העותר הינו הבעלים של חלקה 609 בגוש 3929 ברחוב מוהליבר פינת רחוב ויתקין בראשל"צ (להלן: החלקה). חלק מהחלקה הופקע ע"י עיריית ראשל"צ לטובת הציבור. לטענת העותר, המטרה הציבורית לשמה יועדה ההפקעה נזנחה, לעירייה אין צורך בקרקע והא מבקש להורות על ביטול ההפקעה. זוהי בתמצית העתירה שלפניי. העובדות שלעניין העותר הוא בעלים של החלקה. שטחה הרשום של החלקה הינו 722 מ"ר. השטח האמור הינו תוצאה של פיצול החלקה ההסטורית 467 בשנת 1959. חלקה 467 חולקה לשלש חלקות. חלקה 608 בשטח של 472 מ"ר נרשמה בשמם של אחרים. חלקה 609 בשטח של 722 מ"ר נרשמה על שמו של העותר. חלקה 610 בשטח של 123 מ"ר נרשמה ע"ש עיריית ראשון לציון (להלן העירייה או המשיבה) כתוצאה ממכר ללא תמורה, הואיל והייתה מיועדת לצרכי דרך. בעת פיצול חלקה 467 נדרשו בעלי החלקה, ביניהם העותר, להעביר את חלקה 610 לבעלותה של העירייה וכך עשו. החלקה הנדונה, חלקה 609 מורכבת משני שטחים רבועים, מחוברים ביניהם. שטח אחד מצוי בפינת הרחובות מוהליבר וויתקין, והשטח השני הינו שטח פנימי. על השטח הראשון מצוי בנין, שנבנה לפני עשרות שנים. חצר הבניין משמשת כחניה וכדרך גישה אל השטח השני (להלן: השטח השני), המוקף בניני מגורים משלושת צידיו. ביום 23.12.1977 פורסמה ברשומות (י"פ 2392, תשל"ח, 544, נספח ד' לעתירה) הודעה בדבר הפקדתה של תוכנית בנין עיר רצ/1/8. ביום 20.7.81 פורסמה ברשומות (י"פ 2792, תשמ"א, 2230 נספח ה'1 לעתירה) הודעה בדבר אישור שינוי תכנית מיתאר מקומית רצ/1/8 למתן תוקף. תכנית זו חלה על 417.794 דונמים בגוש 3929, ובמסגרתה יועדו 188 דונמים לצרכי ציבור. תקנות התכנית (נספח ה'2 לעתירה) קובע בסעיף 9 בין מטרות התכנית: "להפקיע שטחים לשטחים ציבוריים פתוחים". בתשריט תב"ע רצ/1/8 סומן קטע מחלקתו של העותר כמיועד לשטח ציבורי פתוח. סעיף 15 לתקנון קבע לעניין הפקעות כי: "השטחים המיועדים לדרכים ציבוריות, לשטחים ציבוריים פתוחים ושטחים לבנייני ציבור יהיו מיועדים להפקעה ויועברו על שם עירית ראשון לציון ללא תמורה". סעיף 16 לתקנון התייחס לשלבי ביצוע התכנית וקבע: "שלבי ביצוע לגבי כלל התוכנית - 5 שנים מיום אישורה." מדובר בשטח השני (התשריט צורף כנספח ו' לעתירה). משחלפו כ-30 שנה מההודעה על הפקדת תב"ע רצ/1/8, ומשלא נעשה דבר בחלקה, פנה העותר לנציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה, וביום 9.11.08 קיבל תשובה לפיה במשך 27 שנים מיום אישור התכנית אכן לא נעשה דבר בשטח. עם זאת, המבקר הפנה את העותר לבית המשפט בעניין זה (מכתב המבקר צורף כנספח ז' לעתירה). בתאריך 9.9.08, לטענת העותר בעקבות פניתו למבקר המדינה, פורסמה ברשומות הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 וחוק התכנון והבנייה, בדבר הפקעת חלק מהחלקה. בהודעה לא צוינה מטרת ההפקעה ונאמר בה כי היא דרושה בדחיפות לצרכי ציבור (ההודעה צורפה כנספח ח'1 לעתירה). אותה הודעה פורסמה שנית ביום 17.9.08 (נספח ח'2 לעתירה). בהתאם לפרסומים אלו נרשמו הערות אזהרה בפנקסי רישום המקרקעין ביום 18.9.2008 וביום 9.10.2008. ביום 23.3.09 פנה שמעון ברטש, הממונה על נכסי העירייה במכתב לעותר בו הודיע לו כי הוא זכאי לפיצוי בגין מחוברים (המכתב צורף כנספח ט' לעתירה). ביום 11.5.09 הוגשה העתירה שלפניי ובמסגרתה בקשה לצו ביניים (שבמסגרתו הגיעו הצדדים להסכמה דיונית הנוגעת לצו הביניים). טענות הצדדים העותר טוען כי מאז אושרה התב"ע בשנת 1981 עברו 28 שנים והמשיבה מעולם לא ביצעה את ההפקעה, ועשתה כן רק בעקבות פניית העותר לנציב תלונות הציבור. לטענתו של העותר למשיבה אין צורך ציבורי אמיתי בחלקה. מעבר לעובדה שבמשך עשרות שנים לא עשתה דבר בעניין, מדגיש העותר כי מדובר בחלקה פנימית בין הבתים. לטענתו לחלקה שלו צמודה חלקה נוספת שגם היא מיועדת לשטח ציבורי פתוח וגם בה לא נעשה דבר (לטענת העירייה מדובר בגינה ציבורית). העותר מוסיף וטוען כי משקבעה התב"ע רצ/1/8 פרק זמן לביצוע של חמש שנים, שהסתיימו בשנת 1986, היא אינה רשאית לפעול מכוח אותה תכנית 22 שנה מאוחר יותר. העותר מביא פסיקה לתמוך בטענתו לפיה יש להפקיע קרקע שיועדה בתכנית לצרכי ציבור ולממש את המטרה הציבורית לשמה הופקעה קרקע תוך זמן סביר. חלוף הזמן, מעיד לטענתו, על פי המבחנים בפסיקה, על זניחת מטרת ההפקעה, המחייב את ביטולה. המשיבה טוענת כי תכנית רצ/1/8 חלה על שטח גדול של מעל 400 דונמים, במסגרתה הופקעו 188 דונמים לצרכי ציבור. לטענתה, מעולם לא זנחה את הפקעת השטחים המיועדים לצרכי ציבור בהתאם לתכנית, אלא מימשה את ההפקעות מאז אושרה התכנית, על פני השנים: "בהתבסס על שיקולים שונים ומגוונים דוגמת: סדרי עדיפויות, יכולת תקציבית, מניעויות שאינן תלויות בה, הרצון לעשות זאת ללא התנגדות התושב וכיוצא באלה" (סעיף 3 לתגובת המשיבה). המשיבה טוענת עוד כי אותו שטח נוסף הצמוד לחלק מהחלקה שהופקע מהעותר הועבר לועדה המקומית בשנת 1994 והעירייה שתלה בו עצי נוי. לטענתה מטרת ההפקעה מחלקת העותר היא להרחיב את הגינה הציבורית. העירייה טוענת שנערכה להרחבת הגינה הציבורית וביקשה לצורך כך הצעות מחיר וכתב כמויות (נספחים 6 ו-7 לכתב התשובה (יש לציין כי המסמכים נוגעים לחלקת בעותר וחלקה סמוכה שהועברה למשיבה בשנת 1994, ואשר הוכנו ביוני 2010). המשיבה מוסיפה וטוענת כי הגישה הליכים לצורך מימוש ההפקעה שטרם נדונו עד תום (ערעור מצוי לפני בית המשפט העליון) וכי התנגדות העותר לבדה מעכבת את ביצוע ההפקעה. המשיבה טוענת כנגד תום לבו של העותר בכך שצירף מכתבים שקיבל ממשרד מבקר המדינה, לטענתה, בניגוד לסעיפים 30 ו-45 לחוק מבקר המדינה). לעניין זה מוסיפה הועדה וטוענת כי מפניתו של העותר לנציב תלונות הציבור (נספח 22 לתגובת המשיבה) עולה כי הפנייה לנציב נבעה מכך שנודע לעותר כי העירייה מתכוונת להפקיע את השטח. המשיבה מוסיפה וטוענת לשיהוי בהגשת העתירה. לטענתה היה על העותר להגיש את העתירה בעקבות הודעה על ההפקעה שנשלחה לביתו ביום 28.10.08 (נספח 12 לתשובת העירייה) ובו הודיעה העירייה כי היא מתכוונת לתפוס חזקה בשטח בתוך 30 יום. כן טוענת המשיבה כי מדובר בשיהוי גם ממועדי ההפקעה שפורסמו ברשומות. עוד טוענת המשיבה לאי מיצוי הליכים, ואי צירופה של הועדה המחוזית. לטענתה, על העותר היה להגיש בקשה לשינוי הייעוד משטח ציבורי לפרטי, ורק אם בקשתו הייתה מסורבת, היה רשאי להגיש עתירה לבית המשפט. המשיבה מפנה גם היא