פסק-דין השופטת א' חיות: כללי מה תוקפה של תקנה 7א1 לתקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום) התשי"ט (להלן: תקנות הרישום), אשר פורסמה ביום 21.6.2004 ועניינה שיבוץ תלמידי בתי ספר יסודיים לחטיבות ביניים? זוהי השאלה העיקרית בה עוסקת העתירה שבפנינו. רקע עובדתי 1. מזה כעשר שנים, פועלת בעיר תל אביב "תוכנית הבחירה המבוקרת" בכל הנוגע להליכי שיבוץ תלמידי בתי הספר היסודיים בעיר לחטיבות הביניים. על פי התוכנית, אותה מפעילה עיריית תל אביב כרשות חינוך מקומית, מוקצה לכל תלמיד אשכול של שישה בתי ספר על יסודיים, חלקם באזור מגוריו וחלקם באזורים אחרים והתלמיד יכול לבחור ולדרג שלושה מתוך בתי הספר שבאשכול. שיבוץ התלמידים לבתי הספר נעשה בראש ובראשונה על פי העדפתו של התלמיד, ובכך שינתה התוכנית את המצב שהיה קיים טרם הפעלתה לפיו חויב התלמיד בדרך כלל להירשם לבית ספר על יסודי מסוים אחד, על בסיס חלוקה לרבעים ובהתאם לבית הספר היסודי שבו למד. לצד הקריטריון של בחירת התלמיד קובעת התוכנית מספר קריטריונים נוספים אשר נועדו לשמור על איזון בהרכב אוכלוסיית התלמידים בכל בית ספר, וביניהם: מינו של התלמיד, מצבו הסוציו אקונומי, הישגיו הלימודיים, יכולת הקליטה הפיסית של בית הספר ועוד. 2. העותרים שבפנינו הינם תלמידי ארבעה בתי ספר יסודיים בעיר תל אביב- "אילנות", "ניצנים", "ארזים", ו"רמת אביב ג'" - המיועדים להתחיל את לימודיהם בחטיבת הביניים בשנת הלימודים התשס"ה. העותרים כולם בחרו כעדיפות ראשונה לשיבוצם את בית הספר העל יסודי "אליאנס", שהינו מוסד החינוך הממלכתי העל יסודי הקרוב למקום מגוריהם. לאחר שהסתיימו הליכי הגשת הבקשות לשיבוץ, התברר כי מספר התלמידים שבחרו בבית הספר "אליאנס" כעדיפות ראשונה (402 תלמידים) גדול באופן ניכר מיכולת הקליטה של בית הספר (320 תלמידים). במצב דברים זה, אשר בשנים קודמות לא ארע כמותו, נוצר צורך לשבץ חלק מן הנרשמים לבתי ספר אחרים, והעירייה החליטה לעשות זאת על פי הקריטריונים הבאים: 36 מקומות ב"אליאנס" שוריינו לתלמידים מבתי ספר בדרום העיר, כחלק ממדיניות האינטגרציה; 17 מקומות שוריינו לתלמידים מבתי ספר בצפון העיר, אשר בהם בחרו ב"אליאנס" בין תלמיד אחד לשבעה; ו-18 מקומות שוריינו למקרים חריגים, כגון בעלי בעיות בריאות קשות או נסיבות אישיות מיוחדות. יתר המקומות, 249 במספר, נועדו לשיבוצם של תלמידי בתי הספר השכונתיים הסמוכים לבית הספר "אליאנס", אליהם משתייכים גם העותרים. דא עקא, קבוצת שיבוץ זו מנתה 349 תלמידים, קרי עודף של 100 תלמידים לעומת מכסת המקומות שיועדה לה. לפיכך, הוחלט על עריכת הגרלה בה ייקבעו התלמידים אשר ישובצו בבתי ספר אחרים. עוד הוחלט כי אחוז התלמידים מתוך בתי הספר השכונתיים אשר ישובץ לבתי ספר אחרים יהיה זהה. 3. ההגרלה האמורה נערכה ביום 18.3.2004. ביום 21.3.2004 ובטרם נודעו תוצאות ההגרלה, הוגשו לבית המשפט המחוזי בתל- אביב יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, שתי עתירות בהן נתבקש בית המשפט להורות על ביטול ההגרלה שנערכה ועל רישום התלמידים העותרים לבית הספר "אליאנס". העותרים טענו, בין היתר, כי ב"אליאנס" קיימת תשתית מתאימה לקליטת כל התלמידים שנרשמו, ועל כן אין צורך להעביר חלק מהם לבתי ספר אחרים. העותרים הוסיפו וטענו כי הסינון באמצעות הגרלה הינו שרירותי ולא ענייני. עוד טענו העותרים כי הפעלת "תוכנית הבחירה המבוקרת" חורגת מן הסמכות המוקנית לעירייה על פי תקנות הרישום. בד בבד עם העתירות המינהליות שתוארו לעיל הוגשה גם בקשה לצו ביניים, ובמסגרתה ניתן צו ארעי האוסר על העירייה לעשות שימוש בתוצאות ההגרלה שנערכה. 