוכח הביקורת הקשה על המציאות שנוצרה ביקש משרד התחבורה לעצב הסדר חדש, לפיכך מונתה בשנת 1989 ועדת מומחים בראשותו של פרופ' שלום רייכמן (להלן - ועדת רייכמן) אשר נתבקשה לחוות דעתה ולהמליץ על דרכי פעולה בנוגע לשיטת ההקצאה של הרישיונות להפעלת מוניות על-ידי המדינה. בשנת 1993 מונתה ועדה נוספת בראשותו של עורך- דין אהרון שריג (להלן - ועדת שריג) לבחינת הנושא. שתי הוועדות הגיעו למסקנה כי על משרד התחבורה, לפחות בשלב הנוכחי, להמשיך ולווסת את ענף המוניות בישראל, אך לא בדרך של קביעת מכסות, אלא בדרך של גביית אגרה חד-פעמית בשיעור מתאים. ועדת רייכמן המליצה על שיעור אגרה של 30,000 ש"ח נכון לשנת 1989, ואילו ועדת שריג המליצה כי גובה האגרה יהיה קרוב לשווי השוק של הרישיון דאז, בין $60,000 ל-$65,000 נכון לשנת 1993. מסקנות שתי הוועדות אומצו באופן חלקי בלבד בשנת 1995 במסגרת תיקון 38 שעמד במרכז העתירה המקורית שהגישו העותרים. תיקון 38 הכיל שני נדבכים מרכזיים: ראשית, בניגוד להמלצת שתי הוועדות, המשיכה להתקיים שיטת המכסות תוך שנקבעה מכסת רישיונות מינימלית שעל שר התחבורה להקצות מדי שנה. בעניין זה הכיל תיקון 38 הוראת שעה והוראות קבע. הוראת השעה ייחדה מכסות עבור נהגי המוניות הוותיקים שלא זכו לקבל רישיון הפעלה בהקצאות הקודמות, וכן קבעה מכסות עבור מבקשים שהם נכי צה"ל או בני משפחה של חייל שנספה במערכה. יתר סעיפיו של תיקון 38 קבעו הוראות קבע שלפיהן החל מיום 1.1.1997 יקצה שר התחבורה מכסה מינימלית של 550 רישיונות הפעלה לשנה עבור כל המבקשים העומדים בתנאי הכשירות המפורטים בסעיף 14ב לפקודה. ודוק, הוראות הקבע בתיקון 38 המשיכו ליתן אפשרות גם למי שאינו בעל רישיון נהיגה במונית להגיש בקשה לקבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה. כן נמשך ההסדר שלפיו רישיון להפעלת מונית ניתן להעברה בכפוף להיתר מן המפקח על התעבורה. התוצאה הייתה כי המסחר ברישיונות להפעלת מונית בשוק החופשי נמשך אף לאחר קבלת התיקון האמור. הנדבך השני של תיקון 38 התייחס לאגרה המשתלמת בגין רישיון להפעלת מונית שנתקבל מן המדינה. בעניין זה קבע המחוקק הסדר מפורט בסעיף 14ו לפקודת התעבורה, שזו הייתה לשונו: "אגרות 14ו. (א) בעד מתן רשיון להפעלת מונית, ישלם מקבל הרשיון אגרה בסכום של 135 אלף שקלים חדשים; שר התחבורה, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע כללים לעדכון סכום האגרה. (ב) הסכום המעודכן בהתאם לסעיף קטן (א) ייקבע, אחת לשנה, לא יאוחר מ-31 בדצמבר של כל שנה לגבי השנה שלאחריה; המפקח על התעבורה יפרסם ברשומות את סכום האגרה המעודכן לפי אותו סעיף קטן. (ג) שר התחבורה, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי לקבוע, לגבי שנת 2000 וכל שנה שלאחריה, אגרה בסכום נמוך מהסכום שנקבע לפי סעיף קטן (א). (ד) שר התחבורה, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע אגרה בעד מתן היתר להעברת רשיון להפעלת מונית". תיקון 38 העלה אפוא את שיעור האגרה בגין קבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה לסכום של 135,000 ש"ח תוך שהעניק לשר התחבורה סמכות שבשיקול-דעת לפעול להפחתת שיעורה של האגרה החל משנת 2000. הסדר מקל יותר מבחינת שיעורי האגרה נקבע ביחס לנהגי המוניות הוותיקים שקיבלו רישיון להפעלת מונית במסגרת ההקצאות של הוראת השעה. יצוין כי בספטמבר 1997, במסגרת תיקון לתקנות התעבורה, נקבע כי תשולם אגרה נוספת בעד הגשת בקשה לרישיון להפעלת מונית, בסך 500 ש"ח (ראו תקנות התעבורה (תיקון מס' 6), תשנ"ז-1997). התפתחות נוספת אירעה בשנת 1997, עת נתקבלה החלטת ממשלה בדבר קידום התחרות בענף התחבורה הציבורית בארץ (להלן - החלטת הממשלה). במסגרת אותה החלטה צידדה הממשלה בפתיחה הדרגתית ומבוקרת של ענף המוניות לתחרות בדרך של ביטול המכסות שנקבעו בפקודה והפעלת ויסות על מספר המוניות בארץ על-ידי קביעת אגרה מתאימה. תיקון 45 לפקודה 3. ביום 5.1.1998 התקבל בכנסת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה). פרק ד' לחוק קבע את תיקון 45 לפקודת התעבורה. בהתאם להחלטת הממשלה האמורה וברוח המלצות ועדת רייכמן וועדת שריג, ביטל תיקון 45 כליל את שיטת המכסות באופן שכל מי שעומד בתנאי הכשירות המפורטים בסעיף 14 לפקודה, זכאי לקבל רישיון להפעלת מונית מן המדינה. וזו לשונו של סעיף 14: "זכאות לקבלת 14. זכאי לקבל רשיון להפעלת מונית מי שנתקיימו רשיון להפעלת בו כל אלה: מונית (1) הוא תושב ישראל. (2) לא הורשע בעבירה שלדעת ועדת המוניות, מפאת חומרתה או נסיבותיה, יש בה כדי למנוע מתן רשיון להפעלת מונית או שחלפה לגבי ההרשעה תקופת ההתיישנות לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981, ואם הוא תאגיד הרשום בישראל - בעלי השליטה בתאגיד או מנהליו לא הורשעו בעבירה כאמור; לענין זה, 'שליטה' - כהגדרתה בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968; (3) לדעת ועדת המוניות אין בהפעלת מונית על ידו כדי לפגוע בבטחון המדינה; החלטה שלא לאשר לאדם לקבל רשיון בשל האמור בפסקה זו לא תתקבל אלא על פי פניה של משטרת ישראל; (4) שילם אגרה בעד מתן רשיון להפעלת מונית לפי סעיף 14ה(א)". יודגש כי תנאי הכשירות האמורים בסעיף 14 הנ"ל אינם כוללים דרישה לרישיון נהיגה במונית; מכאן, שגם לאחר קבלת תיקון 45 זכאי מי שלא עסק מעולם בנהיגה במונית לקבל רישיון הפעלה מן המדינה אם הוא עומד בתנאי הכשירות המפורטים בסעיף. זאת ועוד, תיקון 45 - כמו תיקון 38 לפניו - לא שלל את עבירותם של הרישיונות להפעלת מונית ואת סחירותם בשוק החופשי. עם זאת בניגוד לקודמיו, לא קבע תיקון 45 מכסה מוגבלת להקצאת רישיונות להפעלת מונית על-ידי המדינה; האמצעי שאומץ במסגרתו לוויסות ענף מפעילי המוניות בארץ היה אגרה ששיעורה נקבע בסעיף 14ה לפקודת התעבורה. כנגד האגרה שנקבעה בסעיף זה מופנית העתירה המתוקנת שלפנינו. וזו לשון הסעיף: "אגרות 14ה. (א) (1) בעד מתן רשיון להפעלת מונית, ישלם מקבל הרשיון אגרה בסכום של 205 אלף שקלים חדשים (להלן - אגרה רגילה), ואולם, בשנים 1998 עד 2006, מי שהוא בעל רשיון בתוקף לנהיגה במונית ונהג בישראל במונית כעיסוק עיקרי במשך 6 שנים לפחות שקדמו למועד הגשת הבקשה, ישלם אגרה בסכום של 110 אלף שקלים חדשים בלבד; לענין זה, 'עיסוק עיקרי' - עבודה בפועל בישראל בנהיגת מונית הרשומה בישראל; (2) החל בשנת 2000, יהיה שר התחבורה רשאי, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע בצו לענין פסקה (1) תקופה הקצרה מ-6 שנים. (ב) ב-1 בינואר, ב-1 באפריל, ב-1 ביולי וב-1 באוקטובר של כל שנה, החל באפריל 1998, יעודכנו סכומי האגרות שבסעיף קטן (א) לפי שיעור עליית המדד הידוע באותו מועד לעומת המדד לחודש נובמבר 1997, ואולם בכל רבעון בשנים 1998 ועד ינואר 2007 יופחת מדי רבעון סכום האגרה הרגילה המעודכן כאמור, בשיעור של 1.25% מסכום האגרה הרגילה הנקוב בסעיף קטן (א) כשהוא מעודכן כאמור; לענין זה, 'מדד' - מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. (ג) החל בשנת 2000 יהיה שר התחבורה רשאי, באישור ועדת הכספים של הכנסת, להפחית בצו את סכום האגרה הרגילה, אם ראה כי צורכי משק מצדיקים זאת, ותקופת הפחתת סכומי האגרה הרגילה, כאמור בסעיף קטן (ב), תקוצר בהתאם. (ד) שר התחבורה, באישור ועדת הכספים של הכנסת, יקבע אגרה בעד מתן היתר להעברת רשיון להפעלת מונית". הנה-כי-כן, סעיף 14ה הנ"ל, בנוסחו במסגרת תיקון 45, קבע כי תשולם אגרה בסך 205,000 ש"ח עבור קבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה (להלן - אגרה רגילה), ושיעורה יופחת ב- 1.25% בכל רבעון של השנה החל משנת 1998 ועד ינואר 2007. הסעיף אף הקנה לשר התחבורה שיקול-דעת להפחית את שיעור "האגרה הרגילה" החל משנת 2000 אם ראה כי צורכי המשק מצדיקים זאת, באישור ועדת הכספים של הכנסת. זאת ועוד, סעיף 14ה קבע הקלות בשיעור האגרה לטובת נהגי מוניות ותיקים בשנים 1998-2006 כך שהוטל עליהם לשלם 110,000 ש"ח עבור רישיון להפעלת מונית מהמדינה במקום 205,000 ש"ח (להלן - אגרה מופחתת). בשנת 2001, לאחר שהעתירה המתוקנת כבר הייתה תלויה ועומדת בפנינו, התקבל בכנסת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001). בפרק ג' לחוק האמור נחקק תיקון 53 לפקודת התעבורה. במסגרת תיקון זה הוחלף סעיף 14ה(א)(1) לפקודה באופן ששיעור "האגרה הרגילה" הופחת ל-185,000 ש"ח. שיעור "האגרה המופחתת" לנהגי המוניות הוותיקים נותר בסך 110,000 ש"ח, אולם תקופת הוותק בנהיגת מונית הנדרשת לצורך "האגרה המופחתת" קוצרה. בנוסף, הכיר המחוקק בוותק שנצבר עקב נהיגת מונית בחו"ל. שאר הוראות סעיף 14ה לפקודה נותרו בנוסחן כפי שנקבע במסגרת תיקון 45 לפקודה. וזהו נוסחו של סעיף 14ה(א)(1) לאחר תיקון 53: "אגרות 14ה. (א) (1) בעד מתן רשיון להפעלת מונית, ישלם מקבל הרשיון אגרה בסכום של 205 אלף שקלים חדשים (להלן - אגרה רגילה), ואולם, בשנים 1998 עד 2006, מי שהוא בעל רשיון בתוקף לנהיגה במונית ונהג בישראל במונית כעיסוק עיקרי במשך 6 שנים לפחות שקדמו למועד הגשת הבקשה, ישלם אגרה בסכום של 110 אלף שקלים חדשים בלבד; לענין זה, 'עיסוק עיקרי' - עבודה בפועל בישראל בנהיגת מונית הרשומה בישראל או עבודה בפועל בחוץ לארץ בנהיגת מונית". אוסיף כי תקנות התעבורה המשיכו להורות על תשלום אגרה נפרדת בעד הגשת בקשה לרישיון להפעלת מונית, ושיעורה עומד כיום על 569 ש"ח. כאמור, עיקר העתירה המתוקנת לפנינו הוא כנגד השיעור הגבוה של האגרה שנקבעה בסעיף 14ה לפקודת התעבורה. הצדדים וההתפתחויות בעתירה 4. העותרים הינם נהגי מוניות שאין בבעלותם רישיון להפעלת מונית. חלקם עובדים כנהגי מוניות שכירים עבור בעלי "מספרים ירוקים", וחלקם שוכרים רישיון להפעלת מונית תמורת דמי שכירות חודשיים. בעת הגשת העתירה המקורית לא היו העותרים בעלי ותק משמעותי בנהיגת מונית. המשיב 1 הינו שר התחבורה, הממונה על הפעלתה של פקודת התעבורה. המשיב 2 הינו האיגוד הארצי של נהגי המוניות, המייצג את בעלי "המספרים הירוקים" המחזיקים בבעלותם רישיון להפעלת מונית (בין אלה שקיבלו את רישיונם מן המדינה ובין אלה שרכשו אותו בשוק החופשי). המשיבים 3, אשר צורפו לעתירה על-פי בקשתם, הם שלושה נהגי מוניות ותיקים שאין בבעלותם "מספר ירוק", וכן גוף המכונה "ועד הפעולה של נהגי המוניות השכירים", המציג עצמו כמייצג נהגי מוניות שכירים בעלי ותק משמעותי בנהיגת מונית שאין בבעלותם רישיון להפעלת מונית. יצוין כי העותרים צירפו לעתירה כמשיב גם את יושב-ראש הכנסת בנימוק כי הוא העומד בראש כנסת ישראל. כבר אמרנו בפסיקתנו כי יושב-ראש הכנסת אינו משיב נכון לעתירה. הכנסת סיימה מלאכתה עם גמר הליכי החקיקה, ואין היא צד לסכסוך שמתבררת בו שאלת חוקתיותו של תיקון לחוק. הטענות החוקתיות שמעוררים העותרים מכוונות כנגד התיקונים שנקבעו לפקודת התעבורה ולא כנגד הכנסת, על-כן אין לצרף את יושב-ראש הכנסת כמשיב לעתירה, ואנו מורים על מחיקתו ממנה (השוו בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר (להלן - בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות [1]), בעמ' 380-381). 5. את עתירתם המקורית הגישו העותרים בשנת 1995, עת היה בתוקף תיקון 38 לפקודת התעבורה. כזכור, תיקון 38 המשיך בשיטת המכסות, ואף העלה את שיעור האגרה המשתלמת בעד רישיון להפעלת מונית מן המדינה. במסגרת העתירה המקורית ביקשו העותרים כי תוצהר בטלותו של תיקון 38 לפקודה בהיותו נוגד את הוראות חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. בקשתם הייתה כי נורה לשר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו על-פי תיקון 38 ולקבוע מכסת רישיונות להפעלת מונית בהיקף שיאפשר לכל נהג מונית "שכיר" לקבל מהמדינה רישיון להפעלת מונית ולהפוך לנהג "עצמאי", אם רצונו בכך. כן ביקשו העותרים כי נכריז על בטלותה של האגרה שנקבעה במסגרת תיקון 38 לפקודה, בסך 135,000 ש"ח. ביום 10.8.1995 ניתן לבקשת העותרים צו-ביניים שהורה למשיב 1 להימנע מהקצאת רישיונות חדשים להפעלת מונית עד להחלטה אחרת. ביום 8.11.1995 בוטל צו-הביניים שניתן, לאחר שהמשיב 1 התחייב להודיע לכל מי שישלם אגרה בעד קבלת רישיון להפעלת מונית על אודות העתירה והסעדים המבוקשים בה, ואף התחייב כי אם תתקבל העתירה תשיב המדינה את האגרה לרוכשי הרישיונות. במועד האמור אף ניתן צו-על- תנאי כמבוקש בעתירה המקורית. הצדדים הגישו תגובותיהם לצו-על-תנאי וכן הגישו לבית-המשפט סיכומים מפורטים בכתב, אולם בטרם הכריע בית-המשפט בעתירה המקורית, התקבל תיקון 45 לפקודת התעבורה. תיקון 45 ייתר חלק מטיעוני העותרים בעתירתם המקורית, שהרי במסגרתו בוטלה שיטת המכסות. עם זאת כזכור, העלה תיקון 45 את שיעור האגרה המשתלמת בעד רישיון להפעלת מונית מן המדינה. נוכח שינוי הדין הוגשה עתירה מתוקנת. בעתירתם המתוקנת ביקשו העותרים כי המשיבים ייתנו טעם מדוע לא יבוטל סעיף 14ה לפקודת התעבורה שנחקק במסגרת תיקון 45 וקבע אגרה בסך 205,000 ש"ח כתנאי לקבלת רישיון להפעלת מונית מהמדינה. ביטולו של סעיף 14ה הנ"ל היה עשוי להשיב על כנו את סעיף 14ו שקדם לו ושנחקק במסגרת תיקון 38 לפקודה, ולפיו עמד שיעור האגרה בגין רישיון להפעלת מונית על 135,000 ש"ח, לפיכך ביקשו העותרים שנורה כי האגרה שנקבעה בתיקון 38 תהיה מבוטלת אף היא. בקשתם הייתה כי תתאפשר הקצאת רישיונות להפעלת מונית לכל נהג מונית העומד בתנאי הכשירות האישיים הקבועים בפקודה, תמורת אגרה ששיעורה לא יעלה על מאות ש"ח, כשיעור האגרות הנגבות בגין רישיונות אחרים של הסעה ציבורית בשכר. בהסכמת הצדדים, הוחלט ביום 23.12.1998 בהרכב השופטים אור, קדמי וביניש, כי העתירה המתוקנת תידון כאילו ניתן בה צו-על-תנאי. לבקשת באי-כוח הצדדים, הורינו על הגשת סיכומים בכתב. ביום 10.11.1999 קבענו כי לאחר קבלת הסיכומים יינתן פסק-דין לפי החומר שבתיק. ביני לביני פרש חברנו השופט קדמי מבית-משפט זה, ובמקומו הצטרף להרכב הנשיא ברק. הצדדים הסכימו כי יינתן פסק-דין על יסוד הסיכומים בכתב והחומר שצורף לתיק ללא צורך בשמיעה נוספת של בעלי-הדין. מטעמים שונים, ובהם גם קבלת תיקון 45 לפקודת התעבורה אשר בעקבותיו תוקנה העתירה המקורית, ומורכבות השאלות שהעלתה העתירה המתוקנת, התעכבה לצערנו מלאכת כתיבת פסק-הדין עד עתה. נוסיף עוד כי מאז הגשת הסיכומים בכתב וטרם מתן פסק-דיננו התקבל תיקון 53 לפקודת התעבורה שכאמור הפחית את שיעור "האגרה הרגילה" מ-205,000 ש"ח ל-185,000 ש"ח. על-אף השינוי החקיקתי האמור סברנו כי נוכח גובה סכום האגרה המתוקן אין בהפחתת האגרה ל-185,000 ש"ח כדי לשנות מטענותיהם העקרוניות של העותרים בעתירתם המתוקנת. משכך, לא ראינו לבקש את עדכון העתירה פעם נוספת, ואנו מניחים כי העותרים תוקפים את חוקתיותו של תיקון 53 מאותם טעמים שהעלו כנגד תיקון 45 לפקודה. 