ארנונה מפעל לייצור נשק

1. עתירה כנגד שומת הארנונה שהוציאה המשיבה לעותרת בגין חובות ארנונה לשנים 2007, 2008, שחבה העותרת בגין החזקת הנכס הידוע כ"מכון דוד". המחלוקות בין הצדדים מתמקדות בעיקר בפרשנות הסכם פשרה שהושג בין הצדדים ביום 14/8/2005 ואשר נועד להסדיר את תשלומי הארנונה בהם חויבה העותרת. רקע 2. העותרת הינה חברה ממשלתית העוסקת בתכנון נשק וייצורו. עד שנת 1994 הייתה רפא"ל יחידת סמך של משרד הביטחון. ביום 6/11/94 החליטה ממשלת ישראל להפוך את העותרת מיחידת סמך לחברה ממשלתית ושמה נקבע רפא"ל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (ראה נספח לט' לעתירה). עם הפיכת העותרת לחברה ממשלתית שכרה העותרת מהמדינה את הנכס הידוע כ"מכון דוד" (נספח לח' לעתירה). 3. מכון דוד הינו נכס המשתרע על כ-6,800 דונם ומצוי בשטחן של שלוש רשויות מקומיות; המשיבה (כ-400 דונם), עיריית עכו ועיריית קריית ים. עם זאת חלק ניכר מהנכס אינו משויך לאף אחת מהרשויות ומוכר כשטח אקסטריטוריאלי. 4. עד הפיכת העותרת לחברה ממשלתית, נהנתה העותרת מהוראות פטור מיוחדות שניתנו לממשלה ופטרו אותה מתשלומי ארנונה לרשויות המקומיות. עם הפיכתה לחברה ממשלתית, נדרשה העותרת לשלם תשלומי ארנונה לרשויות השונות ובהן למשיבה. העותרת חלקה על דרישות הארנונה ובין העותרת למשיבה ולרשויות הנוספות התגלעו מחלוקות רבות. מבלי שאפרט את כל ההליכים, אציין כי מחלוקות אלו באו לפתחן של וועדות הערר ובתי המשפט. מבין הליכים אלו ראוי לציין כי בעמ"נ (חי') 210/02 רפא"ל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' מנהלת הארנונה של קרית ים (ניתן ביום 2/6/04), נדונו בין היתר טענות העותרת ביחס לסיווג שטחי קרקע המצויים ב"מכון דוד", אולם אינם משמשים אותם לפעילות הייצור. בית המשפט קבע כי מדובר "בקרקע תפוסה" במובן סעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. בקשת רשות ערעור שהגישה העותרת נדחתה על ידי בית המשפט העליון (בר"מ 6239/04 - ניתן ביום 21/4/05). משמעות הליכים אלו הינה הכרה בחובתה של העותרת לשאת בתשלומי ארנונה בגין שטחי הקרקע הנרחבים שבנכס. 5. במסגרת ההליכים שבין הצדדים, נדונו גם השגות העותרת על שומת הארנונה שהוציאה לה המשיבה לשנים 2002-2004 ועררים שהגישה על החלטת מנהל הארנונה. בשומות אלו סווגו שטחי הקרקע שאינם מבונים כקרקע תפוסה באזור א' והוטל עליהם חיוב בהתאם. הצדדים חלקו בהליכי ההשגה והערר הן על סיווג השטחים השונים והן על מידות הנכסים השונים במכון. 6. בין לבין ובעוד הליכי הערר שהגישה העותרת מתנהלים, התקבל ביום 11/4/05 תיקון לפקודת העיריות והוסף סעיף 274ב1 הקובע חובות מיוחדות לעניין הטלת ארנונה על מפעל לייצור נשק. וכך קובע הסעיף: (א) הסכום המרבי לארנונה הכללית שתטיל מועצה, החל בשנת הכספים 2005, על הקרקע התפוסה במפעל שעיקר פעילותו היא תכנון או ייצור מערכות נשק או תחמושת (בסעיף זה - מפעל לייצור נשק), יהיה כמפורט להלן: (1) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 3,500 דונם לפחות ולא יותר מ-5,499 דונם - 1 שקל חדש למטר רבוע, ולגבי מפעל כאמור הממוקם בתחומי אזור פיתוח א' או אזור פיתוח ב' כמשמעותם בצו לעידוד השקעות הון (קביעת התחומים של אזורי הפיתוח), התשס"ג-2002 - 0.1 שקל חדש למטר רבוע; (2) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 5,500 דונם ומעלה - 0.1 שקל חדש למטר רבוע או