4. ביום 1.6.2004 ניתן פסק הדין בעתירות המינהליות, ובו קיבל בית המשפט (כבוד השופט ע' פוגלמן) את טענת העותרים כי "תוכנית הבחירה המבוקרת" חורגת מן הסמכות המוקנית לרשות חינוך מקומית מכוח תקנה 7א לתקנות הרישום. וכך קבע בית המשפט בהקשר זה: תקנות הרישום מקנות לרשות המקומית, באישור מנהל המחוז, את הסמכות לקבוע קבוצת בתי ספר יסודיים "מזינים" אשר בוגריהם מיועדים להמשיך את לימודיהם בחטיבת ביניים מסוימת אחת, גם אם אין רצף גיאוגרפי ביניהם... דא עקא שלא זו המציאות הנוהגת ביישומה של התוכנית המבוקרת... עיון במסמך אשכולות הבחירה לשנת הלימודים התשס"ה מעלה כי לכאורה קיימת חלוקה של בתי הספר לתשעה "רובעים" לפי אזורים גיאוגרפיים. דא עקא, שבתי הספר בכל "רובע" אינם מזינים את אותן חטיבות ביניים... נקודת המוצא של התוכנית הינה בחירתו האינדיבידואלית של התלמיד (גם אם היא "מבוקרת"). קביעת רובעים כמשמעותם בתקנות אינה עולה בקנה אחד הן עם התפיסה העקרונית שבבסיס התוכנית, והן ביישום המעשי שלה שביטויו באשכולות הבחירה שנקבעו לבית ספר פלוני, ולא בשיוכו לרובע (ההדגשה במקור- א"ח). בית המשפט הוסיף וציין כי על פי סעיף 20(1) לחוק חינוך ממלכתי התשי"ג- 1953 (להלן: חוק חינוך ממלכתי) יש לרשום תלמיד אל "מוסד חינוך ממלכתי... הקרוב למקום מגוריו", ובית הספר "אליאנס" הוא מוסד החינוך הממלכתי הקרוב למקום מגורי העותרים שבפניו. עוד ציין בית המשפט כי סעיף 21 לאותו חוק מאפשר לסטות מהחובה לרשום תלמיד למוסד החינוך הממלכתי הקרוב למקום מגוריו, אולם זאת על פי תנאים שייקבעו בתקנות, ותנאים כאלה לא נקבעו בהעדר עיגון בתקנות ל"תוכנית הבחירה המבוקרת". לפיכך, כך הוסיף בית המשפט וקבע, יש לשבץ את העותרים לבית הספר "אליאנס", וכן קבע כי אין לשבץ אליו תלמידים מבתי ספר יסודיים אחרים, אשר "אליאנס" אינו "מוסד החינוך הממלכתי הקרוב למקום מגוריהם" (זאת למעט שיבוץ תלמידים מבתי ספר בדרום העיר במסגרת מכסת המקומות ששוריינה עבורם, כאמור). עם זאת, עיכב בית המשפט את ביצועו של פסק הדין עד יום 8.7.2004, בשל הצהרתו של משרד החינוך והתרבות על הכוונה לעגן את "תוכנית הבחירה המבוקרת" בתקנות הרישום. בית המשפט קבע בהקשר זה כי היה ותותקנה התקנות עד למועד שנקצב, לא ייכנס הסעד שניתן לתוקף, והעירייה תוכל לפעול על פי האמור בתקנות החדשות. התיקון לתקנות הרישום 5. ביום 21.6.2004, כשלושה שבועות לאחר מתן פסק הדין בעתירות המינהליות, פורסמה תקנה 7א1 לתקנות הרישום, הקובעת: 7א1. (א) על אף האמור בתקנה 7א, רשאית רשות חינוך מקומית, באישור מנהל המחוז, לקבוע, כי שיוך תלמידים לחטיבות הביניים ייעשה על פי שיטת הבחירה המבוקרת; קבעה הרשות כאמור, ייקבעו לכל בית ספר יסודי מספר חטיבות ביניים, שבהן ישובצו בוגרי בית הספר לפי קביעת הרשות בהתחשב, ככל האפשר, בבחירת הורי התלמידים, ובכפוף לשיקולים חינוכיים ומערכתיים. (ב) נרשמו תלמידים לחטיבת ביניים במספר העולה על מספר המקומות שנקבע לאותה חטיבה, ישובצו התלמידים בחטיבת הביניים שנבחרה או בחטיבה אחרת, על פי הגרלה, שתיערך בין התלמידים שנרשמו ובהתאם להנחיות שתפרסם הרשות ברבים ובכפוף לאישור מנהל המחוז; ההגרלה תיערך בהשתתפות נציג רשות החינוך המקומית, נציג ארגון ההורים הארצי ונציג מנהל המחוז. תקנה 7א1 מעגנת אפוא את "תוכנית הבחירה המבוקרת" בתקנות הרישום, ומסמיכה את רשויות החינוך המקומיות בכל רחבי הארץ לפעול על פיה, בכפוף לאישור מנהל המחוז במשרד החינוך והתרבות. סעיף 2 להוראת התיקון מוסיף וקובע כי תקנה 7א1 תחול גם על שיבוץ תלמידים לחטיבות הביניים בשנת הלימודים התשס"ה, היא שנת הלימודים הקרובה שתחילתה ביום 1.9.2004. 