השופט א' גרוניס 1. בית-המשפט המחוזי בירושלים דחה בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים את עתירתו של המערער להצהרה בדבר בטלותו של צו הריסה מינהלי שהוציא המשיב ביום 21.10.1999 לגבי בית שנבנה על-ידי המערער בשכונת חוד אלטבל, בבית חנינא שבירושלים. מכאן הערעור שבפנינו. התשתית העובדתית והדיונית 2. המערער בנה בשנת 1999 בית מגורים בשטח של כ-100 מ"ר. הבית נבנה על חלקה שנמצא עליה בית המגורים של אבי המערער. המשיב הוציא צו הריסה מינהלי לגבי המבנה ביום 21.10.1999. הצו הוצא מכוח סמכותו של המשיב על-פי סעיף 238א(א) של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבניה או החוק). אין מחלוקת כי הבניין נבנה בלא שניתן היתר לבנייתו. המערער עתר בפני בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים לביטולו של צו ההריסה. ביום 8.11.1999 הושג הסדר בין המערער לבין המשיב, ולפיו נדחתה הבקשה, אך הוסכם כי המשיב לא יבצע את צו ההריסה לפני יום 29.2.2000, וכי יהיה ניתן לבצע את הצו תוך 30 ימים מן המועד הנזכר. ההסכמה קשורה בהתרחשויות הנוגעות להליכי תכנון בשכונה המסוימת. מתברר כי באותה שכונה הוקמו בתי מגורים רבים בלא היתרי בנייה. בשכונה לא חלה תכנית מיתאר בת תוקף שאפשרה בנייה למגורים, ובהיעדר תכנית - כל הבנייה שנעשתה במקום הייתה בלתי חוקית. תושביה של השכונה הגיעו בשנת 1999 להסדר עם עיריית ירושלים על-מנת שיהיה ניתן להכשיר את מעמדם של הבתים שנבנו בלא היתר. העירייה הסכימה להקפיא את ביצועם של צווי ההריסה שהוצאו בתנאי שהתושבים ייזמו תכנית מיתאר. העירייה נטלה על עצמה לקדם ולזרז את אישורה של התכנית. ואכן התכנית, שמספרה 6671, אושרה; אלא מאי? הבית שבנה המערער לא נכלל בתחומה של התכנית: הוא ממוקם כ-30 מטר מגבולה של התכנית. בחודש מארס 2000 נתבקשה ארכה לביצוע הצו. הצדדים הגיעו להסכמה, ולפיה התקופה של 30 ימים לביצועו של צו ההריסה תימנה מיום 1.9.2000. המערער ביקש את הארכה על-מנת שיוכל ליזום תכנית מיתאר נקודתית שתכשיר את הבניין שלגביו הוצא צו ההריסה. לאחר מכן נדחה ביצועו של הצו פעמים נוספות, בין היתר בשל המצב הביטחוני ששרר במזרח ירושלים, אשר לא איפשר את ביצוע צו ההריסה. ביום 1.5.2001 ביקש המערער מבית-המשפט לעניינים מקומיים להתלות את ביצועו של צו ההריסה או לדחותו כדי שיוכל להשלים את הליכי התכנון לעניין תכנית המיתאר הנקודתית. המשיב התנגד למתן ארכה נוספת מן הטעם שהבניין שמדובר בו אינו מצוי בתחומה של תכנית המיתאר שהוכנה על-ידי תושבי השכונה, ומשום שהשטח שהבניין הוקם עליו מוגדר כשטח של נוף פתוח, בהתאם לייעוד שבתכנית המקורית החלה לגבי האזור. 3. בבקשה שהגיש המערער לבית-המשפט לעניינים מקומיים הוא אף טען כי צו ההריסה לוקה בפגמים של חוסר סבירות, שיקולים זרים, הפליה והפרה של הבטחה שלטונית. היה מדובר בטענות כלליות שסבו סביב העובדה כי השטח שהמערער בנה עליו את הבניין לא נכלל בגדרה של תכנית המיתאר אשר הוכנה על-ידי תושבי השכונה. ברור שאילו נכלל השטח בתכנית היה בכך כדי להכשיר בדיעבד את המעשה הבלתי חוקי של בניית הבית על-ידי המערער. בבית-המשפט לעניינים מקומיים התעוררה השאלה אם ניתן להעלות בפניו טענות מעין אלה. שאלה זו מתעוררת בשל הוראתו של סעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה, אשר מגביל את עילות התקיפה למקרים שהוכח בהם שהבנייה "...שבגללה ניתן הצו בוצעה כדין או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". בית-המשפט לעניינים מקומיים (השופט מ' סובל) היה בדעה כי הסיכוי לקבל היתר בנייה בדיעבד אינו מקנה סמכות לבית-המשפט לעניינים מקומיים לבטל את צו ההריסה המינהלי או להתלותו. כך אף לעניין הטענות בדבר חוסר סבירות, שיקולים זרים, הפליה והפרת הבטחה שלטונית. בית-המשפט לעניינים מקומיים הוסיף וקבע כי מאחר שפגמים אלה, בהנחה שקיימים הם, אינם מביאים לבטלות מעיקרא של צו ההריסה אלא רק לנפסדותו של הצו, אין הם באים בגדרה של ההלכה הפסוקה, שהרחיבה את עילות הביקורת על צווי הריסה מינהליים. לשאלה מה יעשה אדם שהוצא צו הריסה נגד בניין שבנה אשר עילת התקיפה שהוא טוען לה אינה מאפשרת השגה בפני בית-המשפט לעניינים מקומיים, השיב בית-המשפט כי הפורום הנכון הוא בית- המשפט לעניינים מינהליים. מסקנה זו הובילה את בית-המשפט לעניינים מקומיים לדחיית הבקשה שהגיש המערער בפניו ביום 1.5.2001. עם זאת נקבע בהחלטה מיום 21.10.2001 כי המועד של 30 ימים לביצועו של צו ההריסה יימנה מיום 1.1.2002. הארכה ניתנה הן בשל ימי הרמדאן הקרבים הן על-מנת לאפשר למערער לנקוט מהלך אחר שימנע את ההריסה על-פי הצו. 4. המערער אכן פעל ביום 6.1.2002 על דרך הגשת עתירה מינהלית לבית-המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. בעתירה הוא ביקש הצהרה כי צו ההריסה המינהלי שהוצא על-ידי המשיב עוד ביום 21.10.1999, בטל וחסר תוקף. המערער טען כי במשך שנים, מאז שנת 1967, לא דאג המשיב לתכנון אורבני בתחומה של בית חנינא ולא יזם הכנת תכנית מיתאר מתאימה, וכי כתוצאה מכך נוצרה מצוקת דיור קשה. בשל היעדר תכנון ועקב המצוקה האמורה, כך לפי טענתו של המערער בעתירתו, נבנו בתחומיה של השכונה בנייני מגורים רבים בלא היתר. עוד נטען בעתירה כי המערער הופלה לרעה, שכן בעוד מבנים אחרים נכללו בתחומה של התכנית שיזמו התושבים, הבניין שהוא הקים אינו מצוי בגדרה. כמו כן נטען כי על רקע מחדלו של המשיב, שלא יזם תכנית מיתאר לשכונה, ביצועו של צו ההריסה נגוע בחוסר סבירות קיצוני. פסק-הדין וההשגות עליו 5. בפסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים (השופט ע' קמא) נתקבלה ההבחנה שנעשתה על-ידי בית-המשפט לעניינים מקומיים, בין עילות תקיפה שמקומן בבית-המשפט לעניינים מקומיים לבין עילות אחרות שפותחות פתח לפנייה לבית-המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת נקבע כי "טענת ההפליה לא באה אלא כדי לפאר את עתירתו [של המערער] ולהכניסה כאמור לגדר הסמכות הלכאורית של בית-משפט זה. עתירה זו היא עוד ניסיון של העותר [המערער] לעכב את הביצוע של צו ההריסה 'עד שיעבור זעם', ושמא התכנית שהגיש תזכה בסופם של לחצים לאישור" (עמ' 4-5 לפסק-הדין). בית- המשפט הוסיף כי התקופה של יותר משנתיים מאז הוצאתו של צו ההריסה על-ידי המשיב הינה מעבר לכל זמן סביר לביצועו של צו ההריסה. בשל כל אלה הוחלט לדחות את העתירה. 