בפני בקשה לביטול צו הפסקת עבודה מנהלי. המבקשת, חברת הגיחון מפעלי מים וביוב ירושלים בע"מ, היא תאגיד עירוני האחראי על משק הביוב והמים בירושלים (להלן: המבקשת או חברת הגיחון), הגישה בקשה להורות על ביטול צו הפסקת עבודה מנהלי שהוצא נגדה על ידי המשיבה, היא ועדת התכנון והבניה במועצה האזורית מטה יהודה (להלן המועצה האזורית מטה יהודה או המשיבה), זאת לאחר שהושקע זמן ממושך וכסף רב בביצוע העבודות על ידי המבקשת. על העובדות הצדדים אינם חלוקים. בדיון לפניי טענו ב"כ הצדדים בנוגע למצב המשפטי המתחייב מהעובדות המוסכמות. 1. כללי ענייננו בעבודות החלפת קו הביוב המאסף המערבי של ירושלים (להלן: המאסף המערבי), אשר הונח לראשונה בתחילת שנות השבעים. תחילתו של המאסף המערבי הוא בשכונת עטרות בצפון ירושלים, והוא מסתיים במכון טיהור הביוב המערבי בנחל שורק. המאסף המערבי משרת את שכונות צפון ירושלים (עטרות, בית חנינה, רמות, רכס שועפט, רוממה, הגבעה הצרפתית, הר-נוף), כמו גם אזורים נוספים מחוץ לירושלים (כגון מבשרת ציון, גבעת זאב, א-רם). מושבים אחדים בתחום שטחה של המועצה האזורית מטה יהודה, מחוברים אף הם למאסף המערבי (עמינדב, אורה, בית זית ועוד). בשנות התשעים, כתוצאה מגידול בספיקת הביוב, אשר נבע מגידול באוכלוסיה אותה משרת המאסף המערבי, הגיע המאסף המערבי לשיא הקיבולת. משמעות הדבר היא, כי בשעות מסוימות גולש ביוב מהקו החוצה. הדבר מהווה מפגע תברואתי קשה, בשל קרבתו של המאסף לקידוחי מים של מקורות, והוא אף מהווה מפגע לאיכות הסביבה ולאגם בית זית. המשרד לאיכות הסביבה העמיד את המבקשת לדין פלילי בעבר בגין גלישות אלה, והמבקשת חויבה בתשלום קנס בגובה של 300,000 ₪. לאור האמור התעורר צורך בשינוי המאסף המערבי. בשנות התשעים המאוחרות הוחלט על שינוי המאסף המערבי באמצעות שדרוגו, כך שקוטר הקו יוגדל מ-70 ס"מ ל-1 מ' עד 1.25 מ' (בקטעים מסוימים). מהמבקשת נמסר, כי לאור העובדה שמדובר בקו ביוב פעיל, לא ניתן היה להגדיל את הקוטר של הקו הקיים (שכן הזרמת הביוב נמשכת בכל העת), ובשל כך החליטה חברת הגיחון לשנות את המאסף המערבי באמצעות שדרוגו. החלפת הקו החדש מתבצעת במקביל לקו הקיים, בקוטר גדול יותר, אשר יחליף את הקו הקיים. עם סיום השינוי יוזרם הביוב בקו החדש בלבד. עלותו הכוללת של הפרויקט הינה כ-40,000,000 ₪, ועד היום השקיעה המבקשת בעבודות שכבר בוצעו כ-25,000,000 ₪. שלב ג' 2 של השינוי מתבצע מצפון לסכר בית זית בתווי המאסף המערבי המקורי, בסטייה של עד 5 מטרים מהקו הקיים, זאת כדי למנוע פגיעה במאסף המערבי. על פי הבקשה (שכאמור המשיבה לא חלקה על העובדות המצוינות בה), מדובר בעבודות חפירה בעיקרן, למעט קטעים בודדים, בהם בשל הטופוגרפיה המיוחדת (מצוק) קיים צורך הנדסי בבניית קירות תומכים שגובהם עד 4 מטרים. תפקידם הבלעדי של קירות אלו הוא תמיכה בקו הביוב. לעבודות אלו, מתנגדת בית זית, הנמצאת בתחום שיפוטה של המועצה האזורית מטה יהודה. זו האחרונה הוציאה ביום 26.6.05 צו הפסקת עבודה מנהלי נגד העבודות שמבצעת המבקשת באזור בית זית. צו זה מבקשת חברת הגיחון לבטל בבקשה שלפני. בשולי הדברים יצוין, כי ביום 29.3.05 הגיש מושב בית זית לבית משפט זה תביעה לפיצויים נגד המבקשת והמשיבה גם יחד, בגין ביצוע העבודות נשוא ענייננו (תא' 3953/05). בקשתו של מושב בית זית למתן צו מניעה זמני להפסקת העבודות לא נענתה, והתביעה לפיצויים מתבררת כיום בבית משפט זה בפני כב' השופט י' מילנוב. לפניי, כאמור, עומדת שאלת תוקפו של צו הפסקת העבודה בלבד. 2. טענות הצדדים המבקשת טענה מספר טענות מקדמיות. ראשית, כי המשיבה השתהתה שלא כדין בהוציאה את הצו, ומשום כך אין לו תוקף והוא בטל מעיקרו או שיש להורות על ביטולו. לטענת המבקשת, הצו הוצא בשלהי יוני 2005, בשעה שהמשיבה היתה מודעת לעבודות השינוי החל משלב התכנון כשש שנים קודם לכן. באם סברה המשיבה כי המבקשת פעלה שלא כדין, היה עליה להוציא את צו הפסקת העבודה כבר בשנת 1999. משלא עשתה כן - דינו של הצו בטלות. שנית, המשיבה מנועה להוציא את הצו נגדה בשל הסכמה קודמת. לטענת המבקשת, בנסיבות העניין היה למבקשת סיכוי סביר להאמין כי המשיבה נתנה את הסכמתה לביצוע עבודות השינוי, ובהסתמך על כך שינתה המבקשת את מצבה לרעה. משכך, מנועה המשיבה לפעול כנגד ביצוע עבודות השינוי. שלישית, מקורו של הצו בשיקולים זרים, וגם משום כך דינו בטלות. המשיבה לא הייתה מעוניינת בהפסקת העבודות, אלא רק לאחר שהפעיל מושב בית זית לחצים להפסקתן, בעיקר