לפסיקה בה נקבע כי גם במקרים בהם לא מומשה מטרת ההפקעה במשך שנים, אין לראות בכך, בהכרח, זניחת מטרת ההפקעה. לחלופין טוענת המשיבה כי אף אם היה שיהוי בלתי סביר אין להורות על בטלות ההפקעה לאור הנזק שיגרם לציבור מביטול ההפקעה. הפקעת הקרקע בחלוף הזמן הקבוע בתקנון למימוש התכנית כאמור, חלפו מעל 25 שנה מיום אישור התכנית שייעדה את השטח נשוא המחלוקת להפקעה, ועד לביצוע ההפקעה. זאת, כאשר בתקנון התכנית נקבע כי יש לבצעה בתוך 5 שנים, שהסתיימו בשנת 1986. על-כן, השאלה הראשונה בה יש לדון היא האם המשיבה הייתה רשאית, בחלוף 27 שנים מיום אישור התכנית (ביום 20.7.81, י"פ 2729, 2230), להפקיע את הקרקע. תקנון התכנית צורף. מטרת התכנית הכוללת, כפי שצוין בילקוט הפרסומים היא: "שינוי ייעוד אזורי מגורים לצרכי ציבור; ביטול דרכים קיימות ו/או הרחבת והתווית דרכים חדשות; קביעת ייעודי קרקע והוראות בנייה." מדובר בתכנית הכוללת כ-400 דונם, ונכללו בתכנית ובתקנות מטרות משנה רבות. סעיף 16 לתקנון קובע: "שלבי ביצוע לגבי כלל התכנית 5 שנים מיום אישורה". התכנית אושרה כאמור ביום 20.7.81 ועל כן ביצועה היה אמור להסתיים בסוף שנת 1986 לכל המאוחר. המשיבה התמקדה בטענותיה במה שעשתה למימוש ההפקעה של חלקת העותר בשנים האחרונות (משנת 2008). ההסבר שנתנה לעשרות השנים בהם לא נעשה דבר הוא כי ממשה את השטחים שיועדו להפקעה לאורך כל השנים מאישור התכנית ועד להפקעת השטח נשוא עתירה זו, על פי פרמטרים שונים. המשיבה טענה לענייין זה כי בפסיקה נקבע כי כאשר מופקע או מיועד להפקעה שטח קרקע גדול במסגרת תכנית כוללת, יש לבחון את פעולות העירייה בכלל השטח ולא רק בשטח הספציפי נשוא העתירה. אכן, כך נקבע בפסיקה, אולם בחריגים מסוימים עליהם אעמוד להלן. המצב העובד תי בטרם אסקור את הפסיקה לעניין זה אבחן את המצב העובד תי מבחינת התנהלות המשיבה לגבי כלל השטח שיועד להפקעה במסגרת התכנית נשוא עתירה זו. המשיבה בתגובתה טענה, כאמור, כי ביצעה את התכנית על פי הצרכים ומשיקולים שונים. בתגובה לעתירה טענה המשיבה (סעיף 3) ציינה: "הוועדה המקומית לא זנחה את הפקעת השטחים המיועדים לצרכי ציבור בהתאם לתכנית רצ/1/8, ובמהלך השנים הועברו מקרקעין לרשותה בהתבסס על שיקולים שונים ומגוונים דוגמת: סדרי עדיפויות, יכולת תקציבית, מניעויות שאינן תלויות בה, הרצון לעשות זאת ללא התנגדות התושב וכיוצא באלה." כפי שאפרט להלן, המשיבה נמנעה מלהציג את המצב העובד תי, על אף החלטה מפורשת של בית המשפט. בנוסף, המשיבה לא ציינה מה מבין אותם פרמטרים עליה הצביעה בתשובתה לעיל, חל במקרה שלפניי ומדוע לא ממשה חלק זה קודם לכן. כדי לבחון את הפסיקה יש לקבוע תחילה מה עשתה העירייה בכל השטח שיועד להפקעה. לאור האמור, הוריתי למשיבה (החלטה מיום 12.11.09): "להגיש הודעה לבית המשפט בה תפרט המשיבה, בתצהיר, כמה מתוך השטח שיועד להפקעה אכן הופקע, ואם כן באילו מועדים." זאת, כדי לבחון את התנהלות המשיבה לגבי כלל הקרקעות שיועדו להפקעה. ביום 24.12.09 הוגשה הודעת המשיבה. המשיבה חזרה שוב על העובדה כי התכנית היא לשטח בן 400 דונם מתוכם 188 יועדו להפקעה, ועל כן היה קיים קושי במימוש ההפקעות בתוך זמן קצר. אולם, עובדה זו הייתה ידועה גם למתכננים, שהם אלו שקבעו בתקנון תקופת ביצוע של חמש שנים, וממילא אינה עונה על השאלה מדוע לקח 27 שנים להפקיע את חלקתו של העותר. לאחר מכן חוזרת הועדה בהודעתה על הדברים שצוטטו מהתגובה לעתירה. העיריה פרטה את כלל השטחים שיועדו לצרכי ציבור, לדרכים ולמבני ציבור, אך בניגוד להחלטה לא ציינה את מועדי ההפקעה. בסוף ההודעה נאמר כי: "מתוך השטחים המיועדים לשצ"פ העירייה כבר מימשה את הייעוד בפועל בשטח של כ-12 דונם מתוך 13 דונם (92%)...". יש לחזור ולהדגיש כי בכל ההודעה האמורה לא נזכר ולו תאריך אחד, וזאת על אף האמור בהחלטה. הכוונה בהחלטה הייתה, לבחון, לאור הפסיקה, האם אכן נקטה המשיבה במדיניות של ביצוע מדורג על פני השנים. ביום 17.3.2010 הגיש העותר תצהיר תגובה. העותר ציין בפתח הדברים כי המשיבה לא ציינה בתצהיר מטעמה את המועדים בהם הופקעו שאר השטחים. העותר מוסיף ומציין בסעיף 2 לתצהירו כי: "בהודעה ובתצהירים שצורפו אליה מטעם המשיבה מילאה המשיבה רק באופן חלקי אחר החלטת בית המשפט. המשיבה פירטה את השטח שהופקע, אך לא טרחה לפרט באילו מועדים עשתה כן. ולא בכדי התחמקה המשיבה מדרישתו האמורה של בית המשפט. בדיקה מדוקדקת שעשה העותר בכל השטחים שהועברו לידי עיריית ראשון-לציון, בין בדרך של הפקעה פורמלית, בין בדרכים אחרות, מעלה כי מרבית השטחים הועברו אל המשיבה לפני שנים רבות מאד, וכי ב-15 השנים האחרונות כמעט ולא הועברו שטחים ציבוריים על שם העירייה." בהמשך תצהירו העותר עושה שימוש ברשימה שהגישה העירייה במסגרת תגובתה, בה פרטה את השטחים שיועדו לצרכי ציבור. העותר מוסיף ומציין את מועדי ההעברה. העותר אף צירף נסחים של לשכת רישום המקרקעין המעידים על התאריכים שציין. מהרשימה אכן עולה, כפי שציין העותר כי מרבית השטחים הועברו במסגרת הזמן שהוקצב לביצוע התכנית או בסמוך לכך. עוד הצביע העותר על תכנית רצ/1/8/ב/2 בה חלק מהשטחים שיועדו בתכנית רצ/1/8 לשטח ציבורי פתוח הומרו לייעוד למגורים (29,619 מ"ר), דבר המצביע לטענתו על כך שלא היה צורך אמיתי בשטחים פתוחים נוספים. בנוסף, בתצהירו הצביע העותר על החלקה הסמוכה, שלדברי המשיבה הועברה לעיריה בשנת 1994 והיא שתלה בו עצי נוי, ומייעדת אותו לגינה ציבורית, וטען כי לא נעשה בה שימוש ואף צירף תמונות לעניין זה. אכן, למעט שלושה עצים אין בשטח דבר והוא אינו מגונן. לאחר דברים אלו הגישה המשיבה, ביום 1.7.10 כתב תשובה לעתירה מלווה בתצהירים (על-פי החלטתי מיום 24.5.10). והנה, על אף שהעותר טרח בדק וציין לגבי כל אחד מהשטחים מתי הועבר לרשות העירייה, חזרה העירייה העל הנתונים שכבר מסרה בעבר בתצהיר מטעמה מבלי לציין את מועדי ההעברה (סעיפים 82-89 לכתב התשובה זהים להודעתה הראשונה של המשיבה שהוגשה בליווי תצהיר). בעקבות כתב התשובה, וכיון שגם בו לא נכללו מועדי העברה, הגיש העותר, ביום 11.1.11 תוספת לסיכומים ובו ציין את השתלשלות העניינים עד כה, וחזר והדגיש את מועדי ההפקעות וההעברות שצויינו בתצהיר מטעמו. העותר חזר וציין כי המשיבה התחמקה מציון המועדים שכן חלק מהשטחים שצוינו הועברו עוד קודם לתכנית, ומרבית השטחים על פי התכנית הועברו בשנות השמונים. בעקבות זאת, ביום 