העתירה שלפני תוקפת את חיוב העותרות בתשלום ארנונה בגין שטחים משותפים בבניין (להלן: השטחים המשותפים), מכוח שינוי בצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו (להלן: צו הארנונה) משנת 1991. השאלה בעתירה זו היא האם השינוי בצו הארנונה חוקי לאור דיני ההקפאה. 1. כללי העותרת 1, דיזנהויז יוניתרס בע"מ (להלן: דיזנהויז), מחזיקה בנכסים במספר קומות בבניין רח' המלאכה 3 בתל אביב. העותרת 2, מתימו"פ מרכז התעשיה הישראלית (להלן: מתימו"פ) מחזיקה בנכסים במספר קומות בבניין ברח' המרד 29 בתל אביב. בחלק מקומות הבניינים מחזיקות העותרות בנכסים המתפרשים על פני חלק משטח הקומה בלבד - בקשר לנכסים אלו, העותרות לא חויבו בתשלום ארנונה בגין השטחים המשותפים בקומה. העתירה נוגעת לנכסים המצויים בקומות בבניין שבהחזקתן המלאה של העותרות, לגביהם חויבו העותרות בתשלום ארנונה גם בגין השטחים המשותפים. המדובר בנכסים בקומות מס' 4 ו-6 בבניין ברח' המלאכה שבהחזקה מלאה של דיזנהויז; ובקומה 14 בבניין ברח' המרד, אשר במלוא שטחה מחזיקה מתימו"פ. חיוב זה נעשה בהתאם לשינוי בצו הארנונה החל משנת 1991. בעוד שבצו הארנונה לשנת 1990, נקבע בסעיף 1.9 לצו הארנונה: "שטח משותף בבנין בו שני מחזיקים או יותר, לא יכלל בשטח היחידה, למעט שטחים המשמשים לבריכת שחיה, לחדרי משחקים, למיזוג, להסקה". בשנת 1991, נוסף לסעיף הסייג הבא (הסיפא לסעיף 1.10 לצו הארנונה לשנת 1991): "שטח משותף בבנין או בקומה, שרובו אינו משמש למגורים, לא יחויב, למעט בנין או קומה אשר 80% משטחו או יותר מוחזקים ע"י מחזיק אחד שיחולק ויחויב באופן יחסי בין המחזיקים" (להלן: הסייג). סייג זה קיים בסעיף 1.3.1 ח' לצו הארנונה לשנת 2008, בנוסח מעט שונה כדלהלן (ההדגשות במקור): "שטח משותף בבנין או בקומה שרובו אינו משמש למגורים, לא יחויב, למעט בנין או קומה אשר לפחות 80% מהשטח הלא משותף מוחזק ע"י מחזיק אחד. שטחים משותפים אלו יחולקו ויחויבו באופן יחסי בין מחזיקים...". לטענת העותרות, סייג זה שיצר חיוב חדש על שטחים משותפים שלא היה קיים בצווי הארנונה בשנים שקדמו לשנת 1991, הוסף בניגוד לחקיקת ההקפאה, מבלי שנקבל לכך אישור שר הפנים ושר האוצר, ועל כן דינו בטלות. המשיבה (להלן: העירייה) אינה טוענת ישירות לעניין השאלה האם השינוי הוא חוקי, או האם נתקבלו לשינוי אישורי השרים. העירייה מתמקדת בטענה לפיה גם אם הנוסח החדש חורג מדיני ההקפאה, הרי שהנוסח שחל הוא נוסח צו הארנונה ערב חקיקת ההקפאה, היינו הצו לשנת 1985 הקובע כי: "שטח משותף (חדרי מדרגות, חדרי אשפה, מקלטים, חדרי כניסה) בבנין שבו שני מחזיקים או יותר, לא יכלל בשטח היחידה, למעט בריכת שחיה וחדרי משחקים". על פי פרשנות העירייה, בסעיף הנ"ל משנת 1985 המסדרונות אינם כלולים בהגדרה של 'שטחים משותפים'. על כן, טוענת העירייה, כי ממילא התוצאה היא שהשטחים נשוא העתירה אינם פטורים מארנונה והעתירה היא אקדמית בלבד. העותרת מצידה טוענת כי עוד משנת 1985 היו כלל השטחים המשותפים פטורים מארנונה, כאשר השינוי בצו הארנונה החל משנת 1991 סייג פטור זה, באופן שהעלה את חיוב הארנונה למחזיקים כדוגמת העותרות. יש לציין כי העירייה העלתה טענות מקדמיות בדבר שיהוי וחזקת התקינות המינהלית. בטענות אלו אין ממש ודומה כי לא נועדו אלא כדי להמנע מדיון בעתירה לגופה. אשר לשיהוי, העירייה טוענת כי יש לבחון את השיהוי החל ממועד שליחת הודעות חיוב שנתיות, אשר נשלחו לעותרות במהלך השנים בגין