לאחר שלא נענה בית המשפט לצו המניעה שבקש מושב בית זית. מושב בית זית הינו בעל כוח אלקטוראלי רב בבחירות למועצה האזורית מטה יהודה, בעל מנדט ויכולת השפעה על בחירת חברי מועצת המשיבה, והסכמת המשיבה לפעול כדרישת בית זית משיקולים אלו, הינה פעולה משיקולים זרים. רביעית, הצו ניתן ללא שניתנה למבקשת זכות הטיעון טרם הוצאתו, ומשכך דינו בטלות. לגופו של ענין, טענה המבקשת כי הצו ניתן בהתבסס על חוות דעת משפטית שגויה. ראשית, הנחת המאסף המערבי המקורי אושרה על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה ועל ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה. מהחלטת הועדה המחוזית עולה, כי הועדה המקומית מטה יהודה המליצה על הנחת המאסף המערבי. לאור סעיף 5 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) (תשכ"ב - 1962) (להלן - חוק הביוב) מהווה הסכמה זו הסכמה מכללא להחזקת המאסף המערבי במצב תקין ולשדרוגו. שנית, עבודות השינוי אינן דורשות היתר, שכן הן מהוות "שינויים בביוב" בצינור המאסף המקורי. בהתאם לסעיף 11 לחוק הביוב, שינויים בביוב אינם טעונים היתר בניה. שלישית, אף אם אין מדובר ב"שינויים בביוב", אין העבודות טעונות היתר בניה לאור פרשנות הפסיקה לעניין זה. לדברי המבקשת, טענותיה של המשיבה כי נדרש היתר בניה אינן עולות בקנה אחד עם הודעות קודמות שהמציאה. רביעית, עבודות השינוי אינן טעונות הכנת תכנית ביוב חדשה לאור סעיף 13 לחוק הביוב. סעיף 13 פורש בפסיקה בצמצום, ונקבע כי אין זה סביר לפרשו כך שכל שינוי בקטע של קו הביוב יחייב בהגשת תכנית לועדה המחוזית. חמישית, עבודות השינוי מתבצעות מכוח תכנית הביוב המקורית, שאושרה בשנת 1971. ששית, שעה שמדובר בעבודות ביוב גוברות הוראות חוק הביוב על הוראות חוק התכנון והבניה. בנוסף, תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), תשכ"ז - 1967 קובעות בתקנה 1(2), כי כל מילוי או כריה, המשנים את פני הקרקע, יציבותה או בטיחותה המבוצעות על פי חוק הביוב, אינן טעונות היתר. בנוסף, טענה המבקשת, כי מאזן הנזקים והאינטרסים נוטה לטובתה. המחלף החדש ימנע מפגעים תברואתיים, וכן נזקים בלתי הפיכים לאיכות הסביבה ולמקורות המים, כאשר המאסף המערבי נמצא בסמוך מאוד למקורות מים מתוקים. על הדחיפות בביצוע העבודות יש ללמוד מפסק הדין שניתן נגד המבקשת, בו חויבה לשלם קנס של 300,000 ₪ בגין הדליפות. עבודות השינוי נמצאות בעיצומן, והושקעו בהן כספים רבים בהתבסס על הסכמת המשיבה. כל עיכוב בביצוע העבודות, מלבד הנזק לאיכות הסביבה, יגרום גם נזק ממוני של ממש. המשיבה בקשה להתבסס בטיעוניה על חוות דעת היועץ המשפטי של המועצה האזורית מטה יהודה, אשר צורפה לצו הפסקת העבודה מיום 26.6.05, לפיה העבודות המבוצעות על ידי המבקשת אינן חוקיות (לרבות חפירת תעלת קו הביוב), ולפיכך יש להפסיקן. יצוין, כי גם בחוות דעת זו לא היתה מחלוקת על עובדות המקרה. באשר לטענת השיהוי טענה, כי יש להחיל בצמצום טענת שיהוי בענייננו. שכן, כאשר מדובר באכיפת חוק, תעמוד לרוב ההחלטה המנהלית בביקורת השיפוטית, גם אם ניתנה ההחלטה המנהלית באיחור. לגופם של דברים טענה המשיבה, כי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 (להלן - חוק התכנון והבניה) קובע, כי כל עבודה המתבצעת בקרקע טעונה היתר אלא בהתקיים פטור לפי חוק. כלל חקיקתי הוא כי יש לפרש בצמצום חריגים לכלל. לאור זאת, הנטל להוכיח כי קיים פטור במקרה הספציפי מוטל על המבקשת. פטור כזה אינו מתקיים בנשוא ענייננו בשל מספר סיבות. ראשית, סעיף 3 לחוק הביוב מגביל את חופש הפעולה של רשות מקומית לתחום שיפוטה. מאחר ועבודות הגיחון חורגות מתחום שיפוטה של עירית ירושלים, נדרשת המבקשת לאישורה של המועצה האזורית מטה יהודה לביצוען. במקרה של סירוב, יש לבקש את אישורו של שר הפנים לפי סעיף 5 לחוק הביוב. ואולם, במקרה זה לא התבקש, וממילא לא התקבל לא אישור המועצה האזורית מטה יהודה ואף לא אישור שר הפנים, ומשכך העבודות אינן חוקיות. שנית, גם אם אין צורך בהיתר בניה, ונדרש אישור הועדה המחוזית בלבד לפי סעיף 13 לחוק הביוב, הרי שגם אישור כזה לא ניתן למבקשת, אלא היא מסתמכת על התכנית משנת 1971. לא יתכן, כך טוענת המשיבה, כי אישור שניתן לפני יותר משלושה עשורים ישמש בסיס לפעולתה של המבקשת כיום. שלישית, אישור משרד הבריאות לביצוע עבודות הביוב אינו מספיק לביצוע העבודות, אלא נדרש אישורם של גורמים נוספים לפי סעיף 13, אלה לא ניתנו בענייננו. זאת בפרט לאור לסעיף 50 לחוק הביוב, הקובע כי קיום חובה לפי חוק הביוב אינו פוטר מקיום חובה לפי חיקוק אחר. רביעית, גם אם הנחת הצינור החדש עצמה אינה טעונה היתר, הרי שהנחת קירות התמך, שאינם טפלים לעבודה העיקרית, טעונים היתר. חמישית, שיקולים חוזיים או כספיים אינם יכולים לגבור על איסור פלילי, מה גם שעמדת המשיבה הייתה ידועה למבקשת מזה זמן רב. המבקשת לא הגישה תכניות לקבלת היתרי בניה או לקבל אישור לתכנית ביוב חדשה, ואף לא חשפה את תכנית התכנון בפניה. 