6. בערעור שבפנינו נטען כי העתירה שהוגשה לבית-משפט קמא הייתה מבוססת על שני נדבכים: האחד, שלבית-המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על שיקול-דעתו של המשיב משהחליט להוציא צו הריסה מינהלי. השני, כי שיקול-הדעת של המשיב לקה בכך שהפלה את המערער לרעה, וכי הוצאת הצו נגועה בחוסר סבירות קיצוני. לעניין הנדבך הראשון טוען המערער כי העתירה אינה מכוונת לתקיפתו של צו ההריסה המינהלי, אלא לתקיפת שיקול-דעתו הלקוי של המשיב. על-פי השקפתו של המערער, מכוח סעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה, ניתן לתקוף צו הריסה מינהלי אך ורק בשתי עילות, ואין לקבל שהצו חסין בפני ביקורת שיפוטית מקום שנפל בו פגם אחר. המערער מוסיף וטוען כי מאחר שסמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים לבטל צו הריסה מינהלי או להתלותו הוגבלה לעילות מיוחדות, כאשר עסקינן בפגם אחר נתונה סמכות הביקורת השיפוטית בידיו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. המערער מוצא סימוכין לעמדתו זו בהחלטתו של בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים שניתנה בעניינו ביום 21.10.2001 (ראו פיסקה 3 לעיל). המערער מוסיף וטוען כי בית-משפט קמא טעה כשקבע כי טענת ההפליה הועלתה על-ידי המערער רק על-מנת שיהיה ניתן לפתוח באמצעותה את שעריו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. לטענתו, רשויות התכנון לא פעלו מאז שנת 1967 לשם הכנתה של תכנית מיתאר בשכונת מגוריו, ומחדל זה מצביע על חוסר סבירות קיצוני בפועלו של המשיב. המשיב תומך בפסק-דינה של הערכאה הראשונה. הוא מצביע על כך שתכנית המיתאר שניזומה על-ידי התושבים אושרה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה על-פי המלצתו של המשיב. אותה תכנית הביאה לכך שבנייתם של מבנים רבים בשכונה אכן הוכשרה, אף שבדיעבד. השטח שהמערער בנה עליו את ביתו אינו מצוי בתחומה של התכנית, אלא בשטח שייעודו "נוף פתוח". הבנייה באותו מקום אסורה. אשר לתכנית הנקודתית שיזם המערער במטרה להכשיר את הבניין שבנה: מדובר בהליך ארוך שיכול להימשך שנים, כאשר הסיכויים לקבלתה של התכנית רחוקים מלהיות סבירים. הסוגיות הטעונות הכרעה 7. בשנת 1980 תוקן חוק התכנון והבניה על דרך הוספת סעיף 238א (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 12), תשמ"א-1980). הסעיף נכלל בפרק י' של החוק. כותרתו של פרק זה היא "עבירות ועונשין". בפרק כלולים סעיפים 203 עד 255. לפי התיקון הוסמך יושב- ראש ועדה מקומית לצוות בתנאים מסוימים על הריסה של בניין או חלק ממנו. הצו כונה צו הריסה מינהלי על-מנת להבדילו מצווי ההריסה שבתי-המשפט מוסמכים לתתם. בתיקון אף נקבע כי לבית-המשפט נתונה הסמכות לבטל צו הריסה מינהלי או להתלותו. ההוראה בעניין הפעלת ביקורת שיפוטית על צו ההריסה המינהלי נכללה בסעיף 238א(ח), הקובע כדלקמן: "לא יבטל ולא יתלה בית המשפט צו הריסה מינהלי אלא אם הוכח לו שהבניה שבגללה ניתן הצו בוצעה כדין או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". המונח "בית המשפט" הוגדר בסעיף 203(א) לחוק התכנון והבניה. על-פי ההגדרה, מדובר בבית-משפט השלום או בית-משפט עירוני. במקום בית-משפט עירוני בא כיום בית-המשפט לעניינים מקומיים (סעיף 55(ג) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד- 1984 (להלן - חוק בתי המשפט)). למען הקיצור נתייחס בהמשך לבית-משפט השלום בלבד. כפי שעולה מעיון בסעיף 238א(ח), האפשרות הנתונה לבית-משפט השלום לבטל צו הריסה מינהלי או להתלותו מצומצמת לכאורה לשתי עילות: העילה הראשונה היא שהוכח כי הבנייה שמדובר בה "בוצעה כדין". העילה הנוספת היא שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת. השאלה המתבקשת היא מה יעשה אדם שנפגע מצו הריסה מינהלי, המעוניין לתוקפו בשל טעמים או פגמים אחרים שאינם באים בגדר שתי העילות הנזכרות - האם נתונה בידיו אפשרות להביא השגותיו האחרות בפני בית-משפט השלום או אולי בפני פורום אחר? לשאלה זו יש חשיבות רבה מאז הקמתם של בתי- המשפט לעניינים מינהליים בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה-1995 (להלן - תיקון 43 לחוק התכנון והבניה). באותו תיקון הוקנתה סמכות לבתי-המשפט המחוזיים, בשבתם כבתי-משפט לעניינים מינהליים, לדון בתקיפה ישירה של החלטות מינהליות בענייני תכנון ובנייה. עתה מוסדר הנושא של בתי-המשפט לעניינים מינהליים בחוק בתי משפט לענינים מינהליים, תש"ס-2000. אם נמקד את הסוגיה הרי עלינו לשאול אם לבית-המשפט לעניינים מינהליים יש סמכות לדון בתקיפה ישירה של צו הריסה מינהלי בצד סמכותו של בית-משפט השלום, ואם אכן נתונה לו סמכות זו, כיצד היא מתוחמת ביחס לסמכותו של בית-משפט השלום. כיום הסוגיה של תיחום הסמכויות נוגעת לבית-משפט השלום ולבית-המשפט לעניינים מינהליים. עד לתיקון 43 לחוק התכנון והבניה, וליתר דיוק עד לפסק- דינו של בית-המשפט העליון בבג"ץ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז ירושלים (להלן - עניין סוקר [1]), השאלה הייתה מה היחס בין סמכותו של בית-משפט השלום לבקר צווי הריסה מינהליים לבין סמכותו של בית-המשפט הגבוה לצדק לעשות כן. 8. החלטתו של בית-משפט השלום בבקשה לביטולו של צו הריסה מינהלי נתונה לערעור כאילו היה מדובר בפסק-דין פלילי (סעיף 238א(ז) סיפה לחוק, המפנה לסעיף 250). לפיכך מי שנפגע מן ההחלטה, בין שמדובר בזה שעתר לביטולו של הצו ובין שמדובר ביושב-ראש הוועדה המקומית, רשאי לערער לבית-המשפט המחוזי. ההשגה על החלטתו של בית-המשפט המחוזי בערעור אפשרית על דרך בקשת רשות ערעור. במסלול זה ניתן להגיע לבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים פליליים. כפי שנראה בהמשך, השגות נגד צווי הריסה מינהליים אמנם הגיעו לבית-המשפט העליון במסלול האמור וכמעט שלא עלו בגדרן של עתירות לבג"ץ בתקופה שקדמה להקמתו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. עיקר דיוננו יוקדש לנושא זה של חלוקת הסמכויות בין בית-משפט השלום לבין בג"ץ ובין בית-משפט השלום לבין בית-המשפט לעניינים מינהליים. במהלך הדברים נבחן שלוש חלופות, כדלקמן: (א) כאשר מוגדרות בחוק עילות מסוימות לתקיפתה של החלטה מינהלית בפני בית- דין או בית-משפט, המשמעות היא שלא ניתן לתקוף את ההחלטה בתקיפה ישירה, אלא באותן עילות, אף לא בפני בית-דין או בית-משפט אחר. (ב) הקביעה של עילות תקיפה מסוימות אינה מחסנת את ההחלטה המינהלית מפני תקיפה ישירה בפני פורום שיפוטי שונה בעילות אחרות. (ג) אף כאשר החוק מונה עילות תקיפה מוגדרות שניתן להעלותן במסגרתה של תקיפה ישירה הנעשית על דרך פנייה לטריבונל כלשהו, אין בכך כדי למנוע העלאת פגמים אחרים בהחלטה המינהלית בפני אותו טריבונל, ובלבד שאותם פגמים מסווגים כפגמים של חוסר סמכות או שתוצאתם היא בטלות מעיקרא. 