##כיצד מתבצעת התליית רישיון רופא או ביטולו בפקודת הרופאים## באילו תנאים מוסמכים שר הבריאות ומנכ"ל המשרד להורות על התליית רישיון לעיסוק ברפואה או ביטולו לצמיתות עקב הליכים משמעתיים ופליליים? כפי שנקבע בהסדרים הסטטוטוריים, לרשויות הבריאות נתונה סמכות מפורשת להשעות, להתלות באופן זמני, ואף לשלול לחלוטין את הרישיון במקרים של התנהגות שאינה הולמת, התרשלות חמורה או הרשעה בעבירות חמורות, בהתאם להמלצות הוועדות המוסמכות והאצלת הסמכויות כחוק. ##מסגרת הסמכויות הסטטוטורית להטלת סנקציות משמעתיות על רופאים## בסוגיית הליכי המשמעת והפעלת אמצעי האכיפה כלפי בעלי רישיון, מקור הסמכויות הראשי מוגדר במסגרת הוראות ##פקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976## (להלן: פקודת הרופאים או הפקודה). כפי שהובהר במסגרת הדיון המשפטי בהליך ##רע"א 8432/20 (עליון)##, המערכת הנורמטיבית מסדירה את הכללים וההסדרים המדויקים הנוגעים לביטול רישיון לעיסוק ברפואה ולהתלייתו, תוך הבחנה בין סוגי ההליכים והשלבים השונים שבהם נתון הרופא. הסדר היסוד מעוגן בהוראת ##סעיף 41 לפקודת הרופאים##. סעיף זה קובע את סמכותו של שר הבריאות לנקוט צעדים שונים כנגד רופא על יסוד קובלנה משמעתית שהוגשה כנגדו. סל הסמכויות המנוי בחוק כולל אפשרות ליתן צו לביטול רישיונו של הרופא, להורות כי רישיונו יותלה לתקופה מסוימת, וכן לנקוט סנקציות נוספות כגון מתן נזיפה או התראה. נקיטת צעדים אלה מותנית בקיומה של קובלנה משמעתית המייחסת לרופא ביצוע של אחד המעשים המפורטים בסעיף. מעשים אלה כוללים, בין היתר, התנהגות שאינה הולמת רופא, התרשלות חמורה במילוי התפקיד, וכן הפרה חוזרת של הוראות פקודת הרופאים. ##מנגנון הארכת התליית הרישיון בהתאם לסעיף 44ב לפקודת הרופאים## היבט מהותי נוסף של שלילת חופש העיסוק הזמני עוסק ברופא אשר תלויים ועומדים נגדו הליכים וקיים צורך בהמשך שלילת האפשרות שלו להעניק טיפול רפואי. עניין זה מוסדר בהוראת ##סעיף 44ב לפקודת הרופאים##, המגדירה את סמכותו המנהלית של המנהל (מנכ"ל משרד הבריאות) להאריך את תקופת ההתליה או ההגבלה. לשון הסעיף קובעת מפורשות: "הותלה רשיונו של רופא לפי סעיף 44א, או הוגבל תחום עיסוקו והוגשה נגדו קובלנה לפי סעיף 41, רשאי המנהל, על פי המלצת הועדה שהוקמה לפי סעיף 44 (א), להאריך את תקופת ההתליה או ההגבלה עד להחלטת השר לפי סעיף 41, או לבטל את ההתליה או ההגבלה." מניתוח ההוראה עולה כי הפעלת הסמכות להארכת ההתליה מותנית בהתקיימותם של מספר תנאים מצטברים: 1. רישיונו של הרופא כבר הותלה בפועל בהתאם להוראות ##סעיף 44א לפקודה##, או לחלופין הוטלה הגבלה על תחום עיסוקו. 2. הוגשה כנגד הרופא קובלנה משמעתית לפי ##סעיף 41 לפקודה##. 3. ניתנה המלצה של הוועדה שהוקמה ומונתה על ידי שר הבריאות מכוח ##סעיף 44(א) לפקודה##. בהתקיים תנאים אלה, מוסמך המנהל להאריך את תקופת ההתליה או את הגבלת תחום העיסוק עד למתן החלטה סופית בעניינו המשמעתי של הרופא לפי סעיף 41 לפקודה, ואף נתונה לו הסמכות להורות על ביטול ההתליה או ההגבלה. על פי המתואר בהליך ##רע"א 8432/20 (עליון)##, עלתה שאלת חוקיותה של החלטת מנכ"ל משרד הבריאות להאריך את התליית רישיון העיסוק ברפואה עקב הליכים משמעתיים ופליליים תלויים ועומדים, ובאותו מקרה נדחה הערעור שהוגש על החלטת המנכ"ל. ##האצלת סמכויות השר וביטול רישיון לצמיתות בשל התנהגות שאינה הולמת## הפעלת הסנקציות המשמעתיות החמורות ביותר, ובראשן ביטול רישיון לצמיתות, נדונה במספר הליכים משפטיים שבהם נבחנה גם שאלת האצלת הסמכויות מכוח הפקודה. לפי המפורט בתיקים השונים, שר הבריאות מוסמך להאציל את סמכויות ההחלטה הנתונות לו לפי פקודת הרופאים לגורמים שיפוטיים בדימוס. במסגרת הליך ##עב"י 44156-05-21 (המחוזי ירושלים)##, נדון ערעור על החלטה מיום 23.2.2021 שניתנה בהתאם לסמכות שהואצלה לגורם מוסמך