3. האם הסכימה המועצה האזורית מטה יהודה לביצוע העבודות שאלה מקדמית עובדתית בה יהא עלי להכריע היא האם הסכימה המועצה האזורית מטה יהודה לביצוע העבודות על ידי המבקשת. ראשית אבחן האם הסכימה המשיבה לביצוע העבודות על ידי המבקשת, ולאחר מכן אבחן את נפקותה של הסכמה זו לענין תוקפו של הצו. המבקשת טוענת כאמור, כי להסכמתה של המועצה האזורית מטה יהודה השפעה לעניין חוקיות הוצאות הצו, הן מטעמים לגופו של עניין, הן מסיבות הנעוצות בטענות מקדמיות. לטענתה, המשיבה יודעת על קיומן של העבודות מזה כשש שנים והיא הסכימה לביצוען. לנוכח הסתמכותה של המבקשת על הסכמתה של המשיבה לביצוע העבודות, יש להורות על ביטולו של הצו. המבקשת טענה, כי העבודות החלו על ידה עוד בשנת 1999, אם כי לא בשטחי המשיבה. אמנם יתכן כי כבר מאז ידעה המשיבה על ביצוע העבודות, גם אם לא הכירה את התווי המדויק, אולם לא הוצגו ראיות המבססות טענה זו. יחד עם זאת, מהמסמכים שהוצגו בפני עולה, כי המועצה האזורית מטה יהודה ידעה על ביצוע העבודות בתחומה, כמו גם על התוואי של הקו החלופי, לפחות מיום 1.7.01 או בסמוך אליו, אז נשלחו לבקשתה סט תכניות קו הביוב (נספח ד'2 לבקשה). בבקשה נטען, כי עוד בחודש נובמבר 2001 פנה יו"ר המועצה האזורית בבקשה לחברת הגיחון, שבמסגרת השינוי יחוברו ישובים הנמצאים בתחום המוניציפלי של מטה יהודה למאסף המערבי. המועצה האזורית מטה יהודה לא הכחישה זאת. יתר על כן, ביום 28.4.04 שלחה המבקשת מכתב ליו"ר המועצה האזורית מטה יהודה (נספח ה'1 לבקשה), ממנו עולה כי הוצע על ידי המועצה האזורית שתשתתף בעלות ההיטלים בגין החלפת הקו, לפי חלקה היחסי בשפכים הזורמים בקו, הצעה אשר נתקבלה על ידי המבקשת. ממכתבה של המועצה האזורית למבקשת מיום 12.9.04 (נספח ה'4 לבקשה) עולה, כי המועצה האזורית ממתינה להתחייבות כספית של הישובים, ומיד עם קבלתה תעביר היא עצמה התחייבות לתשלום לחברת הגיחון בעבור ההחלפה. חליפת מכתבים זו אינה משתמעת לשתי פנים, וברור ממנה כי לכתחילה ידעה המשיבה, הסכימה ואף הציעה לממן חלק מעלויות הפרויקט. ככל הנראה שינתה המשיבה את דעתה מאוחר יותר, והדברים יובהרו בהמשך. דומה, כי המועצה האזורית מטה יהודה אינה טוענת למעשה, כי לכתחילה לא הסכימה לעבודות. ההפך הוא הנכון. בחוות הדעת מטעם היועץ המשפטי של המועצה מיום 26.6.05 (חוות הדעת אשר צורפה לצו הפסקת העבודה, ועליה כאמור בקש בא-כוח המשיבה להסתמך בבקשה שלפניי), נאמר, כי רק ביום 30.11.04 הביעה לראשונה המשיבה את התנגדותה, אז דרשה הוצאת היתרים מאת המבקשת לשם ביצוע העבודות. בסעיף 4.א לחוות הדעת נאמר: "... כידוע (וכגון) ממכתבו מיום 30 נובמבר 2004 של מהנדס הועדה, מרשתי סירבה להשלים עם המשך העבודות, ודרשה הוצאת היתרים...". (ההדגשה שלי). ובסעיף 11 לחוות הדעת נאמר: "... מסקנתי הבסיסית... אינה חדשה לכם, ותואמת את עמדת מהנדס הועדה במכתביו למר בלום (סמנכ"ל לביוב ותיעול במבקשת - מ.א.ג) מלפני חצי שנה..." (ההדגשות שלי). מהאמור יוצא אם כן, כי התנגדות המשיבה להמשך ביצוע העבודות הודעה לחברת הגיחון רק ביום 30.11.04, ולא טרם לכן, על אף שהמועצה האזורית ידעה על העבודות ואף הסכימה להשתתף בעלות העבודות, כבר בשנת 2001. צו הפסקת העבודה עצמו הוצא מספר חודשים לאחר מכן ביום 26.6.05. זאת, למעלה משלוש שנים לאחר שנודע למשיבה אודות ביצוע העבודות, ולאחר שהסכימה להן ועודדה אותן, כאמור לפחות החל מיום 1.7.01. ובכן, מה גרם לשינוי בעמדת המועצה האזורית מטה יהודה, הגורם לה להתנגד לביצוע העבודות על ידי המבקשת? ככל הנראה, שינוי עמדתה של המשיבה נגרם בעקבות לחצים שהפעיל מושב בית זית על המשיבה, כי תוציא צו הפסקת עבודה נגד המבקשת. ביום 8.7.04 שלח בא-כוחו של מושב בית הזית מכתב אל ראש המועצה, מר מאיר ויזל (מאירקה) (נספח י' לבקשה). במכתב דרישה חד משמעית לכך שהמועצה תפעל מיידית להפסקת העבודות. בסעיף 3 נאמר: "3. המושב פנה אל המועצה ואף אליך באופן אישי בדרישה דחופה וחד משמעית, שהמועצה תפעל מכח סמכותה להפסקת העבודות". בהמשך המכתב נדרש: "11. בנסיבות אלו דורש המושב מהמועצה לנקוט בכל האמצעים החוקיים שבסמכותה ושברשותה להפסקת העבודות שנעשות ללא היתר, בדרך של הוצאת צו הפסקת עבודה עד למתן אישור המינהל ולמתן היתר בניה כדין, תוך שמירה זכויותיו של המושב להעלות השגותיו כנגד כך". (ההדגשה במקור - מ.