תקופת צינון לחברי מועצה

1. מדובר בבקשה למתן צו הצהרתי הקובע כי המשיבים 1, 2 ו-3 פסולים מלהמשיך לכהן כחברי מועצה במועצה האזורית מרחבים - משיבה 4 (להלן - המועצה האזורית), מחמת ניגוד ענינים בין חברותם במועצה האזורית, ובין תפקידים אחרים אותם הם ממלאים, כאשר משיב 2 משמש כמנהל רשת הגנים של ש"ס בתחום המועצה האזורית, משיב 2 משמש כגזבר של חברת מושבי הנגב, שהינה חברת בת של המועצה האזורית, ומשיב 3 משמש כיו"ר אגף חברה וכרכז אזור הדרום בתנועת המושבים. 2. לטענת המבקש: 1. אין לקבל את טענת המשיבים כי מניעיו בהגשת הבקשה היו מניעים פוליטיים פסולים. 2. ביחס למשיב 1, הוא שימש כמנהל רשת הגנים של ש"ס. אין לקבל את גרסתו כי הפסיק לשמש בתפקיד זה, החל בחודש 9/99, לאור האמור בתצהירה של ענת דוידיאן, שמשיב 1 השתתף באמצע חודש 11/99 באסיפת הורים בגן של רשת הגנים של ש"ס, יחד עם סגנו - ניסן חביב. אין לקבל את הסבריו של משיב 1 בקשר להשתתפותו באותה ישיבה ובפעולות נוספות הקשורות לרשת הגנים של ש"ס. רשת החינוך של ש"ס נהנית משירותים הניתנים למועצה האזורית בכל הגנים. משיב 1 ניהל את רשת הגנים במשרד של המועצה הדתית המתוקצבת על ידי המועצה האזורית. ג. ביחס למשיב 2: ניגוד הענינים בין תפקידו כחבר מועצה ובין תפקידו כגזבר מושבי הנגב בע"מ נובע מהעובדה שחברת מושבי הנגב הינה חברת בת של המועצה האזורית, המקבלת שירותים מהמועצה האזורית ומעניקה שירותים למועצה האזורית. מינויו לתפקיד נעשה במסגרת הסדר פוליטי בינו לבין ראש המועצה האזורית, אבנר מורי, לפני הבחירות לראשות המועצה האזורית, כאשר ראש המועצה האזורית הינו חבר הדירקטוריון של חברת מושבי הנגב בע"מ, לאור העובדה שבמסגרת תפקידו של משיב 2 בחברת מושבי הנגב, הוא מורשה חתימה יחד עם ראש המועצה האזורית, אבנר מורי, ולאור החשש שמשיב 2 יושפע בהצבעותיו, כחבר מועצה ובפעילותו כחבר מועצה, מקרבתו לראש המועצה ומתפקידו כגזבר של חברת מושבי הנגב. ד. ביחס למשיב 3: משיב 3 משמש כיו"ר אגף החברה בתנועת המושבים, ובמסגרת תפקידו הוא עוסק בריכוז מושבים במחוז הדרום ובוועדות קבלה במושבים, בקיום קשר בין תנועת המושבים ובין המושבים שבתחום המועצה האזורית, ובמסגרת תפקידו בתנועת המושבים, הוא הציג את עמדת תנועת המושבים לפני רשם האגודות השיתופיות ביחס לקיום בחירות ולמינוי ועד ממונה במושב אשכול, שבתחום המועצה האזורית, והוא מהווה איש קשר בין תנועת המושבים לבין רשם האגודות השיתופיות. הוא התמנה לתפקידו בתנועת המושבים בתמיכת ראש המועצה האזורית, אבנר מורי. 3. לטענת ב"כ המשיבים: 1. ביחס למשיב 1: 1) המשיב 1 אינו מכהן עוד בתפקיד מנהל רשת הגנים של ש"ס. השתתפותו במפגשים הקשורים לרשת הגנים של ש"ס נועדה לתת תשובות ופתרונות לבעיות הנוגעות למילוי תפקידו בעבר. 2) ניסן חביב לא היה סגנו. הוא משמש כעוזר ראש המועצה האזורית לענינים מיוחדים, ובמסגרת זאת הוא מפקח על פעילות רשת החינוך בתחום המועצה האזורית. הוא מקבל את שכרו במימון המועצה האזורית באמצעות חברת כוח אדם. 3) הטענה שהוא משתמש במשרד של המועצה הדתית בתפקידו כמנהל הרשת אינה נכונה, וכך גם הטענה שהוא משתמש במכונת צילום של המועצה האזורית. 