להלן פסק דין בסוגיית הגבלת נוסעים באוטובוס תלמידים: פ ס ק ד י ן רקע: 1. נירית, (המבקשת מס' 1), הינה ישוב קהילתי כפרי הנמנית עם ישובי המועצה האזורית דרום השרון. המבקשים 2 ו-3 גרים בנירית והם הורים לתלמידים הלומדים בבית הספר היסודי האזורי ע"ש אהרונוביץ בכפר מל"ל. המועצה האזורית דרום השרון (המשיבה מס' 1) מעמידה אוטובוסים להסעתם לבתי ספר של תלמידים הגרים בתחום המועצה האזורית, וזאת מתוקף מעמדה כרשות חינוך מקומית על פי חוק לימוד חובה התש"ט-1949, ובהתאם לחובתה על-פי תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום) התשי"ט-1959. המשיב 2 הוא השר הממונה, בין היתר, על ביצוע תקנות התעבורה. המשיב 3 משתתף במימון הסעת התלמידים על ידי המועצה האזורית, וזאת בהתאם לאמות מידה שנקבעות על ידו מעת לעת. 2. ביום 22.8.96 קיבלה המבקשת מס' 1 הודעה מהמועצה האזורית ולפיה החל משנת הלימודים תשנ"ז, תתבצע הסעת תלמידי המבקשת 1 אל בית הספר היסודי האזורי באמצעות שני אוטובוסים, במקום שלושה אוטובוסים, כפי שהיה נהוג קודם. הודעה זו באה בעקבות שינויים שעשה משרד החינוך (המשיב מס' 3) במדיניות התקצוב של הרשויות המקומיות בגין הסעות תלמידים. משמעותה של אותה הודעה כי בכל אוטובוס יוסעו קרוב ל- 70 תלמידים. 3. לאחר שהמועצה האזורית סירבה להמשיך ולהעמיד שלושה אוטובוסים להסעת התלמידים, עתרו המבקשים לבית משפט זה בבקשה להצהרה כי המבקשים זכאים כי המועצה האזורית תעמיד שלושה אוטובוסים להסעת תלמידים הגרים בנירית. ביום 28 בדצמבר 2000 ניתן על ידי פסק דין שבו הוריתי כי על המועצה האזורית לשקול, אם הסעתם של 70 ילד ראויה, בהתחשב בכל הנסיבות כפי שנגולו בפני בית המשפט. בהנחה שיידרש למועצה האזורית זמן לדיון המחודש ולמתן ההחלטה, הוריתי כי עד ליום 30 ביוני 2001 יושעה ביצועה של החלטת המועצה האזורית, וכי על המועצה האזורית דרום השרון להעמיד לפחות שלושה אוטובוסים להסעת תלמידים הגרים בנירית לבית הספר היסודי על שם אהרונוביץ בכפר מל"ל וחזרה. 4. משהוגש ערעור על פסק הדין שניתן החליט בית המשפט העליון, על דעת בעלי הדין "לקבל את הערעור, לבטל את פסק הדין ולהחזיר את הענין לבית המשפט המחוזי שיתייחס גם להתפתחויות שאירעו לאחר פסק הדין, ובכלל זה הדיון המחודש במועצה האזורית וההחלטה בו וכן התקנה 84(ז) לתקנות התעבורה, כפי שתוקנה לאחר פסק הדין." בעקבות פסק דינו של בית המשפט העליון, הגישו המבקשים המרצת פתיחה מתוקנת והמשיבות הגיבו עליה וכן הוסיפו בעלי הדין טיעון. תיקון תקנה 84(ז) 5. שני האירועים שבאו לאחר פסק הדין הקודם, ואשר בשלהם הוחזר הדיון לבית משפט זה הם תיקון תקנה 84(ז) לתקנות התעבורה, ודיון מחודש במועצה האזורית וכן החלטה בו. 6. שעה שנידונה בפני התובענה המקורית עמדה בתוקפה תקנה 84(ז) לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961, שבה נאמר: "(ז) באוטובוס שמספר מקומות הישיבה בו עשרים או יותר שאינו מסיע נוסעים בקו שירות, מותר להסיע שלושה ילדים שלא מלאו להם ארבע עשרה שנה בכל מושב המיועד לשני נוסעים ובלבד שהמספר הכולל של הנוסעים באוטובוס לרבות ילדים כאמור, לא יעלה על שבעים נוסעים." בעקבות המלצה שניתנה במהלך הדיון בתובענה המקורית מינה שר התחבורה ועדת מומחים, שהמלצותיה הונחו בפני בית המשפט, עוד קודם למתן פסק הדין הראשון. הוועדה הגישה את דו"ח ביום 29.6.98, ומסקנותיה אושרו ביום 