לפי ##סעיף 41 לפקודת הרופאים (נוסח חדש), התשל"ז-1976##, ובגדרה הורה על ביטולו לצמיתות של רישיון המערער לעסוק ברפואה. באותו עניין תואר כי בעל הסמכות מצא לסטות מעמדת הוועדה – אשר המליצה על התליית הרישיון לתקופה מוגבלת בלבד – ובחר להורות על שלילת הרישיון לצמיתות. בית המשפט המחוזי ציין כי בחינת המעשים מלמדת שאכן ראוי היה לשלול את הרישיון לצמיתות בשל התנהגות בלתי הולמת וסיכון שלום הציבור, ודחה את הערעור. סוגיה זו הגיעה לפתחה של ערכאת הערעור במסגרת ##רע"א 5995/22 (עליון)##, שם נדונה בקשת רשות ערעור על ההחלטה לשלילת הרישיון לעיסוק ברפואה לצמיתות עקב התנהגות שאינה הולמת רופא מורשה. בפסק הדין צוין כי בעל הסמכות אימץ בעיקרן את המלצות הוועדה, אך בחר בעמדה מחמירה יותר והורה על שלילת הרישיון לצמיתות. בית המשפט העליון קבע כי הטענות נבחנו ונדונו לגופן על ידי הערכאות הקודמות, ולא נמצא כי נפל בהכרעותיהן פגם המצדיק התערבות, ועל כן נדחתה הבקשה. ##מעשים חמורים בעלי היבט פלילי והשפעתם על ביטול הרישיון## מעבר להיבטים המשמעתיים הכלליים, נסיבות ביצוע עבירות פליליות בקשר לתפקיד הרפואי מקימות עילה מובהקת לנקיטת צעדים מחמירים. במקרה שבו עלתה הסוגיה בהליך ##רע"א 8074/06 (עליון)##, נבחנה החלטה לבטל את רישיונו של רופא שהורשע בביצוע עבירות מין במטופלת. באותו עניין המליצה הוועדה על ביטול רישיון הרופא, ובעקבות ההמלצה החליט הגורם שאליו הואצלה הסמכות בהתאם לפקודה (בהחלטה מיום 25.5.05) לבטל את הרישיון. בית המשפט קבע במפורש כי המבקש הורשע במעשים מהחמורים ביותר שרופא עלול לבצע בקשר לתפקידו, וכי הרשעה כזו מחייבת ברגיל את ביטול הרישיון לעסוק ברפואה, תוך דחיית בקשת רשות הערעור. לצד זאת, הליכים משמעתיים עשויים להיות מותקפים עוד בשלבי הביניים. בהליך ##בג"ץ 3233/12 (עליון)## נדונה עתירה נגד החלטת ביניים של ועדה משמעתית אשר דחתה בקשה לביטול קובלנה העלולה להוביל לשלילת רישיון רופא. במסגרת ההליך צוין כי על יסוד הקובלנה רשאי שר הבריאות ליתן צו לביטול רישיון הרופא, להורות שרישיונו יותלה לתקופה מסוימת או להטיל סנקציות של נזיפה או התראה, לפי סמכויותיו המפורטות ב##סעיף 41 לפקודת הרופאים##. במסגרת רשימות הפסיקה הובא גם אזכור ההליך ##עש"א 26752-07-20 (המחוזי נצרת)##, המהווה את האזכור הראשון ברצף האזכורים הנוספים בחומר שהוצג. ##צעדים מעשיים ופעולות הגנה מול הליכי התליה וביטול רישיון## 1. בחינת בסיס הקובלנה המשמעתית: יש לבדוק האם העובדות המיוחסות מקימות את עילות ##סעיף 41 לפקודת הרופאים##, קרי התנהגות שאינה הולמת, התרשלות חמורה במילוי התפקיד או הפרה חוזרת של הוראות הפקודה. 2. בדיקת תנאי הסף להארכת התליה: ככל שמתבקשת הארכת התליה לפי ##סעיף 44ב לפקודה##, יש לוודא כי הרישיון אכן הותלה במקור לפי ##סעיף 44א לפקודה## או הוגבל תחום העיסוק, כי הוגשה קובלנה תקפה לפי ##סעיף 41##, וכי קיימת המלצה מפורשת של הוועדה שמונתה לפי ##סעיף 44(א) לפקודה##. 3. בדיקת תוקף האצלת הסמכות: יש לוודא כי הגורם המקבל את ההחלטה פועל מכוח כתב האצלת סמכויות תקף כדין מטעם שר הבריאות. 4. גיבוש טיעונים בפני הוועדה: מאחר שבעל הסמכות רשאי לאמץ את המלצות הוועדה או להחמיר מעבר להן, יש להביא בפני הוועדה המשמעתית את מלוא הנימוקים הרלוונטיים לחומרת המעשים, לנסיבות המקרה ולמידת הסיכון לשלום הציבור. ##שאלות ותשובות## ##ש:## מהן הסנקציות ששר הבריאות מוסמך להטיל על רופא מכוח סעיף 41 לפקודת הרופאים? ##ת:## לפי סעיף 41 לפקודה, על יסוד קובלנה משמעתית רשאי השר ליתן צו לביטול רישיון הרופא, להורות על התליית הרישיון לתקופה מסוימת, וכן להטיל סנקציות של מתן נזיפה או התראה. ##ש:## מהם התנאים הנדרשים למנהל משרד הבריאות להארכת התליית רישיון לפי סעיף 44ב לפקודה? ##ת:## על פי סעיף 44ב, נדרש כי רישיונו של הרופא הותלה תחילה לפי