6. עיקר טענתו של בא-כוח העותרים, עורך-דין צבי ריש, בפנינו הייתה כי סעיף 14ה לפקודת התעבורה פוגע שלא כדין בזכויותיהם החוקתיות של העותרים, המוגנות לפי חוק-יסוד: חופש העיסוק ולפי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. לטענת העותרים, החובה לשלם אגרה בשיעור עשרות אלפי ש"ח עבור קבלת רישיון להפעלת מונית מן המדינה פוגעת שלא כדין בחופש עיסוקם, שכן היא מגבילה את יכולתם להפוך מנהגי מוניות "שכירים" לנהגי מוניות "עצמאיים". עוד טענו כי האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה פוגעת שלא כדין בכבודם ובזכות הקניין שלהם. בין היתר טענו העותרים כי הם מופלים לרעה לעומת כלי הסעה ציבוריים אחרים בארץ הנדרשים לשלם עבור רישיונותיהם אגרה בשיעור של מאות ש"ח בלבד. לגישת העותרים, על ענף המוניות בישראל להתנהל בתנאי תחרות חופשית באופן שכל נהג מונית העומד בתנאי הכשירות הקבועים בסעיף 14 לפקודת התעבורה יוכל לקבל מן המדינה רישיון להפעלת מונית תמורת אגרה מינימלית, אם ירצה בכך. לטענתם, האגרה שנקבעה בפקודת התעבורה אינה לתכלית ראויה, ומידתה עולה על הנדרש, ועל-כן יש להכריז על בטלותה. מנגד, טענו באת-כוח המדינה, עורכת-דין אסנת מנדל וכן בא-כוח המשיב 2 כי אף אם קיימת פגיעה בזכויות חוקתיות של העותרים, הרי מטעמים שפורטו בכתב-התשובה ויידונו בהמשך, פגיעה זו עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה. בעמדתם של המשיבים 3 חל במשך הזמן שינוי: במסגרת העתירה המקורית שהתייחסה לתיקון 38 התנגדו המשיבים 3 לביטול שיטת המכסות בהתחשב בהוראת השעה שהקצתה מכסות מיוחדות של "מספרים ירוקים" לטובת נהגי המוניות הוותיקים. עם זאת הם הצטרפו בהסכמה לעתירה בנוגע לבקשה לבטל, או להפחית, באופן משמעותי את שיעור האגרה עבור קבלת רישיון להפעלת מונית. כאמור, תיקון 45 ביטל את שיטת המכסות אך העלה את שיעור האגרה בעד קבלת רישיון להפעלת מונית מהמדינה. מאחר שהעתירה המתוקנת הוגשה לאחר קבלת תיקון 45 והצטמצמה לעניין האגרה בלבד, הודיעו המשיבים 3 כי הם מצטרפים בהסכמה לעתירה המתוקנת. הצדדים הגישו לנו טיעונים מפורטים ומקיפים בכתב עוד בשלב העתירה המקורית, והם השלימו טיעוניהם בכתב לאחר תיקון העתירה. קראנו בעיון רב את טיעוני הצדדים בכתב, את סיכומיהם ואת החומר שצורף להם. דומה כי מבין שלל הטענות שהעלו העותרים כנגד סעיף 14ה לפקודה, טענתם העיקרית מתייחסת לפגיעה בחופש עיסוקם, על-כן ראינו למקד בה את דיוננו. המסגרת הנורמטיבית - חוק-יסוד: חופש העיסוק 7. זמן רב טרם חקיקת חוק-יסוד: חופש העיסוק, עוד בראשית ימיו של בית-משפט זה, הכירה שיטתנו המשפטית בחופש העיסוק כזכות יסוד "טבעית", ובעקבותיה הכירה פסיקתנו בשורה של זכויות יסוד נוספות "שאינן כתובות עלי ספר" (ראו בג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר-המשטרה [2], בעמ' 82-83). הטעמים להגנה על חופש העיסוק מגוונים. חופש העיסוק נובע מזכותו של אדם למצוא לעצמו מקורות מחיה ופרנסה לשם קיומו הפיזי בכבוד. כן נובע הוא מזכותו של אדם לאוטונומיה אישית, לפיתוח האישיות ולהגשמה עצמית של מאווייו וכישוריו באמצעות בחירת המקצוע שיעסוק בו והגשמתו. חופש העיסוק הוא אפוא רב ערך הן מהטעם הכלכלי הן נוכח היותו כלי לפיתוח אישיותו של האדם ואמצעי בידיו לתרום למרקם החברתי שהוא חי בו (ראו: בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 383; בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט (להלן - בג"ץ 5936/97 לם [3]), בעמ' 682. וראו גם א' ברק "חוק-יסוד: חופש העיסוק" [49], בעמ' 200). לעתים עומדים בבסיס חופש העיסוק רציונלים חברתיים-ציבוריים נוספים, כגון כאשר העיסוק הוא בתחום הביטוי - התקשורת, התרבות או האמנות (בג"ץ 1452/93 איגלו חברה קבלנית לעבודות צנרת בנין ופיתוח בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר (להלן - בג"ץ 1452/93 איגלו [4]), בעמ' 617). ההגנה על חופש העיסוק מגלמת גם את הצורך להבטיח תחרות חופשית ושוויון הזדמנויות במשק ובעבודה על-מנת לאפשר התמודדות בתנאים שווים בין עוסקים שאינם בעלי שוני רלוונטי. בהתחשב בכך, נקבע בפסיקתנו כי "חופש העיסוק כולל לא רק את זכותו של אדם לעסוק במקצוע שבו יבחר, אלא גם את זכותו של אדם להתחרות בעוסקים האחרים באותו ענף..." (ראו לעניין זה: בג"ץ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל [5], בעמ' -465 463 והאסמכתאות המוזכרות שם; בג"ץ 1030/99 ח"כ אורון נ' יו"ר הכנסת (להלן - בג"ץ 1030/99 אורון [6]), בעמ' 658; וראו גם א' ברק פרשנות במשפט, כרך ג, פרשנות חוקתית [46], בעמ' 597 אך ראו א' גרוס "כיצד היתה 'התחרות החופשית' לזכות חוקתית? - בנפתולי הזכות לחופש העיסוק" [50]). 8. עוד טרם חקיקתם של חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו קבע בית-משפט זה כי יש לפרש כל הגבלה על זכות יסוד - ובכלל זה חופש העיסוק - בצמצום ובאופן שיש בו כדי לשמור על הזכות ולא לסייגה מעבר למתחייב מדבר המחוקק ומתכלית החקיקה (ראו למשל בג"ץ 75/76 "הילרון" בע"מ נ' מועצה ליצור פירות ושיווקם (מועצת הפירות) [7], בעמ' 653). מובן שאותה עת היו זכויות היסוד חשופות לפגיעה באמצעות חקיקה של הכנסת ללא מגבלה על תכלית החקיקה ועל האמצעים להשגתה, ובלבד שהפגיעה בזכות היסוד נעשתה בחוק שלשונו חד-משמעית, ברורה ומפורשת (ראו בג"ץ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה [8], בעמ' 358-359). עם חקיקת חוק-יסוד: חופש העיסוק (להלן גם - חוק היסוד) זכה חופש העיסוק למעמד נורמטיבי חוקתי, המאפשר לבית-המשפט לקיים ביקורת חוקתית על חקיקת כנסת הפוגעת בו. וכך קובע סעיף 3 לחוק היסוד: "חופש העיסוק 3. כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד". מבט למשפט המשווה מלמד כי המעמד החוקתי המפורש שניתן לחופש העיסוק בסעיף 3 הנ"ל אינו ברור מאליו בכל שיטות המשפט המוכרות לנו. כך, למשל, האמנה האירופית לזכויות האדם [63] אינה מקנה במפורש מעמד לחופש העיסוק, וכך גם האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות. הצ'רטר הקנדי אינו מכיל הוראה מפורשת בדבר הגנה חוקתית על חופש העיסוק. בדומה, אין בחוקת ארצות-הברית תיקון מיוחד המוקדש לחופש העיסוק, וההגנה עליו נגזרת מן ההגנה הכללית על החירות לפי התיקון החמישי והתיקון הארבעה-עשר לחוקה. זאת ועוד, רמת ההגנה על חופש העיסוק במשפט האמריקני נמוכה יחסית, ודי להראות כי הפגיעה בחופש העיסוק דרושה באופן סביר להגשמת אינטרס ציבורי לגיטימי. מנגד, במשפט הגרמני זוכה חופש העיסוק למעמד רם ולהגנה חוקתית מפורשת, כקבוע ב- (ART. 21(1) GG (GRUNDGESETZ. סעיף 22 לחוקת דרום אפריקה מקנה הגנה חוקתית מפורשת לחירותו של אדם לבחור את עיסוקו, וכך גם סעיף 22 לחוקה היפנית, בכפוף לסייג המפורט בסעיף (ראו M. CHASKALSON, J. KENTRIDGE, J. KLAAREN, G. MARCUS, D. SPITZ & S. WOOLMAN CONSTITUTIONAL LAW OF SOUTH - )להלן ‎CONSTITUTIONAL LAW OF SOUTH AFRICA AFRICA [55]), AT PP. 29-15, 29-16). השוני בין השיטות בנוגע למעמדו של חופש העיסוק נובע מכך שהמשפט החוקתי משקף תפיסות וערכים הנובעים מן ההיסטוריה, התרבות, ערכי היסוד והצרכים המייחדים כל חברה ומדינה. פעמים רבות ניתן למצוא קווי דמיון בין שיטות משפט שונות, ואילו פעמים אחרות השוני במאפייניה של כל חברה מוביל לתפיסות חוקתיות מגוונות המותאמות לצורכי המשפט והחברה באותה שיטה (השוו בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 403). 9. ממושכלות ראשונים הוא כי בשיטתנו המשפטית, כמו גם בשיטות משפט רבות אחרות, חופש העיסוק - ככל זכויות האדם המוגנות - אינו מוחלט. "...חופש העיסוק אינו החופש של האדם על אי בודד. זהו החופש של האדם כחלק מהחברה. מתחייב איזון בין זכות האדם לחופש עיסוק לבין אינטרס הכלל" (דברי הנשיא ברק בבג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 384), לפיכך יש שנדרש לאזן בין חופש העיסוק לבין זכויות אדם אחרות ושיקולים ראויים של טובת הציבור. נוסחת האיזון קבועה בפיסקת ההגבלה שבסעיף 4 לחוק היסוד, אשר זו לשונו: "פגיעה בחופש 4. אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה העיסוק של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". פיסקת ההגבלה מציגה אפוא כמה תנאים מצטברים לפגיעה כדין בחופש העיסוק: פגיעה בחוק או לפי חוק; החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית (סעיף 2 לחוק היסוד); החוק הפוגע נועד לתכלית ראויה וכן הפגיעה בחופש העיסוק אינה במידה העולה על הנדרש. הפרשנות ואופן היישום של תנאי פיסקת ההגבלה - ובעיקר דרישות התכלית הראויה והמידתיות - מעצבים הלכה למעשה את היקף ההגנה הניתנת לזכות החוקתית אל מול זכויות או אינטרסים מתחרים. אשר לחופש העיסוק, יש הנוטים לאמץ גישה דומה לזו הקיימת בשיטה האמריקנית, שלפיה רמת הבחינה החוקתית של פגיעה בחופש העיסוק תהא בדרך-כלל נמוכה יחסית נוכח אופייה הכלכלי של הזכות (עמדה קרובה לזו עולה מדבריה של השופטת דורנר בשורת פסקי-דין: בג"ץ 1452/93 איגלו הנ"ל [4], בעמ' 617-618; בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 420-421; בג"ץ 450/97 תנופה שרותי כוח אדם ואחזקות בע"מ נ' שר העבודה והרווחה (להלן - בג"ץ 450/97 תנופה [9]), בעמ' 452-453). אחרים קוראים להזרים לחופש העיסוק החוקתי תוכן חברתי-סוציאלי ולגזור את מידת ההגנה על הזכות בהתאם (ראו: גרוס, במאמרו הנ"ל [50]; ע' זלצברגר, א' (סנדי) קדר "המהפכה השקטה - עוד על הביקורת השיפוטית לפי חוקי-היסוד החדשים" [51], בעמ' 505-506). על-פי השקפתי, אין לגזור את היקף ההגנה על חופש העיסוק על בסיס טיבה של הזכות כשהיא עומדת לעצמה, אלא יש לקבוע את רמת ההגנה על הזכות החוקתית על-פי מכלול פראמטרים נוספים, ובהם: התחום שהחקיקה הפוגעת עוסקת בו (כלכלי, חברתי-סוציאלי, ביטחוני ועוד), הטעמים שבבסיס הזכות המוגנת וחשיבותה החברתית היחסית, מהות הפגיעה בזכות ועוצמתה במקרה הקונקרטי, נסיבות הפגיעה והקשרה וכן מהות הזכויות או האינטרסים המתחרים. יש להניח כי עם הזמן תיושמנה אמות-מידה אלה בפסיקה בדרך של צעידה ממקרה למקרה, והדבר יסייע לגיבוש היקף ההגנה על חופש העיסוק החוקתי בשיטתנו המשפטית. בתמצית יצוין כי עניינה של החקיקה הנדונה בפנינו הוא בהסדרת ענף משקי שכרוכים בו היבטים תעבורתיים, כלכליים וחברתיים. הטעם בבסיס ההגנה על חופש העיסוק של העותרים הוא כלכלי, אולם כפי שיפורט להלן, עוצמת הפגיעה בזכות החוקתית היא גבוהה. אל מול חופש העיסוק של העותרים עומדים אינטרסים ציבוריים חיוניים שהגנתם נדרשת לשם טובת הציבור ורווחתו. כפי שיובהר בהמשך הדברים, יהיה במכלול הגורמים האמורים כדי להשפיע על רמת ההגנה על הזכות במקרה דנן. היקפה של הזכות לחופש עיסוק והפגיעה בה 10. העלאת הטענה כנגד תקפות דבר חקיקה בשל היותו סותר את חוק-יסוד: חופש העיסוק מעמידה את בית-המשפט בפני הצורך לבחון תחילה אם פגע החיקוק באופן משמעותי בחופש העיסוק החוקתי (ראו בג"ץ 3434/96 הופנונג נ' יושב-ראש הכנסת (להלן - בג"ץ 3434/96 הופנונג [10]), בעמ' 68). לשם כך על בית-המשפט לבחון את החיקוק שנטען כי פוגע הוא, וכן אם נכלל העיסוק הנפגע בזכות החוקתית המוגנת. חוק היסוד עצמו אינו מגדיר מה הם "עיסוק", "מקצוע" או "משלח-יד". משמעותם הלשונית-מילולית של מונחים אלה משמשת נקודת מוצא במלאכת פרשנותם, אולם היקף פריסתם ייקבע בהתחשב בתכליתו של חוק היסוד ובהתאם לערכי שיטתנו המשפטית. בעניין זה מקובלת עליי ההגדרה המופיעה אצל ברק בספרו הנ"ל [46], ולפיה "עיסוק" במובנו של חוק היסוד הוא פעילות מתמשכת, עם זאת אין נדרשת המשכיות לתקופת חיים ואף לא תדירות גבוהה, ודי בכך שאין מדובר בפעילות חד-פעמית או ארעית. אף לא הכרחי שיהא זה הבסיס היחיד או העיקרי לקיומו של אדם. כן מסכימה אני כי הגדרת היקפו הפנימי של חופש העיסוק החוקתי צריכה להתאים עצמה להתפתחויות העתים, כך שעשויה היא לכלול עיסוקים חדשים החורגים מהמשמעות המסורתית של עיסוק, ואף להרחיב היקף התפרסותם של עיסוקים קיימים (ראו: ברק בספרו הנ"ל [46], בעמ' 595-597; בג"ץ 1064/94 קומפיוטסט ראשל"צ (1986) בע"מ נ' שר התחבורה [11], בעמ' 816; בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח בע"מ נגד שר האוצר (להלן - בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח [12]), בעמ' 470-471). 