18.1.11 הגישה המשיבה "השלמת סיכומים" מטעמה. השלמת סיכומים זו לא גובתה בתצהיר. במסמך זה שוללת המשיבה את טענות העותר מבלי לטעון למועדים אחרים או להבהיר אלו מהמועדים שציין העותר אינם מדויקים. יש לחזור ולהדגיש כי תגובה זו הוגשה לאחר שהעותר ציין בלווי תצהיר ונסחי רישום את כל מועדי העברות, על פי הרשימה שהגישה המשיבה, והמשיבה, בתשובה שלוותה בתצהיר לא טרחה לציין ולו טענה אחת הכופרת בטיעוני העותר או מצביעה על מועד הפקעה שונה או מאוחר לאלו עליהם הצביע העותר. בפתח "השלמת הסיכומים" טוענת המשיבה כי העותר "באופן בוטה ובחוסר תום לב" טוען כאילו המשיבה לא כיבדה את החלטת בית המשפט. לטענתה מדובר בשטח גדול ולכן ציינה באופן כללי את השטחים שהופקעו. יש להדגיש כי החלטת בית המשפט (שהובאה כלשונה לעיל), קבעה במפורש כי על המשיבה להתייחס למועדים, וזו הייתה מטרת ההחלטה. המשיבה לא טענה בבית המשפט, ולא הגישה כל בקשה מאוחר יותר לפיה בשל גודל השטחים היא אינה יכולה לעמוד במוטל עליה. בנוסף, המשיבה לא טענה זאת גם לאחר הגשת תצהיר מטעם העותר, בו הפנה את תשומת לב בית המשפט כי המשיבה, לא הציגה את מועדי ההפקעה או ההעברה, בניגוד להחלטת בית המשפט, וברור היה שהעותר יעמוד על נקודה זו. טענה זו עלתה רק בסיכומי ההשלמה, בסיום ההליך, ובהעדר תצהיר לתמיכה בטענה ועל כן דינה להידחות. בנוסף, באשר לאותם שטחים מפורטים שהציגה העותרת בזמנו בהודעה, מציינת המשיבה כי העותר אינו מכיר את פרטי ההעברות. תגובה זו נגועה בחוסר תום לב משווע, וגם זאת בלשון המעטה שבהמעטה. וכדי להבהיר במה דברים אמורים אביא אותה כלשונה: "טענתו של העותר [באשר לפרטי מועדי ההעברות - מ' א' ג'] הנה שגויה, מגמתית, סלקטיבית ואינה רלבנטית. העותר אינו מכיר את פרטי רכישות המקרקעין השונות, וחלק מהשטחים המופקעים נרשמו על שם העירייה שלא בדרך של הפקעה (בהסכמת התושב) על אף שמלכתחילה יועדו להפקעה. מה גם שטענת העותר הסלקטיבית בדבר מועד רישום הזכויות אינו רלבנטי, שכן מעבר למועד רישום הזכויות המתבצע במסגרת תכניות איחוד וחלוקה ובהזדמנויות אחרות, יש ליתן את הדעת שמרבית התכנית בוצעה בפועל בהיבט של יישום התכנית על פי ייעודיה השונים, ומצב זה נכון ליום הגשת ההודעה מטעם הוועדה המקומית מיום 21.11.09" (הדגשות במקור -מ' א' ג'). מדובר בתגובה מקוממת במיוחד. בית המשפט הורה למשיבה להודיע מה היו מועדי ההפקעות. המשיבה, בשתי הזדמנויות שונות, בהן הוגשו תצהירים נמנעה במפורש מלקיים את החלטת בית המשפט, ולא ציינה ולו מועד אחד. העותר מצידו, טרח וחיפש במשרדי רישום המקרקעין, והוציא נסחים רבים מכולם עולה כי מועדי ההעברה היו מרביתם בשנות ה-80, על פי התב"ע ולכל המאוחר בתחילת שנות ה-90. למרות זאת המשיבה, על אף שכתב התשובה מטעמה הוגש לאחר תצהיר העותר לא טרחה לציין ולו מועד אחד בתצהיר העותר שאינו מדויק, או מועדים מאוחרים מאלו עליהם עמד העותר. וכעת, בהודעה שאינה מלווה בתצהיר המשיבה טוענת לחוסר תום לבו של העותר?! הבאתי השתלשלות עניינים זו במלואה שכן עינינו הרואות שהמשיבה התחמקה מלקיים את החלטת בית המשפט ולהצביע על מועדי ההפקעה. דווקא העותר הגיש נתונים מצדו שלא נסתרו על ידי המשיבה - לא לעניין המועדים שצוינו, ולא לעובדה שלא בוצעו הפקעות מאוחרות יותר. לאור האמור, החלקים בתכנית שיועדו לצרכי ציבור אכן מומשו, רובם ככולם, כאמור בתב"ע, בתוך 5 שנים, או בסמוך לאחר מכן (בתחילת שנות ה-90 לכל המאוחר), או במקרים אחרים בהסכמה ומאז לא פעלה המשיבה בעניין זה. זהו המצב העובד תי. זאת, בניגוד למה שניתן היה להבין מתגובות המשיבה מהן עלה כי הביצוע ההדרגתי של מימוש הקרקעות לצרכי ציבור נמשך בהדרגה, מאז אישור התכנית ועד עצם היום הזה. המצב המשפטי המשיבה טענה שתי טענות בנוגע לעיכוב בביצוע התכנית. הראשונה, כי נקבע בפסיקה שהמועד לביצוע תכנית הוא מועד משוער, ואם בוצעו חלק מההפקעות במועד די בכך. השניה, כי על פי הפסיקה, אם השטח שיועד בתכנית להפקעה לצרכי ציבור הינו שטח גדול, יש להתייחס להתנהלות הוועדה לגבי כלל השטחים המיועדים לצרכי ציבור. לטענתה, משהועדה פעלה והפקיעה את מרבית השטחים, היא רשאית להמשיך ולהפקיע גם את חלקתו של העותר, על אף הזמן הרב שחלף ממועד אישור התכנית. המועד בתכנית הוא מועד משוער המשיבה טענה, כאמור, כי המועד הקבוע בתכנית הינו מועד משוער. היינו, די בתחילת הביצוע במועד או בסמוך אליו, כדי לאפשר את המשך הביצוע גם בחלוף אותו מועד. אכן בבג"ץ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל-אביב, פ"ד מז(5) 573 (1993), נקבע (בעמ' 580) כי: "ראשית... המועד הקבוע בתכנית, אפילו לא נאמר לגביו כך, הריהו מועד משוער בלבד; ושנית, כי מועד זה מתייחס לתחילת ביצועה של התכנית ולא לסיום ביצועה והשלמתו. הווי אומר, כי די בהתחלת ביצוע התכנית, בגדר המועד המשוער שנקבע בהוראותיה או בקרבתו, כדי לשלול טענה בדבר פקיעתה ולאפשר את המשך ביצועה, עד להשלמתה, גם לאחר חלוף המועד המשוער" אכן, מדובר במועד משוער. ככל תענית בנין עיר נוקבות במועדים של מספר שנים לביצוע, וככל שהתכנית מקיפה שטחים רבים יותר וצורכבת יותר נקבע זמן ביצוע ארוך יותר. ברור גם כי כאשר מדובר בתכניות מורכבות אין לדקדק עם הרשות, ומשעה שהיא מבצעת בשקידה את התכנית, יש לאפשר את השלמתה גם אם זו חרגה מהמועד שנקצב לכך בתכנית. אולם, מבחינה עובדתית לא כך הם פני הדברים במקרה שלפניי. המשיבה אמנם החלה בביצוע, והמשיכה בהדרגה עד תחילת שנות ה-90. מועד סיום ביצוע התכנית על פי התב"ע היה בסוף שנת 1986, על פי מועדי ההעברה, נראה כי ההעברות האחרונות בוצעו בשנת 1994. זוהי חריגה שניתן לקבל כביצוע בקירוב של המועדים שבתכנית. זאת, כיון שהחל מאישור התכנית ועד למועד זה פעלה הרשות בשקידה למימוש התכנית. יש להדגיש כי מומשו מעל ל-90% מהקרקעות שיועדו בתכנית לשצ"פ למשל, זאת על פי תצהירי המשיבה. אלא שאז הפסיקה המשיבה, למשך כשני עשורים בהפקעת יתרת השטחים לצרכי ציבור. לגבי ההפקעות שבוצעו בסוף שנות ה-80 ותחילת שנות ה-90 יפים הדברים שנאמרו בפסיקה על המשכיות בביצוע. לו הייתה העתירה מוגשת, למשל, בסוף שנות ה-90, ניתן היה לקבל טענה זו. אולם, לא כך הם פני הדברים בנוגע לחלקה נשוא העתירה. המשיבה למעשה סיימה לבצע הפקעות על פי התכנית, לפני למעלה מ-25 שנה, ומאז לא פעלה. אכן, המועד שנקבע בתכנית לביצועה הינו מועד משוער הנוגע לתחילת