6. עם פרסום תקנה 7א1, ובהתאם לנדרש בה, אישרה מנהלת מחוז תל אביב במשרד החינוך והתרבות את הפעלתה של "שיטת הבחירה המבוקרת" בעיר תל- אביב יפו. במקביל ובהתאם לחובתה מכוח ס"ק (ב) פרסמה העירייה הודעה בדבר הגרלה שתיערך ביום 27.6.04 בין תלמידי בתי הספר היסודיים אשר ביקשו להירשם לבית הספר "אליאנס" כעדיפות ראשונה, וביניהם העותרים. מתוך הגרלה זו הוצאו, בדומה לתהליך ההגרלה הקודם נשוא העתירות המינהליות, 34 מקומות עבור תלמידים מבתי ספר בדרום העיר וכן 18 מקומות עבור מקרים חריגים. עוד נקבע כי תנאי להעברתו של תלמיד שעלה בגורל לבית ספר אחר הינו כי באותו בית ספר ילמדו שניים מתוך החברים עמם ביקש ללמוד בבקשת הרישום שהגיש. 7. בעקבות הודעה זו, הגישו העותרים עתירה מינהלית נוספת לבית המשפט המחוזי בתל אביב, אך זו לא נדונה בשל הסדר דיוני שהושג בין הצדדים, הקובע: ... מקובל עלינו כי לא ניתן לפצל את ההתדיינות בערכאות השונות. כיוון שבכל מקרה [העותרים] מתכוונים לעתור לבג"צ כנגד חוקיות התקנות ניתן יהיה לצרף לעתירה גם את הטענות הנוספות בנושא שוויוניות ההגרלה. מקובל על הצדדים כי העתירה תוגש עד יום 7.7.2004, ובמידה שכך ישמרו המשיבים על "המצב הקיים" עד להחלטה בבקשה למתן צו ביניים במסגרת העתירה לבג"צ... מכאן העתירה שבפנינו. טענות הצדדים 8. העותרים טוענים כי הליך התקנתה של תקנה 7א1 פגום, בשל כך שלא ניתנה להם זכות טיעון בעל פה בפני שרת החינוך ובפני חברי "וועד החינוך" שהינו הגוף המייעץ לשרה בהקשר זה מכוח סעיף 14 לחוק חינוך ממלכתי. אשר לתקנה 7א1 עצמה טוענים העותרים כי שיבוץ הנרשמים בדרך של הגרלה כפתרון לבעיית עודף ההרשמה, הינו פתרון שרירותי, וכי יש לקבוע מנגנון סינון אחר המבוסס על קריטריונים ענייניים. בהקשר זה מוסיפים העותרים ומציינים כי העדר התחשבות בקריטריון המרחק מבית הספר בהליכי השיבוץ מהווה חריגה מסמכות משום שהוא אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק חינוך ממלכתי לפיהן קריטריון זה הינו הקריטריון המרכזי לשיבוץ תלמידים בבתי הספר. העותרים מוסיפים וטוענים כי החלתו של התיקון לתקנות הרישום על הליכי השיבוץ לשנת הלימודים התשס"ה הינה החלה רטרואקטיבית, משום שבקשותיהם הוגשו בטרם התקבל התיקון. בנוסף לטענות אלה, המכוונות כנגד תוקפה של התקנה ולמצער כנגד תחולתה בהליכי השיבוץ לשנת הלימודים הקרובה, מעלים העותרים טענות חלופיות באשר לאופן יישום התקנה החדשה על ידי עיריית תל אביב. בהקשר זה טוענים העותרים כי ההגרלה אשר נערכה ביום 27.6.2004 לצורך שיבוץ תלמידים בבית הספר "אליאנס" פורסמה באופן לקוי, שלא היה בו כדי למלא אחר חובת הפרסום המוטלת על העירייה מכוח תקנה 7א1 לתקנות הרישום. כמו כן טוענים העותרים כי ההגרלה אינה שוויונית. את טענתם זו תומכים העותרים בחוות דעתו של ד"ר יצחק דיין, המסביר כי ככל שמספר החברים עמם ביקש התלמיד להשתבץ קטן יותר, סיכוייו להיות משובץ לבית ספר "אליאנס" גדולים יותר, ועל כן גדולים סיכוייו של מי שציין שני חברים בלבד עמם הוא מבקש ללמוד, מסיכוייו של מי שציין עד שמונה חברים, כפי שניתן היה לציין בטופס ההרשמה שהגשתו קדמה להתקנת התקנה החדשה. לבסוף טוענים העותרים כי מבחינת בית הספר "אליאנס" ניתן לפתוח כיתות נוספות ולקבל את כל הנרשמים, ועל כן