11. נזכיר עוד כי בשיטת המשפט הגרמני מוכרת הבחנה בין שני סוגים של פגיעה בחופש העיסוק: הסוג האחד נוגע לשלילת עיסוק או לפגיעה באפשרות להיכנס לעיסוק או לבחור בו. פגיעה כזו נחשבת חמורה, שכן לפי אותה שיטה, בחירת מקצוע היא ביטוי להגדרה העצמית ולרצון החופשי של הפרט כחלק מן האוטונומיה האישית שלו, ועל-כן יש להימנע ככל הניתן מפגיעה בכניסה לעיסוק או משלילת עיסוק. הסוג השני של פגיעה בחופש העיסוק נוגע להגבלת אופן המימוש של עיסוק על-ידי הטלת מגבלות על דרך הגשמתו וביצועו. על-פי אותה תפיסה, אופן מימושו של מקצוע קשור פחות להגדרתו העצמית של אדם, ויש בו כדי להשפיע על חיי החברה, ביטחונה ורווחתה, על-כן קיימת הצדקה רבה יותר להגבלתו. על בסיס ההבחנה האמורה מכיר המשפט החוקתי הגרמני בשלוש דרגות של חומרת פגיעה בחופש העיסוק שיש בהן כדי להשליך על מידת ההגנה על הזכות. ככל שדרגת החומרה של הפגיעה בחופש העיסוק גבוהה יותר, נדרש אינטרס ציבורי חיוני יותר להצדקתה. בהתאם לכך קובע המשפט החוקתי בגרמניה כי בעת בחינת החוקתיות של חקיקה השוללת עיסוק או הפוגעת ביכולת הכניסה למקצוע, נדרש להוכיח, בין היתר, כי הפגיעה בזכות נועדה להגן על מטרה ציבורית חיונית, צורך חברתי לוחץ או עניין חברתי מהותי. לעומת זאת, לשם הצדקת פגיעה באופן המימוש של מקצוע די בשיקולים רגילים של הגנה על טובת הציבור או קידום רווחתו (ראו על ה-(PHARMACY CASE (1958 במשפט הגרמני ב: ‎D.P. KOMMERS ,]THE CONSTITUTIONAL JURISPRUDENCE OF THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY [56 AT PP. 274-279. כן ראו ברק בספרו הנ"ל [46], בעמ' 617). פסיקתו של בית-משפט זה התייחסה אף היא למשמעות שיש לטיב הפגיעה בחופש העיסוק, בין היתר תוך הפניה לגישת המשפט החוקתי הגרמני. נפסק כי הגבלת אפשרות הכניסה לעיסוק פוגעת בחופש העיסוק החוקתי. עוד נקבע כי פגיעה ישירה או עקיפה באפשרות המימוש של עיסוק אף היא פגיעה בחופש העיסוק החוקתי שיש להעמידה במבחני פיסקת ההגבלה (ראו: בג"ץ 4330/93 גאנם נ' ועד מחוז תל-אביב של לשכת עורכי-הדין [13], בעמ' 233; בג"ץ 5936/97 לם הנ"ל [3], בעמ' 692-693). נראה כי ראוי לאמץ את הגישה שלפיה ככל שהפגיעה נוגעת לשלילת עיסוק או למניעת כניסה לעיסוק, כך עשויה היא להיחשב קשה וחריפה יותר מפגיעה באופן מימוש העיסוק, וזאת נוכח הפגיעה החמורה יותר בחופש הבחירה של האדם ובזכותו לאוטונומיה אישית. ככלל, טיב הפגיעה בחופש העיסוק ועוצמתה עשויים להשפיע על בחינת הפגיעה במשקפיה של פיסקת ההגבלה. ובלשונו של ברק בספרו הנ"ל [46]: "...ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות האדם היא מקיפה יותר וחריפה יותר, כן נדרשים יעדים חברתיים חשובים יותר וחיוניים יותר לשם הצדקתה. לעומת זאת, ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות אדם היא פחותה וככל שהיא מקדמת זכויות אדם אחרות, כן נדרשים יעדים חברתיים חשובים פחות (שאינם אך עניין של מה-בכך) ונעדרי חיוניות לשם הצדקתם" (שם, בעמ' 526; וראו גם דברי השופטת שטרסברג-כהן בבג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח הנ"ל [12], בעמ' 485). נדגיש כי על-אף קיומה הלכאורי של הבחנה עיונית בין סוגי הפגיעה בחופש העיסוק הרי שבחיי המעשה ההבחנה בין שלילת עיסוק או פגיעה בכניסה לעיסוק לבין פגיעה באופן מימוש העיסוק אינה תמיד חדה וברורה. כך, למשל ייתכן כי בנסיבותיו של מקרה קונקרטי הגבלת מימוש של עיסוק תהא כה מקיפה ועמוקה, עד שחומרתה תגיע כדי שלילת עיסוק או מניעת כניסה אליו. במקרים מעין אלה תיבחן הפגיעה על-פי רמת בדיקה מחמירה יותר, כאמור לעיל. 12. העותרים לא חלקו בפנינו כי קיים צורך ברישוי ענף המוניות בארץ כדי לוודא כי המבקש להפעיל מונית עומד בתנאי הכשירות הקבועים בפקודה, עם זאת טענתם הייתה כי סעיף 14ה לפקודת התעבורה פוגע בזכותם לחופש עיסוק, שכן אין באפשרותם לשלם אגרה בשיעור כה גבוה עבור רישיון להפעלת מונית, ולפיכך הם אינם יכולים להפוך לנהגי מוניות "עצמאיים". באת-כוח המדינה הסכימה כי התנאת קבלתו של רישיון להפעלת מונית באגרה כאמור פוגעת בחופש העיסוק של העותרים, עם זאת נותרה השאלה בדבר טיבה של הפגיעה: האם עניין לנו בפגיעה בכניסה לעיסוק או פגיעה במימוש עיסוק? ובעניין זה עשויות להיות דעות שונות. הקושי נובע, בין היתר, מן השאלה כיצד להגדיר את העיסוק שנפגע על- ידי החקיקה הנדונה. מטענות הצדדים בפנינו עולה כי הן העותרים הן המשיבים סבורים שהעיסוק הרלוונטי לדיון בחוקתיות סעיף 14ה לפקודה הוא הנהיגה במונית. לגישתם, מאחר שהחקיקה האמורה אינה מונעת מן העותרים לעבוד כנהגי מוניות, אין היא פוגעת באפשרות הכניסה לעיסוק. העמדה המקובלת על הצדדים היא כי החקיקה הנדונה פוגעת באופן מימוש עיסוקם של העותרים כנהגי מונית מאחר שהוראת סעיף 14ה לפקודה מגבילה את יכולתם של העותרים להפוך מנהגי מוניות שכירים לנהגי מוניות עצמאיים, ועקב כך אף מקטינה את הרווח שלהם מעיסוקם. המחלוקת בין הצדדים נוגעת למשמעות שיש לייחס לכך שהפגיעה היא באופן מימוש העיסוק. לטענת העותרים, אין להבחין, מבחינת חומרת הפגיעה בזכות החוקתית, בין פגיעה באופן מימוש העיסוק לבין פגיעה באפשרות לבחור מקצוע או להיכנס אליו. לעומתם, טוענים המשיבים כי יש להבחין בין שני סוגי הפגיעה, שכן פגיעה באופן מימוש העיסוק היא מעצם טיבה חמורה פחות ביחס לפגיעה ביכולת הכניסה לעיסוק. לטענת המשיבים, הורדת מתח רווחים כתוצאה מעיסוק כנהג מונית שכיר לעומת נהג מונית עצמאי היא פגיעה פחותה מעצם טיבה, שכן היא אינה פוגעת באוטונומיה האישית לבחירת עיסוק כחלק מכבוד האדם. כאמור, בפסיקתו של בית-משפט זה אמנם מסתמנת הגישה שלפיה פגיעה באופן מימוש העיסוק, אף שצריכה היא לעמוד בתנאי פיסקת ההגבלה, תיחשב בדרך-כלל חמורה פחות מפגיעה בכניסה לעיסוק. אלא שבמקרה שלפנינו נוטה אני לדעה כי הפגיעה בחופש העיסוק של העותרים כמוה כפגיעה ביכולתם להיכנס לעיסוק. על פני הדברים, ניתן לסבור כי נהג מונית שכיר התלוי לשם פרנסתו בתשלום דמי שכירות גבוהים לבעל "מספר ירוק", נבדל בעיסוקו מנהג מונית עצמאי שהוא בעל רישיון להפעלת מונית ועל-כן אינו נזקק לשכירת רישיון הפעלה מאחר. גישה כזו נותנת ביטוי למשמעות החברתית והכלכלית של עצמאות עסקית לעומת עיסוק כשכיר. אולם אף אם לא נראה בנהג מונית עצמאי או שכיר עוסקים נפרדים, קיים בכל זאת בסיס לגישה כי הפעלת מונית עשויה להיחשב עיסוק נפרד ביחס לנהיגת מונית. במצב החקיקתי הקיים בעלי רישיון להפעלת מונית אינם חייבים לעסוק בנהיגת מונית, ורבים מהם משכירים רישיונותיהם לנהגי מוניות "שכירים". עקב כך קיימת בענף המוניות הבחנה בין נהגי מוניות לבין אנשים אחרים שהרישיון להפעלת מונית הוא עבורם נכס להשקעה ומקור פרנסה שאינו כרוך בהיותם נהגי מוניות. המסקנה המתבקשת היא כי השימוש ברישיון להפעלת מונית הוא פעילות מתמשכת מן הסוג המהווה "עיסוק", אף אם לגבי חלק מבעלי "המספרים הירוקים" אין הרישיון בסיס פרנסה יחיד או עיקרי. בנסיבות אלה ניתן לכאורה להבחין בין הפעלת מונית כעיסוק לבין העיסוק בנהיגת מונית. זאת ועוד, הפגיעה בחופש העיסוק החוקתי עקב החיוב באגרה כאמור חלה על כל המבקשים רישיון להפעלת מונית, עם זאת עוצמת הפגיעה בחופש עיסוקם של נהגי המוניות השכירים רבה מזו שבאלה שלא עסקו מעולם בנהיגת מונית ומעוניינים ברישיון להפעלת מונית לשם השקעה כלכלית גרדא. הטעם לכך הוא שאף ש"המספר הירוק" דומה למעין "רישיון עסק" הנבדל מן העיסוק בנהיגת מונית, קיימת זיקה בין השניים מבחינת נהגי המוניות השכירים, שהרי הם אינם רשאים לעסוק בנהיגת מונית בלי שניתן לגביה רישיון להפעלת המונית. בהתחשב בכך הפגיעה בנהגי המוניות השכירים היא רבה יותר, שכן הגבלת האפשרות לקבל רישיון להפעלת מונית מן המדינה מצמצמת קיומו של מעין מסלול קידום מנהג מונית שכיר לנהג מונית עצמאי, ויש לה השלכות משמעותיות על העיסוק בנהיגת מונית ועל מחירו. במקרה שלפנינו אין צורך להכריע בשאלה אם מדובר בפגיעה בכניסה לעיסוק או במימוש עיסוק, ומוכנה אני לבחון את חוקתיות סעיף 14ה בהנחה המחמירה עם המדינה שלפיה הפגיעה בחופש העיסוק של העותרים עקב החיוב באגרה לפי סעיף 14ה לפקודה עולה כדי פגיעה בכניסה לעיסוק נבדל. בהנחה שכך, המסקנה המתבקשת היא כי אין לפגוע בעותרים אלא אם כן יוכחו צורך חברתי מהותי או מטרה חברתית חשובה לשם הצדקת הפגיעה. מסקנה זו בעינה עומדת, אף אם נוכח ביטול שיטת המכסות היטיב תיקון 45 עם העותרים ביחס למצב החוקי ששרר עובר לתיקון - טענה שהמשיבים נמנעו מלהעלותה במסגרת תשובתם לעתירה המתוקנת (ראו בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון [14], בעמ' 258-261). 13. נוכח המסקנה כי סעיף 14ה לפקודת התעבורה פוגע בחופש העיסוק של העותרים יש לבחון אם הפגיעה עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה כאמור בסעיף 4 לחוק היסוד. במקרה דנן אין חולק כי הפגיעה בחופש העיסוק נעשתה בחוק, וכי החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. השאלה הטעונה הכרעה היא אם הפגיעה של סעיף 14ה לפקודת התעבורה בחופש העיסוק היא לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. בטרם ניגש לבחינת סעיף 14ה לפקודת התעבורה במשקפי פיסקת ההגבלה, נזכור כי לא במהרה יתערב בית-המשפט ויבטל הוראת חוק שיצאה מבית המחוקקים, שכן "בית המשפט חייב כבוד לחוק כביטוי של רצון העם" (השופט זמיר בבג"ץ 3434/96 הופנונג הנ"ל [10], בעמ' 67). בהתאם לכך הודגש בפסיקתו של בית-משפט זה פעמים רבות כי בישמו את המבחנים החוקתיים הקבועים בפיסקת ההגבלה על חקיקת הכנסת, יפעל בית- המשפט באיפוק שיפוטי, בזהירות ובריסון. במיוחד כך הדבר כאשר עניינה של החקיקה העומדת לביקורת חוקתית הוא בתחומי משק וכלכלה שכרוכים בהם היבטים חברתיים וכלכליים רחבי היקף. בתחומים אלה ייתכנו לעתים קרובות כמה מטרות ודרכי פעולה אפשריות; ההכרעה ביניהן מבוססת לא פעם על הערכה שטמונה בה אי-ודאות, והיא כרוכה בתחזיות ובשיקולים מקצועיים שאינם תמיד בתחום מומחיותו של בית-המשפט. הערכה שגויה של המצב עלולה להוביל לחוסר יציבות ואף לזעזועים במשק המדינה, על-כן יש ליתן לרשויות המופקדות על המדיניות הכלכלית - הרשות המבצעת והרשות המחוקקת - מרחב בחירה רחב בהיותן קובעות את המדיניות הכוללת ונושאות באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה ולכלכלתה. זאת ועוד, הבחירה בין המטרות ודרכי הפעולה השונות בתחומי משק וכלכלה עשויה להיגזר מהשקפות חברתיות-כלכליות אשר על-אף היותן שונות זו מזו ואף מנוגדות - הן עשויות כולן להתקיים במסגרת חוקי היסוד. על-פי עקרון הפרדת הרשויות, הבחירה ביניהן נתונה בידיו של המחוקק כל עוד עומדת החקיקה בתנאי פיסקת ההגבלה. בעניין זה כבר נאמר מפי הנשיא ברק, כי: "בית-המשפט מפעיל ביקורת שיפוטית. הוא בוחן את חוקתיות החוק, לא את תבונתו. השאלה אינה אם החוק טוב, יעיל, מוצדק. השאלה הינה אם הוא חוקתי. מחוקק 'סוציאליסטי' ומחוקק 'קפיטליסטי' עשויים לחוקק חוקים שונים ומנוגדים, אשר כולם ימלאו את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. אכן, חוקי היסוד אינם תכנית לפעולה מדינית קונקרטית. הלאמה והפרטה עשויים להתקיים במסגרתם. כלכלת שוק או ניהול מרוכז של הכלכלה עשויים למצוא בה מרחבי מחיה, ובלבד שהפעילות המשקית - הפוגעת בזכויות אדם - תקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה" (בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 386 וראו גם ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי (להלן - ע"א 6821/93 בנק המזרחי [15]), בעמ' 438). אשר-על-כן אף שבית-המשפט לא ימשוך ידו מן הביקורת החוקתית על חקיקה שעניינה התוויית מדיניות כלכלית והסדרתם של ענפי משק, הוא ינהג בה בזהירות. הוא יפעיל ביקורתו החוקתית כדי להגן על זכויות חוקתיות על-פי גדריה של פיסקת ההגבלה, אך יימנע מעיצוב מחדש של המדיניות המשקית שראה המחוקק לאמץ. בכך ישמור בית-המשפט על האיזון העדין שבין שלטון הרוב ועקרון הפרדת הרשויות לבין הגנה על ערכי יסוד ועל זכויות האדם (ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 332, 338, 340, 348, 448, 575; בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 388-389). הדרישה לתכלית ראויה 14. על-פי פיסקת ההגבלה, חוק הפוגע בזכות חוקתית צריך להיות לתכלית ראויה. כבר נקבע בפסיקתנו כי תכלית היא ראויה אם נועדה להגן על זכויות אדם, לרבות על-ידי קביעת איזון סביר והוגן בין זכויות של פרטים בעלי אינטרסים מנוגדים באופן המוביל לפשרה סבירה בתחום הענקת הזכויות האופטימליות לכל פרט ופרט. זאת ועוד, תכלית תימצא ראויה אם היא משרתת מטרות ציבוריות חשובות למדינה ולחברה במטרה לקיים תשתית לחיים בצוותא ולמסגרת חברתית המבקשת להגן על זכויות אדם ולקדמן (ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 342, 434). ככלל, לחקיקה של הכנסת עשויה להיות יותר מתכלית אחת. כבר נקבע בפסיקתנו כי במצב שיש בו לחוק כמה תכליות השלובות זו בזו, יינתן משקל רב לתכלית הדומיננטית שלו, ובה תתמקד הביקורת החוקתית, עם זאת אין להתעלם גם מן התכליות המשניות של החוק כדי לבחון השלכותיהן על זכויות האדם (ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 342; וראו גם ברק בספרו הנ"ל [46], בעמ' 531). 