חיוב ארנונה. אין לקבל טענה זו. ראשית, העתירה מתייחסת לצו הארנונה לשנת 2008. שנית, היות ובטרם הגשת העתירה, בחודשים מרץ ואפריל 2008, פנו העותרות בהשגות למנהל הארנונה (נספחים ב' ו-ה' לעתירה), יש לבחון את השיהוי מהמועד בו נתקבלו אצל העותרות תשובות העירייה להשגות. לטענת העותרות, העתירה שהוגשה ביום 15.6.08, הוגשה בטרם חלפו 45 ימים מהמועד בו קיבלו העותרות את תשובת העירייה להשגות. העירייה לא הוכיחה וממילא לא טענה אחרת, ומשכך טענת השיהוי לא הוכחה ודינה להידחות. כך גם דינה של הטענה בדבר חזקת התקינות המינהלית, אשר נטענה בסתמיות וכלליות וללא יישום לנסיבות העניין. העירייה אינה כופרת, אם כן, בכך שצו הארנונה משנת 1991 יוצר חיוב חדש שלא היה קיים בצו הארנונה לשנת 1990. השאלות שבמחלוקת הינן: האם השינוי בצו הארנונה בשנת 1991, יצר חיוב שלא היה קיים בשנת 1985, באופן הנוגד את חקיקת ההקפאה; והאם הבסיס להשוואה הוא צו הארנונה משנת 1990 או צו הארנונה משנת 1985. 2. חיוב שטחים משותפים בארנונה לטענת העירייה, הגדרת 'שטח משותף' בצו הארנונה משנת 1985 אינה כוללת את השטחים נשוא עתירה זו, כלומר אלו ממילא, לטענת העירייה לא היו פטורים מארנונה גם טרם חקיקת ההקפאה. איני מקבלת טענה זו. כאמור, צו הארנונה לשנת 1985 קובע: "שטח משותף (חדרי מדרגות, חדרי אשפה, מקלטים, חדרי כניסה) בבנין שבו שני מחזיקים או יותר, לא יכלל בשטח היחידה, למעט בריכת שחיה וחדרי משחקים". ראשית, כלל לא ברור כי השטחים המשותפים נשוא עתירה זו אינם כוללים חדרי מדרגות, חדרי אשפה וחדרי כניסה, הנכללים במפורש בהגדרת השטח המשותף בסעיף זה. שנית, וכפי שקבעתי לעניין זה בעת"מ 1273/09 אי.בי. סי. ניהול ואחזקה בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו (מיום 15.11.10) (להלן: עת"מ 1273/09), הפרשנות העולה מלשון הסעיף בצו הארנונה לשנת 1985 הינה כי כל "שטח משותף" לא יכלל בשטח היחידה, למעט בריכת שחיה וחדר משחקים. אמנם פירוט השטחים - חדרי מדרגות, חדרי אשפה, מקלטים וחדרי כניסה - אינו מציין במפורש כי מדובר ברשימה פתוחה, אולם, הסיפא של ההגדרה הקובעת "למעט בריכת שחיה וחדר משחקים", מחייבת כי הפירוט בסעיף הינו של שטחים לדוגמא שיכללו בהגדרת השטח המשותף, וכי אינו מהווה רשימה סגורה. העובדה כי פירוט השטחים נרשם בתוך סוגריים, תומכת בפרשנות זו, וכך גם ההיגיון והשכל הישר, שכן ברור שקיימים שטחים משותפים רבים אחרים, מלבד אלו שפורטו בסוגריים בסעיף. לטעמי, פירוש הסעיף הרלוונטי בצו הארנונה לשנת 1985 הינו כי השטחים המשותפים נשוא עתירה זו כלולים במסגרת הפטור מארנונה, שניתן בצו, לשטחים משותפים. אולם, מכל מקום, וכפי שקבעתי בפסק דיני בעת"מ 1273/09 שהוזכר לעיל, תכלית חקיקת ההקפאה מחייבת בכל מקרה השוואה לצו הארנונה משנת 1990 שפטר שטחים משותפים אלו מתשלום בארנונה באופן מפורש. זהו הצו לצורך בחינת חוקיות השינוי בצו הארנונה משנת 1991. לאור האמור אני דוחה את טענות העירייה לגבי הצו משנת 1985, למעלה מן הצורך, אולם גם אם נלך לשיטתה היא, נעשה שינוי המנוגד לחוקי ההקפאה. הניתוח המשפטי שערכתי בפסק הדין בעת"מ 1273/09 בנוגע לתכלית חקיקת ההקפאה נכון גם לעניינו, ואביאו שוב להלן. 3. חוקיות השינוי בצו הארנונה לשנת 1991 לאור דיני ההקפאה חקיקת ההקפאה נולדה עקב המשבר הכלכלי ששרר במדינה בראשית שנות ה-80. הצורך לווסת את שיעורי האינפלציה הגבוהים באותה תקופה הביאו לחקיקת החוק לייצוב משק