אין מקום להגבלת מספר הנרשמים לבית ספר זה, כעמדת רשות החינוך המקומית. במסגרת טיעוניו בעל פה הוסיף בא כוח העותרים וטען עוד כי אחוז התלמידים שיש להעביר לבתי ספר אחרים חושב על פי מספר המועמדים ההתחלתי שביקשו להירשם לבית הספר "אליאנס", מבלי שהובאו בחשבון אותם תלמידים אשר ויתרו על בקשתם קודם לעריכת ההגרלה. המשיב 1, משרד החינוך והתרבות טוען, מצדו, כי ספק הוא אם קנויה לעותרים זכות טיעון ככל שמדובר בהליכים של התקנת תקנות. מכל מקום, כך טוען המשיב 1, טענות העותרים הובאו בפני שרת החינוך במכתב מיום 27.5.2004, ולפיכך לא נפגעה זכותם לטיעון ולשימוע במידה שקיימת להם זכות כזו. המשיב 1 מוסיף וטוען כי הגרלה מווסתת הינה אמצעי סביר על מנת להבחין בין נרשמים אשר אין ביניהם שוני רלוונטי, והיא עולה בקנה אחד עם הסמכות המוקנית לשרת החינוך בסעיף 25 לחוק חינוך ממלכתי לקבוע כללים להעברת תלמידים למוסד חינוכי אחר במקרה של רישום יתר. עוד טוען המשיב 1 כי החלת תקנה 7א1 על הליכי שיבוץ תלויים ועומדים אינה החלה רטרואקטיבית, ומכל מקום היא מתיישבת עם הנוהג בעיר תל אביב בעשר השנים האחרונות ועם ציפיות העותרים. עיריית תל אביב, המשיבה 2, טוענת כי לא נפל כל פגם ביישומה של התקנה על הליכי הרישום והשיבוץ לבית הספר "אליאנס". העירייה מציינת כי הפרסום על עריכת ההגרלה היה כדין, וכי אין פגם בהחלטה שלא להעביר תלמיד שנרשם ל"אליאנס" אם לא ילמדו עמו שניים מן התלמידים אותם רשם בבקשתו, על אף שהיא עלולה לפגוע בשוויון הפורמאלי שבין הנרשמים. העירייה מוסיפה וטוענת כי אין מקום לפתוח כיתות נוספות בבית הספר "אליאנס" נוכח גודלו הפיסי של בית הספר ונוכח העובדה שמהלך כזה יפגע בבתי ספר אחרים ויגרום לחוסר יציבות במערכת החינוך העירונית. דיון תקנה 7א1 והליכי התקנתה 9. זכות השימוע והטיעון העומדת למי שזכויותיו עלולות להיפגע כתוצאה ממעשה מינהלי, משמעותה מתן הזדמנות הוגנת להשמעת טיעונים. אין משמעותה בהכרח מתן זכות טיעון בעל פה וכבר נפסק כי דרכי השמיעה בהקשר זה רבות, מגוונות ומשתנות על פי הנסיבות. אחת הדרכים המקובלות להגשמת זכות הטיעון היא הדרך של העלאת טיעונים בכתב בפני הגורם המינהלי הרלוונטי (ראו: בג"צ 3/58 ברמן ואח' נ' שר הפנים פ"ד יב(2) 1493, 1505 (להלן: עניין ברמן); בג"צ 161/84 חברת ווינדמיל הוטל בע"מ נ' שר הפנים פ"ד מב(1) 793; בג"צ 3424/91 הארגון הארצי להגנת הדייר ואח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח' פ"ד מה(5) 340). במקרה שלפנינו שטחו העותרים באמצעות בא כוחם טיעונים ממצים ורחבי היקף בכתב בפני שרת החינוך, טרם תיקון תקנות הרישום והוספת תקנה 7א1. טיעונים אלה אשר פורטו במכתב בא כוח העותרים מיום 27.5.2004 והתייחסו לנוסח הצעת התיקון, נשקלו על ידי השרה ואף הובאו בפני "וועד החינוך" כגוף המייעץ אשר לא ראה מקום להיזקק להן. בנסיבות אלה, ובהעדר ראיה לסתור, אין מקום לטענת העותרים לפיה המקרה שבנדון הצדיק מתן זכות טיעון בעל פה דווקא. משקבענו כי ניתנה לעותרים הזדמנות הוגנת להשמיע את טיעוניהם בפני שרת החינוך בטרם תוקנו התקנות, אין צורך להיזקק לשאלה העקרונית שניתן לעורר בהקשר זה והיא השאלה האם ככלל קנויה בהליכי חקיקת משנה זכות טיעון ושימוע למי שעלולים להיפגע מחקיקה זו (לעניין זה ראו: עניין ברמן, 1509; בג"צ 335/68 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יו"ר וועדת החקירה לעניין מתן שירותי גז פ"ד כג(1) 324, 334, ומנגד ראו: בג"צ 3536/92 סווירי ואח' נ' עירית הרצליה פ"ד מז(1) 125, 144; רע"א 3577/93 הפניקס הישראלי חברה נ' אהרון מוריאנו פ"ד מח(4) 70 ,86; י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב', תשנ"ו) 802 ובהפניות שם. השוו לגבי הליכי חקיקה ראשית: בג"צ 975/89 LAND DEVELOPMENT LTD נ' יושב ראש הכנסת ואח' פ"ד מה(3), 154). 