סעיף 44א לפקודה או שתחום עיסוקו הוגבל, כי הוגשה נגדו קובלנה לפי סעיף 41, וכי קיימת המלצה של הוועדה שהוקמה לפי סעיף 44(א). בהתקיים אלה, רשאי המנהל להאריך את ההתליה עד להחלטת השר לפי סעיף 41, או לבטלה. ##ש:## האם הגורם המוסמך רשאי לסטות מהמלצת הוועדה ולהורות על ביטול רישיון לצמיתות במקום התליה זמנית? ##ת:## כן. על פי המתואר בהליכים המשפטיים, הגורם שאליו הואצלה הסמכות רשאי לבחור בעמדה מחמירה יותר מהמלצת הוועדה ולהורות על ביטול הרישיון לצמיתות בשל התנהגות שאינה הולמת וסיכון שלום הציבור. ##ש:## מהי העמדה השיפוטית לגבי הרשעת רופא בעבירות מין כלפי מטופלת? ##ת:## בית המשפט קבע כי הרשעה במעשים מסוג זה נחשבת להרשעה במעשים מהחמורים ביותר שרופא עלול לבצע בקשר לתפקידו, וכי הרשעה כזו מחייבת ברגיל את ביטול הרישיון לעסוק ברפואה. ##להלן החלטה בערעור על ביטול רישיון רופא:## החלטה 1. בפניי ערעור לפי סעיף 47 לפקודת הרופאים [נוסח חדש] תשל"ז-1973 (להלן - הפקודה) על צו של כבוד השופט (בדימוס) ו. זילר מיום 24.5.05, בתוקף סמכות שר הבריאות לפי סעיף 41 לפקודה שהואצלה לו (להלן - הצו), בו קיבל את המלצות הוועדה המיוחדת שהוקמה לפי סעיף 44א(א) לפקודה (להלן - הוועדה), והחליט לבטל את רישיונו של רופא (להלן - המערער) לעסוק ברפואה. רקע עובדתי 2. ביום 23.8.00, הורשע המערער בבית המשפט המחוזי בירושלים בעבירות של אינוס לפי סעיף 345(א)(2) לחוק העונשין תשל"ז-1977 (להלן - חוק העונשין) ועשיית מעשים מגונים לפי סעיף 348(א) לחוק העונשין ונגזרו עליו שבע שנות מאסר, מהן חמש וחצי לריצוי בפועל (ת"פ 323/98). ערעור שהגיש המערער לבית המשפט העליון (ע"פ 7064/00) על חומרת העונש נדחה ביום 24.4.01. 3. ביום 8.11.00 הגיש המשנה בפועל למנכ"ל משרד הבריאות קובלנה נגד המערער לפי סעיף 41(5) לפקודה, על יסוד הרשעתו של המערער בפלילים. שר הבריאות מינה את הוועדה לדיון בקובלנה ושמעה את הגנת המערער. ביום 21.4.05 המליצה הוועדה על שלילת רישיונו של המערער לצמיתות. כבוד השופט (בדימוס) זיילר אישר את המלצת הוועדה, והחליט לשלול לאלתר את רישיונו של המערער לעסוק ברפואה. צו זה הוא מושא הערעור שבפנינו. 4. בהחלטת בית המשפט (כבוד השופט ב. אוקון) מיום 2.3.06 נקבע: "הצדדים יסכמו את טענותיהם לעניין הטענות שהועלו. אין צורך להידרש לעצם ההרשעה או הנסיבות השונות של ביצוע עבירות שבהן הורשע המערער בסיכומים. אם תתקבל הטענה כי היה מקום להידרש לשאלות אלה, אחליט אם יש צורך לפרוש את הטענות בפני בית המשפט, או שמן הראוי להחזיר את העניין אל השר או מי שהשר מינה (אם הוא היה מוסמך למנות)." 5. שתיים הן השאלות הדרושות הכרעה בפני: האחת, האם רשאי היה שר הבריאות להאציל את סמכותו לכב' השופט (בדימוס) זיילר. השניה, האם הרכב הוועדה היה כדין בהתאם להוראות פקודת הרופאים. טענות המערער 6. המערער טוען כי בהתאם לסעיף 41 לפקודת הרופאים, רשאי שר הבריאות לבטל את רישיונו של הרופא, וזאת: "בצו חתום בידו". המערער טוען כי במקרה זה הצו חתום על ידי אדם אחר שאיננו השר ולכן הוא מחוסר תוקף. 7. המערער טוען כי במקרים דומים אחרים, החוק אינו קובע כי הצו צריך להיות חתום על ידי שר הבריאות, ומכאן שהדרישה לכך בפקודה ביחס לרופאים הינה קוגנטית. לעניין זה מפנה המערער לסעיף 45 לפקודת רופאי השיניים [נוסח חדש] התשל"ט-1979 (להלן - פקודת רופאי השיניים) ולסעיף 19 לחוק הרופאים הווטרינרים התשנ"א-1991 (להלן - חוק הווטרינרים), בהם נאמר כי השר רשאי לבטל את הרישיון ולא נאמר דבר ביחס ל"צו חתום בידו". המערער מפנה גם לסעיף 13 לחוק העיסוק באופטומטריה התשנ"א-1991 בו נאמר כי מנכ"ל משרד הבריאות (ולא השר) רשאי לבטל את הרישיון. המערער מסיק מדברי חקיקה אלה כי המחוקק רצה לייחד את דינם של הרופאים וקבע שהענשת רופא על ידי שלילת רישיונו תיעשה אך ורק בידי שר הבריאות. המערער מציין כי