ביצוע התכנית, וחריגה ממנו לא תפגע בתוקף התכנית, אולם, אין להביא כלל זה לידי אבסורד. לא ניתן לראות בשנת 2008 גם כתאריך משוער, כאשר המועד לסיום חמש השנים על פי התכנית היה ב-1986, היינו, 22 שנה קודם לכן, וכאשר במשך קרוב ל-20 שנה לא נעשה דבר ביתרת השטח. כפי שציין בעע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (מיום 9.7.08, להלן: פרשת הלביץ), כב' השופט א' רובינשטיין: "פסק דין זה צריך לשמש מעין אור צהוב מהבהב לרשויות השונות שהפקיעו קרקעות, והללו מונחות למעצבה ללא תכנון וללא שימוש תקופה ארוכה שאין לה הסבר של ממש. גם בידענו, כי תכנון אינו בחינת "ויהי ערב ויהי בוקר" (פרשת זיטמן), אינו יכול אף להיות הלכתא למשיחא. תיתן כל רשות את אלה אל ליבה, ויחשבו העומדים בראשה, מה היו הם חשים אילו רכושם הקרקעי הפרטי היה נם את שנתו, שנת חורף וקיץ, חורף וקיץ, וכך י"ט פעמים, בידי הרשות, ללא הופכין. אין מנוס מהצטרפות פסק דין זה לאיתותים שכבר היו בפסיקת בית משפט זה, שזו משמעותם בקיצור: הרשות המפקיעה, אנא היכבדי ופעלי לממש את ההפקעה באופן שיהא ברור במוחש כי ישנן תכניות, שישנם צעדים להגשמתן. הדעת נותנת - דעת הרשות - כי אם כך יקרה, לא ידקדקו עמה בקוצו של יו"ד" (הדגשה שלי - מ' א' ג') בפרשת הלביץ דובר בקרקעות שהופקעו. במקרה שלפניי מדובר בקרקעות שיועדו לצרכי ציבור בתכנית שאושרה בשנת 1981, והופקעו רק בשנת 2008. במקרה שלפניי קבלת טענת המשכיות בביצוע במשך תקופה כה ארוכה תרוקן למעשה מתוכן את תקופת הביצוע הנקבעת בתכנית. אמנם, מדובר בתקופות ארוכות ועל כן גם ביצוע במשך תקופה ארוכה, כאשר הביצוע החל בזמן, הוכר כסביר. יש להדגיש כי אכן מרבית התכנית בנוגע לצרכי ציבור בכלל, ולשצ"פ בפרט בוצעה במועד או בסמוך אליו. אין לרוקן כליל מתוכן את תקופת ביצוע התכנית, שכן כל תכנית יפה לזמנה ולשעתה, ולא ניתן לממש תכנית בנסיבות אלו, לאחר שחלפו 27 שנה, מתוכם ב-20 שנה האחרונות הרשות לא פעלה כלל. התנהלות הוועדה לגבי כלל השטחים המיועדים לצרכי ציבור הועדה טענה, כאמור, כי על פי ההלכה יש לבחון, במקרה של הפקעת שטחים גדולים או ייעודם להפקעה, את התנהלות הרשות לגבי כלל השטחים. המשיבה טוענת, כי משמימשה מעל 90% מהשטח שיועד להפקעה, הרי גילתה דעתה כי השטח נחוץ לה אכן, לצרכי ציבור, ועל כן יש לאפשר לה להמשיך בביצוע המדורג של ההפקעות. אבחן את הפסיקה, לאור העובדה שאכן הרשות מימשה את הייעוד הציבורי בלמעלה מ-90% מהקרקע שיועדה לכך, אך עשתה זאת בשנות ה-80 ותחילת שנות ה-90, ולאחר מכן לא פעלה כאמור (למעט העברות בהסכמה, או בעקבות תכניות ספציפיות), במשך קרוב לעשרים שנה. אכן, התעוררו בפסיקה מספר מקרים בהם, על אף שחלפו לעיתים עשרות שנים, הראתה הרשות כי שקדה כל השנים על מימוש המטרות הציבוריות. אעמוד להלן על מספר פסקי דין. יש להדגיש כי בעיה זו, של ייעוד קרקעות להפקעה, ולאחר מכן השתהות בהפקעתם במשך שנים התעוררה בשנותיה הראשונות של המדינה. תיק דומה לתיק שלפניי היה בבג"ץ 75/57 מינה קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל אביב-יפו, פ"ד יא 1601 (מיום 27.12.57). באותו מקרה יועדה חלקת אדמה של העותר "מעבר לירקון" להפקעה לצרכי ציבור. התכנית בה יועדה הקרקע להפקעה אושרה בשנת 1953. עד למועד הגשת העתירה (במשך ארבע שנים) לא הופקעה הקרקע, והבעלים ביקשו את ביצוע ההפקעה תוך תשלום פיצויים, או לחילופין את ביטול הייעוד. בית המשפט העליון קבע (בעמ' 1607): "דעתי היא, כי אמנם אין המשיבה רשאית להשאיר את עניין ההפקעה תלוי ועומד לעולמי עד. מקרה אחד בו תהא המשיבה חייבת לשחרר קרקע מן ההגבלות הנובעות מתכנית בניין ערים.. אם גמרה אומר לנטוש את המטרה, כגון סלילת דרך ציבורית, שלמענה ניתנה לה הסמכות להפקיע.... טובת הציבור מחייבת את בעל-הקרקע לסבול את ההגבלות הנובעות מאישור התכנית לשם ביצוע תכנון ערים כיאות...אך הצדק דורש כי זכות הקניין לא תפגע למעלה מהמידה הסבירה....אחרי עבור זמן רב מדי, אם לא בוצעה התכנית, יהיו השלטונות חייבים לבטל את הייעוד..." באותו מקרה נטען ע"י הרשות, כמו במקרה שלפניי כי התכנית מתבצעת בשלבים, ובכל שלב מופקע חלק אחר שיועד לכך על פי התכנית. בית המשפט ציין לעניין זה (בעמ' 1608) :"אין פסול בשיטה זו [של ביצוע בשלבים]. תכנונה של עיר מחייב מטבעו קביעת תכניות לטווך ארוך..." פסק הדין ניתן בהרכב כב' השופטים י' זוסמן, ש' ז' חשין (מ"מ הנשיא) ומ' לנדוי. כב' הנשיא מ' לנדוי הלך לעולמו והובא למנוחת עולמים, אתמול, 2.5.11, אך פסקי הדין שהותיר חיים עמנו ורלבנטיים מתמיד. בית המשפט העליון בשנת 1957, לפני למעלה מ-50 שנה, עמד על זכויות הפרט, על זכות הקניין ועל הצורך לאזן בין זכויות אלו לטובת הציבור, ולצורך לעשות שימוש בקרקעות פרטיות לצרכי ציבור. דברים אלו יפים גם לעניין שלפניי. באותו עניין קלמס הוחלט שלא לקל את העתירה כיון שהוברר שהרשות אכן פעלה לביצוע ההפקעות באופן מדורג. עם זאת הוסיף כב' מ"מ הנשיא, השופט ש'ז' חשין (בעמ' 1609): "במעשיה של רשות מקומית לייעד קניין פרטי להפקעה ולא לבצע את התכנית משך שנים רבות, אני רואה פגיעה חמורה בזכויות האזרח, ובעקיפין גם בטובת הציבור... שותף אני לדעה כי טובת הציבור מחייבת את הפרט להראות אורך-רוח ולא לדחות את הקץ. אך גם לסבלנות יש מידה. ומן הראוי שהמחוקק יתן דעתו על כך ויגביל את התקופה שבה רשאים השלטונות המוסמכים להשאיר תכנית הפקעה ללא פעולה" (הדגשה שלי - מ' א' ג') והנה, בתכניות בניין עיר נקבע מועד לביצוע, אכן, מועד משוער, אולם, אין לחזור 50 שנה לאחור בזמן, כאילו לא הייתה כל מגבלה שהיא על מועד ביצוע ההפקעה. בהמשך השנים התעוררו מקרים נוספים בהם אושרו הפקעות לאחר שנים, אך זאת במקרים בהם הראתה הרשות, כפי שהיה בעניין קלמס, שפעלה לאורך כל התקופה. כך למשל בבג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל (מיום 30.10.03), טענו העותרים בחלוף 40 שנה מיום אישור התכנית כי המטרה הציבורית נזנחה. בית המשפט דחה את העתירה לביטול ההפקעה וקבע כי הנכס שבו היה מדובר הינו חלק משטח גדול, ולא ניתן לבודד את הטיפול באותו שטח שנדון בעתירה, מהטיפול בתכנון הכולל של האזור. כך גם בעע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון-יעקב (מיום 1.2.07) נקבע כי כיון שמדובר בהפקעות רחבות היקף, יש להתייחס לכלל השטח המופקע. זאת, לאור מורכבות הליכי התכנון