10. לגופו של עניין טענו העותרים, כאמור, כי השיטה הקבועה בתקנה ולפיה תקוים הגרלה מווסתת במקרים של ביקוש יתר לחטיבת ביניים מסוימת, היא שיטה שרירותית. טענה זו אין לקבל. הצגת "שיטת הבחירה המבוקרת" הקבועה בתקנה כשיטה שרירותית שעל פיה קם ונופל השיבוץ כולו על ההגרלה, היא הצגה בלתי מדויקת של הוראות התקנה. אכן, נוסחה של תקנה 7א1 אינו ברור דיו ככל שהדבר נוגע למהלך השיבוץ במקרים של רישום יתר לחטיבת ביניים מסוימת. יחד עם זאת, ס"ק (א) סיפא מתייחס מפורשות לכך שעל רשות החינוך המקומית להביא בחשבון "שיקולים חינוכיים ומערכתיים" לצורך קביעת שיבוץ התלמידים בחטיבות הביניים השונות, וזאת בנוסף להתחשבות בבחירת הורי התלמיד. פועל יוצא מהוראה זו הוא שעל רשות החינוך המקומית לקבוע קריטריונים לשיבוץ המונחים מ"שיקולים חינוכיים ומערכתיים", ובכללם קריטריונים לשיבוץ במקרה של רישום יתר. קריטריונים אלה אינם מפורטים בתקנה, ומטבע הדברים יכול שיתייחסו לאמות מידה בעלות מכנה משותף רחב, כמו גם לאמות מידה שיסודן במאפייניה הספציפיים של חטיבת הביניים הרלוונטית. משמעות הדבר היא כי תלמידים העונים על קריטריונים אלה ישובצו בחטיבת הביניים הרלוונטית ולא ישתתפו בהגרלה שאליה מתייחס ס"ק (ב) לתקנה. עוד ראוי להזכיר כי שיטת הבחירה המבוקרת אשר מצאה את עיגונה בתקנה 7א1 מהווה אימוץ של "תוכנית הבחירה המבוקרת" אשר נהגה בתל אביב טרם התקנת התקנה, וגם על פי תוכנית זו לא הפעילה העירייה את שיטת השיבוץ באמצעות הגרלה מווסתת בטרם נבחנו ונקבעו קריטריונים לשיבוץ שיסודם בשיקולים חינוכיים ומערכתיים. "היסטוריה חקיקתית" זו תומכת אף היא בפירוש לפיו אין התקנה מורה על ביצוע הגרלה בטרם מוצה שיבוץ התלמידים על פי קריטריונים ענייניים, כאמור. 11. המסקנה העולה מן האמור לעיל היא כי אין מקום לטענת העותרים בדבר השרירות שבה נגוע, כביכול, נוהל השיבוץ הקבוע בתקנה 7א1, שכן ההגרלה נערכת רק לאחר שהוצאו מכללה נרשמים ששובצו על פי קריטריונים ענייניים. במילים אחרות: ההגרלה משמשת אמצעי וויסות במצב של הרשמת יתר, רק לגבי נרשמים אשר אין ביניהם שוני רלוונטי המצדיק העדפת האחד על פני חברו. עריכת הגרלה בנסיבות אלה כבר הוכרה על ידי בית משפט זה כדרך פעולה סבירה בהקשר אחר, בקובעו: כאשר מספר המועמדים, המקיימים את תנאי הזכאות, גדול מהיקף המשאבים שבידי הרשות להעמיד - וכך הוא, לאמיתו של דבר, ברוב המקרים - מוטל על הרשות לבחור את הזוכים על-פי אמת-מידה שוויונית. והדרך המקובלת לבחירה כזאת היא עריכת הגרלה בין כלל המועמדים, שהם כולם בבחינת זכאים בכוח. הגרלה נחשבת כאמצעי בחירה נאות, שכן בעריכתה נשמר שוויון הסיכויים בתחרות בין המועמדים (ראה בג"צ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת פ"ד לו(2) 449, בעמ' 464). יצוין כי הגרלה מהווה אמצעי בחירה מקובל, לא רק בגדר מכרז שמטרתו הקצאת נכס שיש עמה משום הגשמת תכלית ציבורית. הגרלה מהווה אמצעי גם לחלוקתן השוויונית של טובות-הנאה אחרות, שפעולה שלטונית עשויה להצמיח ליחידים מקרב מספר גדול יותר של בעלי כישורים שווים (ע"א 1444/95 עיריית אילת נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' פ"ד מט(3), 749, 762. ראו גם בג"צ 