דרישה זו אינה צורנית אלא מהותית, מבחינה זו שהיא מחייבת את השר להכיר ולקרוא את הצו עליו הוא חותם. המערער מוסיף כי דרישה זו אינה שריד אנכרוניסטי מן התקופה המנדטורית, משום שהפקודה תוקנה מספר פעמים -לאחרונה בשנת 1995 - ובכל זאת בחר המחוקק הישראלי להשאיר את דרישת החתימה בידי השר על כנה. 8. המערער טוען כי סעיף 33(ב) לחוק יסוד: הממשלה (להלן - חוק היסוד), המאפשר לאציל את סמכויותיהם אינו חל על ענייננו, בשל הוראת סעיף 33(ה) לחוק היסוד, הקובע כי הוראות סעיף 33 תחולנה "אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק המקנה את הסמכות". לטענת המערער, במקרה זה אמנם משתמעת כוונה אחרת, העולה מהדרישה שהצו יהיה חתום בידי השר ולכן על השר להכריע בקובלנה בעצמו. מכאן, לטענת המערער, לא היה באפשרות שר הבריאות לאצול סמכותו זו. 9. המערער טוען כי החלטת הוועדה ששימשה בסיס לצו שניתן, חסרת תוקף משום שהרכבה נוגד את דרישת החוק. המערער טוען כי, בהתאם לסעיף 44(א) לפקודת הרופאים, חברי הוועדה יהיו המנהל ואנשים אחרים שמינה השר ובהם נציג היועץ המשפטי לממשלה. "המנהל" מוגדר בסעיף 1 לפקודת הרופאים כ"מנהל הכללי של משרד הבריאות, לרבות משנהו וכל נושא משרה במשרד הבריאות שהמנהל מינה אותו למלא תפקידים על פי פקודה זו". המערער טוען כי מנכ"ל משרד הבריאות לא היה חבר בוועדה וגם לא היה חבר בה כל נושא משרה במשרד הבריאות שהמנהל מינה אותו למלא תפקידים על פי הפקודה. המערער מציין כי הוא העלה טענה זו עוד בעת הדיונים בוועדה. 10. המערער טוען כי העובדה שחברי הוועדה מונו על ידי שר הבריאות אינה רלבנטית, משום שפקודת הרופאים מחייבת מינוי על ידי מנכ"ל משרד הבריאות ולא על ידי השר. המערער ממשיך וטוען כי מאחר והרכב הוועדה מנוגד לחוק, הרי שהחלטתה ניתנה בהרכב חסר, והלכה היא כי דיון בהרכב חסר הינו פגום ונעדר סמכות. לאור כל זאת - כך טוען המערער - הצו שניתן בעניינו הינו חסר תוקף ודינו להתבטל. טענות המשיב 11. המשיב טוען כי שר הבריאות אצל את סמכויותיו לפי סעיף 41 לפקודת הרופאים לכב' השופט (בדימוס) זיילר ביום 14.3.01 (נספח מש/1 לסיכומי המשיב). המשיב טוען כי אצילת סמכות זו נעשתה מאחר ושר הבריאות סבר כי אין זה מן הראוי שאיש פוליטי שאין לו כלים וידע מקצועי - ואף נתון ללחצים פוליטיים שונים - הוא שיקבל החלטות בדבר ביטול רישיונם של רופאים. 12. המשיב טוען כי, עקרונית, המקרים בהם לא יהיה זה ראוי לאפשר אצילה של סמכות מעין שיפוטית הם במקרה שהסמכות כרוכה בקיומם של כישורים מיוחדים של בעל הסמכות ואי תלותו העניינית והאישית. המשיב טוען כי כאשר הסמכות המעין שיפוטית נתונה לגורם פוליטי, ייתכן והשיקולים דווקא מחייבים את הפעלתה על ידי גורם אחר שאינו פוליטי והוא בלתי תלוי. לטענת המשיב, הסמכות מושא הערעור מחייבת שיקול דעת משפטי מובהק השונה מהחלטות ביצועיות שעל השר לקבל ולשמן נבחר. המשיב טוען כי מבחינה זו אצילת הסמכויות בענייננו לכב' השופט (בדימוס) זיילר, תואמת את תכלית החוק ומתבקשת בנסיבות העניין. המשיב טוען כי כישוריו השיפוטיים המוכחים של כב' השופט (בדימוס) זיילר באו לידי ביטוי בהחלטות ובצווים שנתן, שהם מקצועיים ויסודיים. המשיב מוסיף כי לאור כל זאת מדובר באצילת סמכות מותרת מבחינה מהותית המייעלת את ההליך ולכן יש לתת לה תוקף. 13. המשיב מוסיף וטוען כי ועדת השרים לענייני חקיקה אישרה הצעת תזכיר חוק שנועדה לבטל את סמכות שר הבריאות לפי פקודת הרופאים, בהיותה שריד אנכרוניסטי מתקופת המנדט הבריטי. 14. המשיב מציין כי בפסק הדין פיליפוביץ' נ' רשם החברות (בג"צ 2303/90, פ"ד מ"ו(1) 410) נקבע כי ניתן לאצול סמכות לפי החוק אף אם הדבר לא נאמר בו במפורש, ובמיוחד כאשר מדובר באצילה ראויה ונכונה מבחינה מהותית. המשיב טוען כי נסיבותיו של אותו פסק דין אמנם שונות מענייננו - שם דובר על סמכות רשות מינהלית ולא של שר ועל אצילה לגוף פרטי ולא לעובד ציבור - אולם קביעותיו העקרוניות של פסק הדין יפות לענייננו, והן תומכות במסקנה כי אצילת סמכות השר לפי הפקודה מותרת וראויה. 