הסכום הקבוע באותה רשות מקומית לגבי קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח כהגדרתה לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (בסעיף זה - חוק ההסדרים), לפי הנמוך מביניהם; (3) לעניין סעיף זה, יראו כקרקע התפוסה במפעל לייצור נשק, כל שטח קרקע המוחזק בפועל בידי מפעל כאמור, בין אם בתחומה של רשות מקומית אחת ובין אם בתחומיהן של כמה רשויות מקומיות סמוכות, ובלבד שקיים רצף גאוגרפי בכל שטח הקרקע האמור. (ב) על עדכון הסכומים המרביים הקבועים בסעיף זה יחולו הכללים שנקבעו לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים. לאור חקיקתו של סעיף זה טענה העותרת כי יש לסווג את הקרקע התפוסה בנכס על פי הוראות סעיף 274ב1(2) הנ"ל, דהיינו להטיל על שטחי הקרקע חיוב של 0.1 ₪ למ"ר בלבד. ביום 14/8/2005 הגיעו הצדדים להסכם פשרה שהוגש לאישור וועדת הערר ואושר על ידה ביום 15/8/05 (להלן :"הסכם הפשרה"). הסכם פשרה זה הסדיר את חיובי העבר של העותרת בשנים 2004-2002 וקבע הוראות ביחס לשנת 2005. בסעיף 5 להסכם הפשרה הוסכם כדלקמן: א. בשנת הכספים 2005 יעמוד חיוב רפאל בארנונה על סך כולל של 1,183,790 ₪ בהתאם לשטחים ולסיווגים הבאים: שטח במ"ר תעריף סה"כ קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק 404,395 מ"ר 10 אג' למ"ר 40,440 ₪ מבנים לתעשיה 24,419 מ"ר 45.81 ₪ למ"ר 1,118,634 ₪ סככות לתעשיה 1,314 מ"ר 18.81 ₪ למ"ר 24,716 ₪ ב. תשלום הסך הנ"ל במועדו מסיים את כל המחלוקות מכל מין וסוג שהוא בנוגע לחיובי הארנונה של רפאל לשנת הכספים 2005, ולמועצה לא תהיה כל תביעה ו/או טענה בקשה לחיובי הארנונה לשנה זו, בכפוף לאמור בס"ק ג' להלן. ג. התעריף המצוי בטבלה ל"קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק" נקבע בהתאם להוראות סעיף 274ב1 לפקודת העיריות (נוסח חדש). אם יפסוק בית משפט בפסק דין חלוט שאין עליו ערעור עוד (לרבות אפשרות לדיון נוסף) כי סעיף זה בטל מכל טעם שהוא תשלם רפאל למועצה את ההפרש בין הסך ששילמה בהתאם להוראות הסעיף לבין הסך שצריכה הייתה לשלם אילו חויבה בהתאם לתעריף קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח (3.60 ₪ למ"ר). אם בהקשר להוראות סעיף 274ב1 הנ"ל תתפשר רפאל באשר לתעריף "קרקע תפוסה" שעל פיו היא תשלם ארנונה, תשלם רפאל למועצה ארנונה בגין הקרקע התפוסה על פי אותו תעריף, או לפי תעריף 3.60 ₪ למ"ר, על פי הנמוך. עוד נקבע, כי גם בשנת 2006 תשולם הארנונה בהתאם לחיובים לשנת 2005, בכפוף לשינויים בפועל, אם יהיו, בשטחים השונים (סעיף 6 להסכם הפשרה). 8. סעיף 5(ג) להסכם הפשרה הוא במוקד הדיון בתיק זה. כדי להבין את ההוראות נספר, כי בעקבות חקיקת סעיף 274ב1 לפקודת העיריות הגישו עיריית קריית ים ועיריית עכו (להלן "העיריות") עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק, בה תקפו את חוקיות הסעיף (בג"צ 5271/05). המשיבה לא הצטרפה לעתירה הנ"ל. בסופו של יום ובטרם הוכרעה העתירה הושג בין העותרת לבין העיריות הסכם פשרה (נספח "ט" לתשובת העותרת מיום 6/4/09) (להלן "הסכם העיריות"). הסכם העיריות דן בעניינים שונים לרבות בחיובי הארנונה שהושתתו על העותרת. בסעיף 1.4 להסכם העיריות שדן בהתחייבות העיריות נאמר: כי (העיריות - ר', ס') יסכימו לקבל את עררי רפא"ל על חיובי הארנונה שלה לשנת 2005 במובן זה שהקרקע התפוסה ע"י רפאל (לרבות במפעל עתיר שטח) תחוייב בתעריף