5871/92 מיטראל בע"מ ואח' נ' שר המסחר והתעשייה ואח' פ"ד מז(1) 521, 526; בג"צ 5023/91 ח"כ פורז נ' שר הבינוי והשיכון פ"ד מו(2) 793) הנה כי כן, ההגרלה הקבועה בתקנה 7א1(ב) איננה אלא חלק מתוך מהלך מדורג לשיבוץ תלמידים במקרה של הרשמת יתר, המתבצע במסגרת שיטת הבחירה המבוקרת: תחילתו של המהלך בקביעה וביישום של קריטריונים ענייניים, וסופו בהגרלה. מהלך זה הינו סביר והוגן, והוא מאפשר לשמור על השוויון בין המועמדים השונים. לא למותר לציין כי חוות דעתה של פרופ' רנה שפירא, כלת פרס ישראל לחינוך ומיוזמי "תוכנית הבחירה המבוקרת" בתל אביב, תומכת אף היא במסקנה זו בקובעה כי: בתוכניות הבחירה בעולם, למשל, כמו בערים קמברידג', ברקלי, בוסטון, המשמשות דוגמא לאחרות ההולכות בעקבותיהן, משמש מנגנון הגרלה אמצעי מרכזי להתמודדות עם בעיית ביקוש יתר לבתי הספר. במקומות אלו נהוג להשתמש בהגרלה לאחר שנשקלו קריטריוני הבקרה שנקבעו (כמו אחים, מצב סוציו-אקונומי, קבוצה אתנית) עבור מועמדים שונים. מנגנון ההגרלה נתפס במקרים אלה כאמצעי ההוגן ביותר והשוויוני ביותר להצבת תלמידים שדפוסי בחירותיהם דומים ושהנם דומים מבחינת הקריטריונים שנקבעו בבתי הספר הטענה כי יש לפסול את ההגרלה הקבועה בתקנה 7א1 מטעמים של שרירותיות וחוסר סבירות דינה, אפוא, להידחות. 12. לא מצאנו ממש גם בטענה הנוספת שהעלו העותרים ולפיה חורגת תקנה 7א1 מגדר הוראות החוק המסמיך. טענת החריגה מסמכות מבוססת על עמדת העותרים לפיה הקרבה הגיאוגרפית בין בית הספר ובין מקום מגורי התלמיד נקבעה כקריטריון מכריע לשיבוץ בחוק חינוך ממלכתי, בעוד אשר תקנה 7א1 לתקנות הרישום אינה מייחסת לקריטריון זה את המשקל הנדרש. תקנה 7א1 הותקנה על ידי שרת החינוך מכוח הסמכות הכללית שהוקנתה לה בסעיפים 21 ו-34 לחוק חינוך ממלכתי, להתקין תקנות בעניינים שונים הנוגעים לביצועו של החוק, וכך קובע סעיף 21 הרלוונטי לענייננו: סדרי הרישום, כללי האחריות לביצועו, הכללים שלפיהם ייקבע מוסד החינוך הקרוב למקום מגוריו של תלמיד והתנאים בהם מותר יהיה לרשום תלמיד שלא בהתאם לאמור בסעיף 20 - ייקבעו בתקנות. מתוך הוראה זו אנו למדים כי הקריטריון של קרבת בית הספר למקום מגורי התלמיד איננו קריטריון מכריע, וניתן לקבוע בתקנות תנאים אשר בהתקיימם ניתן לבצע את הרישום שלא בהתאם לקריטריון זה. זאת ועוד, סעיף 25 לחוק העוסק ישירות במצב של רישום יתר למוסד חינוך קובע כי העברת תלמידים למוסד חינוכי אחר תבוצע על פי כללים שייקבעו לכך בתקנות "ובלבד שתלמיד שנרשם במוסד חינוך ממלכתי לא ייקבע לו מוסד חינוך ממלכתי דתי, או להיפך". בכפוף לסייג אחרון זה, מוקנה, אפוא, לשר שיקול דעת רחב לקבוע בתקנות את הכללים ואת הקריטריונים לשיבוץ תלמידים במצב של רישום יתר, בלא שאלה יהיו נשלטים על ידי קריטריון המרחק כקריטריון מכריע. נוכח הוראות אלה בחוק חינוך ממלכתי, לא מצאתי כי תקנה 7א1 נגועה בפגם של חריגה מסמכות. 13. העותרים העלו טענה נוספת, חלופית, לפיה גם אם אין פגם בהליכי התקנתה של התקנה או בתקנה גופה, יש פגם בהחלתה על הליכי הרישום המתייחסים לשנת הלימודים התשס"ה. זאת משום שיש בכך, לגישתם, החלה רטרואקטיבית פסולה של התקנה על הליכי רישום שהחלו קודם פרסומה. טענה זו אף היא דינה להידחות. אכן, סעיף 2 לתקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום) (תיקון) התשס"ד- 2004 קובע כי תקנה 7א1 "תחול על הרישום לחטיבות ביניים לקראת שנת הלימודים התשס"ה ואילך, והוראותיה יחולו גם על פעולות שנעשו לפני פרסומן של תקנות