15. בסיכומיה טענה באת-כוח המדינה כי תכליתו של סעיף 14ה לפקודה עם ביטול שיטת המכסות היא לקדם תחרות חופשית בענף המוניות ולהרחיב את מספר העוסקים בהפעלת מונית על-מנת לשפר את רמת השירות לטובת כלל הציבור. עם זאת טענה כי פתיחת ענף מפעילי המוניות לתחרות נעשית באופן זהיר והדרגתי תוך המשך הסדרת ענף מפעילי המוניות ופיקוח עליו מטעם משרד התחבורה באמצעות האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה. מטיעוני באת-כוח המדינה עולה כי המשך ההסדרה של הענף נובע מתכלית כפולה: ראשית, הגבלת הכניסה לענף מפעילי המוניות נדרשת, לטענתה, מטעמים תעבורתיים, לטובת ציבור המשתמשים בדרך ולטובת כלל הציבור הנזקק לשירותי תחבורה ציבורית (להלן - התכלית התעבורתית). שנית, לגישת באת- כוח המדינה, נועד סעיף 14ה לפקודה לתכלית נוספת שעניינה איזון בין זכויות ואינטרסים מנוגדים של קבוצות שונות בענף המוניות: נהגי המוניות השכירים; גורמים בציבור שאינם עוסקים בנהיגת מונית אך מבקשים רישיון להפעלת מונית כהשקעה כלכלית או מטעמים אחרים וכן בעלי "מספרים ירוקים". לטענת המשיבים 1 ו-2, התכליות האמורות של סעיף 14ה לפקודה ראויות, ויש בהן להצדיק את הגבלת האפשרות לקבל רישיון להפעלת מונית מן המדינה על-אף הפגיעה הנובעת מכך בחופש עיסוקם של נהגי המוניות השכירים. מנגד, סבורים העותרים כי הגבלת האפשרות לקבל רישיון להפעלת מונית באמצעות האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה מנוגדת ליעדים התעבורתיים שהמדינה מעוניינת בקידומם. עוד סבורים הם כי הדאגה לערך רישיונותיהם של בעלי "המספרים הירוקים" אינה מקיימת את דרישת התכלית הראויה. המסקנה המתחייבת לדעתם היא כי יש להורות על פתיחת ענף מפעילי המוניות לתחרות מלאה באופן שכל נהג מונית העומד בתנאי הכשירות הסובייקטיביים הקבועים בפקודה, יוכל לקבל רישיון להפעלת מונית, אם ירצה בכך, ללא אגרה או תמורת אגרה מינימלית. לשיטת העותרים, יש להותיר את ויסות מספר המוניות לכוחות הביקוש וההיצע בשוק ללא התערבות של רשויות המדינה. עיקר טיעונם של העותרים כנגד תכליתה של הוראת סעיף 14ה לפקודה היה כי המחוקק שימש בעניין זה כלי לביצוע של מדיניות משרד התחבורה המונעת משיקולים זרים של הגנה על בעלי "המספרים הירוקים" מפני חשיפתם לתחרות. למעשה, תקפו העותרים את הוראת החוק האמורה על-פי אמות-מידה המתייחסות למעשי מינהל ולחקיקת משנה ולא לחקיקה ראשית של הכנסת, שכן לטענתם חקיקת הכנסת נועדה להגן על מדיניות משרד התחבורה משכבר הימים. 16. ככלל, בדיקת תכליתו של דבר חקיקה על-פי פיסקת ההגבלה אינה מתמקדת בבדיקת מניעי המחוקק, הגם שקיימת לכאורה חפיפה מסוימת בין התכלית לבין המניע, אלא מתמקדת היא בתכלית האובייקטיבית של החוק. בדרך-כלל אין כל פסול בעצם האימוץ של מדיניות ממשלתית על-ידי הכנסת כל עוד עמדת הממשלה נועדה לתכלית ראויה על-פי מדיניותה. מטיעוני הצדדים כפי שצוינו לעיל עולה כי גדר המחלוקת ביניהם אינו כה רב כפי שנדמה ממבט ראשון. המדינה מסכימה למעשה עם עמדת העותרים כי ראוי לפתוח את ענף המוניות לתחרות חופשית. כך עולה אף מהחלטת הממשלה משנת 1997 שהובילה לחקיקת תיקון 45 לפקודה, אלא שלפיה יש לפתוח את ענף המוניות לתחרות מבוקרת, לפיכך בעוד שהעותרים קוראים לפתיחה מיידית של ענף המוניות לתחרות מלאה, מבקשת המדינה באמצעות המנגנון שנקבע בסעיף 14ה לפקודה לפתוח את הענף לתחרות בהדרגה ובזהירות. ככלל, פתיחה של ענף משקי לתחרות חופשית המשרתת את רווחת החברה ואינה פוגעת שלא כדין בערכים מוגנים אחרים, היא תכלית חקיקתית ראויה שנועדה להגשים מדיניות כלכלית, עם זאת ואף שחופש התחרות הינו חלק מחופש העיסוק החוקתי, ברי כי חופש העיסוק ועקרון התחרות החופשית אינם מוחלטים. תיתכנה נסיבות שחופש העיסוק והתחרות החופשית יוגבלו בהן נוכח זכויות יסוד או אינטרסים מתחרים אחרים הנעוצים בשלום הציבור ובטובת הכלל שהמשפט מבקש להגן עליהם. על-מנת להצדיק פגיעה בעקרון התחרות החופשית אשר כרוכה בה הגבלת יכולתו של הפרט להיכנס בשעריו של עיסוק, די בכך שהפגיעה נחוצה להגשמתו של יעד חברתי-כלכלי חשוב. בהתחשב בכך עלינו לבחון אם יש בטעמים שהציגה המדינה לסעיף 14ה לפקודת התעבורה כדי להיות "תכלית ראויה" המצדיקה את הגבלת היקף התחרות החופשית בענף מפעילי המוניות על-ידי קביעת אגרה ששיעורה פוגע ביכולתם של העותרים להיכנס לענף. לשם כך נפנה לבחינת הטעמים לגופם. התכלית התעבורתית 17. המשיבים ציינו בפנינו כי הגבלת האפשרות לקבל רישיון להפעלת מונית באמצעות האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה נובעת משני טעמים תעבורתיים באופיים: ראשית, נטען כי ההגבלה נובעת מהצורך למנוע הגדלה של צפיפות התנועה ושל רמת הרעש וזיהום האוויר בכבישים. בעוד שמכוניות פרטיות בערים הגדולות משמשות בעיקר לנסיעות קצרות, נעות המוניות שעות רבות ביממה באזורים עירוניים צפופים בין שהן מובילות נוסעים ובין שהן תרות אחריהם. לפי הטענה, פתיחה בלתי מבוקרת של ענף מפעילי המוניות לתחרות חופשית תגדיל את מספר המוניות באופן בלתי סביר, וכתוצאה מכך יגדל העומס בכבישי הערים הגדולות, וכך גם רמת הרעש וזיהום האוויר. הטעם התעבורתי השני להמשך הסדרת ענף מפעילי המוניות נעוץ בעמדת משרד התחבורה שלפיה התחבורה הציבורית היא שירות הדורש תכנון, הכוונה ופיקוח נוכח הצורך לספק לציבור הרחב שירותי תחבורה ציבורית זמינים ונגישים, בעלות סבירה וברמה הולמת, לרבות ביישובים המצויים במקומות מרוחקים וכן בשעות שרוב הציבור אינו מצוי בהן בדרכים. ההשקפה המנחה את משרד התחבורה היא כי עמוד התווך של התחבורה הציבורית בישראל הוא שירות האוטובוסים, המעניק שירותי הסעה סדירים לרוב המכריע של הנזקקים לתחבורה ציבורית. המדינה מסבסדת את מחיר הנסיעה באוטובוסים במטרה לסייע לאוכלוסיות חלשות ולדאוג לכך ששירות האוטובוסים יינתן לא רק בקווים "רווחיים" אלא גם במקומות מרוחקים ודלי אוכלוסיה או בשעות שמספר הנוסעים בהן קטן. הואיל והמדינה מסבסדת את התחבורה באוטובוסים לטובת הצרכן, רואה היא כחובתה לשמור על רווחיות שירות האוטובוסים, שמא תוטל מעמסת-יתר בתשלום הסובסידיה מכיסם של משלמי המסים. המוניות לנסיעה מיוחדת הן שירות משלים לאוטובוסים בהתחשב בכך שהמונית היא בעלת קיבולת מצומצמת ביחס לאוטובוס, וכן נוכח אספקת שירות המוניות על-פי דרישה בלבד, ובדרך-כלל רק כאשר קיים רווח בצד מתן השירות. לטענת המדינה, אף כי מחירי הנסיעה במונית הם בני-פיקוח, פתיחה מיידית של ענף מפעילי המוניות לתחרות מלאה בלא לווסת מספרן תוביל להורדת מחירי הנסיעה במונית תוך "בריחת" נוסעים משירות האוטובוסים לשירות המוניות, בעיקר בקווים הרווחיים שבהם נוהגות המוניות לספק שירות. תהליך זה עלול לפגוע ברווחיות של שירות האוטובוסים באופן שיחייב את המדינה להגדיל את תשלומי הסובסידיה הניתנים להם; כן עלולים להיפגע כלל הנזקקים לשירות האוטובוסים, בייחוד אלה הנזקקים לקווים הרווחיים פחות. לגישת המדינה, כדי לאפשר לשירות האוטובוסים והמוניות לחיות זה לצד זה ולא זה על חשבון זה, ראה המחוקק לפתוח את ענף מפעילי המוניות לתחרות באופן הדרגתי ומבוקר תוך המשך הרגולציה של הענף במסגרת סעיף 14ה לפקודה. עוד ציינה באת-כוח המדינה כי מדיניות הוויסות בענף המוניות כחלק מהסדרת התחבורה הציבורית בארץ הונהגה שנים רבות טרם קבלת חוקי היסוד החדשים, ולדעתה יש ליתן לכך משקל במסגרת הביקורת החוקתית על סעיף 14ה לפקודה. מנגד, טוענים העותרים כי אין לשמר את כוחן המונופוליסטי של חברות האוטובוסים ולהיטיב עמן על חשבון נהגי המוניות השכירים. עוד טוענים הם כי הגבלת הכניסה לענף מפעילי המוניות נוגדת את טובת הציבור, ואין בה כדי להועיל עם צורכי התחבורה בארץ. לגישתם, פתיחתו של ענף מפעילי המוניות לתחרות מלאה באופן שכל נהג מונית שיבקש זאת יוכל להפעיל מונית, תקדם את טובת הציבור בכך שתתרום להוזלת דמי הנסיעה במונית ותעודד מתן שירות מוניות יעיל לציבור הרחב. עקב כך יגדל היקף השימוש במוניות ויופחת השימוש בכלי רכב פרטיים תוך צמצום עומס התנועה בכבישים והקלת מצוקת החנייה במרכזי הערים הגדולות. 18. בחינת טיעוני הצדדים מביאה למסקנה כי העותרים אינם חולקים על כך שאספקת תחבורה ציבורית יעילה, במחיר הולם ודאגה לעומס התנועה ולרמת הרעש והזיהום בדרכים הן תכלית חקיקתית ראויה. המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשאלה אם פתיחה זהירה של ענף המוניות לתחרות תוך המשך הפיקוח על מספר המוניות בארץ היא דרך רצויה להשגת התכלית האמורה, או שמא הדרך העדיפה היא פתיחה מלאה של ענף המוניות לתחרות חופשית. ניתן להשקיף על מחלוקת זו כחלק ממחלוקת רחבה יותר בין הסבורים כי כוחות השוק, ובעיקר כוחות של היצע וביקוש בתנאי יוזמה ותחרות, מספיקים על-מנת להסדיר כראוי את היחס בין ספקים לצרכנים, לבין המצדדים במעורבות של המדינה באמצעים של פיקוח ורגולציה, שמטרתם לוודא אספקה של שירותים חיוניים בתנאים סבירים לכלל האוכלוסיה כחלק מן ההגנה על טובת הציבור ועל הסדר הציבורי (השוו בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקחת על הביטוח [16], בעמ' 630-631). מחלוקת זו רחבה מני ים והיא בעלת השלכות רחבות היקף. דווקא משום כך ייזהר בית-המשפט מליטול לעצמו תפקיד של מעצב המדיניות הכלכלית-משקית. ההכרעה בשאלה אם טובת הציבור מחייבת המשך הסדרתו של ענף משקי, או שמא מתחייבת פתיחתו של הענף לתחרות חופשית אינה נתונה בידי בית-המשפט, כי אם בידיהן של הרשויות המופקדות על הנושא: ברמה הביצועית - משרדי הממשלה הרלוונטיים, וברמה החקיקתית - כנסת ישראל. כך, כאשר מעביר בית-המשפט תחת שבט הביקורת החלטות של הרשות המבצעת, לא יראה להתערב בהן כל עוד ההכרעה אינה חורגת באופן קיצוני מימתחם הסבירות והיא מושתתת על טעמים ענייניים ללא שיקולים זרים ובלא פגיעה בערכי יסוד בסיסיים של שיטתנו המשפטית (השוו: בג"ץ 1255/94 "בזק", החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת [17], בעמ' 670-671, 688-689; בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל [18], בעמ' 497-498). בית-משפט אינו בוחן את תבונת המדיניות שהרשות בחרה לאמץ במסגרת סמכותה, אלא בוחן אם נפל פגם משפטי בהפעלת שיקול-דעתה בעת קביעת המדיניות או יישומה באופן המקים עילה להתערבותנו, ובלשונו של השופט זמיר: "התפקיד והסמכות לקדם את האינטרס הציבורי מוטלים, לפי החוק, על הרשויות המוסמכות. בידיהן המומחיות והניסיון; הן המוסמכות לקבוע מדיניות ולהן הכלים לבצע את המדיניות; הן הנושאות באחריות לאינטרס הציבורי בפני הציבור הרחב. בית-המשפט, כפי שכבר נאמר אין-ספור פעמים, לא יעמיד את שיקול-הדעת שלו במקום שיקול-הדעת של הרשות המוסמכת. הוא אף לא יבחן אם אפשר היה לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות. הוא אמור רק לבחון אם נפל פגם משפטי בשיקול-הדעת של הרשות, כגון פגם של שיקולים זרים או פגם של חוסר סבירות" (בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ [19], בעמ' 69). כך ביתר שאת כאשר הביקורת השיפוטית היא על חקיקת הכנסת. בית-המשפט לא יבחן את תבונת מדיניותה של הכנסת אלא את השאלה אם תכלית החקיקה משתלבת בערכי היסוד ואם הפגיעה בזכות החוקתית היא לתכלית ראויה. אשר-על-כן לא לנו להכריע בשאלה אם פתיחה מיידית של שוק התחבורה הציבורית, בכלל, וענף המוניות, בפרט, לתחרות מלאה עדיפה על פני השיטה הקיימת, כדי להבטיח את יעילותה של התחבורה הציבורית בארץ ואת צמצום עומס התנועה בכבישי ישראל. תפקידנו אינו אלא לבחון אם באימוץ החקיקתי של מדיניות משרד התחבורה שבבסיס סעיף 14ה לפקודה נפל פגם מן הסוג המצדיק התערבות בחקיקה ראשית. לאחר שעיינו בחומר שהוגש לנו ושמענו את טיעוני הצדדים, נחה דעתנו כי התכלית שביסוד החקיקה האמורה ראויה. להלן טעמנו לכך: ראשית, התכלית שבאה לידי ביטוי בהוראת סעיף 14ה לפקודה