א.ג). נראה שהדברים החמירו מאז הוגשה על ידי בית זית תביעת הפיצויים והתביעה לצו מניעה נגד המבקשת והמשיבה (ביום 29.3.05). המבקשת טוענת, כי החל מהמועד בו הבהיר בית המשפט (כב' השופט י' מילנוב) למושב בית זית כי אין בכוונתו להיעתר לבקשה למתן צו מניעה, הפעילה בית זית לחצים כבדים על המשיבה, מטעמים בלתי ענייניים, במטרה שזו האחרונה תוציא צו הפסקה מנהלי לעבודות השינוי שמצפון לסכר בית זית. המשיבה לא הכחישה את הדברים. טענתה של המשיבה בהקשר זה היא, כי למניע אין חשיבות כל עוד צו הפסקת העבודה הוצא כדי להפסיק ביצוע עבודות בלתי חוקיות. עוד נטען על ידי המבקשת, כי ביום 19.6.05 הזמינה המועצה האזורית מטה יהודה את המבקשת לפגישה בנושא המחלוקות שנתגלעו בין המבקשת לבין בית זית. נטען, כי בפגישה הבהירו נציגי המשיבה למבקשת, כי הם נתונים ללחץ של בית זית, וכי פתרון המחלוקות הכספיות בין בית זית למבקשת יבטיח את המשך העבודות. בסיכום הפגישה בקשו נציגי המבקשת כי מתכנני המבקשת יפגשו פעם נוספת עם מהנדס המשיבה לצורך בחינת התכניות, אך לא נדון הפן המשפטי של ביצוע העבודות, ולא הוזכרה אפילו במרומז האפשרות למתן צו הפסקת העבודה. אף זאת לא הכחישה המשיבה. נראה אם כן, כי המועצה האזורית מטה יהודה שינתה את דעתה וחזרה בה מהסכמתה לביצוע העבודות, בשל הלחצים שהפעיל מושב בית זית. המבקשת רומזת בבקשתה, כי המשיבה שינתה את עמדתה משיקולים פוליטיים, שכן מושב בית זית מהווה חלק בלתי מבוטל מכוח ההצבעה למועצה. אולם טענה זו לא נתמכה בכל ראייה. לאור חזקת הכשרות המנהלית החלה על המשיבה, והמטילה נטל כבד על המבקשת, אין אני מקבלת טענה זו. כך אין באפשרותי לקבוע, כי פעילותה של המשיבה בהוצאת הצו נעשתה כתוצאה ממניעים פסולים. מכל מקום, צו הפסקת העבודה לא הוצא עקב נזקים כלשהם אשר נגרמו למושב בית זית בגין ביצוע העבודות. קיום נזקים כגון דא אף לא נטען לפניי. אמנם בתביעת הפיצויים, אשר הוגשה על ידי מושב בית זית, נטען על ידי מושב בית זית כי העבודות גורמות נזקים למושב, בכך שמונעות ממנה להשתמש בשטח לצרכיה (חקלאיים או אחרים, כגון הקמת פרויקט תיירותי גדול, המהווה חלק מתכנית כוללת של האזור) (סעיף 25 לכתב התביעה). ואולם, עיון בתיק מעלה, כי טענה כללית זו, אשר נטענה בשפה רפה, לא הוכחה (נכון לפחות לשלב זה). יתרה מכן, המועצה האזורית מטה יהודה הכחישה בכתב ההגנה מטעמה את טענתה של בית זית, לפיה נגרמו לה נזקים (סעיף 38 לכתב ההגנה מטעם המשיבה, הנתבעת 2 שם). עולה אם כן, כי המשיבה מכחישה כי לבית זית מתקיים כל נזק עקב ביצוע העבודות על ידי המבקשת. ואם מתקיים נזק כלשהו למושב בית זית, הרי שמושב בית זית יפוצה במסגרת תביעת הפיצויים, כפי שהובהר על ידי בא-כוח המבקשת בדיון בפני שנערך ביום 19.7.05 (פרוטוקול עמ' 2, שורות 3-4). לסיכום נקודה זו. הוכח כי המועצה האזורית מטה יהודה ידעה והסכימה לביצוע העבודות עוד ביום 1.7.01, אך רק לאחר למעלה משלוש שנים ובעקבות לחצים שהופעלו עליה, הביעה לראשונה את התנגדותה לביצוע העבודות (ביום 30.11.04). רק ביום 26.6.05 (מעל לחצי שנה לאחר מכן), הוציאה צו להפסקת העבודות על ידי המבקשת. 4. שיהוי, מניעות ומאזן האינטרסים מקום חשוב נועד לעילת השיהוי במשפט הישראלי כסעד מן היושר. הרעיון העומד בבסיסה הוא, כי הנפגע מנוע, בשל הזמן הרב שחלף מאז נוצרה עילת תביעתו, לעמוד על זכותו. זאת בעיקר כאשר קיימת הסתמכות של הפוגע על המצג שיצר הפוגע, ותוך הבנה כי חלוף הזמן גרם לשינוי המציאות, ולפגיעה באינטרסים ראויים להגנה של הפוגע. אינטרסים אלו עשויים להיות אינטרסים של הפרט, של כלל הציבור, ואף של הרשות השלטונית. כסעד מן היושר, יש לשים את הדגש על נסיבות העניין הספציפי בבחינת עילת השיהוי. כך, בכל מקרה בו מתבקש בית המשפט לקבוע כי יש לדחות תביעה, או כבענייננו - להורות כי פעולה שלטונית בטלה, בגין שיהוי בהגשת התביעה או בביצוע הפעולה המנהלית, יהא עליו לקחת בחשבון את נסיבות העניין הקונקרטי הבא לפניו. כך יתכן, כי איחור של מספר ימים ייחשב לשיהוי במקרה האחד, בעוד במקרה אחר איחור של מספר שנים לא ייחשב