סמכות ועדת ערר לביוב

פסק דין סוגיית הערעור האם, מוקנית לועדת הערר לבחינת היטלי ביוב ברשות מקומית (להלן: "ועדת הערר לביוב"), סמכות עניינית לדון גם בעררים לעניין היטלים בגין הנחת צינורות מים ראשיים? ביום 12.6.02 יצאה מלפני השופט ד. ארנסט - שהוא יו"ר ועדת הערר לביוב מחוז תל אביב - החלטה האומרת כי בידי ועדת הערר לביוב סמכות - לפחות סמכות מקבילה - לדון במחלוקות הנוגעות לאגרת הנחת צינורות ראשיים, לבד מסמכותה לדון במחלוקות בענייני היטלי ביוב. המערערת, עיריית חולון חולקת על החלטה זו. היא סבורה כי ענייני אספקת מים, בכלל, ועניין היטלי הנחת צינורות ראשיים בפרט, הם מחוץ לסמכות ועדת הערר לביוב. מכאן הערעור. הדין הפרק השלישי של חוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב-1962 (להלן: "חוק הביוב"), דן בהיטלי ביוב ובאגרת ביוב בתחומי רשות מקומית. על פי הוראת סעיף 30 לחוק הביוב רשאי בעל נכס, הרואה עצמו נפגע מדרישת תשלום היטל ביוב, להשיג על הדרישה בפני ועדת הערר לביוב שנכונה, בידי שר המשפטים, לפי סעיף 29 לאותו חוק . בפקודת העיריות (אספקת מים) 1936 (להלן: "פקודת אספקת מים") קבועה סמכותה (לעתים חובתה) של מועצת עירייה להתקין הספקת מים בתחומה. במסגרת זו כלולה הסמכות למתוח צינורות מים ראשיים ולשם כך נתונות לעירייה אותן הסמכויות אשר יש לה בעניין מתיחת צינורות-שופכין בהתאם לחוק הביוב (סעיף 17 לפקודת אספקת מים) וכן סמכות למתוח, לפי בקשת בעלי נכסים, צינורות שירות אל הנכסים ולחברם אל הצינורות הראשיים (סעיף 20 לפקודת אספקת מים). המבקש להשיג על צו או דרישה מכוח סעיף 20 לפקודה רשאי לעשות כן בערר אל שר הפנים . כל המוצא את עצמו מקופח ע"י הודעה, צו או דרישה שניתנו ע"י מועצת עירייה או מטעמה, עפ"י סעיף 20 לפקודה זו, הרשות ידו בתוך עשרים ואחד יום מיום ההודעה, הצו או הדרישה או במשך זמן ארוך יותר ששר הפנים יקבענו, לערער עליהם בפני שר הפנים, והחלטתו תהיה החלטה סופית (סעיף 28 לפקודת אספקת מים). אין חולק כי סמכות הדיון בערר לעניין חיבור צינורות שירות אל הצינורות הראשיים (סעיף 20 לפקודת אספקת מים) מצויה, ייחודית, בידי שר הפנים. השאלה שבדיון מצטמצמת לערר בעניין אגרת "התקנת צינורות ראשיים". בעניין אחרון זה יש הרואים את הוראת סעיף 17 לפקודת אספקת מים כהוראה המקשרת בין חוק הביוב לפקודת אספקת מים, ומהווה מקור המחיל את הוראות חוק הביוב - לרבות סמכות ועדת הערר לפי אותו חוק - על הוראות פקודת אספקת מים לעניין מתיחת צינורות מים ראשיים. זו לשון פקודת אספקת מים: מועצת עירייה המספיקה מים בתחומה היא תהיינה לה לשם מתיחת צינורות-מים ראשיים כל אותן הסמכויות אשר יש לה בעניין מתיחת צינורות-שופכין, בין בתחומה היא ובין מחוצה לו, כאמור בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962, וכן תהיה כפופה לאותן ההגבלות החלות עליה בעניין מתיחת צינורות-שופכין. השקפת המערערת המערערת גורסת כי לועדת