כבר נמצאה ראויה במסגרת הביקורת על מדיניות משרד התחבורה בנושא הנדון. פסק-הדין המרכזי שדן בסוגיה ואף ניתח את ההלכות שניתנו במשך השנים, הוא בג"ץ 635/95 מוניות הדרים שרות רחובות ק. עקרון מזכרת בתיה בע"מ נ' שר התחבורה (להלן - פרשת מזכרת בתיה [20]), מפי השופט מ' חשין. באותה פרשה נקבע כי השיקול של גודש התנועה ורמת הרעש והזיהום בדרכים הוא שיקול לגיטימי וראוי במיתחם שיקוליו של המפקח על התעבורה. אשר לשיקול הרווחיות של חברות האוטובוסים והסובסידיה המשולמת להן ציין בית-המשפט כי יש בכך משום פגיעה בתחרות החופשית בין האוטובוסים למפעילי המוניות. עם זאת, המשיך וציין כי שיקול הסובסידיה כבר נבחן פעמים מספר בעבר על-ידי בית-משפט זה (ראו למשל: בג"ץ 564/75 חושינסקי נ' שר התחבורה [21]; בג"ץ 56/77 אילן נ' המפקח על התעבורה [22]; בג"ץ 341/81 מושב בית-עובד מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' המפקח על התעבורה [23]. וראו עוד האסמכתאות המוזכרות בפרשת מזכרת בתיה [20]). בכל ההלכות, למעט אחת (בג"ץ 58/71 מוניות האומה בע"מ נ' המפקח על התעבורה [24], מפי השופט ח' כהן), נקבע כי אין להתערב במדיניות משרד התחבורה לרכז את ההסעה הציבורית בידי הקואופרטיבים הגדולים במטרה לספק תחבורה ציבורית נוחה בעלות סבירה לכל שכבות האוכלוסיה. עוד נקבע כי תשלום הסובסידיה לחברות האוטובוסים היא שיקול לגיטימי וכשר במניין שיקוליו של המפקח על התעבורה. בהתחשב בכך, קבע השופט מ' חשין בפרשת מזכרת בתיה הנ"ל [20] כי "הילכת הסובסידיה הכתה שורש בהלכה, ואינני רואה עצמי בן-חורין שלא ללכת בעקבותיה עד אם תאמר רשות מוסמכת אחרת" (שם, בעמ' 745). הלכה דומה נקבעה על-ידי השופט זמיר בבג"ץ 1101/96 אברהם נ' מדינת ישראל [25] (וראו גם דבריו של השופט זמיר בבג"ץ 221/99 חליפה נ' משרד התחבורה [26]). הנה-כי-כן, הטעמים התעבורתיים שהציגה באת-כוח המדינה אושרו לא פעם על-ידי בית-משפט זה. המעמד שניתן לחברות האוטובוסים אמנם עשוי לעורר שאלות מורכבות בהתחשב בכוח המונופוליסטי הנתון בידיהן, עם זאת אינני רואה להכריע בשאלות אלה בעתירה שלפנינו בהתחשב בכך שלא שמענו טיעון מפורט בעניינן, ובהתחשב בכך שחברות האוטובוסים לא צורפו כמשיבות לעתירה. זאת ועוד, משרד התחבורה הסכים למעשה לפתיחת התחבורה הציבורית באוטובוסים ליתר תחרות, אף שסבר גם בהקשר זה כי הפתיחה של הענף לתחרות צריכה להיות מבוקרת והדרגתית בהתחשב בצורכי התחבורה בארץ (ראו עמדת המדינה בבג"ץ 3136/98 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' שר התחבורה [27], שעניינו מכרז שפרסם משרד התחבורה להפעלת 22 קווי שירות לתחבורה באוטובוסים, בהתאם להחלטת הממשלה משנת 1997). הטעם השני להיותה של התכלית ראויה נעוץ בכך שהמדיניות התעבורתית שסעיף 14ה לפקודה מושתת עליה, התחשבה בעמדה הקוראת לדה-רגולציה בענף המוניות בישראל, עם זאת היא מושתתת על תפיסה של הליך הדרגתי, ברוח החלטת הממשלה משנת 1997, על- מנת למנוע זעזועים בשוק התחבורה הציבורית עקב המעבר לקראת שוק חופשי. על חשיבותה של ההדרגתיות בביצועו של שינוי בעל משמעות כלכלית וחברתית עמד השופט זמיר בבג"ץ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר [28]: "הדעת נותנת כי לאחר משטר של מונופול ממשלתי ביבוא בשר, שנמשך יותר מארבעים שנה, אין זה דבר פשוט לעבור באופן מהיר, כמעט פתאומי, לכלכלה של שוק חופשי, ללא הכוונה וללא פיקוח של הממשלה" (שם, בעמ' 852; וראו גם בג"ץ 3344/94 שחף נתיבי אויר בע"מ נ' שר התחבורה [29], בפיסקה 15 לפסק-דינו של השופט א' גולדברג). דברים אלה נכונים בשינויים המתחייבים גם בהקשר שלפנינו. מטבע הדברים, לפתיחת ענף המוניות לתחרות חופשית עשויות להיות השלכות על התחבורה הציבורית בארץ ועל עומס התנועה בכבישים. זאת ועוד, אל מול מצוקתם של נהגי המוניות השכירים המעוניינים להפעיל מונית בעצמם, עומדת מצוקתו של מי שנזקק לסבסוד התחבורה הציבורית באוטובוסים וכן של מי שתלוי בתחבורת האוטובוסים במקומות מרוחקים או בשעות דלילות בתחבורה, לפיכך אין פסול בכך שהרשויות מבכרות להנהיג את השינויים בענף המוניות באופן מבוקר והדרגתי. שלישית, הטעמים התעבורתיים בבסיס סעיף 14ה לפקודה נתמכים בהמלצותיהן של ועדת רייכמן וועדת שריג. כזכור, היו אלה שתי ועדות ציבוריות שמונו על-ידי שר התחבורה לבחינת הסדרתו של ענף המוניות בישראל. שתי הוועדות גיבשו מסקנותיהן לאחר ששקלו את הבעיות המיוחדות לענף. בפני ועדת שריג הופיעו גורמים ממשרד התחבורה, נציגי ארגוני המוניות, נציגי נהגי המוניות השכירים, נציגי חברות האוטובוסים וכן גורמים ממשרדי האוצר והתיירות. שתי הוועדות באו למסקנה כי יש ליישם עיקרון של "שוק פתוח" בענף המוניות, אולם יש לעשות כן באופן זהיר תוך המשך פיקוח על כמות המוניות בארץ על-ידי גביית אגרה בשיעור מתאים. וכך נאמר בדוח ועדת שריג: "...רואה הועדה כהכרח להציע את העקרון של 'שוק פתוח' אשר יתבסס על יסודות כלכליים סבירים. מתוך גישה של אחריות ועל מנת שלא ייגרם נזק ישיר ומיידי לאלפי המועסקים בענף, לתחבורה הציבורית הסדירה, ולגורמים המבקשים להיכנס לענף (לעתים ללא שקול כלכלי מבוסס), אנו מציעים לסייג את מהלך 'פתיחת הענף' ולנקוט במדיניות זהירה, שאם תוכיח את עצמה אפשר יהיה בעתיד להקל את מהלכיה" (עמ' 8 לדוח הוועדה). מדיניות משרד התחבורה שסעיף 14ה מושתת עליה, ושלפיה יש לפתוח את ענף המוניות לתחרות חופשית באופן זהיר תוך המשך הפיקוח על מספר המוניות, נתמכת אפוא בחוות-דעת מקצועיות של שתי ועדות ציבוריות שבחנו את הנושא. הדבר מחזק התרשמותנו כי התכלית התעבורתית הינה בגדר צורך ציבורי ראוי. העובדה כי העותרים הציגו בעתירתם המקורית חוות-דעת מקצועית מטעמם המצדדת בפתיחה מיידית של ענף המוניות לתחרות מלאה, אין בה כדי לחייב מסקנה שונה מזו שבאנו אליה. מדובר בסוגיה מורכבת שתיתכנה בה דעות מקצועיות מגוונות, והיא שימשה נושא למחלוקות מקצועיות וציבוריות במדינות אחרות (ראו מאמרים המתנגדים לפתיחה של ענף המוניות לתחרות מלאה: ‎CHOONG-HO KANG TAXI DEREGULATION: INTERNATIONAL P.S. DEMPSEY "TAXI INDUSTRY REGULATION, DEREGULATION :וכן ;[‎COMPARISON [58 [REREGULATION: THE PARADOX OF MARKET FAILURE" ]59 &; אל מול עמדה המצדדת בדה-רגולציה של ענף המוניות: א' נתיב ענף המוניות בישראל - תמונת מצב והצעות לשינויים [52]). במחלוקת בין העמדות המקצועיות הסותרות יש ליתן משקל מיוחד לעמדה המקצועית של הרשות המופקדת על התחבורה הציבורית בארץ, אשר היא הנושאת באחריות למדיניות המתקבלת על סמך עמדתה (השוו בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח הנ"ל [12], בעמ' 486; כן ראו דברי השופט אור בבג"ץ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך, התרבות והספורט [30], בעמ' 21-22). אציין עוד כי פרופ' גרונאו, אשר כתב את חוות-הדעת מטעם העותרים והמליץ על דה-רגולציה מלאה בענף המוניות, היה חבר בוועדת רייכמן וחתם בהסכמה על מסקנות הוועדה שלפיהן יש לפקח על מספר המוניות בישראל באמצעות אגרה מתאימה. רביעית, פיקוח בהיקף כזה או אחר על מספר הרישיונות להפעלת מונית נהוג במדינות נוספות בעולם. ברוב הערים המרכזיות בארצות-הברית (ובהן ניו-יורק, לוס אנג'לס, יוסטון ובוסטון) הרישיונות להפעלת מונית המונפקים על-ידי הרשות כפופים למגבלות ולפיקוח הדוק. בערים אטלנטה וסיאטל אף החל תהליך של רה-רגולציה לאחר שפתיחת ענף המוניות לתחרות מלאה נחלה כישלון. ברוב ערי בריטניה הכניסה לענף מפעילי המוניות מוגבלת והיא מצויה בפיקוח. אמנם, בשנת 1985 התקבל בבריטניה חוק שאיפשר דה-רגולציה חלקית בענף המוניות (‎THE TRANSPORT ACT, 1985), אולם נכון לשנת 1996 רק 28% מהרשויות המקומיות בבריטניה הסירו את המגבלות על כמות הרישיונות להפעלת מונית המונפקים על- ידיהן. הנה-כי-כן, המגמה הרווחת ברוב הערים המרכזיות בארצות-הברית ובבריטניה היא להסדיר את מספר הרישיונות להפעלת מונית ולהגבילו בכך. יצוין כי קיימות מדינות בעולם המערבי, כגון שבדיה וניו-זילנד, שהונהגה בהן דה-רגולציה הדרגתית שאפשרה פתיחה מלאה של ענף המוניות לתחרות, עם זאת באותן מדינות הוחמרו דרישות הכשירות האישית להפעלת מונית (ראו: KANG, בחיבורו הנ"ל [58] וכן ‎,DEMPSEY במאמרו הנ"ל [59]). המסקנה המתבקשת היא כי הגם שישנן מדינות שביצעו דה- רגולציה ופתחו את ענף המוניות לתחרות מלאה, מדינות רבות אחרות ראו להמשיך בהסדרת ענף המוניות ובפיקוח על מספרן באופן כזה או אחר, אשר-על-כן אין לומר כי התכלית התעבורתית של סעיף 14ה לפקודה אינה ראויה. 19. קיומה של תחבורה ציבורית סדירה בעלות סבירה לכלל האוכלוסיה ומניעת עלייה ברמת העומס, הזיהום והרעש בדרכים הם אינטרסים ציבוריים חשובים, ואף חיוניים, כחלק מן ההגנה על טובת הציבור ועל הסדר הציבורי, על-כן הם תכלית ראויה לפגיעה בחופש העיסוק. כאמור, סוגיה זו העסיקה בתי-משפט במדינות שונות ששיטותיהן המשפטיות שונות זו מזו (ראו ‎CONSTITUTIONAL LAW OF SOUTH AFRICA AT P. 29-16 ,[55]. מעניינת הדוגמה המובאת שם בדבר קביעת בית-המשפט העליון של יפן כי מניעת צפיפות בכבישים והסדרת התנועה לטובת כלל הציבור הן תכלית ראויה לרגולציה חקיקתית של התחבורה הציבורית). כן ראוי להזכיר כי גם בפסיקתו של בית-המשפט החוקתי הגרמני נקבע כי קיום תחבורה ציבורית סדירה היא מטרה חיונית, שיש בה להצדיק הגנה מפני תחרות של מסיעים פרטיים (ברק בספרו הנ"ל [46], בעמ' 617). שוכנענו אפוא כי התכלית התעבורתית של סעיף 14ה לפקודה ראויה היא. איזון בין צורכיהם של קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות 20. בתשובתה לעתירה המתוקנת הציגה באת-כוח המדינה את הטעמים התעבורתיים לסעיף 14ה לפקודה כתכלית המרכזית של החוק, עם זאת ציינה כי הסדרת ענף מפעילי המוניות במסגרת סעיף 14ה נועדה לתכלית נוספת של איזון בין צורכיהן של קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות. נהגי המוניות השכירים, ובהם העותרים, מעוניינים להפוך לנהגי מוניות עצמאיים מטעמים כלכליים, ולפיכך מצדדים הם בהסרת המגבלות על הכניסה לענף מפעילי המוניות ובביטול האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה. לתוצאה זו שואפים גם גורמים בציבור שאינם עוסקים בנהיגת מונית, אך מעוניינים ב"מספר ירוק" כהשקעה כלכלית או מטעמים אחרים. מנגד, בעלי "המספרים הירוקים" - בין אלה העובדים כנהגי מוניות עצמאיים ובין אלה המשכירים את הרישיון לאחרים כהשקעה כלכלית - מתנגדים לפתיחת ענף מפעילי המוניות לתחרות. ההנחה היא כי ערכו הכלכלי של רישיון להפעלת מונית בשוק החופשי נקבע על-פי כללי היצע וביקוש. ככל שהיצע הרישיונות גדל, ערכם הכלכלי בשוק החופשי פוחת. החשש הוא כי אם משרד התחבורה יסיר את המגבלות על קבלת רישיון להפעלת מונית ויפתח את הענף לתחרות מלאה, יוצף השוק ברישיונות להפעלת מונית, והדבר יפחית באופן משמעותי את ערכם בשוק החופשי. בא-כוח המשיב 2, המייצג בפנינו את בעלי "המספרים הירוקים", הוסיף וטען כי הרישיונות להפעלת מונית מהווים עבור רבים מבעליהם מקור פרנסה מרכזי. כן יוצרים הם רשת של ביטחון סוציאלי עבור נכי צה"ל, בני משפחה של חיילים שנספו במערכה ועולים חדשים אשר משך שנים הוקצו עבורם מכסות מיוחדות של "מספרים ירוקים". עוד הוסיף כי רובם של בעלי "המספרים הירוקים" הם אנשים מבוגרים חסרי פנסיה, שיתקשו למצוא אפיק השתכרות חלופי אם תיווצר שחיקה משמעותית בערך רישיונותיהם עקב פתיחת הענף לתחרות. בהתחשב באמור עד כה טענה באת-כוח המדינה כי סעיף 14ה לפקודה נועד לאזן בין מכלול הזכויות והאינטרסים של הקבוצות השונות בענף המוניות על-מנת ליצור פשרה הוגנת וראויה ביניהם. מנגד, טענו בפנינו העותרים כי סעיף 14ה לפקודה עוצב בהשפעת לחצים שהפעילו בעלי "המספרים הירוקים" עובר לקבלת התיקון במחאה על המגמה לפתוח את ענף המוניות לתחרות. לגישתם, ההגנה על האינטרס הכלכלי של בעלי "המספרים הירוקים" אינה תכלית חקיקתית ראויה, ממספר טעמים: ראשית, רבים מבעלי "המספרים הירוקים" קיבלו את הרישיונות להפעלת מונית מן המדינה בימים שלא נגבתה בהם אגרה משמעותית עבורם; אחרים רכשו את הרישיונות בשוק החופשי אך השכירו אותם לנהגים שכירים וזכו לתשואה נכבדת אשר פיצתה אותם זה מכבר על השקעתם. על-כן סבורים העותרים כי ההפסד הכלכלי הצפוי לבעלי "המספרים הירוקים" עקב פתיחת ענף מפעילי המוניות לתחרות אינו רב, ומכל מקום, אינו ראוי להגנה. שנית, אף אם ערכם הכלכלי של "המספרים הירוקים" בשוק החופשי עלול להיפגע עקב פתיחת הענף לתחרות, אין לבעלי "המספרים הירוקים" זכות קנויה להמשך מדיניות הוויסות. זאת ועוד, לטענת העותרים, אין לפגוע בחופש עיסוקם ובעקרון התחרות החופשית רק כדי להגן על העוסקים הקיימים בענף. 21. לכאורה, התכלית של הגנה על בעלי "המספרים הירוקים" אכן מעוררת קושי. כידוע, חופש העיסוק הינו זכות מסוג "חירות" שמולה "היעדר זכות" של הזולת, על- כן הזכות לחופש עיסוק של אחד אינה יכולה כשלעצמה לשלול מאחרים את זכותם לעסוק באותו תחום או לחייב את השלטון לספק הגנה מפני כניסתם של מתחרים נוספים לענף. בהתחשב