לשיהוי (ראו: בג"צ 453/84 איתורית בע"מ נ' שר התקשורת פ"ד לח(4) 615, 621). במסגרת טענת השיהוי יש לבחון שלושה יסודות, הכרוכים זה בזה: השיהוי ה"סובייקטיבי", השיהוי ה"אובייקטיבי" והפגיעה בעקרון שלטון החוק. היסוד הראשון מתמקד בטיב התנהגות המועצה האזורית מטה יהודה בהוציאה צו הפסקת עבודה, ובשאלה האם חלוף הזמן מרמז על ויתור על זכויותיה; היסוד השני, עניינו בשינוי המצב והפגיעה באינטרסים ראויים, של המבקשת או של צדדים שלישיים, אשר נגרמו בעקבות האיחור בהוצאת הצו המנהלי. עקרון זה מבטא את טובת הכלל, הוא כשלעצמו עילה לדחיית העתירה על הסף; והיסוד השלישי, עניינו חמרת הפגיעה בשלטון החוק, המתגלה במעשה המנהלי, היינו מה מידת הפגיעה בחוק בביצוע הבנייה שהופסקה בצו. נקבע, כי היחס בין שלושת היסודות האמורים ייקבע עלפי משקלו היחסי של כל אחד מהם בנסיבות העניין. אם כן, בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל בית המשפט מערכת איזונים שעל-פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק (בג"צ 5682/02 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל פ"ד נז(3) 84, 90). שעה שמדובר באכיפת חוק על ידי רשות שלטונית, יגבר לרוב אינטרס אכיפת החוק על פני האינטרס של הנפגע. האינטרס הציבורי הוא אינטרס השמירה על החוק, בפרט כאשר מדובר בדין הפלילי. כך, רק לעיתים רחוקות יקום לנפגע אינטרס מוגן, אשר ימנע את אכיפת החוק מחמת התקיימותו של שיהוי. ראו דבריה של כב' השופטת ד' ביניש ברע"פ 1520/01 שוויצר נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה פ"ד נו(3) 595: "... כאשר הפעולה המנהלית שאותה אנו בוחנים נוגעת לאכיפת החוק, ההשתהות בהפעלת אמצעי האכיפה כשלעצמה לא תיצור מניעות כלפי הרשות האוכפת, אלא במקרים קיצוניים ויוצאי-דופן. רשות החייבת לבצע פעולות על-פי דין, ובייחוד רשות הממונה על אכיפת חוק, אינה יכולה להשתחרר מחובתה עקב העובדה שלא נקטה אמצעים למילוי החובה במועד. מכל מקום, בדרך-כלל, בנסיבות של אי-חוקיות, ובייחוד כאשר אי-החוקיות ברורה ומובהקת, הימנעותה של הרשות מלפעול אין די בה כדי לבסס אינטרס מוגן של הפרט כנגדה (השוו: בבג"ץ 5992/97 ערער נ' ראש-עיריית נתניה, בעמ' 656-655; י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב), בעמ' 732-724)". באותו מקרה דובר בבקשה להפסקת צו שיפוטי, אשר נועד להפסיק את השימוש בשבע יחידות מגורים (קוטג'ים) בעין חמד. בנית יחידות המגורים נעשתה בניגוד לשלוש תכניות מתאר, אשר ייעדו את האזור לבניית בתי-מלון, הפתוחים לציבור הרחב. המבקשים (קוני הדירות) טענו, כי רשויות התכנון נמנעו משך תקופה ארוכה מנקיטת אמצעים למניעת השימוש בדירות המגורים, ואף לא נקטו אמצעים כדי להזהירם מפני אי החוקיות שבמעשיהם. לטענתם, הם הסתמכו על המצג שיצרו הרשויות, ועתה מנועות הרשויות לפעול נגדם. כב' השופטת ד' ביניש קבעה, כי אמנם פעילות הרשויות הייתה רחוקה מלהיות תקינה, אך דחתה את טענת השיהוי. שם דובר בהתעלמות וזלזול בוטה של המבקשים בהחלטות הועדה המחוזית ובחוק, וכב' השופטת ביניש קבעה כי המבקשים נהגו בחוסר תום לב, וכי הפגיעה באינטרס הציבור חמורה. לאור זאת דחתה את טענת השיהוי שם. עקב כך נדחה ערעורם של המבקשים. אין אלו פני הדברים בענייננו. כפי שציינתי, המועצה ידעה, הסכימה ועודדה את ביצוע העבודות על ידי המבקשת, ואף נאותה להשתתף בעלות ביצוען. רק כעבור למעלה משלוש שנים הוציאה צו לשם הפסקת העבודות. בהסתמך על הסכמה זו פעלה המשיבה, והחלה בעבודות שדרוג המאסף המערבי. בנסיבות אלו מתקיים הן היסוד האובייקטיבי והן היסוד הסובייקטיבי, העומדים בבסיסו של השיהוי. שהרי, ניתן לראות את הסכמתה של המבקשת כויתור על זכות, בפרט בהתחשב בכך שהמבקשת שינתה את מצבה לרעה עקב הסכמתה של המשיבה. הוכח בפני לאור השתלשלות העניינים, כי המבקשת פעלה בתום לב. כך גם ציינתי, כי לא נטען ולא הוכח על ידי המשיבה, כי נגרם נזק כלשהו למושב בית זית, למועצה או לאחר בגין ביצוע העבודות. אשר לגורם השלישי - משקלה של אי החוקיות, אבחן זאת בהמשך, האם אכן מדובר בבניה בלתי חוקית אם לאו, אולם, כבר בשלב זה ניתן לציין כי יש מחלוקת אמיתית בשאלה זו, היינו אין המדובר באי חוקיות בוטה, או זלזול בהחלטות המועצה. כל שטוענת המועצה האזורית הוא כי לפי פרשנות משפטית מסוימת לחלק מהעבודות נדרש היתר, בפרט לקירות התמך. בנוסף, גם בהנחה כי חוות דעתה המשפטית של המועצה האזורית היא הפרשנות המשפטית הראויה (ובכך