10. תחילה נתאר את ההסדר שבסעיף 238א לחוק התכנון והבניה. בהמשך נבחן פגמים שונים בהתנהלותה של הרשות המינהלית בהקשר של הוצאת צווי הריסה מינהליים ונעמוד על האופן שבו התייחסה אליהם הפסיקה. לאחר מכן נבחן את שלוש החלופות הנזכרות לעיל בהקשר של הנושא המסוים שבו עסקינן, היינו הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים. לבסוף נדון בקובלנתו של המערער לעניין שיקול-הדעת של המשיב, כלומר בעניין הפלייתו לרעה ובאשר לחוסר הסבירות הקיצוני בפעולתו של המשיב. ההסדר שבסעיף 238א לחוק 11. סעיף 238א לחוק התכנון והבניה נחקק כאמור בשנת 1980. עד לחקיקתו של הסעיף לא היה בחוק הסדר שאיפשר הוצאתו של צו הריסה מינהלי על-ידי הרשות המינהלית. סמכות מעין זו הייתה נתונה בעבר, ואף כיום, בידי בית-משפט השלום. יובהר כי בצד הסמכות ליתן צו הריסה נתונה לרשות המינהלית, וכן לבית-המשפט, סמכות לצוות על הפסקתה של בנייה בלתי חוקית (סעיפים 238-244 לחוק התכנון והבניה לעניין צו הפסקה מינהלי וסעיף 239 לגבי צו הפסקה שיפוטי). בית-משפט השלום רשאי להורות על הריסה של בניין בעקבות הרשעה בעבירה לפי סעיף 204 לחוק התכנון והבניה (סעיף 205 לחוק זה), ולעתים הדבר אפשרי אף בלא הרשעה, כאמור בסעיף 212. המונח צו הריסה שיפוטי מופיע בסעיף 241 לחוק. הסעיף עוסק בצו הריסה שמוצא על-ידי בית-המשפט אם פעולות בנייה נמשכות בניגוד לצו הפסקה מינהלי או לצו הפסקה שיפוטי. 12. סעיף 238א נחקק לאחר שהתברר כי האמצעים הקיימים לא נתנו בידי הרשויות מענה מספק לצורך לפעול כנגד בנייה בלתי חוקית בעודה באבה. הבעיה הייתה חסרונו של כלי מהיר, זמין ויעיל שיאפשר לרשות המינהלית לטפל בבנייה בלתי חוקית על דרך הריסתו של מבנה עוד בטרם יושלם ויאוכלס (ראו: הדיון בכנסת בקריאה השנייה והשלישית שהוביל לקבלתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 12), ד"כ 90 (תשמ"א) 270 וכן ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים ויו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה [2]). 13. ההסדר שבסעיף 238א לחוק התכנון והבניה מורכב יחסית, ואין צורך להידרש לכל פרטיו ודקדוקיו. אנו נתייחס למקרים הרגילים והשכיחים. על-פי אותו הסדר, רשאי יושב-ראש ועדה מקומית ליתן צו הריסה לגבי בניין או חלק מבניין שנבנה ללא היתר או בסטייה מהיתר או מתכנית. בסעיף נקבעו דרישות מספר למתן צו הריסה. הדרישה הראשונה מופיעה בסעיף 238א(א). לפיה, יש להגיש ליושב-ראש הוועדה המקומית תצהיר של מהנדס הוועדה המקומית או מהנדס הרשות המקומית (או מהנדס אחר או אדריכל שהוסמכו על-ידי אחד מבין שני הראשונים). בסעיף אף נקבע מה הם הנתונים שחייבים להופיע בתצהיר האמור: ראשית, כי לפי ידיעתו האישית של המהנדס הבניין הוקם ללא היתר או שהבניין חורג ובמה הוא חורג (להגדרה של הדיבור "בנין חורג" ראו סעיף 1 לחוק התכנון והבניה). שנית, שלפי ידיעתו הקמת הבניין טרם נסתיימה או שנסתיימה לא יותר מ- 60 ימים לפני יום הגשתו של התצהיר. שלישית, שביום הגשתו של התצהיר אין הבניין מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על 30 ימים. דרישה נוספת מצויה בסעיף 238א(ב), הקובע שמוציא צו ההריסה יתייעץ עם גורם אחר טרם הוצאתו של הצו. זהות הגורם שאיתו יש להתייעץ תלויה בשאלה באיזו ועדה מקומית עסקינן. חוק התכנון והבניה מבחין בין מקרה (סעיף 18 לחוק) שמרחב התכנון המקומי בו מכיל תחום של רשות מקומית אחת בלבד, לבין מקרה (סעיף 19 לחוק) שמרחב התכנון המקומי בו מכיל בתחומו יותר מרשות מקומית אחת (ועדה מקומית כזו מכונה ועדה מרחבית). בסוג הראשון קיימת זהות מבחינה פרסונלית בין מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית. אין הדבר כך בסוג השני. כאשר מדובר בצו הריסה מינהלי המוצא על-ידי יושב-ראש ועדה מקומית מן הסוג הראשון, חובה על מוציא הצו להתייעץ עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית, לעומת זאת במקרה האחר ההתייעצות חייבת להיערך עם ראש הרשות המקומית שבתחומה מצוי הבניין אשר לגביו קיימת כוונה להוציא צו הריסה. יוער כי נוסף על הסמכות של יושב-ראש ועדה מקומית נתונה הסמכות להוציא צו הריסה גם ליושב- ראש ועדה מחוזית (סעיף 238א(ב1) לחוק התכנון והבניה). 14. חוק התכנון והבניה קובע בסעיף 238א(ד) את אשר צריך להיכלל בצו ההריסה המינהלי. על-פי האמור שם, יש לפרט בצו מה הם המקרקעין שלגביהם הוא חל, העובדה שהבנייה בוצעה ללא היתר או מה הן ההפרות של תנאי ההיתר שבגינן הבניין חורג וכן זהות הבניין או איזה חלק בו צפוי להריסה - כל זאת נוסף על תוכנם של סעיפים קטנים (ג), (ו), (ז) ו-(ח) שבסעיף 238א. נוסף על ההוראה הקובעת אילו פרטים יופיעו בצו ההריסה, נקבע בהסדר שבחוק כי יש להדביק את צו ההריסה על קיר חיצוני של הבניין, ובהיעדר קיר חיצוני על מקום אחר במקרקעין אשר נראה הוא לעין. בעת הדבקתו של הצו יש לרשום עליו את היום והשעה של ההדבקה (סעיף 238א(ה)). הוראה נוספת קובעת כי ניתן לבצע צו הריסה מינהלי בתום 24 שעות משעת ההדבקה כאשר מדובר בהקמתו של בניין ללא היתר, ובתום 72 שעות מן ההדבקה בכל מקרה אחר (למשל, אם הבנייה היא בסטייה מהיתר). החוק קובע מגבלת זמן לביצועו של צו הריסה (סעיף 238א(ט)): אין לבצע צו אם חלפו 30 ימים מעת שהוגש תצהירו של המהנדס או מיום שבית-המשפט נתן את החלטתו הדוחה בקשה לביטול צו, אם ניתנה החלטה מעין זו, לפי המאוחר. בית-המשפט רשאי להאריך את התקופה האמורה של 30 הימים. פגמים בהליך, בצו ההריסה המינהלי ובשיקול-הדעת 15. עתה נוכל לפנות לסוגיה המרכזית הטעונה הכרעה והיא אם לבית-המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות, בצד סמכותו של בית-משפט השלום, להפעיל ביקורת שיפוטית על צו הריסה מינהלי. כפי שכבר צוין, סעיף 238א(ח) לחוק (שצוטט בפיסקה 7 לעיל) מורה שבית-משפט השלום לא יבטל צו הריסה ולא יתלה אותו אלא בשני מקרים: המקרה הראשון, כאשר הוכח לו שהבנייה שבגינה הוצא הצו נעשתה כדין; המקרה השני הוא כאשר ביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת (לשאלה מה המשמעות של מניעת עובדה מוגמרת ראו: ר"ע 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה [3]; רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל-אביב-יפו (להלן - פרשת בן חור [4]), בעמ' 638-639). ברור מאליו כי אין יסוד להוצאתו של צו הריסה אם הבנייה נעשתה כדין. עם זאת המקרה של הוצאת צו