8.5.2000 על ידי ראש הממשלה וממלא מקום שר התחבורה אהוד ברק. בריכוז המלצות לביצוע שבדו"ח הועדה נאמר: "1. תיקון תקנה 84 (ז) בנקודות הבאות: (א) במושבים שמאחורי כל אחת משתי הדלתות ישבו 2 נוסעים בלבד, בכל גיל. (ב) כנ"ל גם לגבי המושב הראשון שמאחורי הנהג. (ג) במושב האחורי (בסוף האוטובוס) ישבו 5 נוסעים בלבד, בכל גיל. (ד) בכל יתר המושבים המיועדים לשני נוסעים מותר להסיע שלושה ילדים שלא מלאו להם ארבע עשרה שנים. 2. להמליץ בפני מרכז השלטון המקומי להנחות את מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות בדבר אופן ישיבת התלמידים: (א) ע"פ ההנחיות המוצעות, הילדים הגדולים יותר (גילאי 13 +) ישבו בזוגות במושבים לגביהם רשאים לשבת 2 נוסעים בלבד ו/או במושב האחורי שם רשאים לשבת 5 נוסעים בלבד. (ראה הצעות לתיקון תקנה 84 (ז), לעיל). מצב זה יאפשר לרוב הילדים בגילאי 13 + גדול יותר יתכן גם מצב שחלקם יסע כשהוא יושב עם שני ילדים צעירים יותר במושב אחד. למען הסדר הטוב בחנה הוועדה אף מצב בו תלמיד כאמור יסע בעמידה. (הגם שמצב זה לא מחוייב המציאות). בניתוח נתוני התאונות התברר כי בפועל אין בכך סיכון ממשי שמעל הרגיל בנסיעה באוטובוס. (ב) בהנחיות משרד החינוך לרשויות המקומיות המפרסמות מכרזים להסעות תלמידים יצויין: "לתת עדיפות לחברות הסעה שישתמשו לביצוע ההסעות ברכבים בעלי מושבים אחודים". עד למתן פסק הדין הראשון תקנה 84 (ז) לא תוקנה כהמלצת הועדה. עמדת המשיבים היתה כבר אז כי אימצו את מסקנות הועדה ויפעלו על פיהן. 7. כאמור, לאחר מתן פסק הדין תוקנה תקנה 84 (ז) (תקנות התעבורה (תיקון מס' 4 התשס"א-2001 (ק"ת 6106) וכיום נאמר בה: "(ז) באוטובוס שמספר מקומות הישיבה בו 20 או יותר שאינו מסיע נוסעים בקו שירות, מותר להסיע שלושה ילדים, שלא מלאו להם ארבע עשרה שנה, בכל מושב המיועד לשני נוסעים, מלבד המושב שאחרי הנהג, המושבים שאחרי שתי הדלתות והמושבים האחרונים שבסוף האוטובוס, ובלבד שהמספר הכולל של הנוסעים באוטובוס, לרבות הילדים לא יעלה על שבעים נוסעים." בעיקרו של דבר מאמצת התקנה את המלצותיה של ועדת המומחים. השוני העיקרי שבין הנוסח המתוקן של התקנה לנוסח הקודם הוא בקביעה שההיתר להושבת שלושה ילדים במושב המיועד לשנים, לא יחול על המושב שאחרי הנהג, המושבים שאחרי שתי הדלתות והמושבים האחרונים שבסוף האוטובוס. כאמור, באו דברים אלה בעקבות המלצותיה של הועדה. 8. בהתייחסי בפסק הדין הקודם להמלצות הועדה אמרתי (בפסקה 6): "מסקנות הועדה מושתתות על הקצאת מושבים מסויימים לתלמידים המבוגרים יותר וכן הושבת שני תלמידים בלבד בחלק מהמושבים. המבקשים טוענים כי אכיפת הסדרי הישיבה המומלצים על ידי הועדה מצריכים ליווי על ידי מבוגרים שישגיחו על יישומו של האמור בדו"ח. הועדה התכנסה ביום 2.9.99, לאחר הגשת הדו"ח, לדיון משלים על פי בקשת שר התחבורה. מפרוטוקול אותה ישיבה (נספח ה2 לתצהירו של יו"ר הועדה ישעיהו רונן) עולה כי הועדה לא המליצה "להרחיב את הדרישות לליווי מבוגרים מטעמים ארגוניים ותקציביים." "מכאן עולה שהועדה לא שללה את הצורך במלווים, ולא המליצה על ליווי מבוגרים בגלל שיקולים שאין להם דבר עם בטיחות. בהקשר זה יצויין כי בכתב המינוי של הועדה נאמר כי "הועדה תתייחס בעבודתה לבחינת ההסדר בבסיס תקנה 84 (ז) (המיושמת להסעת תלמידים במערכת החינוך) על כל היבטיו תוך מתן דגש לבטיחות הנסיעה, על כל שלביה." משמע שבטיחות הנסיעה היא הנושא המרכזי שלבדיקתו מונתה הועדה. דחיית ההמלצה על ליווי מבוגרים, באה כאמור משיקולים "ארגוניים ותקציביים", שאין לה דבר עם שיקולי בטיחות." למשיבים אין הסבר כיצד ייאכפו סדרי הישיבה באוטובוס, בהעדר ליווי על ידי מבוגרים. אין בפי המשיבים טענה כי 70 ילדים שגילם אינו עולה על 14, יצייתו להסדר המוצע ללא השגחת מבוגרים. להיפך, בהקשרים אחרים נזכרה בדיוני הועדה התנהגות פרועה של הילדים. 