אדון להלן), הרי שהמבקשת הוכיחה כי יש תועלת מרובה לציבור בשדרוג הצינור הישן. אין מדובר כמו בעניין עין חמד בעניין פרטי של חברת הגיחון. מדובר בצינור ביוב המשרת אזור נרחב של ירושלים וחלקים מיישובי מטה יהודה. כפי שהובהר לעיל, המאסף המערבי המקורי אינו מתאים עוד לצרכי האוכלוסייה, והוא אינו מסוגל עוד להכיל את מי השופכין, אשר גולשים מהצינור החוצה. בגין גלישות אלו הוגש בזמנו נגד המבקשת כתב אישום, ביוזמת המשרד לאיכות הסביבה. המבקשת חויבה בתשלום קנס של 300,000 ₪. בעצם העובדה כי המבקשת חויבה בדין הפלילי, ביוזמת המשרד לאיכות הסביבה, שמתפקידו לשמור כי לא יתקיימו מחדלים ונזקים סביבתיים, יש כדי להעיד כי בגלישות או דליפות אלו יש סכנה לבריאות הציבור ואיכות הסביבה. המדובר במי שופכין, אשר נוזלים אל מחוץ לצינור הביוב. הכיצד מבקשת בית זית להשתמש באזור זה לצורך חקלאי או לצורך תיירותי, שעה שנוזלים באזור מי שופכין, תמהני. אחזור ואציין, כי הצינור החדש הינו רחוק מהצינור הישן לכל היותר בחמישה מטרים (באזורים מסוימים), והוא הותקן בכל אורכו לאורך המאסף המערבי המקורי. בהתקנת צינור זה הושקעו עד היום 25 מליון ₪ (מתוך 40 מליון ₪ העלות הכוללת של הפרויקט). כספים אלו הוצאו על ידי המבקשת בהסתמך על הסכמתה של המשיבה, וסביר כי לא היו מוצאים באם הייתה המשיבה מביעה את התנגדותה לכתחילה. בהתנגדותה המאוחרת של המשיבה יש משום התנהגות בחוסר תום לב כלפי המבקשת, שעה שהון עתק זה ירד לטמיון באם יפסקו העבודות להחלפת הצינור. מכל האמור לעיל עולה, כי האינטרס הציבורי הוא כי המבקשת תמשיך בעבודות שדרוג הקו. ככל שנראים פני הדברים בשלב זה ומבלי להביע דעה לגופו של עניין בתביעת הפיצויים, דומה שזהו גם האינטרס של בית זית. כאמור, די בכך כדי להקים השתק מחמת שיהוי נגד המשיבה. לאור כל האמור לעיל, ובהתחשב בתנאים שנקבעו ברע"פ 1520/01, אני קובעת כי בנסיבות העניין, עולה המקרה שלפני בגדר המקרים הקיצוניים והחריגים שיש בהם כדי להקים השתק מחמת שיהוי. זאת כמובן בהנחה כי פעולתה של המבקשת נעשתה בניגוד לחוק. ואולם, כפי שאבהיר להלן, פעולתה של המבקשת חוקית היא, כך שיש מקום לקבל את הבקשה גם לגופו של עניין. 5. חוקיות עבודות שדרוג המאסף המערבי א. כללי כפי שהובהר לעיל, ענייננו בהחלפת צינור ביוב (המאסף המערבי) בצינור ביוב חדש. הצינור החדש הוקם באותו התווי של הצינור המקורי, כשהוא מרוחק ממנו לכל היותר בחמישה מטרים. הצינור החדש נתמך במקומות מסוימים, בשל אופי הקרקע (מצוק), בקירות תמך, שגובהם אינו עולה על ארבעה מטרים. כל ייעודם של קירות אלו הוא תמיכה בצינור הביוב עצמו. הצדדים חלוקים באשר לצורך לקבל היתר בניה הן בעבור הנחת הצינור, הן בעבור קירות התמך. חוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 קובע בסעיף 145, כי עבודות בניה בקרקע טעונות היתר בניה. הסעיף מגדיר מהן אותן עבודות בקרקע, לרבות עבודות שהוגדרו כטעונות היתר בתקנות. תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), תשכ"ז - 1967 (להלן - תקנות התכנון והבניה) קובעות, כי עבודות לפי חוק הביוב אינן טעונות היתר בניה (תקנה 1(2)(א). ראו גם: עת"מ 1155/03 ד"ר לירן שמואל נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה (לא פורסם), פסקה 12; המ"פ (ירושלים) 433/97 הרמתי נ' עירית ירושלים תקדין מחוזי 97(3), 2952, פסקה 41 (להלן - ענין הרמתי)). אמנם, חוק הביוב קובע את חובותיה של רשות מקומית בהתקנת ביוב, אולם לאור סעיף 23 לחוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001, מכוחו קמה חברת הגיחון, יש להחילו לעניין דרישת הרישוי גם בנשוא ענייננו. מכל מקום, שני הצדדים התייחסו בטענותיהם להוראות חוק הביוב. חוק הביוב מבחין לעניין דרישת הרישוי בין "התקנת ביוב" לבין "שינוי בביוב". לעניין התקנת ביוב קובע סעיף 13 לחוק הביוב: "13. (א) תכנית להתקנת ביוב טעונה אישורים של הועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר ושל שר הבריאות או של מי שימנה לכך" זאת במובחן משינויים הנעשים במערכת ביוב קיימת, לגביהם קובע סעיף 11 לחוק הביוב, שכותרתו "שינוי בביוב": "11. התקנת ביוב וכל שינוי בו, וכן סתימתו או הריסתו, ייעשו באופן שלא יהא בהם משום מפגע ציבורי או משום סכנה לבריאות הציבור ובהתאם לדרישות רשות הבריאות". יוצא אם כן, כי ככל שמדובר בשינויים בביוב, די בעמידה בדרישות סעיף 11. כל עוד יובטחו התנאים האמורים בסעיף 11, רשאית המבקשת