של 0.1 ₪ למ"ר, ויודיעו לועדות הערר הרלונטיות על הסכמתם האמורה. נוסח ההסכמה רצ"ב כנספחים ד' ו-ה' להסכם זה. 7. עוד נקבע בסעיף 2 כי רפא"ל מתחייבת לשלם לעיריות סכומים שונים בחלקים שווים ובסה"כ להעביר 25 מיליון ₪ בתשלומים הנפרסים על פני תקופה ארוכה המתחילה בשנת 2005 (סעיף 2.1 להסכם העיריות). בסעיף 3 להסכם העיריות נקבעו הוראות לגבי תשלומי ארנונה שוטפים: בנוסף לתשלומי רפאל עפ"י סעיף 2 יחולו על רפאל בגין שנת 2006 והלאה, התשלומים השוטפים הבאים: 3.1 בעבור השטחים שבתחום העיריות תמשיך רפאל ותשלם בגין השנים שלאחר מועד החתימה על הסכם זה מיסי ארנונה כמתחייב עפ"י חוק. 3.2 למרות כל האמור בהסכם זה לא יעלה התשלום בו תחויב רפאל בגין קרקע תפוסה ע"י מי מהעיריות על התעריף הנמוך מבין התעריפים המכסימליים הנקובים בסעיף 29(8) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה), ובכל תיקון שיחול בו, או בכל דבר חקיקה אחר, בהם מחויב מפעל כמו רפאל. בעקבות חתימת הסכם הפשרה חזרו בהן העיריות מעתירתן לביטול סעיף 274ב1 לפקודת העיריות. 8. גם בשנים 2007 ו-2008 נשלחו לעותרת דרישות תשלום ארנונה המבוססות על הוראות הסכם הפשרה, בכפוף לשינויים בשטח המבנים. ביום 27/10/08 נשלחה דרישה חדשה (נספח יט' לעתירה). במכתב הדרישה נאמר כי "מבדיקה שערכה לאחרונה המועצה (כך במקור - ר', ס') עולה כי הושת עליכם חוב ארנונה שגוי בגין הנכס שבנדון המוחזקים (כך במקור - ר', ס') על ידכם בתחום שטח שיפוט המועצה". בהמשך נאמר כי התברר למועצה כי הסכומים בהם חויבה העותרת בגין שטחי הקרקע התפוסה נמוכים משמעותית לעומת סכומי הארנונה אותה היה עליה לשלם. כן הוסף, כי לגבי חלק משטחי המבנים נקבע סיווג שגוי. בהתאם פורטה שומה חדשה לשנת 2008, ונדרשו הפרשי חיובים לשנת 2007. לשנת 2007 נדרש תשלום נוסף בסך של 2,241,523 ₪ ולשנת 2008 נדרש תשלום נוסף בסך של 2,241,523 ₪ (להלן "הדרישה החדשה"). תוספת החיוב התבססה בעיקר על שינוי התשלום עבור קרקע תפוסה. על פי הדרישה החדשה סווג שטח הקרקע התפוסה "כקרקע תפוסה במפעל עתיר שטח", ששיעור החיוב בגינו הינו 3.81 ₪ למ"ר במקום 0.1 ₪ למ"ר, שהוא שיעור החיוב בגין קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק. 9. המשיבה ביססה את טענותיה על הוראות הסכם הפשרה, שלפיו נקבע בסעיף 5(ג) כי אם העותרת תתפשר עם העיריות ותשלם להן בפועל ארנונה גבוהה יותר מזו הקבועה בסעיף 274ב1 לפקודת העיריות, תהיה המשיבה זכאית לגבות ארנונה על פי אותו תעריף או לפי 3.60 ₪ למ"ר, לפי הנמוך ביניהם. המשיבה סבורה כי על אף שבהסכם העיריות לא נקבע תעריף אחר לתשלום עבור קרקע תפוסה, הרי שמהותו של הסכם העיריות ואומד דעת הצדדים לו, היה לשנות את התעריף. על כן העמידה את דרישת החיוב על פי התעריף לקרקע תפוסה במפעל עתיר שטח. העתירה 10. טענתה העיקרית של העותרת בעתירה הינה, כי המשיבה אינה רשאית לדרוש ממנה ארנונה בשיעור הגבוה מזה הקבוע בהסכם הפשרה ובסעיף 274 ב1 לפקודת העיריות. עוד טוענת העותרת, כי אפילו רשאית היתה המשיבה לחייבה בתעריף של קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח, הרי שהיה עליה לחשב את החיוב על פי תעריף הקבוע בצווי הארנונה של המשיבה למפעלים המצויים באזור ב' (אזור בו שיעור המס נמוך יותר מאשר באזור א'). העותרת טוענת גם כי המשיבה לא הייתה מוסמכת להטיל עליה חיוב רטרואקטיבי מיום 1/1/07 ועד למועד משלוח הדרישה החדשה. העותרת מדגישה, כי עומדות לה גם טענות כנגד החיובים לגופם וכי טענות אלו יועלו על ידה בהליכי השגה וערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976. 