15. המשיב מציין כי, בניגוד לטענת המערער, המחוקק לא ייחד רק את שלילת רישיונם של רופאים לצו חתום בידי שר הבריאות. לעניין זה מפנה המשיב לסעיף 56(א) לפקודת הרוקחים [נוסח חדש] התשמ"א- 1981 (להלן - פקודת הרוקחים), בו קיים נוסח דומה לזה שבפקודת הרופאים, ולפיו רשאי שר הבריאות לשלול את רישיונו של רוקח או עוזר רוקח באמצעות צו חתום בידיו. 16. המשיב טוען כי העובדה שבחקיקה דומה לא מופיעה דרישת החתימה בידיו של השר, דווקא מחזקת את עמדת המשיב. לטענתו, לא יעלה על הדעת כי ביחס לרופא שיניים יוכל שר הבריאות לאצול את סמכותו לשלילת רישיון ואילו ביחס לרופא רגיל לא יוכל. המשיב מוסיף כי מכאן ניתן ללמוד כי אין כל משמעות מיוחדת למילים "צו חתום בידו" וכי מדובר בשגרת לשון ותו לא. 17. לעניין הרכב הוועדה, טוען המשיב כי פרופ' ז'ק מישל כיהן כנציג המנכ"ל וכי למרות שלא עלה בידו להמציא את כתב מינויו, אין מדובר בפגם המצדיק התערבות, משום שהוועדה היא רק גוף מייעץ וזכותו של המערער להתגונן מפני הקובלנה נגדו כלל לא נפגעה. המשיב מפנה בעניין זה לע"א 2518/02 סמיון נ' שר הבריאות, פ"ד נ"ז(1) 778 (להלן - פס"ד סמיון), בו נקבע כי גם אם דיון הוועדה נערך בהרכב חסר, הרי שמדובר בפגם טכני שולי שאינו מצדיק את התערבות בית המשפט בהחלטתה. דיון אצילת סמכויות 18. סעיף 33 לחוק יסוד הממשלה קובע לאמור: 33. אצילת סמכויות (א) סמכות הנתונה על פי דין לממשלה רשאית הממשלה לאצול לאחד השרים; סעיף זה לא יחול על סמכויות הממשלה לפי חוק-יסוד זה, למעט סמכויות לפי סעיף 32. (ב) סמכות הנתונה לאחד השרים על פי חוק או שהועברה לו על פי סעיף 31(ב), למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצול, כולה, מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור. (ג) סמכות שהממשלה אצלה לשר, למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצלה, כולה, מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור אם הסמיכה אותו הממשלה לכך. (ד) בסעיף זה, סמכות הנתונה לממשלה או לשר, לרבות חובה המוטלת עליהם. (ה) הוראות סעיף זה יחולו אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק המקנה את הסמכות או המטיל את החובה. סעיף 41 לפקודת הרופאים קובע: 41. סמכויות השר [תיקון: תשנ"ו] ראה השר, על יסוד קובלנה של המנהל או של אדם שנפגע, כי רופא מורשה עשה אחת מאלה, רשאי הוא, בצו חתום בידו, לבטל את הרשיון של הרופא או להורות שהרשיון יותלה לתקופה שקבע בצו, או לתת לרופא נזיפה או התראה. (1) נהג בדרך שאינה הולמת רופא מורשה; (2) השיג את רשיונו במצג-שוא; (3) גילה חוסר יכולת או רשלנות חמורה במילוי תפקידיו כרופא מורשה; (4) התמיד להפר הוראות פקודה זו; (5) הורשע בעבירה פלילית שלא לפי פקודה זו; (6) סירב ללא סיבה סבירה להציג לפני המנהל את הדיפלומה לאחר שנדרש לכך לפי סעיף 20; (7) הפר הוראה מהוראות חוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996. השאלה העיקרית העומדת לדיון היא האם הוראת סעיף 41 לפקודת הרופאים כי הצו יחתם "בידו" של השר, מהווה "כוונה אחרת משתמעת" לעניין סעיף 33(ה) לחוק היסוד ובשל כך מונעת מן השר את האפשרות לאצול את הסמכויות הנתונות לו בסעיף 41 לפקודה. 