לערוך שינויים בביוב, ואין הכרח לקבל היתר בניה לפי סעיף 13 לשם ביצועם. לא כן בהתקנת ביוב חדש, אז שומה על המבקשת להמציא היתרי בניה כדין, כך שעמידה בתנאי סעיף 11, שעה שמדובר בהתקנת ביוב חדש היא אמנם תנאי הכרחי, אך איננה תנאי מספיק. המבקשת טוענת, כי העבודות המבוצעות על ידה הינן בבחינת "שינויים בביוב", ולכן אינה צריכה היתר בניה לשם ביצוען. המשיבה סבורה לעומתה, כי מדובר ב"התקנת ביוב", ומשום כך נחוץ אישור לשם ביצוען. מהגדרת העבודות תוגדר גם חובת הרישוי. ב. ההבחנה בין "התקנת ביוב" לבין "שינויים בביוב" מעיון בפסיקה עולה, כי הנטייה היא לצמצם את תחולת סעיף 13, כך ששינויים בתוואי הביוב החדש או סטייה ממנו אינם נכללים בגדר "התקנת ביוב" הדורש רישוי. כך נקטה הפסיקה פרשנות תכליתית, וקבעה כי שינוי שאינו משמעותי בצינור הביוב אינו טעון היתר בניה. ראו ענין הרמתי לעיל. שם דובר בהעתקת קו ביוב באורך של כ - 350 מטרים (מתוך 5,500 מ' אורכו של קו הביוב) אל תוך שטח ציבורי פתוח, אשר יועד להקמת פארק ואתר אירועים המוני. כב' השופט ע' קמא קבע, כי אין מדובר בהקמת קו ביוב חדש הנחוץ היתר בניה, אלא בשינוי קו הביוב הישן, שכחלק מעבודות השינוי בו - הועתק בו הקטע האמור. כב' השופט קמא קבע: "הפרשנות הנכונה של סעיף 13(א) לחוק הביוב לפי תכליתו של חוק הביוב היא, שאין לבקש אישור הועדה המחוזית ושר הבריאות (או מי שהתמנה על ידיו) לכל התקנה של ביוב, העתקתו או הטייתו של קו הביוב, אפילו יש בכך משום ביטול קטע קיים והתקנת קטע אחר במקומו. אין זה סביר לפרש את הוראות סעיף 13(א) לחוק הביוב, כך שכל שינוי בקטע של קו הביוב בהיקף זה או אחר - יחייב הגשת תכנית לאישור הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ושל שר הבריאות. אכן, יש מקרים... שבהם נדרשת הסתה של קו הביוב תוך כדי ביצוע עבודות ביוב - בשל גילוי מבנים ארכיאולוגיים, קברים עתיקים או שכבה סלעית. לא יהא זה נכון לפרש את סעיף 13 לחוק הביוב כמחייב בכל מקרה כזה - הגשת תכנית או שינוי לתכנית, הגם שניתן 'להתגבר' על קשיים כאמור מלכתחילה על ידי היתר כללי, מקום שאכן דרושה תכנית להתקנת ביוב, אין זה כי אם תידרש תכנית להתקנת ביוב בהיקף נרחב של תחומי הרשות המקומית, ואו אז יהא צורך בקבלת האישורים לפי סעיף 13(א) לחוק הביוב... העותרים קוראים בסעיף 13(א) מה שאין בו. לטענתם קיימת חובה להגיש תכנית ולקבל אישורים כאמור, אף אם מדובר בהסתת קטע, קרי: שינוי בקו ביוב אם היקף השינוי הוא משמעותי. אם המחוקק רצה בכך - היה עליו לומר את דברו במפורש לענין 'שינוי משמעותי' בקו הביוב, וזאת לא מצינו בסעיף 13 לחוק. כשהמחוקק רצה להתייחס לשינוי לעומת התקנה הוא עשה זאת במפורש, כפי שראינו בסעיף 11 לחוק". הדברים אומצו בעת"מ 1155/03 לעיל. שם הבחינה כב' השופטת שטמר, בין ביצוע שינויים שהפן התכנוני בהם משמעותי, לבין שינויים שהפן התכנוני בהם זניח. שינויים מהסוג הראשון, יש להעביר לאישור רשויות התכנון והבניה, ואילו שינויים מהסוג השני אינם נזקקים להיתר בניה: "מקובלת עלי גישת כב' השופט ע' קמא ומסכימה אני להלכה העולה מפסה"ד הרמתי, הנותנת דגש על הגיון, נסיון חיים והעקרון של ההכרח ביעילות המנהל. אכן, בעבודות שאינן באות אלא לבצע תוכנית שהותוותה כדין, ואפילו שונות הן בפרטים, כמו מעקף לא מתוכנן מראש, פרי אילוצים מקומיים, או הטמנה של הצנרת בתוך הקרקע או על פניה וכיוצ"ב שינויים, שהפן התכנוני בהם הוא זניח, כי אז אין מקום לחזור אל הועדה המחוזית על פי חוק הביוב כדי שזו תאשר תיקונים אלה. כאשר מתבצעות עבודות ביוב נקודתיות המכוונות לתת מענה מצומצם לבעיות ביוב קונקרטיות בשכונה קיימת, צודקות המשיבות בטענן כי המחוקק לא התכוון להכביד על הרשות המקומית ולדרוש ממנה להקדים ולהשיג אישור לפי סעיף 13(א) לתכניות ביצועיות נקודתיות, והסתפק בקיומה של תכנית אב לביוב שכבר אושרה בהליך האמור, ואשר העבודות הנקודתיות נעשות בהתאם לה וכדי ליישם אותה. לא כך הוא, לעמדתי, כאשר השינויים הם מהותיים במובן זה, שהפן התכנוני בהם הוא בעל חשיבות, אפילו אם נעשו השינויים בשכונה שיש לה תכנית אב וכאשר השינויים הם כה מהותיים וניכרים, עד שלא ניתן לומר כי באותו התוואי מדובר, קל וחומר כשאין כלל תכנית אב לאותה שכונה או עיר". שם אמנם נקבע לבסוף, כי על המשיבה למסור את התכנית לאישור לפי סעיף 13, אך זאת משום שדובר בשינויים רחבי היקף. קו הביוב החדש כלל לא עבר בתוואי של הביוב הישן, לרבות הנחה של הצינור החדש