11. המשיבה מצידה חוזרת וטוענת כי הסכם העיריות מהווה הסכם בעניין תעריף הארנונה ועל כן מכוח סעיף 5(ג) להסכם הפשרה היא רשאית לשנות את תעריף החיוב. המשיבה הרחיבה וטענה כי הסכם העיריות בין העותרת לעיריות נוסח כפי שנוסח, בין היתר, על מנת להתחמק מתשלום ארנונה למשיבה. כדי לשכנע כי הסכם העיריות כולל בחובו פשרה בעניין תעריף הארנונה עבור קרקע תפוסה מפנה המשיבה למסמכים שונים בהם הדו"חות הכספיים של העותרת, ההסכמים בין העותרת למדינת ישראל ועוד. 12. כאן חשוב לציין, כי העותרת מבהירה שבמסגרת המשא ומתן בינה לבין העיריות עלתה גם שאלת סיפוחם של השטחים האקסטריטוריאליים לרשויות אלו. צירופם של השטחים היה גורם, כך נטען, סיכון בטחוני לעותרת ואף היה מגדיל את סכומי הארנונה שמשלמת העותרת לעיריות שכן בשטחים האקסטריטוריאליים מצויים מבנים רבים. כדי להימנע מסיפוח השטחים האקסטריטוריאליים לעיריות הסכימה העותרת לשלם לעיריות תשלום נוסף המהווה מעין "ארנונה וירטואלית", אולם למעשה נועד לסלק את החשש מפני הסיפוח. העותרת מציינת כי לצורך בחינת סיפוח השטחים האקסטריטוריאליים לעיריות מונתה וועדת חקירה, וכי במהלך הדיונים המליץ יו"ר הוועדה כי הצדדים יתפשרו בדרך האמורה - דהיינו תשלום פיצוי לעיריות בסכום המשקף את הארנונה שהייתה משולמת עבור השטחים אילו היו מסופחים לעיריות, בניכוי שווי השירותים המוניציפאליים שהייתה העותרת עשויה לקבל. מכל מקום, כך נטען, חישוב הארנונה הוירטואלית בשטחים האקסטריטוריאליים נעשה על בסיס המבנים הבנויים ולא על בסיס חישוב ארנונה לקרקע תפוסה. דיון והכרעה 13. אקדים ואציין כי הגעתי למסקנה שדין העתירה להתקבל, ובהתאם יש לבטל את הדרישה החדשה ואפרט נימוקי. 14. נקודת המוצא לכל הדיון שבפניי הינה כי העותרת הינה מפעל לייצור נשק כמובנו על פי סעיף 274ב1 לפקודת העיריות. על כך אין למעשה כל מחלוקת ואף המשיבה אינה טוענת אחרת. כל שטוענת המשיבה הינו, כי תיקון פקודת העיריות והוספת סעיף 274ב1 לחוק, הקובע שיעור מופחת למפעל לייצור נשק, אינו אלא תיקון יזום על ידי העותרת כדי להתחמק מתשלומי הארנונה (סעיף 2 לתגובה לעתירה). מאחר והמשיבה אינה חולקת כי העותרת הינה מפעל לייצור נשק, המחויב בתשלום ארנונה על פי סעיף 274ב1 לפקודת העיריות, משמעות קבלת עמדת המשיבה הינה הטלת חיוב על העותרת, העולה על החיוב המירבי המותר בחוק, רק מכוחו של הסכם הפשרה. 15. בטרם אבחן את טענות הצדדים אעיר מספר הערות מקדימות. ארנונה כללית המוטלת על בעלים ומחזיקים בתחומי הרשויות המקומיות היא מס שנועד לממן את הוצאותיהן של הרשויות ומהווה את המקור העיקרי לתקציב הרשויות. רשות מקומית אינה יכולה לפעול ללא תקציב ועל כן מחויבת היא לגבות "מס" ממי שנהנה מפעולתה. בע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מו(4) 778, 785 (1992) אומר בית המשפט כי : "[...] מטרתה העיקרית של הארנונה העירונית היא לאפשר מתן מכלול של שירותים לתושבי העיר [...]" השתתפות רחבה ושוויונית של כלל הנהנים משירותי הרשות הינה על כן מאבני היסוד של החקיקה בתחום המיסוי המוניציפאלי (ראה גם בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 685 (2001); בג"צ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים (ניתן ביום 7/8/08); בג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97, 122 (2003)). בע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 47 (2000) נאמר: רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה - או הכבדה יחסית - של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה - או גריעה יחסית - מזכותו של יהודה. 