19. השאלה שבמחלוקת הינה ביסודה שאלה של פרשנות הוראת חוק. לעניין זה יפים דבריו של השופט ברק בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות: "כיצד תיקבע המשמעות "הנכונה" של דיבור בחוק? נקודת המוצא היא הלשון שנקט המחוקק. אין לך משמעות "נכונה" של דיבור, אם אין לה עיגון לשוני ולו מינימאלי בתורת הלשון. חייבת להיות נקודת אחיזה ארכימדית לפירוש הנכון בלשון החוק (ראה ב"ש 67/84 [1]), אלא אם כן כל משמעות המעוגנת בלשון מביאה לאבסורד. בהעדר "אבסורד", חייבת המשמעות ה"נכונה" להיות אחת מהאפשרויות המעוגנות בלשונה של ההוראה. הלשון היא איפוא נקודת המוצא. אך היא אינה נקודת הסיום. לעולם יש לפתוח בלשון החוק, אך לעולם אין לסיים בה. מבין האפשרויות השונות שהלשון פותחת יש לבחור באחת ויחידה כאפשרות "נכונה". בחירה זו נעשית על-פי מטרת ההוראה ועל-פי תכליתה. "הוראת חוק אינה חסרת כיוון או מטרה. הנורמה החקוקה היא נורמה תכליתית" (בג"צ 47/83 [2], בעמ' 175); "החוק הוא יצירה נורמאטיבית, הבאה להגשים תכלית חברתית. והוא ביטוי למדיניות. על הפרשן לחשוף, מבין קשת האפשרויות הלשוניות, אותה משמעות אשר תגשים את מטרת החוק" (ד"נ 40/80 [3], בעמ' 715); "חוק הוא מכשיר לשם ביצועה של מטרה תחיקתית, ולכן הוא צריך פרשנות לפי המטרה הגלומה בו" (השופט זוסמן בע"א 481/73 [4], בעמ' 516). על תכלית החוק ניתן ללמוד, כמובן, מלשון החוק עצמו. זהו מקור ראשון אך לא יחיד. על תכלית החקיקה יש ללמוד ממקומה של ההוראה בחוק, ממבנהו הכללי של החוק וממקומו במערך החקיקה הכללי. אך מעבר לכך, ניתן ללמוד על מטרת החקיקה ממקורות שמחוץ לחקיקה עצמה, כגון מהמצב המשפטי שהתקיים בטרם הוחק החוק ומהתקלה שהוא בא למנוע. מקור חשב ללימוד בדבר מטרת החקיקה הוא ההיסטוריה החקיקתית...". (עא 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות לט (2) 70, עמ' 74). 20. במקרה שבפניי, אין זה סביר להניח כי המשמעות הפרשנית של סעיף 41 לפקודת הרופאים היא כי שר הבריאות אינו יכול לאצול את סמכויותיו. הדבר נלמד הן מתכלית החוק, הן מהשוואתו למקורות חקיקה אחרים, הן מפרשנותו המילולית והן מהרקע ההיסטורי לחקיקתו. תכלית החוק 21. המערער טוען כי עצם הדרישה לחתימת השר "בידו" מלמדת כי המחוקק רצה לייחד את הסמכויות שבסעיף 41 לשר הבריאות לבדו. אולם המערער לא העלה כל טענה מהותית המסבירה מדוע ייחוד הסמכויות לשר הבריאות בלבד הוא שיגשים את תכלית הסעיף. תכלית זו יש להבין גם לאור סעיף 44(א) לפקודת הרופאים, לפיו: "(א) לא יינתן צו לפי סעיף 41 אלא אם ניתנה לרופא הזדמנות להגיש הגנתו בכתב ולטעון טענותיו לפני ועדה שחבריה הם המנהל ואנשים אחרים שמינה השר ובהם נציג היועץ המשפטי לממשלה". תכלית ההוראות אם כן היא לנקוט צעדים עונשיים משמעתיים נגד רופאים שמעלו בתפקידם - ובכך פגעו בזכות הציבור לקבל שירותי רפואה יעילים ובטוחים - ובו בזמן לשמור על זכותם של הרופאים שלא יישלל מהם מטה לחמם ללא הליך חוקי תקין (לעניין זה ראו ע"א 2389/90 מדינת ישראל נ' רומי פורטונה, פ"ד מ"ו(2) 280). אצילת הסמכות במקרה זה דווקא מסייעת להגשים את תכלית הוראות החוק משום שהיא מאפשרת לגורם שיפוטי בעל מומחיות וניסיון להחליט על מידת העונש הראויה בהתאם לחומרת העבירה ובכך לאזן כראוי בין האינטרסים המתנגשים של הציבור ושל הפרט. תכלית זו מוגשמת בצורה יעילה וצודקת יותר כאשר הסמכויות נתונות בידי שופט - בענייננו נשיא לשעבר של בית המשפט המחוזי - שהוא בעל ידע וניסיון מקצועיים. לאור כל זאת תכלית החוק אינה מתיישבת עם פרשנות האוסרת אצילת סמכות השר לפי הפקודה. השוואת החוק לחיקוקים אחרים 22. השוואת פקודת הרופאים לדברי חקיקה אחרים מעלה כי שר הבריאות אמנם יכול לאצול את סמכויותיו. הדבר עולה מהשוואה לדברי חקיקה בהם מופיעה דרישה דומה, לבין השוואה לדברי חקיקה בהם לא מופיעה דרישה כזו. למשל, סעיף 41 לפקודת רופאי השיניים קובע: "ראה השר, על יסוד קובלנה של המנהל או של אדם שנפגע, כי מורשה לריפוי שיניים עשה אחת מאלה, רשאי הוא בצו לבטל את הרשיון או להתלותו לתקופה שיקבע באותו צו או לתת למורשה לריפוי שיניים נזיפה או התראה: ..." זהו נוסח כמעט זהה לנוסחו של סעיף 41 לפקודת הרופאים, וההבדל היחיד בין שני הסעיפים הוא כי בפקודת רופאי השיניים לא מופיעה הדרישה ל"חתימה בכתב ידו". גם המערער וגם המשיב טענו כי עובדה זו מחזקת את טענתם, אולם הצדק בנקודה זו הינו עם המשיב. אין כל סיבה הגיונית להניח כי המחוקק התכוון לייחד את סמכות ביטול הרישיון לשר הבריאות כאשר מדובר ברופא "רגיל" ואיפשר את אצילת הסמכות דווקא לגבי רופא שיניים. מדוע יהיה דין שונה לרופא שיניים לעומת רופא "רגיל"? העובדה שמדובר בשני סעיפים דומים העוסקים בביטול רישיון של רופאים מלמדת כי לקיומה או היעדרה של הדרישה ל"חתימה בכתב יד" אין משמעות של ממש, וודאי שאין להסיק ממנה כי היא שוללת את סמכות השר לאצול את סמכויותיו החוקיות. 