בכך, לו הייתה ההגנה על האינטרס הכלכלי של בעלי "המספרים הירוקים" תכלית בלעדית או אף דומיננטית של סעיף 14ה לפקודה, ייתכן שלא היינו רואים בטעם זה תכלית ראויה. אלא שבחינה לעומק של סעיף 14ה מלמדת כי לא כך הם פני הדברים. ראשית, עמדנו לעיל על התכלית התעבורתית של הסעיף - אספקת שירות אוטובוסים בעלות סבירה לציבור הרחב ודאגה לזרימת התנועה בצירי תחבורה מרכזיים. כאמור, הטעמים התעבורתיים הם ראויים, והם תכלית דומיננטית של סעיף 14ה לפקודה. שנית, מההיסטוריה החקיקתית של סעיף 14ה לפקודת התעבורה עולה כי האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" לשמירת הערך הכלכלי של רישיונותיהם היה שיקול נכבד במסגרת עיצוב ההסדר, אולם לא היה זה שיקול מכריע או בלעדי. מדבריהם של חברי- הכנסת בקריאה הראשונה ובקריאה השנייה והשלישית לתיקון 38 שקדם לתיקון 45 לפקודה עולה כי לצד האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" בשמירה על ערך רישיונותיהם, נשקלו גם עקרון התחרות החופשית וחופש העיסוק של נהגי המוניות השכירים (ראו ד"כ 144 (תשנ"ה) 6719, ישיבה מיום 20.2.1995, בעמ' 6725-6728). גם במסקנות ועדת שריג עובר לקבלת תיקון 45 לפקודה נשקל האינטרס של נהגי המוניות השכירים לצד האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" (ראו דוח ועדת שריג, עמ' 8). החלטת הממשלה משנת 1997 איזנה בין הזכויות והאינטרסים הרלוונטיים כשצידדה בפתיחה של ענף המוניות לתחרות, אף כי באופן זהיר והדרגתי. ואמנם, תיקון 45 לפקודה הוביל לפתיחה של ענף המוניות ליתר תחרות ביחס לעבר. הגם שנקבעה אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח עבור קבלת רישיון להפעלת מונית מהמדינה, בוטלה לחלוטין שיטת המכסות; לפי נתונים שהציג בפנינו בא-כוח המשיב 2 ושהעותרים לא חלקו עליהם, לאחר קבלתו של תיקון 45 חלה עלייה ניכרת, בשיעור של כ- 50% , במספר הרישיונות להפעלת מונית שהנפיק משרד התחבורה, ובמקביל - ירידה בשיעור של כ- 50% בערכם של הרישיונות להפעלת מונית בשוק החופשי. זאת ועוד, במסגרת תיקון 53 לפקודה הופחת שיעור "האגרה הרגילה" ל-185,000 ש"ח. מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), תשס"א-2001, בעמ' 63 עולה כי הפחתת שיעור האגרה במסגרת תיקון 53 נועדה לאפשר כניסת בעלי מוניות חדשים לענף, בין היתר מקרב נהגי המוניות השכירים. בהתחשב בכך אין ממש בטענת העותרים כי סעיף 14ה לפקודה נועד מעיקרו להגן על בעלי "המספרים הירוקים" ולחסום כניסת מתחרים נוספים לענף מפעילי המוניות. תחת זאת יש לקבל את עמדת באת-כוח המדינה שלפיה סעיף 14ה נועד לאזן בין צורכיהן של קבוצות אינטרסים שונות בשוק המוניות ולהתאימם לצורכי הציבור בכללו. 22. מהטעמים שיפורטו להלן, ההתחשבות באינטרסים של בעלי "המספרים הירוקים" שהיו בענף במשך שנים, כשהיא נמנית עם מכלול השיקולים לפתיחה הדרגתית של ענף המוניות לתחרות, היא לגיטימית, עם זאת אוסיף כי הזכויות שצברו בעלי "המספרים הירוקים" אינן מונעות מהממשלה, וכמובן מהמחוקק, לשנות את מדיניותם ולפתוח את הענף לתחרות נוספת. בא-כוח המשיב 2 טען בפנינו ש"המספר הירוק" הוא קניין בעליו, וכי פתיחת ענף המוניות לתחרות תוך פגיעה בערך הכלכלי של הרישיונות להפעלת מונית בשוק החופשי פוגעת בזכות הקניין החוקתית של בעלי "המספרים הירוקים". טענה זו מעלה שאלות נכבדות באשר להיקפה הפנימי של זכות הקניין החוקתית. כידוע, עוגנה זכות הקניין בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע כי: "אין פוגעים בקנינו של אדם", עם זאת חוק היסוד נמנע מלהגדיר את מאפייניה של זכות הקניין החוקתית ואת טיב הנכסים הנכללים בזכות המוגנת, לפיכך היקפה הפנימי של הזכות החוקתית האמורה נתונה לפרשנות על-פי העניין הנדון והקשרו. בין יתר הסוגיות שטרם הוכרעו בפסיקתנו לגבי היקפה של זכות הקניין החוקתית נכללת השאלה אם זכות הקניין החוקתית מכילה בהיקפה הפנימי גם טובות הנאה וזכויות בעלות ערך כלכלי שמקורן ברשויות השלטון, אשר יש המכנים אותן "הקניין החדש", כגון: רישיונות שמנפיקה המדינה (ראו: "‎C.A. REICH "THE NEW PROPERTY [60] ; עוד ראו א' ברק "החוקה הכלכלית של ישראל" [53], בעמ' 368. כן ראו בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר (להלן - בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. [31]), בעמ' 200-201). שאלה זו היא בעלת היבטים רבים. בלי להתיימר למצותם אציין כי במציאות של ימינו זכויות וחיובים רבים בעלי ערך כלכלי מקורם ברשויות השלטון, לפיכך יש בסיס לטענה כי לשם הגנה אפקטיבית על ההיבט הרכושי בקניין, ונוכח היותה של זכות הקניין אמצעי לשמירה על כבוד האדם ועל חירותו האישית, יש לכלול בגדרי הזכות החוקתית גם זכויות וחיובים שמקורם במשפט הציבורי (ראו דברי השופט טירקל בע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין [32], בעמ' 840-841. כן ראו דברי הנשיא ברק בע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 431). לעומת זאת, המתנגדים להכללת "הקניין החדש" בהיקפה הפנימי של הזכות החוקתית חוששים מפני הגבלת-יתר של רשויות השלטון, הכפופות ממילא לסייגים במשפט הציבורי. יש אף החוששים שמא פרשנות המרחיבה מדי את היקף זכות הקניין החוקתית תוביל להחלשת עוצמת ההגנה על הזכות האמורה או שמא למעורבות שיפוטית יתרה באקטים שלטוניים, לרבות התערבות במהותה של חקיקה כלכלית, סוציאלית או חברתית (ראו ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 329-332, 470-471, 578; כן ראו:.‎P.W. HOGG CONSTITUTIONAL LAW OF CANADA [57], AT PP 732-733). ענייננו הוא ברישיונות להפעלת מונית המוענקים על-ידי המדינה. הרישיונות הללו חיים בעת ובעונה אחת בשני תחומים משפטיים. לידתם של "המספרים הירוקים" וחייהם מתקיימים בגדרי המשפט הציבורי. השימוש ברישיונות הללו כפוף לתנאים המנויים בפקודת התעבורה, ובמקרים מתאימים מוסמכת הרשות לשלול את הרישיון מבעליו אף אם נרכש בשוק החופשי ולא מידי הרשות (ראו למשל בג"ץ 325/86 אמויאל נ' המפקח הארצי על התעבורה [33], בעמ' 300-301. כן ראו בג"ץ 3130/98 מוניות דוד בע"מ נ' שר התחבורה [34]). על-כן "המספרים הירוקים" אינם קניין במובנו הקלאסי, עם זאת ניתן לסחור ב"המספר הירוק" ולהעבירו לאחר העומד בתנאי הכשירות האישיים הקבועים בפקודת התעבורה שהם מינימליים במהותם, עם קבלת היתר לכך. העבירות והסחירות של "המספר הירוק" והיותו בעל שווי כלכלי בשוק החופשי מקנים ל"המספר הירוק" אופי קנייני, על-פי מאפייניה של זכות הקניין במשפט הפרטי. בכך נבדל "המספר הירוק" מרובם המכריע של הרישיונות הניתנים על-ידי המדינה. בהתחשב בכך ייתכן כי על-אף הזהירות המתחייבת מפני הרחבת-יתר של זכות הקניין החוקתית יש מקום לקבוע כי "המספר הירוק" נכלל בהיקפה הפנימי של הזכות המוגנת (ראו: י' ויסמן דיני קניין - חלק כללי [47], בעמ' 59, 74, 104; י' ויסמן "הגנה חוקתית לקניין" [54], בעמ' 269. והשוו דברי השופט מלץ בע"א 199/88 מדינת ישראל נ' מיכאלי [35], בעמ' 219, בימים שקבלת רישיון להפעלת מונית היה מותנה בהם ברישיון בר-תוקף לנהיגת מונית. כן ראו :‎S. OXENHANDLER "TAXICAB LICENSES ]IN SEARCH OF A FIFTH AMENDMENT, COMPENSABLE PROPERTY INTEREST" [61). מטעמים שיובהרו להלן סוגיה זו אינה צריכה הכרעתנו, ואינני רואה להביע עמדה בה, עם זאת אציין כי אף אם "המספר הירוק" נכלל בגדר זכות הקניין המוגנת בחוק היסוד כטענת בא-כוח המשיב 2, עדיין עומדת השאלה מתי מתקיימת "פגיעה" בזכות הקניין החוקתית. לכאורה, ניתן לטעון כי זכות הקניין נפגעת כאשר הערך הרכושי של הנכס קטן לעומת ערכו עובר לפעולה השלטונית, למעט כאשר ירידת הערך היא שולית (‎DE MINIMIS). אלא שהגדרה כזו עלולה להיות רחבה מדי בהתחשב בכך שפעולות שלטון יום-יומיות עשויות להשפיע על ערך רכושו של הפרט. על-כן יש המציעים כי פגיעה בזכות הקניין החוקתית תתייחס רק לאקטים "...בעלי השלכות אישיות מהותיות..." על מצבו של בעל הזכות (ראו דברי הנשיא שמגר בע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 332. כן ראו דברי הנשיא ברק, שם, בעמ' 431). אלא שגם הגדרה זו ל"פגיעה" בזכות הקניין אינה ממצה. כך, למשל, מתעוררת שאלה אם שינויים במדיניות כללית של הרשות הגורמים לירידה משמעותית בערכו הכלכלי של נכס בידי הפרט, עולים כדי פגיעה בזכות החוקתית; זאת, נוכח ההלכה הפסוקה של בית-משפט זה מימים ימימה שלפיה אין לאדם זכות קנויה לכך שמדיניות המיטיבה עמו ברמה הכלכלית תישאר קפואה ללא שינוי (ראו: בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח הנ"ל [12], בעמ' 456; בג"ץ 52/91 עתידות - קופת פנסיה בע"מ נ' שר האוצר [36], בעמ' 527; בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל [37], בעמ' 470). בהתחשב בהלכה הפסוקה הנ"ל שאלה היא אם ירידה בשווי השוק של הרישיון להפעלת מונית עקב פתיחה של ענף מפעילי המוניות לתחרות תיחשב פגיעה בזכות חוקתית שיש לבוחנה בגדרי פיסקת ההגבלה, או שמא אף אם קיימת זכות חוקתית - ובכך כאמור אינני מכריעה - אין בהורדת השווי כדי לפגוע בזכות האמורה (ראו והשוו: בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. הנ"ל [31], בעמ' 200-202; ויסמן, במאמרו הנ"ל [54], בעמ' 272-273). העתירה שלפנינו אינה מצריכה הכרעה במכלול השאלות האמורות, באשר אין בהן כדי לשנות מן המסקנה שהגענו אליה, ולפיה התכלית הנדונה של סעיף 14ה לפקודה - איזון בין צרכים של קבוצות שונות בענף המוניות - ראויה היא: אף אם נקבל לצורך הדיון את טענת בא-כוח המשיב 2 שלפיה "המספר הירוק" מוגן במסגרת היקפה הפנימי של זכות הקניין החוקתית, ברי כי אין זו זכות מוחלטת. כמו יתר זכויות האדם, אף זכות הקניין החוקתית היא יחסית וניתנת לאיזון עם זכויות ואינטרסים מתחרים, ובלבד שמתקיימות דרישותיה של פיסקת ההגבלה. אשר-על-כן היה המחוקק רשאי לאזן במסגרת סעיף 14ה לפקודה בין צורכי התחבורה הציבורית בארץ וחופש העיסוק והתחרות של נהגי המוניות השכירים לבין זכות הקניין של בעלי "המספרים הירוקים", אם אמנם קיימת בידם זכות קניינית שנפגעה. בהקשר זה רואה אני להשאיר בצריך עיון את השאלה מהי רמת ההגנה שתינתן לזכותם של בעלי "המספרים הירוקים". זאת, בהתחשב באופיו הציבורי של "המספר הירוק" כרישיון הניתן על- ידי המדינה וכפוף לכללי המשפט המינהלי, ונוכח התפקיד החברתי שניתן לייחס לקניין הפרטי (ראו דברי הנשיא ברק בע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ [38], בעמ' 937). אך ניתן גם לגרוס כאמור כי האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" בשמירה על ערך רישיונותיהם אינו עולה כדי זכות חוקתית, אלא מדובר בהסתמכות על מצב קיים, וייתכן אף ציפייה שאינה מגיעה כדי זכות. אף בהנחה שכך, משראו הרשויות המוסמכות לפתוח את ענף המוניות ליתר תחרות, היה בסמכותן לשקול את ההשלכות הצפויות מכך לגבי מי שנהנה מן המדיניות שנהגה עד אותה עת. עמדנו לעיל על כך שעל-פי ההלכה הפסוקה, האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" בהמשך מדיניות הוויסות שהיטיבה עמם אין בו כדי למנוע את שינויה, עם זאת נכונים בעניין זה דבריו של השופט זמיר בבג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין [39], בעמ' 594: "אדם נוטה לסמוך על המצב הקיים. הוא מתאים עצמו לדין החל. אכן, הוא אינו מוגן מפני שינוי המצב והדין על-ידי הרשות המוסמכת, אך הוא רשאי לצפות כי השינוי יונהג בסבירות ובהגינות". במשך שנים היה ערכו של "המספר הירוק" בשוק החופשי גבוה נוכח מדיניות הוויסות שהנהיגה המדינה. על-פי הדין שהיה נוהג באותה תקופה, אף הוקצו מכסות מיוחדות של "מספרים ירוקים" לאוכלוסיות נזקקות על-מנת לספק להן מקור פרנסה. לגבי חלק מבעלי "המספרים הירוקים" הרישיון להפעלת מונית מהווה אפיק השקעה כלכלית נוכח היעדר זיקה הכרחית בין בעלות ב"מספר ירוק" לבין נהיגה במונית. בהתחשב בכך פתיחה מיידית של הענף לתחרות מלאה באופן שיוביל לירידה חדה בערכו הכלכלי של "המספר הירוק" בשוק החופשי עלולה לפגוע פגיעה אנושה בן לילה בפרנסתם של רבים מבעלי "המספרים הירוקים" בלא שהות מספקת להיערך למצב החדש. אין לצפות מן הרשויות להתעלם מחשש זה ולעצום עיניהן אל מול מציאות קיימת שהיה להן חלק ביצירתה. בהתחשב בכך אין פגם חוקתי בהוראת חוק המביאה בחשבון מדיניות של פתיחה מבוקרת והדרגתית של ענף מפעילי המוניות לתחרות תחת פתיחה מיידית של הענף לתחרות מלאה כמוצע על-ידי העותרים (השוו לפסיקה שעניינה קביעת הוראות מעבר עקב התחשבות במצבם של עוסקים קיימים: בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 411; בג"ץ 5936/97 לם הנ"ל [3], בעמ' 687-688). המסקנה המתבקשת אפוא היא כי הבאת עניינם של בעלי "המספרים הירוקים" בגדר עיצוב ההסדר הקבוע בהוראת סעיף 14ה לפקודה הינה במסגרת התכלית של איזון ראוי בין זכויות, אינטרסים וצרכים מתחרים של קבוצות שונות בענף המוניות. ככלל, קביעת איזון סביר והוגן בין פרטים בעלי זכויות ואינטרסים מנוגדים היא תכלית חקיקתית ראויה, שכן יש בה לאפשר חיים בצוותא