16. עם זאת מכיר הדין בצורך לעודד פעילויות מסוימות ולקבוע סייגים להחלת המיסוי המוניציפאלי עליהן. בהתאם ישנן הוראות שונות המעניקות פטור לפעולות מסוימות, כגון מכוח פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, המעניקה פטור בתנאים הקבועים בה למדינות זרות, מועצות דתיות, מוסדות דת, אגודות צדקה ומוסדות חינוך (ראה ר' רוסטוביץ ארנונה עירונית ספר ראשון 612 (2001)). ישנן גם הוראות ספיצפיות הפזורות בחקיקה, הפוטרות את המדינה וכן גופים ציבוריים שונים (סעיף 38 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה -1995; סעיף 36 לחוק רשות השידור, התשכ"ה- 1965; סעיף 63 לחוק בנק ישראל, התשי"ד-1954; סעיף 29 לחוק רשות העתיקות, התשמ"ט-1989; סעיף 10 לחוק להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז-1967). המחוקק מתערב גם בדרך של הטלת מגבלות על שיעורי הארנונה שיוטלו על פעולות מסוימות. כך נקבעו הגבלות בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007, בסעיף 274ב(ג) בנוגע להטלת ארנונה על קווי תשתית וכך נעשה גם בסעיף 274ב1 בנוגע להטלת ארנונה על מפעל לייצור נשק. 17. רואים אנו כי קיים מתח תמידי בין האינטרסים המנוגדים בכל הנוגע להענקת פטורים והנחות; מחד עומדת הרשות המקומית, המבקשת להגדיל את תקציבה לצורך מימון השירותים המוניציפאלים שהיא נותנת. כמו כן עומד העקרון הבסיסי של שוויון בחלוקת הנטל, שמחייב הטלת מס שווה לכל (ראה למשל ע"א 1842/97 הנ"ל, בעמ' 48-47; ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999); בג"צ 6741/99 הנ"ל, בעמ' 688; ע"א 375/74 אליה נ' פקיד שומה תל-אביב 2, פ"ד כט(1) 757, 759 (1975); בר"ם 4832/07 רכבת ישראל בע"מ נ' מנהל הארנונה - מועצה איזורית דרום השרון (ניתן ביום 22/02/10)). מנגד עומדים אינטרסים ציבוריים אחרים, המצדיקים מתן הקלות לנישומים מסוימים או לפעילויות מוגדרות. האיזון בין האינטרסים המנוגדים הינו מורכב והדרכים לקביעתם של אינטרסים שונים מגוונות (ראה א' ברק "פרשנות דיני מיסים" משפטים כח 425, בעמ' 434 (התשנ"ז)), הסמכות לקבוע את האיזון ולקבוע את הכללים לקידומם של האינטרסים המנוגדים מצויה בידי המחוקק, או רשות מוסמכת אחרת שהוסמכה בחוק לקבוע את הסדרי המס. 18. כפי שראינו מצא המחוקק לקבוע הקלות בתשלום ארנונה למפעלים לייצור נשק. בדברי ההסבר להצעת החוק, הוסבר כי מפעלים "שעיקר פעולתם היא תכנון או ייצור מערכות נשק או תחמושת[...]...נדרשים להחזיק בשטחי קרקע נרחבים". לפיכך הוצע לקבוע תעריף מירבי לתשלומי ארנונה (ה"ח 143 מיום 6/12/04). נזכיר, כי לתעשיות הבטחוניות בישראל ישנה חשיבות ציבורית רבה, הן כמקור תעסוקה לעובדים רבים והן בשל צרכי הביטחון של המדינה. עידוד מפעלים שכאלו עשוי להצדיק מתן הקלות שונות. זאת ועוד, מפעלי ייצור נשק מחייבים שטחי קרקע פנויים רחבי ידיים הן בשל הגנה על המפעלים עצמם והן בשל הגנה על תושבי האזור. צמצום שטחי הקרקע בשל העלויות הכרוכות בתשלום ארנונה