הכוללים באותו עניין שעיכבו את מימוש ההפקעה. בית המשפט לא ביטל את ההפקעה בנסיבות אלו על אף שמימוש המטרה (ולא מימוש ההפקעה) התעכב למעלה מ-30 שנה. בעע"מ 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (מיום 25.5.05, להלן: פרשת וייס), אליו הפנתה המשיבה נקבע כי החלקה שנדונה באותו עניין "מהווה נדבך אחד מתוך גוש שלם שהופקע במסגרת קידום תוכנית בניין עיר". אולם, בית המשפט הוסיף וקבע כי יש לבחון את התנהלות הרשות וציין: "הבחנה בין קיומה של שקידה ראויה בחלקה נשוא הערעור לבין שקידה ראויה בשאר חלקות הגוש היא מלאכותית. היא מתעלמת מן האופן שבו פועלת הרשות למימוש מטרת ההפקעה. כך, לא הרי גוש מקרקעין שדבר לא התרחש בו מאז הופקע כהרי גוש מקרקעין בו בכל החלקות נבנו המבנים המיועדים, להוציא חלקה אחת שבנייה בה היא השלב האחרון בהגשמת מטרת ההפקעה." בהמשך פסק הדין בפרשת וייס, ציין כב' הנשיא ברק את פעולת הרשות, באופן רציף, במשך כל השנים למימוש מטרות ההפקעה והכנת תכניות ספציפיות לשטח הנדון, עוד קודם להגשת העתירה. בפרשת וייס, בניגוד למקרה שלפניי פרטה הרשות, את כל ההפקעות והמימושים, לרבות מועדיהם, והשכילה להראות כי פעלה כנדרש לאורך כל השנים. באותו מקרה הופקעו הקרקעות. כב' הנשיא ברק מתייחס להבחנה בין קרקע שהופקעה ולא נעשה בה דבר לבין קרקע שהופקעה ואמנם בה עצמה לא נעשה דבר, אך נעשה באופן מדורג מימוש של כלל הקרקעות שהופקעו על פי אותה תכנית. יש להדגיש כי בכתב התשובה, שהווה גם את סיכומי המשיבה, ציטטה המשיבה דברים אלו מפרשת וייס ומייד לאחריהם הוסיפה (סעיף 80 לתשובה): "ואכן, החל משנות ה-80 הוועדה המקומית פעלה בשקידה ראויה ביחס לשטחים הציבוריים אשר יועדו להפקעה לפי תכנית רצ/1/8, ובמהלך השנים הועברו מקרקעין לרשותה בהתבסס על שיקולים שונים ומגוונים דוגמת: צרכי התפתחות העיר, סדרי עדיפויות, יכולת תקציבית, מניעויות שאינן תלויות בה, הרצון לעשות זאת ללא התנגדות התושב וכיו"ב" אולם, המשיבה לא טרחה לציין כי פעולות אלו, רובן ככולן (למעט העברות בהסכמה או על פי תכניות נקודתיות מפורטות) הסתיימו בשנות ה-90, ולאחר מכן לא המשיכה בכך המשיבה. היינו, במקרה שלפניי, הרשות אכן פעלה הפקיעה ומימשה את צרכי הציבור בשנים שהוקצו לה לביצוע התכנית ובשנים שלאחריהן. לו העתירה הייתה מוגשת בשנות ה-90 ייתכן וניתן היה לומר כי מדובר במימוש במסגרת המשכיות והתייחסות כוללת לקרקעות שיועדו להפקעה. אולם משפעלה הרשות הפקיעה ומימשה את צרכי הציבור, וחדלה לפעול למשך כ-20 שנה, שוב לא ניתן לראות בכך פעולה סבירה, גם אם נסתכל על כלל השטח שיועד בתכנית להפקעה לצרכי ציבור. טענה דומה של הרשות נדחתה בפרשת הלביץ. באותו מקרה גם כן הופקעו קרקעות רבות, והמשיבה שם טענה, כפי שטוענת המשיבה שלפניי, כי נפסק שיש לראות הפקעה של קרקעות רבות כמורכבת יותר, לראות זאת כיחידת הפקעה אחת, ולבדוק את פעולת הרשות לגבי כלל הקרקע המיועדת להפקעה. כב' השופט דנציגר קבע כי יש לקבל את הדברים רק במקרים בהם התיחסות התכנית והרשות היא למכלול הקרקעות כאחד. שאם לא כן, קבע כב' השופט דנציגר (החל בסעיף 74 לפסק דינו): "בניגוד למקרה שבו מדובר על שטחים שהופקעו כולם למען תכנית אחידה וכוללת (כגון למען הקמת שכונה אחת או פרויקט אחד), במקרה דנן, אמנם הופקעו כלל החלקות במסגרת תכנית אחת, אולם נראה כי אין בנמצא "תכנית על", המייעדת את השטחים שהופקעו למטרה אחידה וכוללת. מדברי המשיבות עצמן עולה כי המטרות שלשמן הופקעו השטחים הינן שונות ומגוונות (אם כי כולן לכאורה לצורך בנייני ציבור), כך שבהחלט ניתן לערוך הבחנה בין כל חלקה וחלקה ולא תהא זו הבחנה מלאכותית.....כאמור, משך 19 שנים ויותר לא עשו המשיבות שימוש כלשהו בחלקות נשוא הערעור ואף לא פעלו כדי לתפוס את החזקה בהן....דעתי היא, כי התנהלות מעין זו יכולה להעיד כי המשיבות אכן זנחו את מטרת ההפקעה ביחס לחלקות נשוא הערעור.....אם נקבל את הדברים שנאמרו ... במקרה דנן, הרי שעלולים אנו להביא לכך שהרשות תפקיע מראש שטחים נרחבים - אולי אף מעבר לאלה הדרושים לה - תתחיל לממש את מטרת ההפקעה בחלק כלשהו של השטח (יהא הוא קטן וזניח ככל שיהיה), ואזי ייחשב הדבר כאילו החלה לממש את מטרת ההפקעה ביחס לכלל השטח המופקע. תוצאה כזו אינה מתקבלת על הדעת. (הדגשה שלי מ' א' ג') במקרה שלפניי, גם כן הקרקעות יועדו להפקעה לצרכים שונים, ואף מומשו לצרכים שונים, כפי שפרטה המשיבה בתצהירה ובכתב התשובה (סעיפים 82-90 לכתב התשובה). בנוסף ובעיקר, במקרה שלפניי הופקעו ומומשו המטרות הציבוריות ב-92% מהשטחים שיועדו לצרכי ציבור, אך זאת במשך השנים שיועדו בתכנית לביצועה ובסמוך לכך. לאחר מכן לא נעשה דבר כמעט במשך כעשרים שנה. אם נקבל את טענת המשיבה במקרה שלפניי, לעולם תוכל הרשות להפקיע ולממש את כלל הקרקעות ובלבד שהתכנית ייעדה שטחים גדולים להפקעה. תוצאה כזו תביא לתופעה אותה ציין כב' השופט דנציגר של הפקעת שטחים גדולים, דבר שיהווה מעין "תעודת ביטוח" לרשות. בלשונו של כב' השופט י' דנציגר לעיל: "תוצאה כזו אינה מתקבלת על הדעת". על כן אין לקבל את טענת המשיבה כי כיון שהמועד בתכנית הוא משוער, וכיון שמדובר בשטח גדול שאכן מומש ייעודו הציבורי, הדבר מכשיר את הפקעת הקרקע של העותר. מעבר לאמור, העותר טוען כי התנהלותה זו של המשיבה מצביעה על זניחת המטרה הציבורית שלשמה יועדו הקרקעות להפקעה. אעבור לדון בטענה זו. זניחת מטרת ההפקעה הפקעת קנינו של אדם מהווה פגיעה בזכויותיו. מאידך, יש חשיבות ציבורית בהפקעת קרקעות לצרכי ציבור, כדי לענות על צרכי הכלל. מתוך איזון זה נבחנות ההפקעות, ההצדקות להם וסבירותם. הנשיא ברק עמד על כך בפרשת וייס בציינו: "על הרשות הציבורית לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, למימוש מטרת ההפקעה....