המדינה, התשמ"ה-1985, אשר הגביל את סמכות הרשויות המקומיות בקביעה והעלאה של תעריפי הארנונה. מאותה שנה ואילך, נקבעו מידי שנה, בהוראות חוק שונות, שיעורי ההעלאה המותרים במיסוי ארנונה, ונקבע כי כל חריגה מהשיעורים המותרים דורשת את אישור שר הפנים ושר האוצר (לסקירת הרקע לחקיקת ההקפאה ראו ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82-83 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003), 488 (להלן: פרשת שקם)). כפי שהבהיר בית המשפט העליון בפרשת שקם לעיל, "הוראות ההקפאה עטו, לאורך השנים, לבוש משתנה" (פסקה 7 לפסק הדין). החל משנת 1986 ועד לשנת 1992, חוקי ההקפאה קבעו מידי שנה את השיעור המירבי בו רשאית הרשות המקומית להעלות את שיעורי הארנונה על נכסים בתחומה, אשר מעבר לו נדרשת הרשות לקבל את אישור שר האוצר ושר הפנים. בשנת 1992 חל מפנה באופיין של הוראות ההקפאה, כאשר המחוקק הקנה בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים לשנת 1992) לשר האוצר ולשר הפנים סמכויות לקביעת כללים אחידים בנוגע להטלת ארנונה כללית על ידי הרשויות המקומיות. סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים לשנת 1992, אשר הקנה לשר האוצר ולשר הפנים את הסמכות לקבוע כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס לעניין הטלת ארנונה כללית. מכוח סמכות זו, התקינו שרי האוצר והפנים החל משנת 1993, תקנות אשר קבעו כי לצורך הטלת ארנונה כללית, יראו את סך כל שטח הנכס לחיוב בארנונה כללית כסך כל השטח המחוייב בשנת הכספים הקודמת. בכך מגבילים דיני ההקפאה גם את האפשרות להעלות את המחיר בדרך עקיפה באמצעות כל שינוי שיש בו כדי להגדיל או לשנות את החיוב בארנונה מעבר לשיעור ההעלאה המותר, ודורשים אישור של שר הפנים ושר האוצר לכל שינוי כזה. עמד על כך בית המשפט העליון בבר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, ניתן ביום 17.2.08 (פסקה 4 לפסק הדין): "כידוע, החל בשנת 1985 מוגבלות הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה, וזאת מכוח "הוראות ההקפאה"... ההוראות מונעות מן הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה על הנכסים שבתחומן מעל לשיעור שנקבע בחוק. בין היתר, ועל מנת למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה, אוסרות ההוראות על שינוי הסיווג של הנכסים שבתחומן ללא שינוי בשימוש בפועל (ראו עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (טרם פורסם, 17.7.06), פסקה 14 לפסק הדין). שינוי סיווג, המנוגד להוראות ההקפאה, יכול להיעשות גם באמצעות יצירת סיווג חדש (ראו עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 14.5.06)). עם זאת, ההוראות מאפשרות לשנות סיווג של נכסים עם קבלת אישור חריג של שר הפנים ושל שר האוצר (להלן: השרים), וזאת במגבלות הדברים הקבועות בה". במהלך השנים נעשה ניסיון, במסגרת חוקי ההקפאה, להתמודד עם הדרכים העקיפות האפשריות ולאסור אותן. עמד על כך בית המשפט בה"פ 1241/97 דסיזן סיסטמס נ' מועצה מקומית גבעת שמואל (פס"ד מיום 24.11.98), פסקה 4 לפסק הדין: "הוראה זו (תקנה 4(ג) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), תשמ"ז-1996 - מ.א.