הערר לביוב אין סמכות לדון במחלוקות הנוגעות לאגרת הנחת צינורות ראשיים. הדבר פשוט. חוק הביוב, שכונן את ועדת הערר לביוב, אינו מסמיך אותה לדון בסוג עניין זה. אין בסיס לטענה לפיה מקור הסמכות של ועדת הערר לביוב לדון בתביעות להשבת אגרת הנחת צינורות מצוי בסעיף 17 לפקודת אספקת מים. עיין וחזור ועיין בהוראה זו ותמצא שהיא מקנה למועצת העירייה סמכות ביצועית גרידא לצורך תפקוד יעיל וטיפול בשני סוגי התשתיות, מים וביוב . ההוראה אינה "שואבת" את מלוא חוק הביוב אל פקודת אספקת מים, אלא רק את הסמכויות הביצועיות המוקנות לעירייה. הוראת סעיף 17 לפקודת אספקת מים אינה יכולה להכיל את ועדת הערר שהיא גוף שיפוטי נפרד ועצמאי, המנותק מהעירייה (ראה ע. שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (1998) 361). המערערת טוענת כי סמכות עניינית לדון בעניין פלוני, במסגרת ערר, צריכה להינתן מפורשות בחוק המסמיך ובכגון דא אין להוציא מקרא מידי פשוטו. המערערת מוסיפה שורה של טעמים פרקטיים העולים בקנה אחד עם השקפתה. כך, פיצול הדיון לשני גופי ערר, בין צינורות ראשיים (ביוב) לצינורות שירות (ביוב), תגרע מיעילותו; יש קשר משפטי ועובדתי בין הסוגיות הנוגעות לכל אחד מסוגי הצינורות הללו ובכלל מוטב שתהיה התמקצעות ומומחיות של גוף הערר ולא יתערבו בו מין בשאינו מינו. השקפת המשיבים המשיבים טוענים כי לועדת הערר לביוב סמכות עניינית לדון בכל הקשור לאגרת הנחת צינורות, כמו גם בנושא היטל ביוב. המשיבים נסמכים על פסק דינה של השופטת גרסטל בת.א 3005/99 מפעלי פלדה מזרחיים בע"מ נ' עיריית רמת גן, בו קבעה השופטת כי מכוח ס' 17 לפקודת המים מושוות סמכויות העירייה כאשר היא עוסקת במתיחת צינורות ראשיים לסמכויותיה בעניין מתיחת צינורות שופכין (כאמור בחוק הרשויות המקומיות (ביוב)-1962 (להלן "חוק הביוב"). המשיבים מוסיפים ומבחינים בין אגרת חיבור צינורות (חיבור צינורות שרות לצינורות ראשיים), לאגרת הנחת צינורות ראשיים (שהיא הרלוונטית לעניינינו), בקובעם כי לעניין אגרת הנחת צינורות, סמכות ועדת הערר לביוב היא ייחודית. לטענתם, שר הפנים מחוסר סמכות לדון בנושא אגרת הנחת צינורות מים היות וסעיף 20 לפקודת המים אינו חל על אגרת הנחת צינורות. מהאמור עד כה עולה כי הדרך המותווית בסעיף 28 לפקודת המים (ערעור בפני שר הפנים) אינה הדרך המתאימה במקרה הנדון. הדרך היחידה העומדת בפני המערערת, לדעת המשיבים, היא פניה לועדת הערר לביוב. דיון הדין עם המערערת; הצדק (במובן הגיון תכלית הפעולה של ועדות ערר מקצועיות) הוא עם המשיבות ובין הא לדא יד הראשון גוברת. על צדקת ההשקפה של המשיבות עמד יו"ר ועדת הערר באומרו: לקביעה כי יש [לועדת הערר לביוב] סמכות לדון גם בהנחת צינורות מים יש גם טעם פראקטי. חיובי מים וביוב של רשויות מקומיות, שלובים אלה באלה. גם חשבונות שמוציאות הרשויות כוללות מים וביוב ומכאן שאין מקום ליצור הפרדה בדיון בפני ועדות שונות. במידת האפשר אין לפצל