עשוי לפגוע במפעלים עצמם ובתושבים העוסקים או מתגוררים בסמוך להם. כל אלו שיקולים סבירים שרשאי המחוקק לשקול. יתכן אמנם כי קיימים שיקולים נוגדים אשר הצדיקו את הגשת העתירה בבג"צ 5271/05, אולם שיקולים אלו לא הובאו בפניי. המשיבה לא עתרה כנגד חוקיות הוראת סעיף 274ב1 ואף לא ביקשה לתקוף את חוקיות הסעיף בתקיפה עקיפה. משמע, הוראת סעיף 274ב1, הקובע סכום מירבי לתשלום עבור קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק, שרירה וקיימת ומחייבת את המשיבה. כל ניסיון לגבות ארנונה בשיעור העולה על הסכום המירבי שנקבע בסעיף 274ב1 הינו מנוגד לדין, ונועד לסכל את תכלית החוק במתן ההקלה למפעלים לייצור נשק. הסכם הפשרה 19. כאמור, המשיבה אינה תוקפת בהליך זה את חוקיות הוראת סעיף 274ב1 ואינה חולקת על סיווג הקרקע נשוא החוב כקרקע תפוסה במפעל לייצור נשק. עמדת המשיבה מבוססת רק על הוראת הסכם הפשרה המאפשרת לה, לטענתה, לגבות מהעותרת ארנונה תוך התעלמות מהוראת סעיף 274ב1 הנ"ל ומהסכום המירבי שנקבע בו. 20. בהסכם הפשרה קיבלו הצדדים את הוראת סעיף 274ב1 וקבעו כי העותרת תישא בתשלום ארנונה על פי הסכום המירבי הקבוע בסעיף. סעיף 5(ג) קובע הוראות המאפשרות סטיה מתעריף החיוב שנקבע בהסכם בשתי חלופות; האחת, במקרה שינתן פסק דין חלוט בדבר בטלותו של הסעיף. הוראה זו באה לעולם לאור עתירת העיריות לביטולו של הסעיף (בג"צ 5271/05); השניה, במקרה של פשרה שתושג בין העותרת לעיריות "באשר לתעריף "קרקע תפוסה" שעל פיו היא תשלם ארנונה [...]". הוראה זו נועדה להשוות את מצבה של המשיבה למצבן של העיריות שתקפו את חוקיות סעיף 274ב1, תוך צפיית האפשרות שבמקום הכרעה שיפוטית יושג הסדר בין הצדדים. המשיבה טוענת כי מצויים אנו בחלופה השנייה, דהיינו הסכם העיריות שבין העותרת לעיריות קובע תעריף ארנונה לקרקע תפוסה העולה על הסכום המירבי הקבוע בסעיף 274ב1. המחלוקת העיקרית הינה על כן האם הסכם העיריות, שנחתם בין העיריות לעותרת, מהווה פשרה "באשר לתעריף "קרקע תפוסה"" במובן החלופה השניה בסעיף 5(ג) להסכם הפשרה. 21. לכאורה יש בדרישת העירייה משום הטלת מס בניגוד לדין הקובע את הסכום המירבי לארנונה במפעל לייצור נשק. עיקרון שלטון החוק משמעו כי רשות ציבורית אינה רשאית לגבות מס ללא הסמכה בחוק (ראה סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה; בג"צ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון, פ"ד מט(5) 582 (1996)); ע"א 1804/05 אלוני נ' פקיד שומה כפר סבא (ניתן ביום 31/1/08). זאת ועוד, מעקרון זה נלמדת ההלכה, כי שלטונות המס אינם רשאים להתקשר בהסכם הקובע מס בניגוד להוראת החוק (ע"א 1804/05 הנ"ל, דברי השופטת חיות). איני מתעלם ממקרים בהם הכירו בתי משפט בתוקפם של הסכמים שהטילו חובת תשלום היטלים או חובת ביצוע עבודות חלף תשלום ההיטלים גם על מי שלא חייב בכך על פי דין (ע"א 435/68 מדינת ישראל נ' "לי-עור" בע"מ, פ"ד כג(1) 436, 446-445 (1969); ע"א 7664/00 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' עיריית חולון, פ"ד נו(4) 117 (2002)). אלא שבמקרים אלו הודגש, כי היזמים התקשרו בהסכמים מרצונם החופשי ולשם קידום עניינם. כך בע"א 7664/00 הנ"ל נאמר: "אינו דומה היטל שהאזרח התחייב לשלמו בחוזה עם השלטונות, להיטל שהוטל עליו בעל כרחו... והוא הדין בכל חוזה שנעשה בידי השלטון המרכזי או המקומי: אין כל דבר בחוק המונע או המגביל את