ג.) מהווה חלק מחקיקה הנוהגת למעלה מעשר שנים ואשר נועדה לאפשר לשלטון המרכזי שליטה בקביעת שיעורי הארנונה הכללית, שעד לאותה חקיקה היו מסורים להחלטת הרשויות המקומיות מדי שנה. בעיקרו של דבר, הכוונה היתה לשמור על היציבות במשק, לשם הוגבלו הרשויות המקומיות ביכולתן להעלות את שיעורי הארנונה. רשויות מקומיות ניסו לעקוף אותן מגבלות על-ידי שינוי סיווגם של נכסים או על-ידי יצירת סיווג חדש. לכן, באה תקנה 4(א) וקבעה, שאין לשנות סיווג באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל על הנכס". מטרת המחוקק בדיני ההקפאה היתה למנוע מהרשות העלאת ארנונה לצורך כיסוי גרעונותיהן. בית המשפט העליון עמד על כך שכוונת המחוקק בחקיקת ההקפאה הינה בריסון הרשויות המקומיות מפני העלאת שיעור הארנונה לצורך מימון הוצאותיהן, וכי ריסון זה יושג רק על ידי הגבלת הרשויות המקומיות בהעלאת תעריפי הארנונה הן בדרך ישירה והן בדרך עקיפה של שינויי סיווג (פסקאות 13-14 לפסק הדין של כבוד הש' א' ריבלין בפרשת שקם לעיל): "ריסון זה יוכל להתממש בפועל רק אם תחולתן של הוראות ההקפאה לא תוגבל לנכסים שהיו קיימים "בשנה שעברה". בפועל, נקודת ההשוואה, לעניין ההקפאה, מצויה במצב הדברים שקדם להקפאה הראשונה משנת 1986. נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג "המוקפא" - בין בדרך של העברתו לתוך סווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר ובין בדרך של יצירת סווג חדש ששיעורו גבוה יותר - מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה. הוראות ההקפאה חלות על כל נכס - בין אם מדובר בנכס מן "השנה שעברה" ובין אם המדובר בנכס "חדש" - שניתן היה לסווגו קודם לחקיקת הוראת ההקפאה הראשונה על פי אחד מן הקריטריונים שהיו קיימים אז. בלשון אחרת: תעריפי הארנונה, שנקבעו לשנת הכספים 1985, הפכו במצוות המחוקק לאמת המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס - "ישן" ו"חדש" כאחד - ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מידי שנה בשנה בחיקוקים השונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת שתאושר על ידי שר הפנים ושר האוצר " (ההדגשה שלי - מ.א.ג.). עוד בטרם נחקק חוק ההסדרים לשנת 1992, בית המשפט העליון פירש את חקיקת ההקפאה ככזו האוסרת על הרשות להעלות את שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המותר בחוק גם בדרכים עקיפות של שינוי קריטריונים. כך, למשל בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876 (1996), נדון שינוי משנת 1990, ונקבע, בפסקה 3 לפסק הדין של כב' השופט י' זמיר, כי: "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העליה בהוצאות הרשות. בהתאם לכך, הרשות המקומית מנועה מלהעלות את שעורי הארנונה או לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב הארנונה, באופן שיעלה את סכום הארנונה" (ההדגשה שלי - מ.א.ג.). בית המשפט העליון עמד על כך שלאור השינויים הרבים שנערכו בחקיקת ההקפאה במהלך השנים, יש לשוות לחקיקה זו פרשנות אחידה, ולא להסתמך על פרשנות של סעיף מסוים בחקיקה באופן נפרד. ראו למשל דברי כב' השופט א' ריבלין בפרשת שקם לעיל, בפסקה 12: "האם ראוי לשוות נפקות לשימוש המשתנה במושא המס ובמיוחד ללשון שננקטה בהוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 - ספק הוא. לאור השינויים הרבים שהוכנסו בלשון "הוראות ההקפאה" במהלך השנים, לא מלשון החוק תבוא הישועה. אין עילה במקרה זה לבודד הוראת הקפאה המתייחסת לשנה מסוימת - ולהעניק לה פרשנות נבדלת משלה, במנותק מיתר הוראות ההקפאה. משכך, סבורני, כי אין בלשון הוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 כדי לתמוך בעמדתן של המשיבות כי היא חלה אך ורק על נכס שהיה קיים הוא עצמו "בשנה שעברה" כשם שאין בלשון ההוראה גם כדי לתמוך בעמדתה של המבקשת כי היא חלה על אותו סוג של נכסים. עלינו להעניק להוראות ההקפאה המשתנות פרשנות אחת אחידה, וזאת מן הטעם הפשוט שלכולן תכלית דומה" (ההדגשה שלי - מ.