הריסה אף שמדובר בבנייה כדין אינו ממצה, כמובן, את הפגמים שיכולים להתרחש בפעולתה של הרשות המינהלית שהוציאה את צו ההריסה. נתאר עתה פגמים שונים, ובהמשך נבחן אם בית-משפט השלום רשאי לבטל צו הריסה מינהלי בשל כל אחד מהם. 16. הדוגמה הקיצונית ביותר של פגם הינה כאשר הרשות המינהלית שהוציאה את הצו לא הייתה מוסמכת מבחינה פונקציונלית להוציאו. נתאר לעצמנו שצו הריסה מינהלי מוצא על-ידי ראש רשות מקומית במרחב תכנון מקומי שבתחומו יותר מרשות מקומית אחת (ראו פיסקה 13 לעיל). במקרה זה אין כזכור זהות פרסונלית בין יושב- ראש הוועדה המקומית לראש הרשות המקומית, שהרי הוועדה המרחבית מכילה יותר מרשות מקומית אחת. מאחר שהסמכות להוציא צו הריסה מינהלי נתונה רק בידי יושב- ראש הוועדה המקומית, אין בידי ראש הרשות המקומית סמכות להוציא צו הריסה מינהלי. האם רשאי בית-משפט השלום לבטל צו הריסה מינהלי או להצהיר על בטלותו במקרה מעין זה שתיארנו? פגמים מסוג אחר הינם פגמים הנוגעים לתהליך קבלת ההחלטה בדבר הוצאתו של צו הריסה מינהלי. ראינו שעל-פי ההסדר בחוק, רשאי יושב-ראש הוועדה המקומית להוציא צו הריסה אם הוגש לו תצהיר חתום בידי מהנדס הוועדה המקומית או בידי מהנדס אחר - הכול כאמור בסעיף 238א(א). נניח שהמסמך שהונח בפני יושב-ראש הוועדה אינו תצהיר, או שהחתום עליו, אף אם מדובר בתצהיר, אינו מקיים את הדרישות באשר לזהותו של החותם. פגם אחר שניתן להעלותו על הדעת הוא שהתצהיר אינו מכיל את אותם נתונים שצריכים להופיע בו (פיסקה 13 לעיל). אפשרות אחרת היא שאין שום התייחסות בתצהיר לשאלה אם הבניין מאוכלס או אם הוא מאוכלס במשך תקופה שאינה עולה על 30 ימים. ליקוי אפשרי אחר הוא שלא נערכה התייעצות עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית, כאשר נקבע כי יש לקיים התייעצות כזו עובר להוצאתו של צו ההריסה. הבאנו דוגמאות שונות לפגמים שניתן לכנותם פגמים פרוצדורליים, שכן הם נוגעים לתהליך שמוביל להוצאתו של צו ההריסה המינהלי. נוסף על הפגמים הפרוצדורליים ניתן להציג פגמים אפשריים אחרים הנוגעים לשיקול-הדעת של הרשות המוסמכת, כאשר הנחתנו היא שמבחינה פונקציונלית אכן ההחלטה בסמכותה וכי אין היא נגועה בפגמים פרוצדורליים. הפגמים העיקריים הנוגעים לשיקול- הדעת עצמו הם שיקולים זרים, חוסר סבירות, היעדר מידתיות והפליה. אף פגמים מעין אלה אינם מופיעים בסעיף 238א(ח). האם בית-משפט השלום רשאי לדון באלה? 17. בפסק-דינו של בית-המשפט העליון בע"א 463/65 טירת הכרך בע"מ נ' ועדת השומה שליד עירית נתניה (להלן - עניין טירת הכרך [5]) נתעוררה שאלה דומה לזו שבה עסקינן. אף שם היה מדובר בחוק שהגדיר עילות תקיפה מסוימות לגבי החלטה מינהלית כלשהי. הוחלט, ברוב דעות, כי חרף הגבלתן של העילות נתונה לטריבונל הרשאי לדון באותן עילות היכולת לדון בשאלות של סמכות, אף אם אינן כלולות בגדר העילות שהחוק נקב בהן. בעניין אחד שבא בפני בית-המשפט הגבוה לצדק, שנעשה בו ניסיון לתקוף צו הריסה מינהלי, נאמר בעקבות פסק-הדין טירת הכרך [5], מפי השופט ש' לוין, כי: "...גם כאשר המחוקק הגביל את עילות הערעור על אקט מינהלי בבית המשפט לעילות מוגדרות, עדיין אין בכך כדי למנוע העלאתן בפני בית המשפט [השלום - א' ג'] של טענות הנוגעות לשורש הסמכות לקיים את אותו האקט... בית המשפט המחוזי, בדונו בערעורו של העותר, מוסמך איפוא להיזקק גם לטענות הקשורות בסמכות להוצאת הצו" (בג"ץ 699/88 חשאן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז חיפה [6], בפיסקה 3 לפסק-הדין). במקרה מאוחר יותר הושם הדגש לא על השאלה אם הפגם שמבקשים להעלות הינו פגם של סמכות, אלא על תוצאתו של הפגם. על-פי גישה זו, מוסמך בית-משפט השלום לבטל את צו ההריסה, וביתר דיוק להצהיר על בטלותו "...[]אם הפגם חמור עד כדי כך שהצו בטל מעיקרו" (השופט זמיר, ברע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל- אביב-יפו נ' עורקבי [7], בעמ' 402). 18. אכן, בפסיקה מוצאים אנו דוגמאות שונות שנדונו בהן טענות כנגד צו הריסה מינהלי, אף שהן לא באו בגדר העילות שבסעיף 238א(ח) לחוק, והכול במסלול שתחילתו בבקשה לביטול צו הריסה מינהלי שהוגשה לבית-משפט השלום. נזכיר טענות אלה: אי-קיום חובת התייעצות (ע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל [8]; רע"פ 3454/97 דעייף נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, חיפה [9]; רע"פ 6034/99 כהן נ' יושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים [10]); היעדר תצהיר שנעשה על-ידי מהנדס מוסמך או פגם אחר בתצהיר (רע"פ 5171/91 ראש עיריית נתניה ויו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, נתניה נ' סמיפור [11]; רע"פ 47/92 טיר נ' יושב-ראש הוועדה המקומית - ירושלים [12]; רע"פ 5635/93 הנ"ל [7]; רע"פ 6387/99 כלפו נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה "לודים" [13]); אי-קיום הדרישה שהבניין שמדובר בו אינו מאוכלס, או למצער שתקופת האכלוס אינה עולה על 30 ימים (ע"פ 89/89 ישראלי נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו [14]). 19. עד כה לא הזכרנו פגמים הנוגעים לשיקול-הדעת של הרשות המוסמכת - יושב- ראש הוועדה המקומית. מה דינם של פגמים כגון מטרה זרה, היעדר מידתיות, שיקולים זרים, חוסר סבירות או הפליה? האם בית-משפט השלום רשאי לדון באלה? במקרים ספורים דן בג"ץ בטענות מעין אלה לגופן בלא התייחסות לשאלת הסמכות, והעתירות נדחו (בג"ץ 69/86 בשיר נ' ראש עירית ירושלים [15]; בג"ץ 654/88 זברגה נ' יו"ר הוועדה המחוזית מחוז המרכז [16]). סוגיה זו עלתה על הפרק באופן ישיר בפרשת בן חור [4]. באותו מקרה הקימו המבקשים מאהל וסככה במחאה על מדיניותה של עיריית תל-אביב-יפו בתחום הדיור. הוצא צו הריסה מינהלי לגבי המאהל והסככה. המבקשים עתרו בפני בית-משפט השלום להתלייתו של צו ההריסה, אך בקשתם נדחתה, ואף בית-המשפט המחוזי דחה את השגותיהם. כך הם הגיעו לבית-המשפט העליון במסגרת בקשה לרשות ערעור. המבקשים העלו טענות שונות, ובין היתר שצו ההריסה הוצא כדי להעלים את מצוקת הדיור, היינו מתוך מטרה פוליטית. נוסף על כך נטען כי לא ניתן המשקל הראוי, ולא נעשה האיזון הנכון בין השיקולים המתחייבים מחוק התכנון והבניה לבין חופש ההפגנה. לעניין הטענה הראשונה היה בית-המשפט מוכן להניח שיכולה היא, מבחינה עקרונית, לבסס טענה כי הצו בטל מעיקרו, ברם נקבע כי הטענה הייתה סתמית. לגבי ההשגה הנוספת, זו הנוגעת לחופש ההפגנה, נאמר על-ידי השופט זמיר: "אין להוציא מכלל אפשרות שיהיו מקרים שבהם