במסגרת חברתית המכבדת זכויות אדם (ראו ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 342, 434; ברק בספרו הנ"ל [46], בעמ' 525). אשר-על-כן נראה כי התכליות של סעיף 14ה לפקודה - הן התכלית התעבורתית הן התכלית בדבר איזון בין קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות - ראויות הן. אמצעי שמידתו אינה עולה על הנדרש 23. במסגרת בחינת החוקתיות של סעיף 14ה לפקודת התעבורה אין די בכך שהתכלית החקיקתית נמצאה ראויה, ויש להוסיף ולבחון אם הפגיעה בזכות המוגנת אינה עולה על הנדרש. בהקשר זה נהוג להצביע על שלושה מבחני משנה המהווים אמות-מידה עקרוניות לקביעת מידתיותו של דבר חקיקה הפוגע בזכות יסוד חוקתית (ראו בג"ץ 1030/99 אורון הנ"ל [6], בעמ' 665 ואילך). על-פי מבחן המשנה הראשון, נדרשת התאמה בין האמצעי החקיקתי הפוגע בזכות החוקתית לבין התכלית שנועד החוק להגשים. על האמצעי החקיקתי להיות ענייני ולהוביל באופן רציונלי להגשמת מטרת החקיקה. ברי כי אל לאמצעי להיות שרירותי, בלתי סביר או בלתי הוגן (להלן - מבחן התאמת האמצעי לתכלית). מבחן המשנה השני קובע כי אמצעי חקיקתי הפוגע בזכות אדם חוקתית ייחשב מידתי אם לא ניתן להשיג את תכלית החוק על-ידי אמצעי אחר שפגיעתו בזכות האדם קטנה יותר. ככלל, הדרישה כי החקיקה תפגע בזכות החוקתית המוגנת במידה הקטנה ביותר האפשרית לשם השגת תכלית החוק הוא לב לבו של מבחן המידתיות. בלשונו של הנשיא ברק: "על המחוקק להתחיל ב'מדרגה' הפוגעת פחות, ולעלות אט אט בגרם המדרגות, עד שהוא מגיע לאותה מדרגה אשר במסגרתה התכלית הראויה מושגת בלא לפגוע מעבר לדרוש בזכות האדם" (ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' ‎KOMMERS ;444 SUPRA [56], AT PP. 276-278) )להלן - מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה). במסגרת מבחן המשנה השלישי נשקלת התועלת שתצמח לציבור מן החקיקה הנדונה לעומת הפגיעה בזכותו החוקתית של הפרט כתוצאה מהפעלת האמצעי שנבחר. לפי מבחן זה, נדרש יחס סביר בין הפגיעה בחופש העיסוק לבין היתרון החברתי הצומח מן הפגיעה (להלן - מבחן המידתיות במובן הצר). (ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' -437 436. כן ראו ‎.(R. V. OAKES (1986) [45], AT PP. 139-140 יצוין כי יש הסבורים שאין לראות במבחן המשנה השלישי אמת-מידה עצמאית בביקורת החוקתית, ודי בכך שהאמצעי הנבחר קשור לפי מהותו והגיונו לתכלית הראויה, ואין אמצעי דומה לו או קרוב לו בתוך מיתחם האפשרויות הסבירות היכול להביא להשגת המטרה תוך פגיעה פחותה בזכות החוקתית (ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' HOGG SUPRA [57], AT PP. 765-766 ;347). ודוק, הדרישה כי על המחוקק לבחור באמצעי הפוגע בזכות החוקתית במידה שאינה עולה על הנדרש לשם השגת תכלית החוק אין כוונתה כי על המחוקק להיצמד תמיד לדרגה הנמוכה ביותר שבתחתית הסולם. קביעה כזו תקשה מדי על המחוקק, אשר לא יוכל לחדור מבעד למחסום הביקורת השיפוטית. זאת ועוד, שאלת המידתיות היא לרוב מסוג השאלות שאין עליהן תשובה מדויקת ואחידה, שכן היא דורשת מלאכת שקלול והערכה. ייתכנו מצבים שבהם בחירה באמצעי חלופי הפוגע בזכות החוקתית מעט פחות, עלולה להביא להפחתה ניכרת במידת ההגשמה של התכלית או במידת התועלת שתצמח ממנה, ועל-כן לא יהיה זה מן הראוי לחייב את המחוקק לאמץ את האמצעי האמור. עקב כך הכיר בית-משפט זה ב"מרחב תימרון חוקתי" המכונה גם "מיתחם המידתיות". גבולותיו של מרחב התמרון החוקתי נקבעים על-ידי בית-המשפט בכל מקרה לגופו על- פי נסיבותיו, בהתחשב במהותן של הזכות הנפגעת ועוצמת הפגיעה בה אל מול טיבם ומהותם של הזכויות או האינטרסים המתחרים. בית-המשפט לא ימיר את שיקוליו של המחוקק בשיקול-דעתו שלו ויימנע מהתערבות כל עוד האמצעי הנבחר על-ידי המחוקק מצוי בגדרי מיתחם המידתיות. בית-המשפט יתערב רק כאשר האמצעי הנבחר חורג באופן משמעותי מגדריו של המיתחם, והוא בלתי מידתי באופן ברור (ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי הנ"ל [15], בעמ' 347, 438; בג"ץ 450/97 תנופה הנ"ל [9], בעמ' 452; בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 387-389). 24. האמצעי שנבחר על-ידי המחוקק במסגרת סעיף 14ה לפקודה הוא אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח תמורת קבלת רישיון להפעלת מונית מהמדינה. נכונה טענת העותרים כי אגרה בסך 205,000 ש"ח (במסגרת תיקון 45) או בסך 185,000 ש"ח (לאחר תיקון 53 לפקודה) שיעורה גבוה. השאלה שעלינו לבחון היא אם שיעור האגרה פוגע מעבר לנדרש בזכותם החוקתית של העותרים. לשם כך נעזר בשלושת מבחני המשנה של דרישת המידתיות, שעמדנו עליהם לעיל. 25. נראה כי האגרה בסעיף 14ה מקיימת את המבחן שעניינו התאמת האמצעי לתכלית בהיותה אמצעי מתאים להשגת תכליותיו של סעיף 14ה לפקודה. מחד, אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח היא אמצעי רגולטיבי לוויסות כמות המוניות בארץ, שכן היא מונעת כניסה גורפת של עוסקים חדשים לענף מפעילי המוניות בן לילה. בכך נותנת האגרה מענה לחשש מפני הגדלה בלתי סבירה של עומס התנועה וזיהום האוויר בכבישים, כמו כן נמנעת פגיעה אנושה בערך הרישיונות של בעלי "המספרים הירוקים" ובשיעור הסובסידיות המשתלמות לחברות האוטובוסים. מאידך, סעיף 14ה קובע מנגנון להפחתה מבוקרת בשיעור "האגרה הרגילה", ונעמוד עליו להלן. המנגנון האמור להפחתת שיעור "האגרה הרגילה" מאפשר להרחיב בהדרגה את אפשרות הכניסה של עוסקים חדשים לענף מפעילי המוניות ולפתוח את הענף באופן הדרגתי ליתר תחרות. בכך יש כדי לקדם את עניינם של העותרים כנהגי מוניות שכירים המעוניינים בפתיחת הענף לתחרות חופשית. זאת ועוד, סעיף 14ה קובע אגרה בשיעור מופחת, שיפורט עליה בהמשך, לטובת נהגי מוניות שכירים בעלי ותק בנהיגת מונית המבקשים לקבל רישיון להפעלת מונית. הנה-כי-כן, האגרה בסעיף 14ה לפקודה מאזנת בין מכלול הזכויות והאינטרסים בענף המוניות, והיא משמשת אמצעי רציונלי ומתאים להשגת התכליות החקיקתיות של סעיף 14ה לפקודה. העותרים טענו בפנינו כי האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה היא אמצעי פסול להשגת תכליות החוק, שכן אין לגבות אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח עבור רישיון להיכנס לעיסוק. עוד טענו כי נוכח הפיצול הקיים בפקודה ובתקנות התעבורה בין אגרה בעד הגשת בקשה לקבלת רישיון להפעלת מונית, ששיעורה מגיע כיום כדי 569 ש"ח, לבין אגרה בעד קבלת הרישיון להפעלת מונית, ששיעורה הוא עשרות אלפי ש"ח כקבוע בסעיף 14ה לפקודה, הרי האגרה האחרונה היא מס, באשר אין יחס סביר בין התשלום לבין השירות השלטוני שניתן עבורו. לטענת העותרים, אל למדינה להטיל מס על זכותם לעסוק בהפעלת מונית. טענתם זו של העותרים אינה מקובלת עלינו. כידוע, אגרה היא קטגוריית ביניים בין מס למחיר, והיא כוללת מאפיינים מזה ומזה (ראו: ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור [40], בעמ' 377 ; א' נמדר דיני מסים [מסי הכנסה] (כרך א) [48], בעמ' 29-30). האגרה בעד רישיון להפעלת מונית לפי סעיף 14ה לפקודה קרובה במאפייניה למחיר יותר מלמס. ראשית, בניגוד לחקיקת מס, התכלית הדומיננטית של האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה אינה העשרת הקופה הציבורית, אלא מימוש התכליות החקיקתיות שעמדנו עליהן לעיל. שנית, הרישיון להפעלת מונית הוא בעל שווי שוק גבוה, וניתן לסחור בו (אף כי עבירותו של הרישיון מותנית בהיתר וכפופה לעמידה של מקבל הרישיון בתנאי כשירות, שאופיים מינימלי). בעלי הרישיון להפעלת מונית אף נהנים מהטבות מס משמעותיות ברכישת הרכב המשמש למונית על-מנת לעודד תחלופה ברכבי המוניות לשם שמירה על רמת בטיחותם. נוכח התמורה הכלכלית שמקבל לידיו בעל הרישיון להפעלת מונית - הן שווי השוק של הרישיון והאפשרות לסחור בו הן הטבות המס ברכישת המונית - אין פסול בגביית האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה עבור קבלת הרישיון מן המדינה, אף כי צודקים העותרים בטענתם כי שווי השוק של הרישיון להפעלת מונית הושפע משך השנים במידה לא מועטה ממדיניות משרד התחבורה, שבעטייה הביקוש ל"מספרים ירוקים" עלה על ההיצע. נכונה גם טענתם כי האגרה לפי סעיף 14ה לפקודה היא אמצעי ויסות שאינו שווה לכל כיס, והיא מבוססת על יכולת פיננסית אשר אינה מתחייבת בהכרח ממהות העיסוק של הפעלת מונית. בהתחשב בכל אלה ייתכן כי האגרה לפי סעיף 14ה אינה האמצעי האידאלי או האופטימלי לשם השגת תכליות החוק, עם זאת מן הטעמים שהוצגו לעיל, ובהתחשב בכך שבעל "מספר ירוק" מקבל לידיו נכס בעל ערך כלכלי נכבד, היא אמצעי מתאים ורציונלי למימוש תכליות החוק. 26. האם האגרה לפי סעיף 14ה לפקודה עומדת במבחן המשנה השני, קרי מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה? כפי שיפורט להלן, המחוקק העדיף אמצעי זה על פני אמצעים פוגעניים אחרים שנהגו בעבר. לא נטען בפנינו כי קיים אמצעי אחר שיהיה בו כדי להשיג את מטרותיו של סעיף 14ה, ושפגיעתו בחופש עיסוקם של העותרים מועטה ביחס לאגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה. הצעת העותרים ליתן "מספר ירוק" לכל נהג מונית העומד בתנאי הכשירות האישיים הקבועים בפקודה בלא אגרה כלל או תמורת אגרה ששיעורה מאות ש"ח בלבד, נוגדת את מגמת הוויסות של כמות המוניות המופעלות בארץ תוך פתיחה הדרגתית וזהירה של הענף לתחרות חופשית, ועל-כן אין בה כדי להשיג את מטרות החקיקה. מהטעמים שיפורטו להלן שוכנענו כי האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה מצויה במיתחם המידתיות באופן שאינו מקים עילה להתערבותנו. כמתואר לעיל, פקודת התעבורה עברה במשך השנים מספר רב של תיקוני חקיקה שבמסגרתם ניסה משרד התחבורה חלופות שונות לשם הסדרתו של ענף המוניות. מההיסטוריה החקיקתית של תיקון 45 לפקודה ומהמלצותיהן של ועדת רייכמן וועדת שריג עולה כי שיטת האגרה אומצה על-ידי המחוקק לאחר שאמצעי הסדרה אחרים שנוסו - נכשלו. כאמור, במשך שנים נהגה בענף המוניות שיטת המכסות. יתרונה של שיטת המכסות היה נעוץ בכך שכל מי שהשתתף בהגרלת הרישיונות שהקצתה המדינה היה בעל סיכוי שווה לזכייה, אף-על-פי-כן האפשרות לקבלת "מספר ירוק" מן המדינה במסגרת שיטת המכסות הייתה מצומצמת, שכן מספר מבקשי הרישיונות עלה בהרבה על מכסת הרישיונות שהוקצו. זאת ועוד, התוצאה של שיטת המכסות הייתה כי מי שזכה ב"מספר ירוק" בהגרלת הרישיונות שהוקצו על-ידי המדינה קיבל לידיו פוטנציאל לרווח כספי גדול תמורת אגרה מינימלית, ואילו נהגי המוניות השכירים שלא זכו בהגרלה נאלצו לשלם דמי שכירות גבוהים בשוק החופשי עבור "מספר ירוק". גם תיקון 38 שהנהיג שיטה משולבת שבמסגרתה נקבעו מכסות להקצאת רישיונות וכן אגרה בשיעור של 135,000 ש"ח עבור קבלת רישיון מהמדינה לא הובילו לתוצאות הרצויות. עובר לקבלת תיקון 45 לפקודה היו מונחות בפני המחוקק המלצותיהן של ועדת רייכמן וועדת שריג, אשר המליצו לזנוח לחלוטין את שיטת המכסות ולווסת את מספר המוניות בארץ באמצעות אגרה חד-פעמית בשיעור מתאים. כאמור, המלצה זו יושמה במסגרת תיקון 45 לפקודה. לכאורה, יתרונה של האגרה לעומת שיטת המכסות נעוץ בהיבטים אחדים: ראשית, מדובר באמצעי רגולטיבי גמיש במובן זה שניתן להפחית את שיעור האגרה באופן מדורג תוך בחינה מתמדת של המציאות המשתנה אל מול הצרכים והאינטרסים הרלוונטיים. האגרה היא כלי כלכלי, וניתן לעדכן את שיעורה על-פי הצרכים המשתנים. שנית, גביית אגרה בעד קבלת רישיון להפעלת מונית מהמדינה מבטיחה בקרה על שווי הרישיון בשוק החופשי, שכן ניתן להניח שמחיר השוק של "המספר הירוק" לא יהיה גבוה משיעור האגרה המשתלמת למדינה בעד הרישיון. עקב כך נמנעות עליות מופרזות או תנודות חריפות במחיר השוק של הרישיון באופן המגן על נהגי המוניות השכירים הנאלצים לשכור רישיונות להפעלת מונית מבעלי "המספרים הירוקים". שלישית, שיטת האגרה מונעת מצב שכנגדו יצא קצפם של העותרים בעתירה המקורית, שכן במסגרת שיטת המכסות קיבלו בעלי "המספרים הירוקים" רישיונות להפעלת מונית מן המדינה תמורת תשלום מינימלי וזכו לרווח כספי ניכר עקב שווי השוק הגבוה של הרישיונות. הנה-כי-כן, המסקנה המתבקשת היא כי שיטת המכסות כפי שהופעלה בעבר אינה אמצעי רגולטיבי עדיף ומידתי ביחס לשיטת האגרה. נראה כי גם העותרים מסכימים לכך בטיעוניהם. הסקירה המשווה בשיטות המוכרות לנו מלמדת כי אין מדינה נוספת בעלת הסדר זהה בכל מאפייניו לזה הקבוע בסעיף 14ה לפקודה, עם זאת גביית תשלום בשיעור גבוה עבור קבלת רישיון להפעלת מונית אינה מייחדת את ישראל והיא נהוגה במקומות נוספים בעולם (ראו לעניין זה האסמכתאות המצוינות לעיל בפיסקה 18). כך, למשל, בשיקגו ובניו-יורק נמכרים רישיונות להפעלת מונית שמקצה הרשות (-‎TAXICAB MEDALLIONS) במכירות פומביות תמורת סכומים גבוהים (למעלה מ-$200,000 בניו- יורק). אמנם, ישנן מדינות בעולם המווסתות את מספר המוניות בתחומן באמצעים אחרים. כך, למשל, בלונדון נדרשים המבקשים להפעיל מונית לעמוד במבחני קבלה לתפקיד לאחר לימודים שאורכם כשנתיים. ניתן לטעון כי אמצעי זה פוגע במידה פחותה בחופש העיסוק, והוא מותאם יותר למהות העיסוק של הפעלת מונית ביחס לגביית אגרה בשיעור גבוה עבור קבלת הרישיון, עם זאת עלינו לזכור כי לכל מדינה מאפיינים ייחודיים לה, על-פי הצרכים והמבנה של התחבורה הציבורית ושל ענף המוניות בתחומה. בישראל מאז שנות השמונים ניתנו הרישיונות להפעלת מונית גם למי שלא עסק מעולם בנהיגת מונית, והוענקו בין היתר לנכי צה"ל, למשפחות של חיילים שנספו במערכה ולעולים חדשים כמקור תמיכה כלכלי. בהתחשב בכך, ונוכח מבנה הענף ומאפייניו, ספק אם ההסדר הלונדוני מתאים למציאות הישראלית. מכל מקום, נראה כי שיטת האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה - אף אם אינה אידאלית - אינה חורגת ממיתחם המידתיות. 