מחלוקות לדיונים שונים בפני ועדות שונות וזאת כדי למנוע כפל דיונים סרבול וסחבת עד כמה שניתן. בעניין זה יפים דבריה של כב' השופטת גרסטל בעניין מפעלי פלדה... בדבר הסבך הפרקטי אשר ראוי שיפתר על ידי המחוקק. כל עוד המחוקק לא אמר דברו רצוי לעניות דעתי לשאוף לאיחוד דיונים לייעול וקיצור הליכים... ואכן לא בכדי ראה המחוקק לנכון להשוות בין סמכויות העירייה בנוגע למתיחת צינורות שופכין לסמכויותיה בעניין מתיחת צינורות מים. עסקינן באותה תשתית פיסית. הידע והמומחיות הנדרשים לשם טיפול בהנחת צינורות ראשיים, דומים במהותם לידע ולרמת המומחיות הנדרשת לשם דיון וטיפול בצינורות שופכין. המחוקק ראה לנכון להעניק לרשות סמכות טיפול זהה בשני ענייני תשתית אלו מתוך הכרה כי רב הדמיון על השונה. מכאן אך צעד אחד אל ההבנה כי כשם שענייני ערר על דרישת תשלום והיטל לפי חוק הביוב מסורים לועדת הערר לפי אותו חוק, כך גם ענייני ערר על דרישת תשלום לפי פקודת אספקת מים (להוציא ערר על ענייני חיבור צינורות שרות) מסורים לאותה ועדת ערר וכי זו מחזיקה לפחות בסמכות מקבילה לרשות אחרת (בית משפט או ועדת ערר שתקום מטעם שר הפנים) לדון בעררים כאלה. אם לא תאמר כן ובהינתן שהסמכות המוקנית לשר הפנים לפי פקודת אספקת מים היא לדון בהשגות לעניין חיבור צינורות שירות בלבד, אזי משמע שאין למבקש להשיג על אגרת התקנת צינורות מים ראשיים, לא עיצה ולא תושייה זולת פניה לבית המשפט. הדבר הוא בגדר אבסורד כי הוא יוצר הפרדה מלאכותית בין שני עניינים שהם מאותו מין; ענייני צינורות שופכין (סמכות ועדת הערר) וענייני צינור מים ראשי (בסמכות בית משפט) וכל זה שעה שפסיקת בית המשפט העליון הדגישה והרחיבה את הסמכויות הענייניות של גופי ערר (ראה: ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' ייזום והשקעות בע"מ פ"ד נד(4) 481). המחשבה הזאת מבטאת, לדעתי, את הדין הרצוי. דא עקא שהדין המצוי אינו עולה עמה בקנה אחד. לא ניתן למצוא להשקפה הרצויה עיגון בסעיף 17 לפקודת אספקת המים. הוראה זו מעניקה למועצת עירייה, לעניין מתיחת צינורות מים, את כל הסמכויות אשר יש לה בעניין מתיחת צינורות שופכין לפי חוק הביוב. מה בחוק הביוב מוסמכת העירייה לעשות פעולות פיזיות שונות (לרבות הטלת היטלים או אגרות) אף לעניין צינורות מים מסמכותה לנהוג כך. אולם בסמכויות העירייה, כאן ושם, הכתוב מדבר ולא בסמכויות ועדת הערר שהיא גוף נפרד לחלוטין מן העירייה ומועצתה. בענייני אספקת מים מסדיר הדין (פקודת אספקת מים) רק ענייני ערר הנוגעים לחיבור צינורות שירות (סעיף 20 ו- 28 לפקודה). הדין שותק בעניין השגה על היטלי הנחת צינורות ראשיים. אולם כיון שברור שלעירייה סמכות להטיל היטלים כאלה, ממילא ברור גם שבהעדר גוף ערר מנהלי, ניתן להשיג על כך בפני בית משפט. על כל פנים לא ניתן להקים, לא בהבל פי החפץ בכך, לא בסרעפי הגיון מחשבה ואף לא בחרט הכתיבה שבידי יו"ר ועדת הערר, מוסד ערר או סמכות ערר מנהלי שאינה קבועה