ודוק: חובה זו חלה גם בשלב ביצוע פעולות ההפקעה, אליו איננו נדרשים בערעור זה (ראו בג"ץ 174/88 אמיתי; בג"ץ 465/93 טריידט). ביסוד הטלת החובה לפעול בשקידה ראויה עומדת חובת הנאמנות של הרשות הציבורית כלפי הציבור - ובכללו הנפקע - להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו המקרקעין והועברו לידיה ... חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה של הזכות החוקתית לקניין .... אכן, הנפקע אינו מחזיק בזכויות קנייניות ביחס למקרקעין המופקעים. עם זאת, מעמדה החוקתי-על-חוקי של זכות הקניין של הבעלים המקוריים, אשר נפגעה בעת הפקעתה, מצדיק את ביטול ההפקעה מקום בו הרשות הציבורית לא פעלה בשקידה הראויה ובמהירות הסבירה, באופן שמעיד על העדר קיומו של צורך ציבורי " הפסיקה הדנה בשאלה מהי הנפקות של זניחת מטרת ההפקעה, דנה בשני מצבים. האחד, כמו במקרה שלפנינו בו תכנית ייעדה קרקעות לצרכי ציבור, אך הקרקע לא הופקעה במשך תקופה ארוכה, והשנייה, מקום בו הקרקע הופקעה, אך לא נוצלה לייעוד הציבורי לשמו הופקעה. בשני המקרים, נקבע, כאמור, כי קמה חובה על הרשות לפעול בשקידה ראויה. ההלכה היא כי שיהוי בלתי סביר בביצוע ההפקעה או חלוף הצורך הציבורי בהפקעה, לאחר שבוצעה, עשויים להצדיק את ביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה. זאת, הן לאור חובות הרשות לפעול בהגינות, הן לאור זכות הקניין. מכוח הלכה זו הורה בית המשפט העליון על ביטולן של הפקעות במקרים בהם היה ברור לבית המשפט כי הרשות נהגה בשיהוי בלתי סביר וזנחה את מטרת ההפקעה. כדי להבהיר באילו מקרים מדובר, אסקור בקצרה את הפסיקה בעניין זה. מקרים בהם בוטלה ההפקעה מטבע הדברים, וכיון שסעד של ביטול ההפקעה הינו סעד חריג ישנם מקרים לא רבים בהם בוטלה הפקעה בשל שיהוי בביצוע ההפקעה או במימושה ע"י בית המשפט העליון, כפי שיפורט להלן: פרשת אמיתי (בג"ץ 174/88 יצחק אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מרכז, פ"ד מב (4) 89 (מיום 10.11.88, להלן: פרשת אמיתי). המקרה הראשון בו ביטל בית המשפט העליון הפקעה בשל שיהוי של הרשות בביצוע ההפקעה מכוח תכנית היה בפרשת אמיתי. מדובר בקרקע שיוחדה לצרכי ציבור על-פי תכנית מיתאר מפורטת משנת 1962. לצורך כך נקבע, כי השטחים המיועדים לבניית בנייני ציבור יופקעו ויירשמו על שמה של המועצה המקומית. בשנת 1970 יזמה המועצה המקומית תכנית מפורטת נוספת, ובה נשאר ייעודה של החלקה כפי שנקבע בתכנית הקודמת. משחלפו כ- 26שנים מאז שהוחלט לראשונה על שינוי ייעודה של החלקה שבבעלות העותר, ובהן לא נקטה המועצה המקומית צעד כלשהו למימושה של ההפקעה הוגשה העתירה. בית המשפט קבע כי תקופה של 26 שנה (או אפילו 16 שנה אם לוקחים בחשבון רק את התכנית השניה) אינם זמן סביר בכל קנה מידה שהוא וזאת לאור זכות הקניין של בעל הקרקע. יש להדגיש כי פסק הדין ניתן בשנת 1988 קודם לחקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בית המשפט הוסיף וקבע כי אורך תקופת ההמתנה מתיישב עם ההנחה שהמועצה המקומית זנחה את רעיון ההפקעה. בית המשפט הורה (כב' השופט חלימה בהסכמת כב' השופט מצא וכנגד דעתו החולקת של כב' השופט בך) על ביטול אותו חלק בתכנית המתאר המאפשר לרשות להפקיע את החלקה. בקשה לדיון נוסף (ד"נ 6/88 הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז נ' אמיתי, פ"ד מג (1) 318 (מיום 16.3.89), נדחתה. כב' השופט ד' לוין ציין באותו עניין כי מדובר בהלכה קיימת: "סוגיה זו אינה חדשה כלל וכלל, והיא נדונה ונתלבנה בבית-משפט זה פעמים מספר. ניתן לומר, שככל שהסוגיה מורכבת וסבוכה, היא זכתה בסופו של דבר למענה ברור.... הווי אומר: אם חולפת תקופת זמן ארוכה, ושינוי הייעוד אינו מתממש תוך זמן סביר, יש מקום לשקול החזרת הייעוד לקדמותו ולחייב ביטול הייעוד החדש.... עיקרון זה עובר כחוט השני בפסיקה נוספת וענפה של בית-משפט זה, והשופט חלימה, אשר כתב את חוות הדעת המשקפת את דעת הרוב, עמד עליה בהרחבה.... אמור מעתה, שההלכה היא עקבית וברורה, שהסוגיה עם כל חשיבותה אינה חדשה ואינה עוד קשה. אין לענייננו בעיה משפטית הטעונה הכרעה, אלא מציאות עובדתית שנקבעה ויישום ההלכה על מערכת עובדות פלונית על-פי שיקול-דעתו של בית המשפט." פרשת נוסייבה בג"ץ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר (מיום 9.8.94, להלן: פרשת נוסייבה), ודנג"ץ 4466/94 שר האוצר נ' נוסייבה, פ"ד מט (4) 68, מיום 12.11.95, להלן: ד"נ נוסייבה). בפרשת נוסייבה, פורסמה הודעה על הפקעה בשנת 1968, ובמשך למעלה מ-20 שנים לא נעשה דבר לתפיסת הקרקע ועשיית שימוש בה למטרה ציבורית כלשהי, ולא ננקט כל צעד לקידום הליכי ההפקעה. בית המשפט (כב' השופט ד' לוין בהסכמת כב' השופט מצא כנגד דעתו החולקת של כב' השופט ת' אור) קבע כי היה שיהוי בלתי סביר במימוש הכוונה להפקיע את הקרקע ולהשתמש בה למטרה ציבורית. לכך הצטרפה העובדה כי המשיבים באותו עניין התקשו להסביר איזה צורך ציבורי חיוני יבוא על סיפוקו כתוצאה מהמשך ההפקעה, לאור האמור בוטלה ההפקעה. בעתירה לקיום דיון נוסף שהתקבלה (דנג"ץ 4466/94), נהפכה הקערה על פיה. בדעת הרוב, (כב' השופט גולדברג בהסכמת כב' הנשיא מ' שמגר וכב' השופטים צ' טל ות' אור וכנגד דעת המיעוט של כב' השופטים ד' דורנר, ד' לוין וא' מצא) נקבע, כי פרק הזמן שחלף מיום אישור התכנית ועד להגשת העתירה, כשלוש שנים (להבדיל מפרק הזמן שחלף מיום ההפקעה ועד לאישור התכנית), אינו בגדר תקופה בלתי סבירה שיש בה ללמד על זניחת מטרת ההפקעה. בנוסף, נקבע כי לאור העובדה שבאותו עניין החלקה שהופקעה הייתה אחת ממאות חלקות אחרות, בשטח של מאות דונמים, שהופקעו למטרה ציבורית אחת יש לראות בשטח המופקע כולו "יחידת הפקעה" אחת למטרה אחת. באותו מקרה כשנבחן השטח המופקע כ"יחידת הפקעה" אחת, הוכח כי התבצעו פעולות בהתאם לתכנית, כך שהיה ניתן להניח כי תבוצע מטרת ההפקעה גם בנוגע לחלקה נשוא העתירה. כב' השופטת דורנר, בדעת מיעוט, סברה כי מעמדה של זכות הקניין אשר קיבלה מעמד של זכות חוקתית, מצדיק את ביטול ההפקעה במקרה הנדון. פרשת זיטמן עע"מ 8989/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקווה נ' מ.