האיזון בין השיקולים הענייניים, שנערך על-ידי יושב-ראש הוועדה המקומית, יהיה מעוות עד כדי כך שניתן יהיה לבסס טענה, בהתאם לפרשת עורקבי הנ"ל, שצו ההריסה בטל מעיקרו. אך רק עיוות קיצוני באיזון השיקולים עשוי להוביל לתוצאה הקיצונית של בטלות הצו, כאילו הוא אפס ואין, להבדיל מנפסדות הצו. בדרך-כלל, איזון בלתי ראוי של שיקולים ענייניים אינו עושה את הצו בטל מעיקרו. לכן, בדרך-כלל, טענה נגד האיזון שנערך בין השיקולים אינה נתפסת במסגרת העילות שנקבעו בסעיף 238א לצורך התליה של צו הריסה או לביטולו" (שם, בעמ' 642). בית-משפט השלום ובית-המשפט הגבוה לצדק 20. היה ניתן לטעון כי כאשר נקבעו עילות תקיפה מוגדרות בסעיף 238א(ח) לחוק, משמעות הדבר היא שאין דרך להעלות פגמים אחרים, היינו כי ההחלטה המינהלית חסינה בפני ביקורת שיפוטית, אלא אם היא לוקה בפגמים שנקבעו במפורש. פרשנות כזו של הוראת החוק איננה מתקבלת על הדעת. האם היינו אומרים שלא ניתן לתקוף את צו ההריסה המינהלי גם אם מוציא הצו לא היה יושב-ראש הוועדה המקומית, אלא למשל היועץ המשפטי של הרשות? האם היעדרו של תצהיר כלשהו לא היה פותח פתח בפני הנפגע להעלות טענה בעניין נגד צו ההריסה? לו נסגרה הדלת בפני העלאת טענות אלה ודומות להן, הייתה ההחלטה המינהלית הופכת לחסינה חלקית בפני ביקורת שיפוטית דווקא כאשר מדובר בפגמים חמורים במיוחד. כפי שהוראות סופיות לא נתפרשו כמונעות ביקורת שיפוטית על ההחלטה המינהלית (ראו בג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 [17]), כך אף כאשר הוגדרו פגמים מסוימים המאפשרים ביקורת, אין הדבר מונע באופן מוחלט השגה באמצעות תקיפה ישירה בעילות אחרות. המסקנה שקביעתן של עילות ביקורת מסוימות אינה מחסנת את ההחלטה המינהלית בפני תקיפה בעילות אחרות, עדיין אינה נותנת תשובה לשאלה מהו הפורום שידון בעילות התקיפה האחרות. בהקשר שאנו מדברים בו, ולגבי התקופה שקדמה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, האפשרויות היו שתיים: אחת, להרחיב את מסגרת התקיפה בפני בית-משפט השלום. האחרת, לקבוע כי בכל מקרה שעילת התקיפה או הפגם בו אינם בין אלה הקבועים בסעיף 238א(ח) לחוק, על הנפגע למצוא את תרופתו בעתירה בפני בית-המשפט הגבוה לצדק. כל אחת משתי הדרכים שהצגנו מעוררת שאלה: כיצד נאמר שניתן להעלות בפני בית- משפט השלום פגמים שאינם בין אלה שנקב בהם החוק במפורש? האם לא השתמעה כוונה להגביל את עילות התקיפה, בייחוד לאור הרציונל שהביא למתן סמכות להוצאתו של צו הריסה מינהלי (ראו פיסקה 12 לעיל)? לעומת זאת, האם מתקבל על הדעת שאדם הנפגע מצו הריסה מינהלי, ואשר מעוניין להעלות פגמים או עילות הן מכאן והן מכאן, יידרש להגיש שני הליכים, האחד - בקשת ביטול שתובא בפני בית-משפט השלום, והאחר - עתירה בפני בית-המשפט הגבוה לצדק? אף לעניין האפשרות של שני הליכים ניתן לחשוב על שני תסריטים שונים. על-פי הראשון שבהם, על הנפגע מצו ההריסה להגיש בעת ובעונה אחת שני הליכים: ההליך הראשון יוגש לבית-משפט השלום, ובו תועלינה טענות שאותו בית-משפט רשאי לדון בהן, בהתאם לאמור בסעיף 238א(ח) לחוק. ההליך האחר היה אמור להיות מוגש לבית-המשפט הגבוה לצדק. לפי התסריט השני, תחילה יש להגיש הליך בפני בית-משפט השלום. משזה ידחה את טענותיו של המבקש - ואפשר שהדבר יהא לאחר ערעור לבית-המשפט המחוזי ובקשת רשות ערעור לבית-המשפט העליון - או אז תוגש עתירה לבג"ץ שתועלינה בה אותן טענות שלא היה ניתן להעלותן במסלול שהחל בבית- משפט השלום. אין זה מפתיע שבין שתי החלופות - הרחבה של אפשרות התקיפה בבית-משפט השלום לעומת פתיחת שעריו של בג"ץ - נבחרה זו הראשונה. האפשרות השנייה, זו המובילה לנקיטתם של שני הליכים, בין במקביל ובין בזה אחר זה, הינה הפחות טובה מבין השתיים. מבחינת האזרח שנפגע על-ידי צו ההריסה המינהלי, ברור שעדיף מסלול תקיפה אחד שבו הוא יהא רשאי להעלות את מלוא טענותיו נגד צו ההריסה המינהלי. דרך זו קלה יותר, פשוטה יותר וזולה יותר. אף מבחינת האינטרס הציבורי הדרך האמורה הינה עדיפה. כפי שראינו, המטרה בהקניית סמכות להוציא צו הריסה מינהלי הייתה ליתן תשובה מהירה ויעילה לבנייה בלתי חוקית בעודה באבה ובטרם האכלוס (או מיד עם האכלוס). אילו נפתח פתח להגשתה של עתירה לבג"ץ, בין בצד הליך בבית-משפט השלום ובין משההליך שם הסתיים, היה הדבר עלול לעקר למעשה את הסמכות ולהפוך את צו ההריסה לבלתי אפקטיבי. מטעמים אלה עדיף לבחור בחלופה הראשונה, זו של הרחבת סמכותו של בית-משפט השלום, על פני החלופה האחרת, היינו פתיחת אפשרות לשני מסלולי תקיפה האחד בצד משנהו. כפי שראינו, זו אכן הדרך שבתי- המשפט הלכו בה. בית-משפט השלום ובית-המשפט לעניינים מינהליים 21. עד כה עסקנו במצב הדברים ששרר בתקופה שבה הביקורת השיפוטית על החלטות בענייני תכנון ובנייה הייתה בידיו של בית-המשפט הגבוה לצדק, זולת הנושאים אשר נקבע להם הסדר מיוחד, דוגמת זה שבסעיף 238א לחוק התכנון והבניה. המצב השתנה עם נתינתו של פסק-הדין בעניין סוקר [1], ולאחר מכן עם הקמתם של בתי-המשפט לעניינים מינהליים במסגרת תיקון 43 לחוק התכנון והבניה. השאלה שיש לדון בה עתה היא אם הקמתם של בתי-המשפט לעניינים מינהליים הביאה לשינוי כלשהו במצב המשפטי בכל הנוגע לתקיפתם של צווי הריסה מינהליים. 22. סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים, בכל הנוגע לתכנון ולבנייה, מוגדרת בפרט 10 של התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים. פרט 10 מכיל שני חלקים (בעקבות תיקונה של התוספת הראשונה בצו בתי משפט לענינים מינהליים (שינוי התוספות לחוק), תשס"ב-2001, אשר נכנס לתוקף ביום 1.1.2002). החלק החשוב של פרט 10 מורה: "(א) עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, למעט לפי פרק ח'1: היטל השבחה ולפי פרק י': עבירות ועונשין, ולמעט החלטות שענינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים". כזכור, סעיף 238א לחוק התכנון והבניה מופיע בפרק י' של החוק. פרק זה, שכותרתו עבירות ועונשין, הוצא במפורש מסמכותם של בתי-המשפט לעניינים מינהליים. ההחרגה של אותו פרק באה על-מנת להסיר ספק שמא תועלה הטענה שלבית- המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות לדון בעניינים שונים הכלולים בפרק י', העוסק בעיקר, אך לא בלבד, בעבירות פליליות. אכן, לבית-המשפט לעניינים מינהליים הוקנתה הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על החלטות מינהליות שונות, כאמור בתוספת הראשונה. אף-על-פי-כן לא ניתנה לו סמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על צווי הריסה מינהליים, אלא סמכות זו נותרה בידי בית-משפט השלום. נראה שהסיבה לכך משולשת: ראשית, הפריסה הרחבה של בתי-משפט השלום מאפשרת לאזרח רמת גישה גבוהה יותר מאשר במקרה של בתי-המשפט המינהליים, שהם בתי-המשפט המחוזיים. שנית, צווי הריסה מינהליים והליכים לביטולם מלווים לעתים בהליכים נוספים, בהתאם לאמור בפרק י' של חוק התכנון והבניה. ההליכים הנוספים ננקטים בבית-משפט השלום. שלישית, בתי-משפט השלום, ובייחוד בתי-המשפט לעניינים מקומיים באותם מקומות שהם קיימים בהם, פיתחו מומחיות רבה בתחום האכיפה של דיני התכנון והבנייה. 