9. בדיון המחודש שהתקיים בפני טענו המשיבים כי הסדרי הישיבה ייאכפו על ידי הנהגים, אשר יקבלו הדרכה מתאימה. אלא שהתברר כי האוטובוסים נשכרים מחברה וכי יש תחלופה של הנהגים, שאינם עובדי המועצה האזורית. מכאן ברור שאין לסמוך על כך שהנהגים אכן יידעו כיצד עליהם לנהוג באכיפת תקנה 84(ז) וזאת ללא מתן דעת על השאלה כיצד נהג, המסיע 70 ילדים בכביש סואן יתפנה, תוך כדי נסיעה, להשגחה על סדרי הישיבה של הילדים. 10. אין עיגון ההמלצות של הועדה בתקנה המתוקנת מועיל במאום. כל שאמרתי על ההמלצות יפה אף לענין התקנה. 11. אוסיף ואומר כי לכאורה הנחו את מתקין התקנות שיקולים זרים שיש בהם כדי להביא לפסילת התקנה. תקנות התעבורה נועדו לדאוג לבטיחותם של המשתמשים בדרך. אין ספק שבקבעו את הנורמות שבתקנות התעבורה רשאי שר התחבורה לשקול גם שיקולים כלליים ובהם שיקולים כלכליים. אלא שתיקונה של תקנה 84(ז) כל כולו לא בא לפתור בעיה בטיחותית, אלא בעיה תקציבית, שאין דבר בינה לבין שיקוליו הראויים של שר התחבורה. אפילו אין האמור גורע מתקפה של תקנה 84(ז), הרי החלטה ליישמה ללא הצבת מלווים שיאכפו את הוראותיה הינה בלתי סבירה במידה קיצונית. בנסיבות העניין נראה שהתקנתה בידיעה שאין יכולת ליישם את האמור בה, גם היא לוקה בחוסר סבירות. החלטת המועצה 12. כאמור הוחזר הדיון לבית משפט זה על מנת שישקול את ההשלכות של תיקון תקנה 84(ז) ואת ההחלטה בעקבות דיון מחודש במועצה. אלא שמסתבר כי דיון כזה לא התקיים. הדיון היחיד שהתקיים הוא בצוות מקצועי של המועצה, שמסקנותיו באו לביטוי במכתב ששלח ב-31.7.01 מנהל מחלקת החינוך של המועצה. באותו מכתב נאמר, בין השאר: "2. בבחינת הנושא נלקחו בחשבון המלצות ועדת המומחים שמינה שר התחבורה, עמדתו של המפקח על התעבורה, הוראת תקנה 84 לתקנות התעבורה כפי שתוקנה לאחרונה (ק"ת 6101 מיום 29.5.01), תקצוב המועצה על ידי משרד החנוך, הקריטריונים להסעת שאר ילדי המועצה והנסיבות הרלבנטיות לישוב נירית. 3. בשנת הלימודים תשס"ב וכמתחייב מהוראת תקנה 84 הנ"ל, תסיע המועצה את ילדי נירית לביה"ס אהרונוביץ בשני אוטובוסים באופן שבכל אוטובוס יוסעו לא יותר מ- 70 ילדים." הצוות המקצועי לא בחן כלל כיצד תיושמנה הוראותיה של תקנה 84(ז). מעייניו היו נתונים ל"תקצוב המועצה על ידי משרד החינוך," בהנחה שהסדרי ההסעה שנקבעו "מתחייבים מהוראת תקנה 84." תקנה 84(ז) לא קבעה דבר לענין הדרך שבה יוסעו הילדים. כל שנאמר בה הוא שלא תהיה עבירה על תקנות התעבורה, אם הילדים יוסעו בהתאם לאמור בה. שיקול הדעת אם לנהוג על פיה אם לאו הוא של המועצה. כעולה ממכתבו של הצוות המקצועי שיקול הדעת כלל לא הופעל, ואם היה שיקול כלשהו לנגד עיניהם של חברי הצוות, היה זה השיקול התקציבי. יוער, שבבית המשפט העליון דובר על דיון במועצה ועל החלטה של המועצה. המועצה המורכבת מנציגי ציבור ששיקוליהם עשויים להיות שונים ונרחבים מאלה של הצוות המקצועי: כאמור הענין