זיטמן ובניו בע"מ (מיום 2.8.05, להלן: פרשת זיטמן) - בפרשת זיטמן הורה בית המשפט העליון על ביטול הפקעה. באותו מקרה החלקה נשוא הערעור נועדה על פי תכנית להפקעה לצרכי ציבור. בתכנית נקבע כי היא תבוצע בתוך עשר שנים, וכי ההפקעה תבוצע בתוך 5 שנים. בחלוף למעלה מעשר שנים מיום אישור התכנית טרם החלו בהליכי ההפקעה. נקבע כי מדובר בשיהוי בלתי סביר. בנוסף, באותו עניין, בשנה בה פורסמה ההודעה לעניין ההפקעה, פנתה בעלת הקרקע לעירייה וביקשה לרכוש חזרה את השטח. בית המשפט קבע כי מנכונות העירייה למכור את השטח בסמוך להודעת ההפקעה עולה כי אין לרשות צורך בשטח המופקע. פרשת קרסיק בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מ"י, פ"ד נה (2) 625 (מיום 13.2.01, להלן: פרשת קרסיק) - בעניין קרסיק נדונה שאלה שונה במקצת והיא, האם רשאית רשות, שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית מסוימת, לעשות שימוש באותה קרקע למטרה ציבורית אחרת. בית המשפט קבע כי אם חל שינוי מהותי במטרה הציבורית יש לבטל את ההפקעה. זאת, בעיקר לאור חשיבותה של זכות הקניין, הנכללת כיום בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פרשת הלביץ (עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (מיום 9.7.08) - מקרה זה הוא האחרון בשורת המקרים בהם בוטלה ההפקעה והדומה ביותר לעניננו. מדובר בתב"ע הנוגעת לאזור התעשיה בחדרה. במסגרת התכנית (מיום 5.1.86) יועדו להפקעה שטחים לצרכי ציבור ולבניני ציבור. ביום 9.7.89 פורסמה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) ונרשמו הערות אזהרה. בשנת 1990 פורסמה תכנית מעודכנת ששינתה במקצת את החלקות המיועדות להפקעה. בגין ההפקעה לא שולמו פיצויים. בתקנון התכנית נקבע כי היא תבוצע תוך 10 שנים. עד למועד הדיון בבית המשפט העליון, בשנת 2008, לא נתפשה חזקה בחלקות. כב' השופט י' דנציגר, מציין כי כאשר מדובר בתכניות לפיהן אמורה הרשות להפקיע קרקע, המועד ממנו יש לבחון את הזמן בו הרשות השתהתה, במקרים כמו פרשת הלביץ, וכמו המקרה שלפניי, הוא יום אישור התכניות (סעיף 70 לפסק דינו): "אם נבחן מהי התקופה שבה היתה הקרקע מוקפאת בענייננו, נמצא כי המועד שממנו יש לבחון את תקופת השיהוי, הינו מועד אישור התכנית שלפיה יועדו החלקות לצרכי ציבור, קרי יום 5.1.1986. מאז מועד זה ועד ליום הגשת העתירה, 6.2.2005, חלפו כ-19 שנים, וממועד זה ועד היום חלפו למעלה משלוש שנים נוספות, שבהן לא נעשה דבר." כב' השופט דנציגר (בהסכמת כב' השופטים א' פרוקצ'יה וא' רובינשטיין) הורה על ביטול ההפקעה וסיכם את פסק דינו במילים הבאות, היפות גם למקרה שלפניי (פסקה 79 לפסק דינו): "לדידי, התנהלות מעין זו של הרשות - הפקעה רחבת היקף של קרקע הנחוצה, לכאורה, בדחיפות לצרכי ציבור, ולאחר מכן חוסר מעש מתמשך, במהלך תקופה של 19 שנים ומעלה, ללא כל תכנית קונקרטית לעשות שימוש כלשהו בחלקות - אינה עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות של הרשות המנהלית, עליה עמדנו לעיל, ועם חובתה לפעול באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. התנהלות זו מעידה על זלזול בזכות הקניין של הבעלים המקורי ועל חוסר כבוד לזכויות היסוד של תושבי הרשות, אשר למענם היא קיימת. התנהגות כזאת אין בית משפט זה יכול לעודד. לאורם של מקרים אלו אבחן בהמשך, את המקרה שלפניי. מקרים בהם לא בוטלה ההפקעה אמנם היו גם מקרים, בהם על אף שחלף זמן, לא בוטלה ההפקעה. אולם, מדובר, כאמור ביישום הנסיבות על ההלכה, ובמקרים אלו, שהובאו ע"י המשיבה אין הנסיבות דומות למקרה שלפניי. לעניין זה אין מקום להביא את כלל המקרים שהתעוררו (חלקם הובאו לעיל בשאלה האם מדובר בהמשך ביצוע תכנית בה הוחל כמו בעניין קלמס ועע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון יעקב ( מיום 1.2.07). מקרה נוסף בו, בסופו של יום, לא בוטלה ההפקעה, נדון בבג"ץ 465/93 טריידט ס.א. נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (24.3.94, כב' השופט י' זמיר בהסכמת כב' הנשיא מ' שמגר וכב' השופטת ט' שטרסברג-כהן, להלן: פרשת טריידט), שם נדונה סוגית ביטול הפקעה בשל טענה לשיהוי בתקופה שבין אישור התכנית לביצוע פעולת ההפקעה (בדומה למקרה שלפניי). באותו עניין התכנית שאפשרה הפקעה אושרה בשנת 1964. בשנת 1983, במסגרת הליכי כינוס פנה הכונס בבקשה לעיריה להפקיע את הנכס על פי התכנית, הרשות סרבה בהעדר משאבים. בשנת 1992 נמכר הנכס, ונקבע כי אין לבטל את ההפקעה. אולם, שם מדובר היה ברצועה מיוחדת, על גדת הצוק בהרצליה, אותה ייעדה העירייה לטיילת שתשתרע לאורך חוף הים. כן מדובר היה בהפקעה תוך תשלום פיצויים. בית המשפט באותו עניין חזר ואימץ את ההלכה לפיה השתהות בביצוע ההפקעה, או במימוש מטרת ההפקעה, עלולה להביא לביטול ההפקעה או ההחלטה על ייעוד להפקעה: "דין הוא שמוסדות התכנון, כמו רשויות מינהליות אחרות, חייבים להפעיל את סמכויותיהם, לרבות הסמכות להפקיע מקרקעין לצורכי ציבור, במהירות הראויה.....אם הרשות המוסמכת משתהה בהפעלת הסמכות, עשוי בית המשפט לחייב אותה להפעיל את הסמכות במהירות הראויה או, לחלופין, תוך פרק זמן מסוים. אם היא משתהה באופן קיצוני, עשוי בית המשפט לקבוע כי השיהוי עולה כדי הזנחה, והזנחה כזאת יש בה כדי למנוע את הפעלת הסמכות....סיכום ההלכה, הוא איפוא: כאשר השיהוי בביצוע הרכישה יש בו כדי להוכיח הזנחה מופלגת בנקיטת ההליכים או ויתור על ההפקעה, יוכל הדבר לשמש עילה לביטול הליכי הרכישה או להמרצת פעולותיה של הרשות" אין הדבר דומה לענייננו בו עמדת המשיבה היא להפקעה ללא פיצוי, שכן במכתב נאמר לעותר כי יפוצה בגין המחוברים אך לא בגין הקרקע. בנוסף, כאמור, ניתן משקל מרכזי לנזק שייגרם לציבור מביטול ההפקעה לאור העובדה שמדובר ברצועת חוף ייחודית. דווקא העובדה, שהמשיבה, לדבריה שלה מימשה מעל ל-90% מהשטח שנקבע בתכנית לצרכי הפקעה, וכי במשך קרוב לעשרים שנה מאז לא פעלה יותר בעניין, מעידה אולי יותר מכל על זניחת מטרת ההפקעה באותה יתרה. יישום ההלכה בעניננו כפי שפרטתי בהרחבה, במקרה שלפניי מרבית ההפקעות בוצעו ומומשו למטרה הציבורית לשמן הופקעו במהלך הזמן שנקצב לכך או בסמוך. לדברי המשיבה עצמה מדובר בלמעלה מ-90% מהשטחים שיועדו בתכנית לשטח ציבורי פתוח ואושרו להפקעה. על כן אין מדובר היה בהפקעה שבוצעה במלואה על פי תכנית כוללת, ורק מימושה נעשה באופן הדרגתי. ההפך הוא הנכון. קרקעות הרבה נועדו על פי התכנית להפקעה, בין השאר לצרכי שצ"פ. מרביתם הופקעו במועד על פי התכנית או בקירוב, ומטרת ההפקעה מומשה. מאז שנות ה-90 המוקדמות לא המשיכה הרשות בביצוע הפקעות על פי התכנית. מכך עולה, על פי כל המבחנים לעיל, כי מטרת ההפקעה נזנחה ע"י הרשות. המשיבה טענה לעניין זה כי היא מייעדת כיום את המקום לגינה ציבורית, והגישה תוכניות. אולם התכניות נושאות תאריך של שנת 2010, לאחר הגשת העתירה. אמנם נפסק כי לעיתים ניתן לקחת בחשבון גם תכניות שהוכנו לאחר פתיחת ההליכים, אולם, רק אם אותו תכנון נעשה בתום לב ולא בכדי לסכל את ההליכים בהם נקט העותר (ראו לעניין זה עע"מ 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין (מיום 24.5.10). לא כך במקרה שלפנינו, בהם הרשות יושבת בחיבוק ידים למעלה