23. היה ניתן לטעון כי אף שחוק בתי משפט לענינים מינהליים הותיר את הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים בידי בית-משפט השלום, הרי הוא עשה כן אך ורק לעניין אותן שתי עילות מוגדרות, הנזכרות בסעיף 238א(ח) לחוק. במילים אחרות, האם אין לומר שכאשר עילת התקיפה שונה היא, קרי כאשר מועלית טענה אחרת כנגד צו הריסה מינהלי, ניתן לפנות לבית-המשפט לעניינים מינהליים? על-מנת ליתן תשובה לשאלה זו יש לבחון סוגיה מקדמית והיא: מהו השינוי שחל בחלוקת הסמכויות בין בתי-המשפט המעורבים - בית-המשפט הגבוה לצדק, בית-המשפט לעניינים מינהליים ובית-משפט השלום - עם חקיקתו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים? התכלית בהקמתם של בתי-משפט מינהליים הייתה, כאמור בסעיף 1 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, "...להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק...". התוספת הראשונה של חוק בתי משפט לענינים מינהליים מפרטת תחומים שונים, שלגביהם ניתנה סמכות לבית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בתקיפה ישירה של החלטות מינהליות. הסמכות שהוקנתה הייתה, בעיקרה, עד לאותו חוק, בידי בית-המשפט הגבוה לצדק. נעיר במאמר מוסגר, כי מתן הסמכות לבית-המשפט לעניינים מינהליים לא גרע מסמכות בג"ץ, אלא יצר מצב שבו, מבחינת בג"ץ, קיים סעד חלופי (בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים [18]). בהקשר של המקרה הספציפי שאנו עוסקים בו, אין יסוד למחשבה שעם הקמתם של בתי-המשפט לעניינים מינהליים צומצמה סמכותם של בתי-משפט השלום לדון בתקיפה ישירה של צווי הריסה מינהליים, וכי במקביל, נפתחו שעריו של בית-המשפט לעניינים מינהליים בפני מי שנפגע מצו הריסה מינהלי. האם נאמר כי כיום על הנפגע אשר מעוניין להעלות טענות שאינן באות בגדר אלה שבסעיף 238א(ח) לחוק, להגיש הליך בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים, אף שקודם לכן היה רשאי להעלות טענותיו בפני בית-משפט השלום? דעתי היא שאין הדבר כך. אותן טענות שהיה ניתן להעלותן בעבר בפני בית-משפט השלום ראויות הן להישמע בפניו אף כיום. אין צידוק לפתוח עתה פתח לניהולם של שני הליכים שונים שתועלינה בהם השגות נגד צו הריסה מינהלי, האחד בבית-משפט השלום והאחר בבית-המשפט לעניינים מינהליים. עדיף ליתן פרשנות מרחיבה למהלך התקיפה בבית-משפט השלום לגבי צווי הריסה מינהליים, כפי שאכן נעשה בעבר. הנפגע מצו הריסה מינהלי רשאי להעלות בפני בית-משפט השלום עילות או פגמים נוספים על אלה שבסעיף 238א(ח) לחוק, ובלבד שמדובר בפגמים חמורים העושים את הצו לבטל מעיקרו. ממילא, אם הפגם אינו חמור, ספק מה תהא ההצדקה לביטול הצו. 24. הבעיה של פיצול סמכויות לעניין תקיפה ישירה של החלטות מינהליות מתעוררת גם בנוגע לתחום הארנונה. תקיפה של החלטות בענייני ארנונה אפשרית בשני מסלולים. סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו- 1976 (להלן - חוק הרשויות המקומיות) מונה שלוש טענות שבהן יוכל אדם לתקוף את הדרישה לתשלום ארנונה שנשלחה על-ידי הרשות המקומית, בפני מנהל הארנונה (אין צורך במסגרת זו לפרט טענות אלו). על החלטתו של זה האחרון יוכל המשיג לערור בפני ועדת ערר, כאמור בסעיף 6(א) לאותו חוק. על החלטתה של ועדת הערר ניתן להגיש ערעור מינהלי בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים (סעיף 6(ב) לחוק הרשויות המקומיות ופרט 7 של התוספת השניה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים). בד בבד קיימת אפשרות לתקוף החלטה של הרשות המקומית בענייני ארנונה בעילות תקיפה שונות מאלה המנויות בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים (פרט 1 לתוספת הראשונה של חוק בתי משפט לענינים מינהליים). המצב המתואר בכל הנוגע לתקיפתן של החלטות מינהליות בנושא הארנונה מציב קשיים בפני המעוניין לתקוף את החלטתה של הרשות המקומית בעניינו בתקיפה ישירה. אם נפגע חפץ להעלות טענות שאינן כלולות בגדר חוק הרשויות המקומיות נוסף על הטענות על-פי אותו חוק, עליו לפעול בשני המסלולים, זה של עתירה לבית-המשפט לעניינים מינהליים וזה של הגשת השגה בפני מנהל הארנונה (הדבר אף מתחייב מפורשות מסעיף 3(ב) לחוק הרשויות המקומיות). הנחתנו היא שניתן בקלות יחסית לדעת אם הטענה המסוימת הינה מבין הטענות המובילות לבית-המשפט לעניינים מינהליים על דרך עתירה, או שמדובר בטענה אשר מקומה בהשגה שיש להגישה למנהל הארנונה. ניתן בהחלט לחלוק על הנחה זו, אך אין צורך להרחיב בעניין (ראו: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא [19]; ע"א 6971/93 עיריית רמת-גן נ' קרשין [20]). והערה נוספת: אם אין מדובר בתקיפה של החלטת רשות מקומית בענייני ארנונה, אלא בהשגה על החלטות של שר הפנים ושל שר האוצר בתחום זה, הסמכות הבלעדית נתונה בידי בג"ץ (פרט 1 לתוספת הראשונה של חוק בתי משפט לענינים מינהליים). אמנם, תקיפת החלטות בענייני ארנונה נעשית בפני פורומים שונים, בהתאם לעילות המועלות על-ידי המשיג, אלא שבענייני ארנונה, בשונה מענייני תכנון ובנייה, מתחייבת תוצאה זו מן ההסדר החוקי הקיים. הסוגיה של פיצול סמכויות, הפעם בין בית-המשפט הגבוה לצדק לבין בתי-המשפט לעניינים מינהליים, נתעוררה לאחרונה לגבי הנושאים של התאזרחות וכניסה לישראל. אף שם, כבענייננו, ניתן משקל נכבד לשיקול של מניעת פיצול: בג"צ 2208/02 הנ"ל [18], בעמ' 957-958. 25. לסיום הדיון בסוגיה של תיחום הסמכויות באשר לביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים אוסיף שתי הערות: (א) יטען הטוען כי הקביעה שלבית-משפט השלום יש סמכות לדון בהשגות נוספות על אלה שבסעיף 238א(ח) לחוק, כאשר הפגם חמור ומביא לבטלות מעיקרא, מקנה גמישות רבה מדי לבית-משפט השלום ואינה מאפשרת לדעת מראש מתי צפויה התערבות. אכן, יש ממש בטיעון זה. ניתן אף לומר כי לגבי המקרה שאנו דנים בו, יפים דבריו של השופט זוסמן שאמר, כי "...