על גשר, כאשר הקו החדש הוביל למערכת ביוב אחרת. חפירת הקו החדש גרמה לשינוי מהותי בקו הקיים, ונדרשה התחשבות בשיקולים תכנוניים. זאת שעה שכלל לא היה ברור האם לקו החדש הייתה תכנית אב כלשהי (אם כי בהתחשב בחזקת הכשרות המנהלית יצא בית המשפט מנקודת הנחה, כי קיימת תכנית כזו). אין זה המקרה נשוא ענייננו. כאמור, הונח המאסף המערבי עוד בשנות השבעים, לאחר שנתקבל אישורה של הועדה המקומית לתכנון ובניה ביום 21.4.71, ועל ידי הועדה המחוזית לתכנון ובניה ביום 6.7.71. מהחלטת הועדה המחוזית עולה, כי הבקשה אושרה "על פי המלצת הועדה המקומית ירושלים והועדה המקומית מטה יהודה" (נספח ב' לבקשה). קו הביוב החדש מקביל, כאמור, לכל אורך המאסף המערבי המקורי במרחק של 5 מטרים בלבד ממנו לכל היותר, זאת כדי שלא לפגוע במאסף המקורי, הפעיל כיום. המדובר בשינוי בביוב, כאשר שינוי זה אינו מהותי. הפן התכנוני בו זניח, אם בכלל. הקו החדש ישרת את אותם ישובים (רבים) ששרת הקו הישן (בצירוף מספר ישובים שביקשו להצטרף לצו החדש), והוא יוביל לאותו מקווה אליו הוביל הקו הישן. השינוי כולו נערך לאחר שהמאסף הישן אינו מתאים עוד לצרכי האוכלוסייה, ונדרש היה להגדיל את קוטרו. בגין אי עשותה כן במועד, חויבה כאמור המבקשת בעבר בדין פלילי בקנס של 300,000 ₪. למעשה, הנחת הצינור החדש עצמו, אינה דורשת היתר בנייה גם לפי טענת המועצה האזורית מטה יהודה עצמה. דומה, כי כך סבור גם בא-כוח המשיבה, לפחות ככל שנוגע הדבר להנחת הצינור החדש. כך, בתגובה מטעם המועצה האזורית מטה יהודה, לבקשה לצו מניעה זמני, אשר הוגשה במסגרת תביעת הפיצויים שהגיש מושב בית זית נגד הצדדים לבקשה זו, חברת הגיחון והמועצה האזורית מטה יהודה (א 3953/05), נכתב בסעיף 5 כי: "בענין הצורך בהיתר בניה לעבודות המבוצעות, אכן חפירה לקו ביוב פטורה מהיתר בניה לפי תקנה 1(2)(1) לתקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז - 1967, אולם קירות התמך המסיבים סביב קו הביוב טעונים היתר בניה, ואינם 'טפלים' לפטור לקו עצמו...". כלומר, המשיבה עצמה סבורה כי צו הפסקת העבודה צריך היה לכל היותר להיות מוצא לקירות התמך. ואולם לא כך ארע בפועל. הצו שהוצא למעשה אסר באופן כוללני "על כל העבודות המבוצעות, לרבות: חפירת תעלת קו הביוב; עבודות קרקע לחפירה, מילוי, פילוס וכו'; עקירת עצים; יצירת מסלעות; קירות התמך". ודוק: עצם הוצאת צו כללי, כאשר המועצה עצמה סבורה שעצם הנחת הצינור החלופי אינה דורשת היתר בניה (כמו גם העבודות הנדרשות לשם הנחת הצינור), היא פעולה בחוסר תום לב. גם קירות התמך, על פי מבחני הפסיקה, אינם דורשים היתר. קירות התמך, אשר נבנו בקטעים מסוימים בלבד, אינם עולים על 4 מטרים. כל תכליתם היא לתמוך בקו החדש, ולשם כך בלבד הוקמו. משכך, יש לראות בקירות התמך כנלווים, שוליים לקו המשודרג, או כחלק ממנו. לאור זאת, יש עומדים קירות התמך בתנאי תקנה 1(2)(א) לתקנות התכנון והבניה. שינוי הביוב (כאמור לרבות העמדת קירות התמך) עומד בתנאי סעיף 11 לחוק הביוב. שהרי, המבקשת קבלה את אישור משרד הבריאות לביצוע העבודות, וממילא לא נטען ולא הוכח על ידי המשיבה כי יש בעבודות כדי מפגע ציבורי או משום סכנה לבריאות הציבור. נהפוך הוא, הוכח כאמור כי עבודות השדרוג הינן הכרחיות לבריאות ושלום הציבור. לאור כל האמור לעיל, אני קובעת כי העבודות המבוצעות על ידי המבקשת הינן בגדר שינוי בביוב, ולפיכך אינן טעונות היתר בניה לפי סעיף 13 לחוק הביוב. הובהר לעיל, כי קירות התמך הינם נלווים לקו הביוב עצמו, או מהווים חלק ממנו. משכך, אף קירות התמך אינם טעונים היתר בניה. לסיום אציין, כי לאור כל המפורט לעיל, ובפרט לאור הסכמת המשיבה להקמתו של קו הביוב המקורי (בשנות השבעים), ואף בהתחשב בהסכמת המשיבה לביצוע עבודות השדרוג על ידי המבקשת לכתחילה, אני דוחה את טענת המשיבה לפיה נחוץ אישור שר הפנים לשם ביצוע העבודות. משנתקבל אישור המשיבה לכתחילה, גם אם היא חזרה בה מהסכמתה לאחר מכן, אין עוד צורך באישור שר הפנים, מה גם שממילא חזרתה של המשיבה מהסכמתה אינה כדין, ונעשתה שלא בתום לב. לאור כל האמור לעיל, אני מקבלת את הבקשה. צו הפסקת העבודה שהוצא על ידי המשיבה נגד המבקשת ביום 26.6.05 בטל. המשיבה תשא באגרה ששילמה המבקשת וכן בשכר-טרחת עורך-דין בסך של 15,000 ₪ בצירוף מע"מ כדין. סכום זה נפסק בהתחשב בדחיפות שבהכנת והגשת הבקשה. שני הסכומים יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל. צו הפסקה מנהליהפסקת עבודהצווים