מעשרים שנה, ואז בבת אחת מפקיעה, רושמת הערות אזהרה ומכינה תכניות, הכל לאחר שהעותר פונה למשרד מבקר המדינה, ובהמשך לבית המשפט, ומבלי שהובהר מדוע נעשה הדבר לאחר תקופה כה ארוכה. לעניין זה יש להביא ממכתבו של נציב תלונות הציבור (מיום 9.11.08, נספח ז' לעתירה): "בבירור שנערך עם גורמים שונים בעיריית ראשון לציון, עלה כי ממועד אישור התכנית לפיה יועדה חלקתך לצרכי ציבור חלפו למעלה מ-27 שנים. תקופה במהלכה לא נעשה כל שימוש במקרקעין. כמו כן, סיור שערכו במקום נציגי נציבות תלונות הציבור בליווי מנהל מח' נכסים בעירייה העלה כי השטח נשוא תלונתך אינו משמש כלל כגינה וכי נוכח מיקום רצועת האדמה בינות למבנים, ספק אם ישים להפוך את המקום לגינה ציבורית" (הדגשות במקור - מ' א' ג'). יש להדגיש שהמשיבה, רשות ציבורית, טוענת כנגד הגשת מסמך של משרד מבקר המדינה בעניין עובדתי, מבלי שהיא טוענת לגופם של דברים אחרת. טענתה היחידה של העירייה לעניין זה הייתה, שעל פי חוק מבקר המדינה אסור היה לעותר להציג מכתב זה. תגובה לגופו של עניין אין. גם טענת המשיבה לפיה בחלקה הסמוכה נטעו עצי נוי והיא משמשת כגינה ציבורית אין תימוכין. גם לעניין זה הגיש העותר בתצהירו תמונות, בהן ניתן לראות כי יש מספר עצים במקום ותו לא. המשיבה, בכתב התשובה ובתצהיר לא הראתה אחרת. בנוסף, על פי טענת המשיבה עצמה אותה חלקה סמוכה הועברה לחזקתה כבר בשנת 1994. המשיבה לא הבהירה בשלב כלשהו, מדוע לא פותחה אותה חלקה כגינה ציבורית החל משנת 1994 ועד 2010 אז הוזמנו התכניות. על כן נראה כי רק נקיטת העותר בהליכים (לרבות פנייה לנציב תלונות הציבור) היא שגרמה למשיבה "להתעורר" ולהורות על הפקעה וכן להזמין תכניות להכנת גינה ציבורית. איזון בין הנזק לציבור מביטול ההפקעה לבין הנזק לעותר מהשארתה על כנה גם כאשר מטרת ההפקעה נזנחה, אך כיום טוענת הרשות כי יש לה תכנית (במקרה זה להפוך חלקה הסמוכה לחלקת העותר ואת חלקתו שלו לגינה ציבורית), יש לשקול מה הנזק שייגרם לציבור אם תבוטל ההפקעה, ומה נזק ייגרם לעותר אם תשאר על כנה. לעניין זה יש לשקול שיקולים שמעבר לחלוף הזמן, כפי שקבע כב' השופט ע' פוגלמן בבג"ץ 10759/05 רינאוי נ' שר התחבורה (מיום 10.8.08): "התשובה לשאלה מהי עצמת השיהוי שיש בה כדי להביא לביטול ההפקעה, אינה נגזרת רק מפרק הזמן שחלף מאז ביצוע ההפקעה עד למועד הגשת העתירה; כי אם תלויה באיזון עם השיקולים הנוספים עליהם עמדנו, על רקע נסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה ומקרה. כך למשל, בעניין קרן קיימת לישראל לא בוטלה הפקעה על אף שיהוי של שלושים שנה, בין היתר, בשל התקדמות מהותית בפעולת הרשות למימוש המטרה הציבורית, ובשל עצמת הפגיעה באינטרס הציבורי אם תבוטל ההפקעה. במקרה אחר נטען כי המטרה הציבורית נזנחה בחלוף ארבעים שנה (בג"צ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל - שר האוצר). בית המשפט, שדחה את הטענה, קבע כי אין להתעלם מן העובדה שנכס זה הוא חלק קטן משטח גדול ואי אפשר לבודד את הטיפול בו מתכנונו הכולל של האזור (שם, פסקה 2). באופן דומה, במקרה נוסף (עע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון-יעקב (1.2.07, השופט ס' ג'ובראן) הושם הדגש על כך שבחינת מימושה של המטרה הציבורית אינה יכולה להיעשות בהתייחס לחלקה נושא העתירה בלבד. באותו מקרה מימוש המטרה התעכב אמנם למשך פרק זמן של כשלושים שנה, אולם בית המשפט לא מצא עילה לביטול ההפקעה לאחר שנתן דעתו לכך שבהפקעות רחבות היקף, מורכבות הליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה עשויים להביא לעיכוב משמעותי ביותר; ומשנמצא כי הצורך הציבורי במגרש לא התייתר עם חלוף השנים (שם, פסקות 14 - 17). לעומת זאת, במקרה בו הצביעו הנסיבות הקונקרטיות על כך שהרשות זנחה את מטרת ההפקעה, ראה בית משפט זה להורות על ביטול ההפקעה בחלוף 19 שנים (עניין הלביץ, השופט י' דנציגר)." הנזק לעותר ברור כיוון שמדובר בהפקעה ללא פיצוי (ועל כך נאמר שבמקרים של הפקעה ללא פיצוי יש להקפיד הקפדה יתרה בהליכי ההפקעה). יש להדגיש כי עותר זה כבר הפריש מחלקתו לציבור במסגרת חלוקת החלקה ההיסטורית. אמנם, לו הייתה הרשות פועלת בשקידה, היה עליו להעביר חלק נוסף לייעוד ציבורי. אולם לאור התנהלות הרשות יש לקחת גם זאת בחשבון. אשר לנזק שייגרם לציבור, לא שוכנעתי כי ייגרם נזק כבד. מדובר בחלקת קרקע קטנה יחסית הכלואה בין בנינים, עליה נטועים מספר עצים, ועומדת כך מעל לעשרים שנה. אין מדובר בנזק כבד לציבור. בפרשת טריידרט, כאשר מדובר היה בחלקה ייחודית על המצוק הגובל בים, וכאשר כוונת העירייה הייתה להקים טיילת לכל אורך המצוק והחוף, הנזק מביטול ההפקעה היה עצום, שכן הוא היה מונע את הקמת הטיילת כולה ושולל את המצוק היפה מהציבור. לא כך הוא במקרה שלפנינו. בנוסף, התכנית שהכינה העירייה להקמת גינה ציבורית כוללת חלקה הסמוכה לחלקתו של העותר, שהמשיבה אישרה שחלקה זו הועברה לחזקתה כבר בשנת 1994. באותה חלקה תוכל העירייה להקים גינה ציבורית, וגם מסיבה זו לא ייגרע חלקו של הציבור. כפי שציינתי, מביקור אנשי ביקורת המדינה במקום עולה כי ממילא הגישה לחלקה שהופקעה מהעותר קשה היא כיון שזו מצויה בינות לבנינים. סיכום ההפקעה שביצעה הרשות מחלקתו של העותר בשנת 2008 לקתה בשיהוי ניכר, ככל הנראה כי כבר לא היה צורך ביתרת הקרקע שיועדה להפקעה לצרכי ציבור. טוב הייתה עושה הרשות אם מיזמתה הייתה מבטלת ייעוד זה, ולמצער, כאשר פנה העותר למשרד מבקר המדינה, ובביקורת הובהר שאכן לא נעשה במקום שימוש, וככל הנראה קשה יהיה לעשות בו שימוש, הייתה עושה כך. אך גם אם "התעוררה" הרשות בעקבות פניית העותר וסברה כי השטח עדיין נדרש לה, כיצד יכלה להעלות טענות שיהוי כנגד העותר ביחס להפקעות שבוצעו רק לאחר פניותיו, כאשר היא השתהתה במשך למעלה מעשרים שנה? חלק מחובת תום הלב וההגינות של הרשות היא להתמודד עם הטענות לגופן ולא להעלות טענות מסוג זה כנגד העותר. לאור כל האמור לעיל יש להעדיף במקרה זה את אינטרס הפרט ועל כן אני מורה על ביטול אותו חלק בתב"ע שמייעד את חלקת העותר לצרכי ציבור, כן אני מורה על ביטול ההפקעות משנת 2008 ועל ביטול רישום הערות האזהרה על חלקתו של העותר. המשיבה לא תהיה רשאית לעשות שימוש לצרכי ציבור בחלקתו של העותר. המשיבה תשא בהוצאות העותר ובשכ"ט עו"ד בסכום של 50,000 ש"ח בצירוף מע"מ כדין. קרקעותביטול הפקעהפיצול חלקההפקעה