כלל לא הובא בפני חברי המועצה. אפליית ילדי נירית 13. המשיבות טענו שהיענות לבקשה תביא לאפליה לטובה של ילדי נירית. טענה זו מופרכת מעיקרה. אשר נאמר בפסק דין זה מחייב את המשיבות לגבי כל ההסעות ולא רק לגבי ילדי נירית. משנפסלה דרכה של המשיבה מס' 1, בעתירה זו, לא יעלה על הדעת שכגוף ציבורי תמשיך באותה דרך פסולה לגבי ילדיהם של ישובים אחרים. בין הרשות המקומית לממשלה 14. לאורך כל הדיונים בתובענה זו בלטו שני דברים, שהם אחד: בעיות תקציביות של המועצה האזורית ובעיות תקציביות שבין משרדי הממשלה למועצה האזורית. על כך עמדתי בפסק הדין הראשון (פסקה 8): "מעמדתה של המועצה האזורית, שהחלטתה היא המותקפת על ידי המבקשים, עולה כי הטעם העיקרי להחלטתה הוא במגבלות תקציביות. מקורו של טיעון זה בהוראתו של סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה תש"ט-1949, שזו לשונו: "7. (א) המדינה אחראית למתן חינוך חובה לפי חוק זה. (ב) קיום מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם לפי חוק זה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית מסויימת, יהא מוטל על המדינה ועל אותה רשות חינוך מקומית במשותף. השר, בהתיעצות עם שר הפנים, ועם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת יקבע, בצו שיפורסם ברשומות, לגבי כל שנת לימודים ולגבי כל רשות חינוך מקומית, את שיעור ההשתתפות של המדינה ושל רשות החינוך המקומית בקיום מוסדות החינוך הרשמיים שבהם ניתן חינוך חובה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה של אותה רשות חינוך מקומית." על פי הוראת חוק זו, על המדינה ועל המועצה האזורית לקיים מוסדות חינוך על פי החוק. חלוקת האחריות הכספית בין השניים נעשית באורח חד צדדי על ידי שר הפנים. מכאן שחובתה של המועצה האזורית לקיים מוסד למתן חינוך חובה אינה מותנית בקבלת כספים מהמדינה. השתתפותה של המדינה היא חלקית ונקבעת על ידה. בין המטלות הכרוכות בהעמדת חינוך חובה חינם, חייבת הרשות המקומית לקבוע הסדרי תחבורה נאותים כאשר המרחק בין בית הספר למקום מגורי התלמידים עולה על שנים או שלשה ק"מ, לפי גיל הילד. אין המועצה האזורית חולקת על חובתה זו... כאמור, טיעונה של המועצה האזורית מושתת על מגבלות תקציביות." חוסר הבהירות באשר לחלוקת האחריות התקציבית בין הרשות המקומית לממשלה, נידון לאחרונה בבג"צ 4363/00 ועד פוריה עילית נ' שר החינוך (ניתן ביום 2.5.02 וטרם פורסם). גם שם לא סבר בית המשפט שאותו חוסר בהירות צריך להשליך על דרך תפקודה של הרשות המקומית, כרשות חינוך מקומית. כך אף בענין שבפני לגבי חובתה של המועצה לספק שרותי חינוך. משיש צורך בהסעת הילדים לבית הספר, על המועצה לדאג להסעתם הבטוחה. איזה חלק של הוצאות אלה ימומן על ידי אוצר המדינה הוא ענין שבין הרשות המקומית לבין המדינה, ואינו עניינם של המבקשים. סוף דבר 15. לפיכך הנני מצהיר כי על המשיבה מס' 1 להעמיד להסעת התלמידים מנירית לבית הספר היסודי בכפר מל"ל מספר אוטובוסים שיאפשר לתלמידים לשבת שניים במושב, אלא אם יש באוטובוסים מושב המיועד על ידי היצרן לישיבתם של יותר משני תלמידים. לכן כל עוד נעשית הסעת התלמידים באוטובוסים המיועדים ל-55 נוסעים, על המשיבה מס' 1 להעמיד להסעת התלמידים שלשה אוטובוסים. הנני מחייב את המשיבים, ביחד ולחוד, לשלם למבקשים את הוצאות הליך זה בסכום של 20,000 ₪ בתוספת מע"מ. דיני חינוךאוטובוס