אלה". אולם, הליכי הרישום לחטיבות הביניים לשנת הלימודים תשס"ה, שהחלו טרם פרסומה של התקנה, לא הושלמו ועל כן, אין לראות בהחלת התקנה על הליכי רישום אלה משום החלה רטרואקטיבית. כבר נקבע כי בדרך כלל יחול דין חדש על מצב הדברים ביום היכנסו לתוקף, ומצב דברים זה כולל לא רק הליכים שטרם החלו, אלא גם הליכים שהיו תלויים ועומדים באותו מועד, וזאת מן השלב שבו הם מצויים (ראו: דברי השופט ברק (כתארו אז) בבג"צ 3480/91 ברגמן נ' הועדה לבניה למגורים ולתעשייה מחוז תל אביב ואח' פ"ד מז(3) 716, 724, עליהם לא חלקו שופטי ההרכב האחרים; מ"ח 6148/95 עזריה נ' מדינת ישראל פ"ד נא(2) 334, 356). כזה הוא המצב שבפנינו, ולמעשה ניתן היה להחיל את הוראת התקנה על הליכי הרישום לשנת תשס"ה שטרם הושלמו, גם ללא הוראה מפורשת דוגמת הוראת המעבר שנכללה בסעיף 2 לתיקון הנ"ל. יתר על כן, וכפי שכבר צוין, תקנה 7א1 מעגנת את ההליכים שנהגו בעיר תל אביב במשך עשר השנים שקדמו להתקנתה. אין לומר, אפוא, כי החלת התקנה על הליכי רישום תלויים ועומדים פוגעת בציפיותיהם הסבירות של הנרשמים, אף שאלה הגישו את בקשות הרישום טרם פרסום התקנה (ראו: בג"ץ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עירית ראשון לציון פ"ד נד(5) 547, 573). משקבענו כי אין למצוא פגם הפוסל את התקנה או את תחולתה על הליכי הרישום לשנת הלימודים התשס"ה, נותר לבחון את הטענות שהעלו העותרים באשר לאופן שבו יושמו הוראות התקנה על הליכי הרישום והשיבוץ לבית הספר "אליאנס" הליכי השיבוץ לבית הספר "אליאנס" 14. כפי שכבר צוין, החליטה עיריית תל אביב, בהתאם לסמכותה מכוח תקנה 7א1(ב), לערוך הגרלה בין התלמידים שנרשמו לחטיבת הביניים של בית הספר "אליאנס" וזאת לאחר שהקצתה 34 מקומות לתלמידי בתי הספר בדרום העיר, כחלק ממדיניות האינטגרציה, ו-18 מקומות למקרים חריגים. בטיעוניה ציינה העירייה כי בטרם החליטה על עריכת הגרלה האמורה ישבו אנשיה על המדוכה על מנת לנסות ולקבוע קריטריונים נוספים, פרט לאינטגרציה ולמקרים חריגים, לצורך שיבוץ התלמידים בחטיבות הביניים. בין הקריטריונים שנבחנו בהקשר זה מנתה העירייה: אחים הלומדים ב"אליאנס"; מרחק גיאוגרפי; לימוד השפה הצרפתית בבית הספר היסודי בהיותה שפת לימוד חובה ב"אליאנס" ועוד. אולם, לאחר דיון ממצה שהתקיים בעניין זה הוחלט כי חלק מהקריטריונים שנבחנו אינם רלוונטיים לצורך מיון התלמידים על בסיס ענייני, וחלק אחר נשלל משום שלא נמצא סביר בהתחשב במכלול הנסיבות והנתונים הנוגעים לעניין. יחד עם זאת, החליטה העירייה להוסיף "קריטריון חוסם" לפיו למרות תוצאות ההגרלה לא יועבר למוסד חינוכי אחר תלמיד אשר נרשם לבית הספר "אליאנס", אם לא ילמדו עמו באותו מוסד לפחות שניים מבין החברים שאותם ציין בטופס ההרשמה. בהתחשב בכל האמור לעיל, נראה כי החלטתה של העירייה לערוך הגרלה בין התלמידים אינה חורגת ממתחם הסבירות, ואין מקום להתערב בה. 15. הודעת העירייה לגבי הליך ההגרלה והשיבוץ לבית הספר "אליאנס" פורסמה בשני עיתונים יומיים נפוצים וכן באתר האינטרנט של העירייה. בהודעה פורטו הנתונים המספריים הנוגעים להליך השיבוץ, המועד שבו תיערך ההגרלה, וכן פורטו בה כתובת אתר האינטרנט של עיריית תל אביב ומספר הטלפון של המוקד העירוני. בנסיבות אלה, אין מקום לטענה שהעלו העותרים כאילו נפל פגם בהליכי הפרסום. אשר לקביעת "הקריטריון החוסם" לפיו לא יועבר למוסד חינוכי אחר תלמיד שנרשם לבית הספר "אליאנס", אם לא ילמדו במוסד האחר לפחות שניים מתוך החברים עמם ביקש ללמוד. בניגוד לעמדת העותרים