23. דברים אלה מקבלים משנה תוקף לאור העובדה כי גם בפקודת הרוקחים מופיע נוסח זהה לזה שבפקודת הרופאים, על הדרישה שבו לחתימה בכתב ידו של השר. עובדה זו שוללת את טענת המערער כי המחוקק רצה לייחד את סמכות השר לשלול רישיון במיוחד מציבור הרופאים. אין כל סיבה להניח שהמחוקק התכוון לייחד את סמכות שלילת רישיונם של רוקחים ורופאים "רגילים" לשר הבריאות, בעוד שסמכותו הדומה הנוגעת לרופאי שיניים תהיה ניתנת לאצילה. פרשנות סבירה של כל הוראות החוק הנדונות, שהטרמינולוגיה בהן זהה כמעט לחלוטין, מחייבת את המסקנה כי דין אחד לכולן. בכל המקרים הללו מדובר על בעלי מקצועות בתחום הרפואה, הנושאים באחריות עצומה לחייהם ולבריאותם של בני אדם. לפיכך יש להסיק כי ההבדל בנוסח הוראות החוק הוא טכני וחסר חשיבות וכי גם סמכות הכרוכה בחתימה בכתב ידו של השר - כמו זו שבפקודה הרופאים - תהא ניתנת לאצילה. לאור זאת לא ניתן להסיק כי הוראות פקודת הרופאים מלמדות על כוונה מיוחדת שלא להתיר אצילת סמכות שר הבריאות לשלול רישיון של רופא. פרשנות מילולית והסטוריה חקיקתית 24. המערער מטיל את מלוא יהבו על פרשנות דווקנית ומצומצמת של הוראת החוק ומסיק מעצם הכללתה של הדרישה לחתימה בכתב יד, כוונה אחרת משתמעת לעניין חוק יסוד: הממשלה. דרך פרשנות זו אינה נכונה. פרשנות חוק אינה מבוססת על לשונו היבשה בלבד, אלא גם - ואף במיוחד - על תכליתו, על השוואתו לדברי חקיקה אחרים ולמקורות שמחוץ לדברי החקיקה. בענייננו, מדובר בנוסח מיושן למדי של חוק שמקורו בפקודה מנדטורית. לכן אין להעניק חשיבות מיוחדת לקיומו או היעדרו של התנאי "חתימה בידו". אכן, כפי שטוען המערער, פקודת הרופאים תוקנה מספר פעמים על ידי המחוקק הישראלי ובענייננו הוא בחר שלא לשנות את הנוסח המקורי. אולם, מכאן אין להסיק כי יש להעניק להותרת הדרישה על כנה משמעות מהותית כלשהי. אין זאת אלא שהמחוקק כלל לא נדרש לשאלה, לא שם ליבו לנוסח המיושן של ההוראה, או שלא ראה דחיפות גדולה בשינויו והחלפתו בנוסח מעודכן יותר. לעניין זה ראוי לציין כי הביטוי "בצו חתום בידו" מופיע, בנוסף לפקודת הרופאים, הרוקחים ורופאי השיניים גם בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש] תשל"ב-1971 (כולן דברי חקיקה מתקופת המנדט) ובשני חוקים נוספים בלבד והם: חוק החשמל, תשי"ד-1954, וחוק חמרי הנפץ, תשי"ד-1954. 25. לא למותר לציין כי על פי הצעת חוק הרופאים (הליכי בדיקת תלונות ואמצעי משמעת) (תיקוני חקיקה) התשס"ה-2005 תתוקן פקודת הרופאים כך שהסמכות לנקוט אמצעי משמעת עונשיים - ובכלל זה ביטול רישיון תהיה נתונה לוועדת המשמעת ולא לשר הבריאות (סעיף 43יד להצעת החוק). בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר בעניין זה: "התיקון העיקרי המוצע בהקשר זה הוא ביטול סמכויות שר הבריאות (להלן - השר) בכל הנוגע להליכי המשמעת נגד רופאים והקנייתן לוועדות משמעת שיפעלו כטריבונלים מעין שיפוטיים עצמאיים ... מטרת התיקון המוצע לנתק בין הדרג המיניסטריאלי-פוליטי לבין הליכים משמעתיים כנגד רופאים, שהם מטבעם הליכים מעין שיפוטיים, ובכך להבטיח עצמאות מלאה להחלטות בעניני משמעת, וזאת בדומה להסדרים בעניני משמעת הקיימים בחוקים אחרים העוסקים בהסדרת מקצועות, למשל בפרק ה' לחוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977". הצעת חוק זו, למרות שאינה מהווה כמובן נורמה בעלת תוקף משפטי מחייב, מעידה אף היא על כוונת המחוקק ועל דרך הפרשנות הראויה. 