כל אימת שהרגיש בית המשפט כי הצדק דורש התערבותו, יעטוף את הבעיה באיצטלה של חוסר סמכות" (בקורת על ספרו של המלומד דה-סמית': י' זוסמן ‎"S.A. DE SMITH, JUDICIAL REVIEW OF ADMINISTRATIVE "ACTION, LONDON-NEW YORK, 1959 [28], בעמ' 283), ואנו נוסיף - באצטלה של פגם חמור המביא לבטלות מעיקרא, אולם דומה שאין מנוס מן התוצאה שהגענו אליה. פתיחת פתח לשני הליכי תקיפה תביא לתקלות רבות יותר, והוא עלולה לפגוע פגיעה קשה באפקטיביות של צווי הריסה מינהליים. (ב) הגישה שלפיה יש סמכות לבית-משפט השלום לדון בתקיפה של צו הריסה מינהלי גם כאשר מדובר בפגם חמור המביא לבטלות מעיקרא, תואמת במידת מה את הדוקטרינה של בטלות יחסית (או בכינויה המעודכן "תוצאה יחסית": רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי [21], בעמ' 688-689, השופט זמיר, וכן ראו דברי השופטת ביניש, בעמ' 701). לפי דוקטרינה זו, אין מקום לסיווג כללי של הפגמים האפשריים בהחלטה מינהלית לפי תוצאות הפגם - בטלות מעיקרא או נפסדות (לגבי הדוקטרינה ראו נוסף על רע"פ 2413/99 הנ"ל [21]: ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל [22], בעמ' 816-817 (השופט זמיר); רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל [23]). יש להבחין בין הפגם לבין נפקותו. ייתכן שפגם כלשהו יוביל בנסיבות מסוימות לבטלות מעיקרא, בתנאים אחרים תוצאתו תהא נפסדות, ואילו במקרים שונים לא תהא לו נפקות כלשהי. כך אף בענייננו: לא ניתן לומר מראש מתי פגם או עילה שאינם כלולים בסעיף 238א(ח) לחוק תוצאתם תהא בטלות מעיקרא. התשובה תלויה בנתונים של המקרה הספציפי. המקרה הקונקרטי 26. הערעור שבפנינו הינו כנגד פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. ההליך נפתח בבית-המשפט לעניינים מינהליים, לאחר שבית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים קבע שאין זה מסמכותו לדון בהשגות של המערער על שיקול-דעתו של המשיב, אשר הוציא את צו ההריסה המינהלי. בית-המשפט לעניינים מקומיים לא העביר את העניין לבית-המשפט האחר, כאמור בסעיף 79 לחוק בתי המשפט. לכאורה, היינו צריכים לומר כי בנסיבות אלה אין כלל צורך להידרש לטענה שהעלה המערער כי הופלה לרעה לעומת תושבים אחרים, מאחר שלבית-המשפט לעניינים מינהליים לא הייתה סמכות לדון בעניין, אף-על-פי-כן נראה כי יש להתייחס להחלטתו של בית-משפט השלום כאילו מדובר בהעברה לפי סעיף 79 האמור (ראו המ' 673/69 פוזין נ' מסטשי [24]). 27. כפי שראינו, בפרשת בן חור [4] לא נשללה האפשרות שטענה בדבר מטרה זרה או עיוות קיצוני בשיקולים תוביל למסקנה שצו ההריסה בטל מעיקרו. במקרה כזה אין מניעה שבית-משפט השלום יקבע כי אין תוקף לצו. על-מנת להגיע למסקנה זו יש לבדוק את הנתונים הספציפיים של המקרה. ומה משמיע לנו המערער לעניין זה? לטענתו, בתים אחרים שנבנו שלא כדין בשכונת מגוריו הוכשרו בדיעבד על-ידי התכנית שיזמו התושבים, לעומת זאת ביתו נמצא מחוץ לתחום התכנית, במרחק של 30 מטר מגבולה. טענה זו אין בה כדי להצביע על הפליה, ודאי שאין דרגת חומרתה מגיעה כדי בטלות מעיקרא. בתחום של תכנון ובנייה מתבקש שמגרשה של פלונית יימצא בתחומה של תכנית, ואילו מגרשה של אלמונית יהא מחוצה לתחום. אפשרות אחרת היא שהייעוד שנקבע בתכנית לחלקתו של אלמוני שונה מן הייעוד שנקבע באותה תכנית עצמה לחלקתו של פלוני. ההבחנה בין המגרשים, במקרה האחד ובמקרה השני, אינה בסיס מספיק לטענת הפליה (ראו בג"ץ 30/55 ועדה להגנה על אדמות נצרת המופקעות נ' שר-האוצר [25], בעמ' 1265). על הטוען את הטענה להראות כי שיקולים חוץ- תכנוניים הם שהובילו להתייחסות שונה, למשל שהיסוד להבחנה הוא גזע, דת או מין. במקרה הנוכחי נטענה טענת ההפליה בעלמא, באופן כללי וסתמי, וכך אף הטענה בדבר חוסר סבירות קיצוני. המסקנה המתחייבת היא שאפילו אם היה בסמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים לדון בתקיפה של צו ההריסה המינהלי, וכאמור איננו סבורים כך, לא נמצא כל יסוד לטענות הקונקרטיות. סיום 28. השאלה העיקרית שעמדה על הפרק הייתה אם לבית-המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על צווי הריסה מינהליים בצד סמכותו של בית-משפט השלום. השאלה התעוררה משום שסעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה הגביל את עילות התקיפה בפני בית-משפט השלום. חרף אותה הוראה הכירה הפסיקה בסמכותו של בית-משפט השלום להפעיל ביקורת שיפוטית על צווי הריסה מינהליים, כאשר הטענה היא טענה של חוסר סמכות, או כאשר מדובר בפגם חמור שתוצאתו היא בטלות מעיקרא של הצו. ההכרה בסמכות הרחבה מאפשרת לנפגע להשיג בפני בית-משפט השלום על צו הריסה מינהלי, אף כאשר מדובר בפגמים הנוגעים לשיקול-הדעת של הרשות המינהלית שהוציאה את הצו בתנאי שהתוצאה של הפגם הינה בטלות מעיקרא. המצב המשפטי המתואר היה נכון לפני הקמתם של בתי-המשפט לעניינים מינהליים, ונכון הוא אף לאחר שאלה החלו לפעול. על-כן היה בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים רשאי לדון בטענות ההפליה וחוסר הסבירות שהעלה המערער, ולא היה מקום להפנותו לעניין טענות אלו לבית-המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת משהופנה המערער לבית-המשפט האחר, לא היה מנוס אלא לבחון את השגותיו. דא עקא, טענותיו הועלו באופן סתמי ועל-כן דינן היה להידחות. 29. אי לכך הנני מציע לדחות את הערעור. המערער יישא בשכר טרחת עורך-דין בסכום של 20,000 ש"ח. השופטת ד' ביניש קראתי את פסק-דינו המקיף והמשכנע של חברי השופט גרוניס ומסכימה אני עם האמור בו. מקובל עליי גם כי על-פי פרשנות ראויה, נתונה לבית-משפט השלום הדן בערעור על צווי הריסה מינהליים הסמכות לדון בכל טענה המופנית כנגד צווי ההריסה. מדיניותו השיפוטית של בית-משפט זה הייתה והינה שככל האפשר אין לפצל את הטענות כנגד החלטה מינהלית בין שתי ערכאות. כן מסכימה אני עם חברי כי אין להבחין לעניין זה בין התקופה שבה הביקורת השיפוטית על החלטות בענייני תכנון ובנייה הייתה בידי בית- המשפט הגבוה לצדק לבין התקופה שלאחר העברת הסמכות לבתי-המשפט לעניינים מינהליים. משניתנה לבית-משפט השלום הסמכות לבקר צווי הריסה מינהליים, יש בידיו הסמכות המלאה לעשות כן, ואין לפצל את ההליכים הנוגעים לתקיפת הצו להליכים בפני שתי ערכאות על-פי העילות השונות של הביקורת השיפוטית. הטעמים לכך פורטו בפסק-דינו של השופט גרוניס, והם עולים בקנה אחד עם גישתו של בית-משפט זה מימים ימימה, עם זאת רואה אני להדגיש כי צמצום העילות לביטול צו הריסה מינהלי, כפי שהוא בא לידי ביטוי בהוראת סעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה, הוא עניין שבמהות ואינו עניין פרוצדורלי, ומטעם זה מתן גישה לבית-משפט השלום לשם העלאת טענות לתקיפת צו ההריסה לא נועד לפתוח פתח רחב לביקורת השיפוטית על הצו. היקף הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים אינו עשוי להיות שונה בכל אחת מהערכאות אשר בפניה בא הערעור על צו ההריסה; על-פי כללים ראויים, הערכאה המוסמכת לדון בערעור על הצו אחת היא, והיא תבחן את ההחלטה על-פי עילות הביקורת המאפשרות בחינת חוקיותה של ההחלטה המינהלית. המחוקק פירט בסעיף 238א(ח) את העילות לביטול צו הריסה מינהלי כדי להעניק לרשויות המופקדות על התכנון כלי נוסף לחיזוק האכיפה בתחום התכנון והבנייה. על תכלית זו עמד השופט זמיר בפסק-דינו ברע"פ 5635/93 הנ"ל (פרשת עורקבי [7]), בעמ' 403: "...