האזרח מלקבל על עצמו חבות חוזית כלפי השלטון, לרבות חבות חוזית לשלם 'היטלים'; ומשקיבל על עצמו חבות חוזית שכזאת חל עליה דין החוזים... וההיטל שהיה בלתי חוקי בהעדר חבות חוזית לשלמו, יכול והיה חוקי למהדרין בתוקף החבות החוזית" (דברי השופט ח' כהן בעניין "לי-עור", בעמ' 445 וההפניות שם). (ראה גם ע"א 10252/05 קרית שדה התעופה בע"מ נ' מנהל מע"מ (ניתן ביום 03/03/08)). אלא שהלכות אלו נפסקו על רקע הנסיבות המיוחדות של המקרים, תוך שבתי המשפט מדגישים כי אלמלא הושגה הסכמה רצונית לביצוע העבודות, לא היתה הרשות רשאית לכפות ביצוע עבודות ללא הסמכה חוקית. לאורם של דברים אלו יש לבחון את הסכם הפשרה ופרשנותו. 22. עיון בהסכם העיריות מלמד, כי על פני הדברים אין בו משום פשרה לעניין התעריף לקרקע תפוסה. בסעיף 1.4 להסכם העיריות נקבע כי התעריף שתשלם העותרת על קרקע תפוסה יהיה 0.1 ₪ למ"ר. בסעיף 3 נאמר כי העותרת תשא רק בתשלומים הנדרשים על פי דין, ובמיוחד הודגש כי התשלום בגין קרקע תפוסה לא יעלה על התעריף המירבי הקבוע בסעיף 274ב1 (ההפנייה בסעיף הינה לחוק המתקן שהוסיף את הסעיף). עם זאת קבע סעיף 2 להסכם העיריות הוראת תשלום נוספת, המהווה לטענת המשיבה תשלום ארנונה נוסף, כלומר לטענתה התפשרה העותרת על תשלום ארנונה בתעריף העולה על האמור בסעיף 274ב1 לפקודת העיריות. 23. על הקשר בין התשלומים שהתחייבה העותרת לשלם לעיריות לחיובי הארנונה לומדת המשיבה מכוח סעיף 8.1 להסכם העיריות, הקובע זכות קיזוז: 8.1 באם יחול שינוי כלשהו בדין אשר יחייב את רפאל בתשלומי ארנונה בגין קרקע תפוסה במכון דוד בשיעור הגבוה מ-0.1 ₪ למ"ר, יקוזז כל סכום אשר תחוייב בו רפאל בגין שינוי כאמור מהסכומים להם יהיו העיריות זכאיות עפ"י סעיף 2 לעיל. 8.2 בנוסף לאמור לעיל, ומבלי לגרוע מכל זכות אחרת של רפאל עפ"י דין תהא רפאל רשאית לקזז מכל סכום אשר הינה מחוייבת בתשלומו לעיריות עפ"י כל דין, כל סכום אשר העיריות מחוייבות בתשלומו לרפאל עפ"י הסכם זה. עוד לומדת המשיבה על זיקה זו מתשובת העותרת, המבהירה כי מדובר בתשלום "ארנונה וירטואלית", דהיינו תשלום שנועד לפצות את העיריות בגין הפסד הארנונה בגין השטחים האקסטריטוריאלים. המשיבה מפנה גם להסכם שנכרת בין העותרת למדינת ישראל - הסכם המכונה הסכם הנכסים (נספח ג' לתצהירו של מר לוזון). בהסכם זה נקבע מנגנון לשיפוי העותרת בגין תשלומי ארנונה שתידרש לשלם בגין "קרקע תפוסה". הואיל והמדינה שיפתה את העותרת בגין התשלומים על פי הסכם העיריות, מבקשת המשיבה להסיק מכך כי מדובר למעשה בתשלומי ארנונה בגין "קרקע תפוסה". לבסוף מפנה המשיבה לדו"חות הכספיים של העותרת ולביאורים שצורפו לדו"חות, מהם משתמע לטענתה כי התשלום לעיריות מהווה תשלום ארנונה עבור קרקע תפוסה. 24. למסקנותיה של המשיבה איני יכול להצטרף. הסכם העיריות קובע מפורשות כי התשלום בגין הקרקע התפוסה בשטחים שבתחומי העיריות יהיה על פי הוראת סעיף 274ב1 לפקודת העיריות. העותרת מבהירה בטיעוניה ובתצהיריה שהגישה, כי לא הושגה כל הסכמה לקביעת תעריף שונה לתשלום עבור הקרקע התפוסה. מטרת התשלומים הנוספים היתה להביא לסיום המחלוקות בעניין השטחים האקסטריטוריאלים. תכלית התשלומים לעיריות היתה למנוע את סיפוחם של השטחים האקסטריטוריאלים, סיפוח שהיה משפיע על מעמדם של שטחים אלו וגורר בחובו תשלומי ארנונה גבוהים מאלו עליהם הוסכם בהסכם העיריות. במיוחד צריך לציין, כי לפי המסמכים שצורפו לתצהירים מטעם המשיבה, מתברר כי בשטחים האקסטריטוריאלים מצויים מבנים רבים, ומכאן שאילו היו מסופחים לעיריות היה הדבר גורר תשלומי ארנונה גבוהים (ראה תצהירו של מר שחם). עוד עולה, כי ישנה הבחנה בין תשלומי השיפוי השונים ששילמה המדינה לעותרת, ואין לראות בתשלומי השיפוי כולם כתשלום עבור "קרקע תפוסה" (ראה תצהירו של מר לוזון, סעיף 9). 