א.ג.). באותה רוח קבע כב' השופט מ' חשין ברע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (ניתן ביום 25.12.05): "כלל יסוד הוא במשפט - דומני ששואב הוא את כוחו מן הטבע - שאם מציגים עצמם לפנינו שני פתרונים חלופיים לסוגיה משפטית, נבחר בפתרון הפשוט ונבכר אותו על-פני הפתרון המסובך והמורכב. נוסחה פשוטה עדיפה על נוסחה העשויה טלאים והכוללת חריגים ובני-חריגים. כך על דרך הכלל וכך בענייננו-שלנו. אשר-על-כן, בכפיפות לחוק הכנסת ולתקנות המותקנות מכוחו, אסורה היא רשות מקומית להעלות ארנונה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק אלא אם הותרה לעשות כן בידי שר הפנים ושר האוצר או בידי מי שהם הסמיכו לדבר. קרא לכך העלאת ארנונה, קרא לכך שינוי סיווג (באין שינוי שימוש), קרא אשר תקרא; באין שינוי שימוש הלכה למעשה, אין רשות מקומית מותרת להעלות את שיעור הארנונה - מסיווג דל-ארנונה לסיווג עתיר-ארנונה - אלא אם קיבלה היתר לכך מאת שר הפנים ושר האוצר או מאת מי שאלה הסמיכו לדבר" (ההדגשה שלי - מ.א.ג.). יש אם כן להתייחס לחקיקת ההקפאה כמקשה אחת. חקיקת ההקפאה עברה שינויים ותיקונים שמטרתם השגת תכליתה המקורית של החקיקה. תכלית החקיקה היתה ונותרה להגביל את סמכות הרשויות המקומיות בהעלאת שיעורי הארנונה, בין אם בדרך עקיפה, בין אם באופן ישיר, ולמעשה בכל דרך שהיא. בעניינו העירייה טוענת כי נקודת המוצא לבחינת חוקיות הצו משנת 1991, הינה הצו משנת 1985, ערב חקיקת ההקפאה ולא המצב לאחר מכן. הוראת צו הארנונה משנת 1985, קובעת, כאמור, אף היא, שאין לחייב שטחים משותפים כדוגמת אלו נשוא עתירה זו בארנונה. החל משנת 1991 נוסף לסעיף סייג שנוסחו שונה שוב בשנים לאחר מכן. על אף השינויים בהוראה בצו הארנונה הנוגעת לחיוב שטחים משותפים בשנים אלו, העירייה לא בקשה את אישור שר הפנים ושר האוצר וממילא לא טענה כי ביקשה את אישורם ולא הציגה אישור השרים. במצב דברים זה, חזקה כי ההגדרה בצו משנת 1990, הפוטרת את כלל השטחים המשותפים מארנונה, אין בה כדי לשנות מהמצב שהיה קיים בשנת 1985. חזקה זו מתבקשת גם נוכח המקרים הרבים המגיעים לבתי המשפט ביחס לפרשנות צו הארנונה בקשר לשטחים המשותפים. מקום שהשינוי בצו הארנונה החל משנת 1991 מוסיף שטחים לחיוב בארנונה, לעומת המצב הקודם, והערייה הרי אינה כופרת בכך, וזאת מבלי לקבל את אישור שר הפנים או שר האוצר, המדובר בשינוי המנוגד לחקיקת ההקפאה ואין לגבות מכוחו ארנונה בגין השטחים לחיוב שנוספו. בפסקי הדין שהוסיפה העירייה כאסמכתא אין כדי לשנות תוצאה זו, בהתייחסם לאופן יישום הצו ולא לשאלת חוקיותו. 4. סיכום לאור האמור העתירה מתקבלת. כיוון שהעירייה ביצעה שינוי בהגדרות צו הארנונה בעניין הטלת חיוב על השטחים המשותפים, בניגוד לחקיקת ההקפאה ומבלי לבקש את אישור השרים כנדרש, לא ניתן להטיל ארנונה על העותרות בגין השטחים המשותפים בקשר לנכסים המצויים בקומות בניין אשר בהחזקתן המלאה. המשיבה תשלם לעותרת הוצאות עתירה זו ושכ"ט עו"ד בסך 50,000 ₪. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד לתשלום המלא בפועל. ארנונהבניין