ניכר מתוך הוראות החוק כי תכלית ברורה הייתה לנגד עיני המחוקק: שבמקרים המתאימים, שבהם נתקיימו התנאים והסייגים שנקבעו בחוק, ניתן יהיה להפעיל סמכות זאת במהירות וביעילות. יש בתכלית זאת כדי להשליך על הפרשנות הראויה של הוראות החוק בעניין זה". על היקפן הצר של עילות הביקורת השיפוטית לפי סעיף 238א(ח) עמד בית-משפט זה עוד בפסק-דינו בר"ע 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה [26], בעמ' 447, מפי הנשיא שמגר שאמר כך: "בית המשפט הוגבל מבחינת הטעמים, שבעטיים הוא יכול לבטל או אפילו להתלות את צו ההריסה המינהלי לשניים בלבד, ואם מתקיים האחד מן השניים, קמה לבית המשפט הסמכות להפעיל את שיקול-דעתו ולבטל או להתלות את הצו". חזר על כך פעם נוספת השופט זמיר בפסק-דינו ברע"פ 5086/97 הנ"ל (פרשת בן חור [4]) שהובאה בפירוט בפסק-דינו של חברי, שם ציין השופט זמיר כי "זוהי, מבחינת בית-המשפט, מסגרת צרה" (שם, בעמ' 636). אולם, בשני פסק-הדין, בפרשת עורקבי [7] ובפרשת בן חור [4], נאמר גם כי ניתנה לבית-המשפט הדן בערעור סמכות להתערב מעבר לשתי העילות הקבועות בסעיף 238א (ח) וזאת כך: כאשר "...[]צו ההריסה נפגם בפגם חמור כל כך העושה את הצו בטל מעיקרו" (פרשת עורקבי [7], בעמ' 401). לא הוספתי דברים על דברי חברי אלא מתוך רצון להדגיש כי משפתחנו למערער הפוטנציאלי פתח להעלות בפני בית-משפט השלום טענות החורגות מעבר לאותן שתי עילות המנויות בסעיף 238א(ח), אין בכוונתנו לפגוע בכך בתכלית החקיקתית המצמצמת את עילות הביקורת השיפוטית על צווי הריסה מינהליים. בית-משפט השלום ידון בכל טענה התוקפת את צו ההריסה המינהלי מתוך מודעות לכך שסמכות הביקורת המסורה לו היא צרה, וכי היקף התערבותו בהיעדר העילות המנויות בסעיף 238א(ח) הוא צר ומוגבל לאותם פגמים חמורים העלולים להביא את בית-המשפט בסופו של ההליך להצהרה על בטלות צו ההריסה. מובן כי גם אילו היינו מאפשרים לנפגע מצו ההריסה לפצל את ההליך ולערער על הצו לבית-המשפט לעניינים מינהליים, לא היה שוני בתוצאה בין שתי הערכאות, שכן רק תוצאה אחת מתחייבת מהדין המהותי החל בעניין. אשר-על-כן בית-משפט השלום אשר בא בפניו ערעור על צו הריסה מינהלי לפי סעיף 238א(ח) ומועלות בפניו טענות נוספות כנגד חוקיות הצו, אינו יכול לצפות התוצאה מראש, ולפיכך יעביר תחת שבט ביקורתו את טענות הפסול המועלות כנגד צו ההריסה, ויראה אם על פניהן יש בהן ממש. בסופו של ההליך יגביל את התערבותו רק למקרים שנתקיימו בהם עילות הקבועות בסעיף 238א(ח) או למקרה שנתגלה לו בו פגם היורד לשורש הסמכות שביסוד צו ההריסה עד כי מצדיק הוא את קביעת בטלותו. הנשיא א' ברק אני מסכים לפסק-דינו של חברי השופט גרוניס ולהערותיה של חברתי השופטת ביניש. הסוגיה שלפנינו היא סוגיה סבוכה. היא נוגעת למערך סמכויות הדיון בעניינים הנוגעים לצווי ההריסה המינהליים. הסמכות לדון בתקיפת תוקפו של צו הריסה מינהלי מוענקת לבית- המשפט לעניינים מקומיים (סעיף 238א לחוק התכנון והבניה (להלן - חוק התכנון)). העילות הנקובות בסעיף 238א(ח) לחוק התכנון, המאפשרות את ביטולו או את התלייתו של צו ההריסה המינהלי, הן צרות בהיקפן. בית-משפט זה הרחיב את הטענות שניתן להעלות בבית-המשפט לעניינים מקומיים כנגד תוקפו של צו ההריסה (רע"פ 5635/93 הנ"ל [7], בעמ' 401; רע"פ 5086/97 הנ"ל [4], בעמ' 636). כפי שציין חברי השופט גרוניס, העומד מאחורי הרחבה זו הוא הרצון לאפשר לפרט להעלות את טענותיו כנגד צו ההריסה במסלול תקיפה אחד תוך הימנעות מפיצול הדיון בעניינו בין הערכאות שונות. בכך גם נמנע העיכוב בבירור המחלוקת שבין הפרט לרשות, עיכוב שפוגע באינטרס הציבורי בבירור מהיר של הטענות כנגד צו ההריסה. בצדק ציין חברי כי חקיקתו של חוק בתי משפט לענינים מינהליים (הדן בענייני תכנון ובניה כאמור בפרט 10 לתוספת הראשונה לחוק) לא שינה לעניין זה. גם לאחר חקיקתו עומד הצורך להימנע מפיצול מיותר של הדיון בעניינו של התוקף את צו ההריסה. כן עומד הצורך הציבורי להגיע להסדרה מהירה של הסכסוך בין הפרט לרשות סביב היכולת לעשות שימוש בצו ההריסה. על רקע זה אנו קובעים היום כי בית-המשפט לעניינים מקומיים יכול לדון בכל טענה התוקפת את צו ההריסה המינהלי המצביעה על "פגמים חמורים העלולים להביא את בית-המשפט בסופו של ההליך להצהרה על בטלות צו ההריסה" (כאמור בפסק-דינה של חברתי השופטת ביניש). אימוץ מבחנים אחרים המבדילים באופן דק בין בטלות הצו מעיקרו לבין נפסדותו עלול להוליך לקשיים מעשיים ניכרים ולפגיעה בתכלית הרחבת סמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים שעמדנו עליה לעיל, עם זאת יהיה חשוב להדגיש כי פסק-דיננו מתייחס למצבים שעולות בהם טענות כנגד צו הריסה מינהלי קונקרטי. במקרים שהטענה בהם הינה כללית כנגד מדיניות רשויות התכנון במקום, המקום הנאות להעלותה הוא בבית-המשפט לעניינים מינהליים, שהוא בית-המשפט המוסמך לדון בטענות אלה. כך, למשל, טענה מצד המתגורר באזור מסוים כי אין רשויות התכנון אוכפות את החוק ואינן מוציאות צווי הריסה כנדרש, יש להעלות בפני בית-המשפט לעניינים מינהליים (ראו בג"ץ 8071/01 יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה [27]), אולם אם בעל בית שהוצא כנגדו צו הריסה מינהלי טוען כי יש לבטל את צו ההריסה מטעמים שבאכיפה סלקטיבית, יש להעלות את הטענה בפני בית- המשפט לעניינים מקומיים, המוסמך לדון באותם "פגמים חמורים העלולים להביא את בית-המשפט בסופו של ההליך להצהרה על בטלות צו ההריסה". לפיכך אני מצטרף לפסקי-הדין של חבריי. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט גרוניס. הריסת מבנהבית המשפט לעניינים מקומייםצו הריסהצווים