בחוק. טעות בידי הסוברים כי מסקנה אחרת נובעת מפסק הדין של בית המשפט העליון ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' יזום השקעות בע"מ. הדבר הוסבר בפירוש על ידי השופט מצא בדנ"א 6951/00 יזום והשקעות נ' עיריית רעננה)]. אלא שעד לעת האחרונה היתה עמימות מסוימת בסוגיה. פסיקה קודמת של בית המשפט המחוזי גרסה פרשנות דומה לזו של יו"ר ועדת הערר (ראה פסק הדין של השופטת ה. גרסטל ת.א (ת"א) 3005/99 מפעלי פלדה נ' עריית רמת גן) ופסק אחר של אותו בית משפט גרס כי לשר הפנים סמכות לדון בערר גם על אגרת הנחת צינורות (פסק הדין של השופטת ש. גדות ת.א (ת"א) 1727/00 סיטון נ' עיריית גבעתיים). ערפול זה הוסר כאשר ניתן, זה מקרוב, פסק דין של בית המשפט העליון שהציב בבירור את משמעות הדין. חברה מסוימת ערערה בפני שר הפנים על חיובה באגרה בגין הנחת צנרת מים ושר הפנים מצא כי איננו מוסמך לדון בערר. החברה עתרה לבית המשפט הגבוה לצדק וזה פסק ראשית, כי סמכותו הערעורית של שר הפנים מוגבלת רק לערעורים כנגד היטלים המוטלים מכוח סעיף 20 לפקודת אספקת מים (היינו בגין חיבור צינורות שירות); שנית, אין מקום להרחבת סמכותו הערעורית של שר הפנים וכי טוב היו עושות הרשויות לו היו מתקנות את הדין כדי להקים ועדות ערר גם לעניין השגות בגין אגרת הנחת צינורות ראשיים; שלישית, "במצב המשפטי הקיים, על העותרת להפנות השגותיה לבית המשפט המוסמך" (בג"ץ 1290/02 אוניל בניה בע"מ נ' שר הפנים). פסק הדין דובר בשפה ברורה והבנת הנקרא פשוטה; במצב המשפטי הקיים, בענייני אגרת הנחת צינורות, אין סמכות ערעורית - לא ייחודית, לא שיורית ולא מקבילה - לא לשר הפנים ובודאי שלא לועדת הערר לענייני חוק הביוב. הדרך היחידה - אף שאינה הדרך הרצויה - היא להשיג על החלטת העירייה בפני בית המשפט (בית משפט השלום). אני מקבל, אם כן, את הערעור ומבטל את החלטת יו"ר ועדת הערר. המשיבים יוכלו להביא את עניינם לפני בית המשפט ובדומה להנחיית בג"ץ בפרשת אוניל בניה הנ"ל, נראה גם לי שעל העירייה להימנע מטענה של איחור בהגשת ההשגה לבית המשפט. שכן כאן כמו שם המשיבים סברו מלכתחילה שעניינם צריך להתברר על ידי בית משפט. דווקא המערערת התנגדה לכך, דרשה וגם השיגה את מחיקת תביעת המשיבים על הסף באופן שניתב אותם אל ועדת הערר לפי חוק הביוב. יתר על כן, עם מתן פסק הדין בפרשת אוניל שבו המשיבים ופנו לבית משפט זה בבקשה למחוק את הערעור ולהורות על החזרת הדיון לבית המשפט. המערערת התנגדה ודרשה הכרעה בערעור. התנגדותה-דרישתה נבעה מסברתה שגם לאחר החלטת בג"ץ בפרשת אוניל אין הדין מבורר די צורכו. ניחא, אולם הסתבר כי התעקשות המערערת היתה על לא דבר וכי הדין היה עם המשיבים בבקשה להקדים ולהעביר את העניין לבית המשפט המוסמך. במצב הדברים האמור, שורת הצדק דורשת כי כעת יוכלו לשוב ולהניח את תביעתם בפני בית המשפט. בשל עניין אחרון זה אני נמנע מהטלת הוצאות על המשיבים, אף על פי שהערעור התקבל. ועדת עררעררביוב