26. לאור כל זאת יש לקבוע כי הוראת סעיף 41 לפקודת הרופאים אינה מלמדת על "כוונה אחרת משתמעת" לעניין סעיף 33(ה) לחוק יסוד: הממשלה ומכאן שאצילת הסמכויות של שר הבריאות לכבוד השופט (בדימוס) זיילר נעשתה כדין ובסמכות ויש ליתן לה תוקף. הרכב הוועדה 27. המערער טוען כי הרכב הוועדה בעניינו היה חסר משום שחבריה לא מונו על ידי מנכ"ל משרד הבריאות כנדרש. המערער טוען כי מסיבה זו החלטתה של הוועדה פגומה ומשוללת תוקף. 28. סעיף 44א(א) לפקודת הרופאים קובע: "(א) היה למנהל יסוד סביר לחשד שרופא גרם ברשלנות חמורה למותו של מי שהיה בטיפולו או לפגיעה חמורה בו, או הוגש נגד רופא מורשה כתב אישום על עבירה שיש עמה, בנסיבות הענין, משום קלון, רשאי הוא, על פי המלצת ועדה מיוחדת שיכונן לענין זה, להתלות את רשיונו של הרופא או להגביל את תחומי עיסוקו לתקופה שלא תעלה על ששה חדשים ; חברי הועדה המיוחדת יהיו : רופא שמינה המנהל והוא יהיה היושב ראש, רופא שמינה המנהל מתוך רשימה שהגישה לו ההסתדרות הרפואית בישראל ונציג היועץ המשפטי לממשלה. 29. הרופאים שכיהנו בוועדה היו פרופ' מישל וד"ר חלבה. המשיב מציין כי חברים אלה מונו לתפקידם על ידי שר הבריאות ולפיכך לא נפל כל פגם בהרכב הוועדה. בתגובתו המשלימה ציין המשיב כי גם אם חברי הוועדה האלה מונו על ידי השר ולא על ידי מנכ"ל המשרד כנדרש, מדובר בדקדוקי עניות בלבד ואין בכך כדי להוות פגם המצדיק התערבות, בפרט שמדובר בוועדה המהווה גורם מייעץ בלבד. המשיב מציין כי בפסק דין סמיון נקבע באשר לדיון שנערך בהרכב חסר של הוועדה כי מדובר בפגם טכני, שולי שאינו מצדיק התערבות של בית המשפט ויש ללמוד מכך לענייננו מקל וחומר. 30. דין טענת המערער להידחות. אכן, פורמלית, נפל פגם בהרכב הוועדה, אולם בנסיבות המקרה בענייננו, מדובר בפגם טכני ושולי שאינו פוגע בתכליתה המהותית של עבודת הוועדה ואינו מצדיק את התערבות בית המשפט בביטולו של הצו שניתן. בעניין זה קבע הנשיא שמגר: "תפקיד ועדת המשמעת, המוקמת מכוח סעיף 44 לפקודה, הוא לסייע לשר בגיבוש החלטתו בדבר הסנקציה המשמעתית ההולמת בכל מקרה ומקרה, ולספק לו תשתית עובדתית ונורמטיבית עליה יוכל לבסס החלטה כאמור (ע"א 325/85 הנ"ל; ע"א 4693/90 הנ"ל בעמ' 314; ע"א 3425/90 הנ"ל בעמ' 414). יחד עם זאת, המלצת הועדה אינה מחייבת את השר ושיקול הדעת הסופי הוא של השר (ע"א 3425/90 הנ"ל, בעמ' 333)...". (ע"א 50/91 ד"ר אדגר סבין נ' שר הבריאות, פ"ד מז(1), 27 ,עמ' 32-33). גם בעניין זה לא העלה המערער טענה מהותית כלשהי בדבר פגיעה לכאורה הנגרמת לתפקוד הוועדה לאור העובדה כי חבריה מונו על ידי השר ולא על ידי מנכ"ל המשרד. הרכב הוועדה כלל רופאים מקצועיים ששמעו את טענות ההגנה של המערער ובא כוחו, שיקללו בינן לבין מכלול נסיבות המקרה והמליצו את המלצתם. המערער כלל לא הראה כיצד הרכב הוועדה פגם בזכות כלשהי הנתונה לו ואף לא טען כי כך ארע. לעניין זה יפים הדברים שקבע הנשיא ברק בפסק דין סמיון: "תתכננה נסיבות בהן המדובר בפגם טכני-שולי, בלא שנגרם עיוות דין לבעל דין ובלא פגיעה של ממש באינטרס הציבורי. במקרים אלו ניתן לשקול תוצאה יחסית של הפגם, שלעניין מסויים תראה את ההליך כתקף למרות הפגם שנפל בו." (פס"ד סמיון, עמ' 784-785). 31. במקרה שלפנינו לא הצביע המערער על פגיעה כלשהי שנגרמה לו כתוצאה מהרכב הוועדה ולאור זאת אין כל מקום להורות על ביטול הצו שניתן נגדו. לעניין זה ראוי גם להוסיף כי למרות שהמלצת הוועדה מהווה כלי רב חשיבות ובעל משקל, הרי שבסופו של דבר מדובר בהמלצה בלבד ומכאן שניתן גם לא לקבלה. "הפגם" הנטען הוא טכני ופורמליסטי גרידא ומשמעותו מצטמצמת נוכח מעמדה הממליץ של הוועדה. לאור כל זאת החלטתי לדחות את הערעור. בנסיבות המקרה נמנעתי מלחייב את המערער בהוצאות. רישיון רופארפואה