אינני סבורה כי קריטריון זה פוגע בעקרון השוויון, אף כי הוא מגדיל את סיכוייו של נרשם שציין שני חברים בלבד בטופס ההרשמה לעומת נרשם שציין עד שמונה חברים. שוויון פורמאלי איננו חזות הכל, ו"הקריטריון החוסם" עליו החליטה העירייה מבדיל באופן סביר וענייני בין הנרשמים על מנת למנוע מצב שבו מגיע תלמיד לבית ספר חדש בלא שהוא מכיר איש מן התלמידים. טענה נוספת שהועלתה בפנינו על ידי בא כוח העותרים בשלב הטיעונים בעל פה, נוגעת, כאמור, לאופן קביעת אחוז התלמידים המועברים אשר חושב על ידי העירייה על פי מספר הבקשות לרישום שהוגשו, בלא לגרוע מהן את מספר התלמידים שוויתרו מרצון על ההרשמה לבית הספר "אליאנס". על פי הנתונים שהוצגו בפנינו, לא נוכל לקבוע כי החלטתה של העירייה בעניין זה חורגת ממתחם הסבירות במידה המצדיקה את התערבותנו בשלב זה. הטענה האחרונה שהעלו העותרים נוגעת להחלטת העירייה שלא להגדיל את מכסת הנרשמים לחטיבת הביניים בבית הספר "אליאנס", למרות הסכמת בית הספר להוסיף שתי כיתות לצורך כך. בהקשר זה מקובלת עלינו עמדת העירייה לפיה בדקה ומצאה כי הגדלת מספר הכיתות משמונה לעשר אינה תואמת את גודלו הפיסי של בית הספר, ותפגע באיכות השירותים הניתנים לתלמידים. כמו כן מקובלת עלינו בהקשר זה טענת העירייה לפיה הביקוש לבתי ספר משתנה משנה לשנה, ולא ניתן לפתוח או לסגור כיתות רק בשל כך שבשנה מסוימת יש עודף משמעותי או חוסר משמעותי בביקוש לאחד מבתי הספר. טענה נוספת של טעם אותה העלתה העירייה היא הטענה כי הגדלת מספר התלמידים ב"אליאנס" תפגע במדיניות האינטגרציה, משום שהיא תגרע מחטיבות הביניים בבתי ספר אחרים תלמידים "חזקים" המבקשים ללמוד ב"אליאנס". כך או כך, העותרים לא הרימו את הנטל המוטל עליהם להראות כי החלטתה של העירייה בהקשר זה חורגת ממתחם הסבירות ומצדיקה את התערבותנו. 16. סוף דבר- מכל הטעמים שאותם פירטנו איננו סבורים כי נפל פגם בהליכי התקנתה של תקנה 7א1 או בתקנה גופה, המצדיק את ביטולה או השולל את תחולתה על הליכי הרישום לשנת הלימודים התשס"ה. כמו כן איננו סבורים כי נפל פגם ביישום הוראות התקנה ככל שהדבר נוגע להליכי השיבוץ של הנרשמים לבית הספר "אליאנס" לשנת הלימודים הנ"ל. אשר על כן, העתירה נדחית. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט י' טירקל: כחברתי הנכבדה, השופטת א' חיות, סבורני גם אני כי דין העתירה להידחות. אוסיף הערה לענין השימוש במנגנון של הגרלה לבחירה בין מועמדים שכולם זכאים בכוח, לפי מקורות המשפט העברי. כך נקבע, לדוגמא, כי עבודת הכוהנים במקדש תוסדר על ידי הגרלה ("פיס", משנה יומא ב, ב - ד; וכן ראו יומא כב, א). גם קביעתו של זוכה ב"מכרז" למכירת ספר תורה הוסדרה על ידי הגרלה (ראו שו"ת אדמת קדש א, יורה דעה סימן יז. וכן ראו שו"ת חוות יאיר, סימן סא). גם ההכרעה מי מבין חולים - שאין ביניהם הבחנה ענינית - יזכה בטיפול רפואי הוסדרה בדרך זאת (שו"ת אגרות משה, חושן משפט, חלק ב, סימן עה, אות ב). ויש דוגמאות נוספות במקורות להסדר בדרך של הגרלה (ראו, בין היתר, אנציקלופדיה מקראית ב (תשי"ד) ערך "גורל", עמ' 459 - 461; אנציקלופדיה תלמודית ה (תשכ"ג) ערך "גורל", עמ' תיד - תלא; וכן המקורות שהובאו אצל עו"ד צ' אילוז "'הפיל פור הוא הגורל לפני המן' - הגורל כאמצעי ליישוב סכסוכים" דף פרשת השבוע - פרשת ויקרא, תשס"ג, גליון מס' 114, הוצאת משרד המשפטים - המחלקה למשפט עברי). ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת א' חיות. דיני חינוךשיבוץ / רישום לבית ספר / גן ילדים