27. מסקנתנו כי שיטת האגרה היא אמצעי מתאים ומידתי להשגת תכליות החוק, איננה סוף פסוק. שאלה נוספת במסגרת בחינת המידתיות של סעיף 14ה לפקודה היא אם שיעור "האגרה הרגילה" הקבועה בסעיף, קרי 205,000 ש"ח במסגרת תיקון 45 ו-185,000 ש"ח לאחר תיקון 53, אינו עולה על הנדרש. שאלה זו אינה פשוטה. ברי כי לא ניתן להסתפק בשלב זה באגרה ששיעורה הוא מאות או אלפי ש"ח בלבד, שכן לא יהיה בכך כדי להשיג את מטרות החקיקה, עם זאת קביעת שיעור האגרה המדויק שנדרש על-מנת לממש את תכליות החוק היא מלאכה מורכבת. לאחר שבחנו את העניין באנו למסקנה כי שיעור האגרה הקבוע בסעיף 14ה לפקודה, על מכלול סעיפיו הקטנים, הינו מידתי. ראשית, שיעור האגרה בתיקון 45 לפקודה נקבע, בין היתר, בהתבסס על המלצותיה של ועדת שריג, אשר בחנה את הסוגיה והמליצה כי שיעור האגרה עבור קבלת רישיון להפעלת מונית ייקבע בשלב הראשון בהתחשב בשווי השוק של "המספר הירוק" אותה עת. נראה כי קביעת שיעור האגרה נעשתה בהתאם להמלצת הוועדה, והיא נגזרת מהתכלית החקיקתית של ויסות מספר המוניות בענף. שנית, האגרה בסך 205,000 ש"ח, שנקבעה במסגרת תיקון 45 לפקודה, לא נועדה להישאר קפואה בהתחשב בכך שסעיף 14ה קובע מנגנון להפחתה מבוקרת בשיעור "האגרה הרגילה". מנגנון זה מורכב משניים: לפי סעיף 14ה(ב) לפקודה, בתחילת כל רבעון בשנה יופחת 1.25% מסכום "האגרה הרגילה" כשהוא מעודכן לפי שיעור עליית המדד. זאת ועוד, סעיף 14ה(ג) מקנה לשר התחבורה שיקול-דעת להפחית בצו את סכום "האגרה הרגילה" אם "ראה כי צורכי המשק מצדיקים זאת", באישור ועדת הכספים של הכנסת. נוכח המנגנון האמור צפוי שיעור האגרה המשתלמת בגין קבלת רישיון להפעלת מונית לרדת במהלך השנים הקרובות. ואמנם, תיקון 53 לפקודה, שהפחית את שיעור האגרה ל-185,000 ש"ח, מצביע על מגמת ההפחתה בשיעור "האגרה הרגילה", והוא נותן ביטוי ממשי למדיניות בדבר פתיחה מבוקרת של הענף ליתר תחרות תוך הרחבת האפשרות של נהגי המוניות השכירים להפעיל מונית בעצמם. זאת ועוד, סעיף 14ה(א)(1) לחוק מתחשב בזיקה שבין העיסוק בנהיגת מונית לבין הפעלת מונית וקובע אגרה בשיעור מופחת של 110,000 ש"ח לטובת בעלי ותק בנהיגת מונית המבקשים לקבל "מספר ירוק" מהמדינה. בהקשר זה אציין כי בעתירה המקורית - כאשר היו העותרים חסרי הוותק הנדרש לצורך האגרה המופחתת לפי סעיף 14ה לפקודה - טען בא- כוחם כי סעיף 14ה מפלה שלא כדין בין נהגי מוניות ותיקים הזכאים לאגרה בשיעור מופחת לבין נהגי מוניות חדשים החייבים בתשלום "אגרה רגילה". דין הטענה האמורה להידחות. כאמור, מן הטעמים שפורטו בראשית חוות-דעתי נראה כי הפעלת מונית היא עיסוק נפרד מנהיגת מונית, אף-על-פי-כן קיימת זיקה הדוקה בין השניים, באשר לא ניתן לנהוג במונית ללא רישיון הפעלה. נוכח הזיקה האמורה בין שני העיסוקים ברי כי אילו היה ניתן להסתפק באגרה מופחתת לגבי כל נהגי המוניות השכירים המבקשים לקבל רישיון להפעלת מונית, הייתה זו הבחנה רלוונטית ביניהם לבין מבקשי רישיונות הפעלה שאינם עוסקים בנהיגת מונית. אלא שהפחתת שיעור "האגרה הרגילה" ביחס לכל נהגי המוניות השכירים הייתה מובילה להגדלה משמעותית של מספר המוניות בכבישים תוך זמן קצר. תוצאה זו הייתה עומדת בניגוד לתכלית התעבורתית של סעיף 14ה לפקודה שעניינה עומס תנועה בכבישים וגובה הסובסידיות לחברות האוטובוסים, ואף בניגוד לתכלית הנוספת של החוק בדבר איזון ראוי בין צורכיהן של קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות. בהתחשב בכך הגבלת "האגרה המופחתת" לבעלי ותק בנהיגת מונית אשר זיקתם לענף היא הדוקה והוכחה במשך מספר שנים לא מועט, שבמהלכן נאלצו לשכור "מספר ירוק" מאחרים, מהווה הבחנה מותרת בתוך קבוצת השוויון של נהגי המוניות השכירים (על קבוצת שוויון ראו: בג"ץ 441/97 צנוירט נ' ראש-עיריית ירושלים [41], בעמ' 807-811 וכן בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות [42], בעמ' 281 ואילך; על ההבחנה בין עוסקים ותיקים לחדשים לעניין בחינת מידתיות החוק ראו בג"ץ 1715/97 מנהלי השקעות הנ"ל [1], בעמ' 411). זאת ועוד, מאחר שמנגנון ההפחתה הקבוע בסעיף 14ה לחוק חל רק לגבי "האגרה הרגילה", ואילו "האגרה המופחתת" מוגבלת עד שנת 2007 ושיעורה נותר קבוע (למעט עדכון לפי שיעור עליית המדד), הרי הפער בין שני סוגי האגרות ילך ויצטמצם עם חלוף הזמן. מן האמור עד כה עולה כי סעיף 14ה לפקודה יוצר מכניזם של בלמים ואיזונים, שנועד להפחית את מידת הפגיעה בחופש העיסוק של נהגי מוניות שכירים המבקשים להיכנס לענף מפעילי המוניות. האיזון שנבחר על-ידי המחוקק בין מכלול הזכויות והאינטרסים הרלוונטיים להסדרת ענף המוניות אינו היחיד האפשרי, אולם אין בו כדי לחרוג ממיתחם המידתיות. עקב כך באנו למסקנה כי התמהיל הכולל שבסעיף 14ה מקיים את מבחן המשנה השלישי - מבחן המידתיות במובן הצר, שכן מתקיים יחס סביר בין הפגיעה בחופש העיסוק לבין התועלת החברתית הצומחת מהגשמת תכליות החקיקה. בעניין זה נתנו משקל לעובדה כי לאופן הסדרת ענף המוניות בישראל עשויות להיות השלכות תעבורתיות, כלכליות וחברתיות, וכי יש להכיר בהקשר זה בקיומו של מרחב תמרון רחב יחסית של המחוקק בבחירת האמצעי הראוי. אשר-על-כן, וממכלול הטעמים שהובאו לעיל, ניתן לקבוע כי הפגיעה של סעיף 14ה בחופש העיסוק של העותרים אינה עולה על הנדרש. הנה-כי-כן, אף שסעיף 14ה לפקודה פוגע בחופש העיסוק של העותרים, מסקנתנו היא כי הפגיעה עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה והיא כדין. 28. בסיום הדברים יצוין כי גם לאחר שהתקבל תיקון 53 לפקודה, נותר על כנו שיקול-הדעת המסור לשר התחבורה לפי סעיף 14ה(ג) לפקודה, להפחית את שיעור "האגרה הרגילה". על-פי הכללים הנוהגים בשיטתנו המשפטית, מחויב שר התחבורה להפעיל את שיקול-דעתו האמור תוך איזון ראוי בין מכלול הזכויות והאינטרסים הרלוונטיים לעניין על בסיס תשתית עובדתית ראויה. משכך, ראוי כי משרד התחבורה ידאג לאיסוף מידע עדכני לגבי ענף המוניות, כפי שהומלץ במסקנות ועדת רייכמן וועדת שריג וכן בדוח מבקר המדינה לשנת 1991 [62], אם וכאשר ישקול את שאלת המשך הפתיחה ההדרגתית של ענף המוניות לתחרות. טענות נוספות של העותרים 29. העותרים עוררו כמה טענות נוספות שלא מצאנו בהן ממש, ואליהן אתייחס בקצרה. לטענת העותרים, סעיף 14ה לפקודת התעבורה פוגע בזכותם החוקתית לכבוד, שכן הוא מקבע קיומם של שני "מעמדות" בענף המוניות: בעלי "המספרים הירוקים" השולטים בענף, מחד, ונהגי המוניות ה"שכירים" התלויים בחסדי הראשונים לפרנסתם, מאידך. דין טענה זו להידחות. "כבוד, רחב ככל שיהיה, איננו כול-בו. יש לתת לכבוד פירוש שישמור על קשר עם המובן הלשוני, הוא המובן המקובל, של כבוד" (דברי השופט זמיר בבג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת [43], בעמ' 497. כן ראו דבריי בבג"ץ 1163/98 שדות נ' שירות בתי הסוהר [44], בעמ' 863-864). עיסוק כנהג מונית "שכיר", כשלעצמו, אינו עולה כדי פגיעה בזכות החוקתית לכבוד, אף אם העותרים נאלצים לשם פרנסתם לשכור מבעלי "המספרים הירוקים" רישיון להפעלת מונית. גם לא מצאנו ממש בטענות העותרים כי סעיף 14ה לפקודה מפלה אותם לרעה לעומת סוגים אחרים של הסעה ציבורית בשכר, שהרישיונות עבורם ניתנים תמורת אגרה נמוכה ששיעורה מגיע, לטענתם, כדי מאות ש"ח בלבד. כבר עמדנו על כך שרישיון להפעלת מונית הוא ייחודי נוכח היותו עביר וסחיר ובעל שווי שוק גבוה. בנסיבות אלה אין פסול בכך שהמחוקק בחר לווסת את הכניסה לענף מפעילי המוניות באמצעות האגרה הקבועה בסעיף 14ה לפקודה, ואילו לגבי יתר כלי ההסעה הציבוריים בשכר הפעיל אמצעים רגולטיביים אחרים. בכך אין משום הפליה פסולה בין שווים, כי אם הבחנה מותרת בין שונים. אשר לטענת העותרים שלפיה סעיף 14ה לפקודה פוגע בזכות הקניין החוקתית נוכח החיוב באגרה, הרי אף לו הוכחה פגיעה כאמור - ואינני רואה לנקוט עמדה בעניין זה - שוכנענו כי הפגיעה היא כדין מן הטעמים שהובאו לעיל במסגרת בחינת חוקתיות סעיף 14ה במשקפי הפגיעה בחופש העיסוק. יצוין כי העותרים הוסיפו וטענו כי נהגי המוניות השוכרים "מספרים ירוקים" נאלצים להעביר לבעלי "המספר הירוק" את הבעלות ברכבם המשמש להם כמונית, שכן על הרכב להיות רשום על שם בעל רישיון ההפעלה. לטענת העותרים, הסדר זה פוגע שלא כדין בזכותם החוקתית לקניין. טענה זו לא התבררה בפנינו די הצורך, אולם אם אמנם התפתחו בענף המוניות פרקטיקות פסולות, על הרשויות המופקדות על הסוגיה לתת דעתן על כך. מכל מקום, מאחר שהבעיה שהציגו העותרים אינה נובעת ישירות מההסדר הקבוע בסעיף 14ה לפקודה, אין בכך משום עילה לפסילתו של הסעיף האמור. אשר-על-כן, וממכלול הטעמים שהובאו, הנני בדעה כי יש לדחות את העתירה. בהתחשב במכלול נסיבות העניין לא ראינו לעשות צו להוצאות. הנשיא א' ברק 1. אני מסכים למסקנתה של חברתי השופטת ביניש שלפיה דין העתירה כנגד חוקתיותו של סעיף 14ה לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - החוק) - להידחות. אכן, עיקר טענותיהם של העותרים כוון בעתירה זו כנגד הפגיעה בזכות היסוד לחופש העיסוק. אמת, תיתכנה שאלות באשר להגדרת היקפה של הזכות לחופש עיסוק ובאשר להיקף לסוגים שונים ולרמות שונות של עוצמת הפגיעה בה ובאשר להיקף ההגנה עליה - הכול כפי האמור בפסק-דינה של חברתי. כן תיתכנה שאלות באשר למהות (טיב) הפגיעה בעותרים ולטיב הזכות הנשללת מהם או הנפגעת. בה בעת סבור אני כי אין הכרח להכריע בעניינים אלו בעתירה זו, שכן מוכן אני להניח - בלי להכריע בדבר - כי החוק אכן פוגע בחופש העיסוק של העותרים. על יסוד הנחה זו עולה השאלה העיקרית בעתירה שבפנינו, היא היות הפגיעה הנטענת כדין, כלומר עומדת בתנאיה של פיסקת ההגבלה. אין חולק כי הפגיעה הינה "בחוק", וכי החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. על-כן יש לבחון אם הפגיעה הינה "לתכלית ראויה" ו"במידה שאינה עולה על הנדרש" (סעיף 4 לחוק- יסוד: חופש העיסוק). 2. בפסק-דינה עמדה חברתי בהרחבה על התשתית העובדתית העומדת ביסוד החוק ועל הצורך ברגולציה של שוק המוניות. מקובלים עליי דבריה שלפיהם "קיומה של תחבורה ציבורית סדירה בעלות סבירה לכלל האוכלוסיה ומניעת עלייה ברמת העומס, הזיהום והרעש בדרכים הם אינטרסים ציבוריים חשובים, ואף חיוניים, כחלק מן ההגנה על טובת הציבור ועל הסדר הציבורי..." (פיסקה 19 לפסק-הדין). אין חולק כי החוק בא להשיג תכליות אלה, וניתן אף לראות בהן כתכליותיו העיקריות. במובן זה סבור אני כי יש לראות בתכליתו תכלית ראויה. זאת ועוד, המשיב אינו טוען כי הוא מבקש לשמר את מעמדם של בעלי "המספר הירוק" ככאלה תוך הנצחת הפגיעה בחופש העיסוק של העותרים, אלא שתכליתו של החוק הינה פתיחה הדרגתית ומבוקרת של שוק המוניות לתחרות. בנסיבות אלה מקובל עליי כי תכליתו של החוק היא ראויה. כן מקובל עליי, מן הטעמים המובאים בפסק-דינה של חברתי, כי ההתחשבות בזכויותיהם ובאינטרסים של בעלי "המספר הירוק" אף היא בנסיבות העניין תכלית ראויה, וזאת בלי צורך להכריע בשאלת טיבה המדויק של זכותם והיקפה. 3. שוכנעתי גם כי הפגיעה הנטענת בחופש העיסוק אינה עולה על הנדרש. מקובל עליי כי האמצעי שנבחר - הטלת אגרה בשיעור מעין זה שנקבע - קשורה רציונלית לתכלית החוק. משזו מסקנתי, אין אני סבור כי יש יסוד לטענת העותרים לעניין סיווג האגרה כ"מס" וההצדקה לשימוש באמצעי זה. כן מקובלת עליי מסקנתה של חברתי שלפיה לא הובאו בפנינו נתונים מספקים לגבי אמצעי שפגיעתו פחותה, שיכול להשיג באופן אפקטיבי את התכלית העיקרית של החוק. זאת ועוד, מן הטעמים המובאים בפסק- דינה של חברתי - והמקובלים עליי - ברי כי האמצעי שנבחר תועלתו בפני עצמו, ויש בו יתרונות בלתי מבוטלים וצמצום של הפגיעה בעותרים בהקשרים מסוימים לעומת אמצעים אחרים, וכן כי מתקיים יחס סביר בין הפגיעה בחופש העיסוק לבין התועלת החברתית הצומחת מהגשמת תכליות החקיקה. מטעמים אלה מצטרף אני למסקנתה של חברתי כי דין העתירה להידחות. השופט ת' אור כמו חברתי השופטת ביניש אף אני סבור שאף כי יש בהוראות סעיף 14ה לפקודת התעבורה [נוסח חדש] פגיעה בזכות לחופש העיסוק, מתקיימים ביחס לסעיף תנאי פיסקת ההגבלה, לרבות קיומן של תכלית ראויה ומידתיות. אשר-על-כן הנני מצטרף למסקנתה כי דין העתירה להידחות. לפיכך הוחלט כאמור בפסק-הדין של השופטת ביניש. מוניתרישיון מוניתזכות ציבורית למוניתאגרה