25. חשוב להזכיר, כי גם נציגי העיריות תומכים בטענות העותרת ומאשרים כי התשלומים שעליהם הוסכם בין הצדדים בהסכם העיריות, לא נועדו להיות תשלום בגין ארנונה לקרקע תפוסה בשטחי העיריות, אלא כדי לפצות על אי סיפוחם של השטחים האקסטריטוריאלים (ראה למשל תצהיר שלמה סיסו - ראש עיריית קרית ים). 26. בהסכם הפשרה ביקשו הצדדים כי התשלום למשיבה לא יפחת מהתשלומים שישולמו לעיריות בגין הקרקע התפוסה שבשטחן ולמקרה שיתוקן סעיף 274ב1 לפקודת העיריות, בין במסגרת פסק דין של בית המשפט ובין במסגרת הסכם פשרה. לא היתה כל כוונה לבצע השוואה כוללת של התשלומים. לא היתה כוונה להעלות את תעריף התשלום רק בשל פשרה שתושג עם העיריות בנוגע לעניינים או שטחים נוספים ואחרים. לשון הסעיף אינה תומכת בפרשנות המוצעת על ידי המשיבה. החלופות המאפשרות סטייה מהתעריף המוסכם צריכות להתפרש כשלובות זו בזו, דהיינו שתיהן נועדו לאפשר סטייה מהתעריף שבסעיף 274ב1 לפקודת העיריות רק אם זה יבוטל או ישונה בהסכמה. הסכמה שכזו לא הושגה. 27. זאת ועוד, ראינו כי נקודת המוצא לפרשנות ההסכם הינה, כי כל סטייה מהתעריף הקבוע בסעיף 274ב1 לפקודת העיריות אינה חוקית ונוגדת את תכלית הסעיף, על-כן יש להניח כי גם העותרת והמשיבה צפו כי התעריף ישונה רק אם הדבר ייעשה במסגרת חוקית ולא צפו אפשרות שהמשיבה תכפה על העותרת תשלום המנוגד לדין. 28. אם לא די בכל אלו נזכיר, כי הסכם הפשרה נועד לחול רק על תשלומי הארנונה בשנים 2005, 2006. אין בהסכם כל התחייבות ביחס לשנים מאוחרות יותר. ככל שדרישת המשיבה מבוססת על התחייבות חוזית, עליה להצביע על התחייבות של העותרת לשלם ארנונה בתעריף העולה על התעריף המירבי המותר לפי דין גם בשנים 2007, 2008, שהן השנים נשוא הדיון. התחייבות שכזו לא מצויה בהסכם הפשרה. 29. אוסיף גם, כי אין בסיס לטענתה של המשיבה כי מכוח "עיקרון השוויון" יש לחייב את העותרת לשלם לה תשלומי ארנונה בתעריף גבוה. איני מכיר כל הוראה המטילה חובה על אזרח לשאת בתשלומי מס שאינו חייב בהם, רק משום נכונותו לשלם תשלומים דומים לרשות מס אחרת. מכל מקום, ראינו כי התשלומים לעיריות נובעים מהסדר בנוגע לשטחים האקסטריטוריאלים וברי כי המשיבה, שאינה טוענת לזכויות בשטחים אלו, לא יכולה ליהנות מתשלומים שמשולמים כדי להסדיר את המחלוקת לגביהם. סוף דבר 30. בשים לב לכל האמור העותרת אינה חבה בתשלום ארנונה בתעריף העולה על התעריף המירבי הקבוע בסעיף 274ב1 לפקודת העיריות. ככל שהמשיבה סבורה כי יש לשנות תעריף זה פתוחה דרכה לנקוט בהליכים מתאימים, אולם אין למשיבה סמכות לדרוש מהעותרת לשלם תשלומים העולים על התעריף הקבוע בדין. גם הסכם הפשרה אינו מקנה למשיבה סמכות לדרוש תשלום נוסף. בנסיבות אלו אין צורך לדון בשאר הטענות שהועלו בעתירה. 31. אשר על כן דין העתירה להתקבל. הדרישה החדשה שנשלחה לעותרת לגבי תוספת תשלום לשנים 2007, 2008 מתבטלת. המשיבה תשלם לעותרת הוצאות ההליך בסך של 50,000 ₪. ניתן היום, י' כסלו תשע"א, 17 נובמבר 2010, בהעדר הצדדים. ארנונהנשקמפעל (ארנונה)מפעל