2. ביחס למשיב 2: 1. המניות של חברת מושבי הנגב הינם בבעלות של שלושים וארבעה מושבים, הפרושים על פני חמש מועצות אזוריות, החברה אינה מתוקצבת ואינה נתמכת על ידי המועצה האזורית מרחבים, ופעילותו של משיב 2 כפופה להוראות הדירקטוריון והאסיפה הכללית של החברה. 2. הוא התקבל לתפקיד לאחר שהופיע לפני ועדה בת ארבעה חברים, שכללה את ראש המועצה האזורית מרחבים, שהמליצו על קבלתו לתפקיד, ואישור של חמישה עשר חברי דירקטוריון. הוא התמנה לתפקיד על פי כישוריו ולא על פי הסדר פוליטי. 3. עובדיה מורד, משיב 3, שימש בעבר כגזבר מושבי הנגב בע"מ, בעת שכיהן כחבר המועצה האזורית, ולא הועלתה כל טענה על ידי המבקש או אחרים כי קיים ניגוד ענינים בין שני התפקידים. 4. הצבעותיו במועצה הינן לפי שיקול דעתו ואינן מושפעות מיחסי קרבה עם ראש המועצה, או מתפקידו כגזבר בחברת מושבי הנגב, בה משמש ראש המועצה כחבר דירקטוריון. 5. המורשים לחתימה בחברת מושבי הנגב, הינם שניים משתי קבוצות, כאשר האפשרות שראש המועצה ומשיב 2 יהיו מורשים לחתום בשם החברה, הינה רק אחת האפשרויות ולא האפשרות הבלעדית. 6. אין בכך שהמועצה האזורית גובה ארנונה מחברת מושבי הנגב כדי ליצור מצב של ניגוד ענינים. ג. ביחס למשיב 3: 1. תנועת המושבים הינה עמותה של כלל חברי המושבים ואגודותיהם, וברית הסיוע של התנועה הינה אגודה שיתופית, ארצית ועצמאית. תפקידו כיו"ר אגף החברה בתנועת המושבים הינו רחב היקף ברמה הארצית. 2. אין יסוד לטענה כי מינויו לתפקיד הוסדר על ידי ראש המועצה האזורית. 3. ביחס לזיקתו לרשם האגודות השיתופיות, הוא משמש כאיש הקשר בין תנועת המושבים ובין משרד רשם האגודות. אין ניגוד ענינים בהמלצותיו לרשם האגודות ביחס להרכב הועד הממונה, הואיל ורשם האגודות השיתופיות הינו עצמאי בהחלטותיו. כך גם לגבי ועדות קבלה - מזה שנים רבות לא מתכנסות ועדות קבלה במושבים ללא החלטה של האגודה. אין יסוד לטענה כי למשיב 3 יש ענין לכפות את דעת ראש המועצה בוועדות קבלה. 4. במסגרת תפקידו הוא משמש גם כרכז וכמקשר של המושבים באזור הדרום עם תנועת המושבים, אך תפקיד זה הינ ו חלק זניח מתפקידו הכולל בתנועת המושבים. 5. הבקשה נשוא הדיון הוגשה על ידי המבקש ממניעים פוליטיים, ובחוסר תום לב, כחלק ממסע מאורגן של ניסן פריזדה והמבקש לנגח את ראש המועצה, ולהביא למינויו של ניסן פריזדה לתפקיד סגן וממלא מקום המועצה האזורית. לשם כך פנה ניסן פריזדה לוועדה המייעצת למניעת ניגוד אינטרסים במשרד המשפטים, ביחס לניגוד ענינים של המשיבים, ובמקביל לכך פנה גם המבקש בענין זה לבית המשפט, בהליכים נשוא דיון זה. 4. הכלל, לפיו נבחנת השאלה - אם יש לפסול חבר רשות מקומית מכהונתו בשל ניגוד ענינים, הינו כלל המעוגן בחלקו בחקיקה ובחלקו בפסיקה, המושתת על חשש למשוא פנים, על חובת נאמנות לציבור, הצורך במינהל תקין, ואימון הציבור במינהל הציבורי. הכלל מחייב מניעת מצבים של ניגוד ענינים בין הענין הפרטי שיש לממלא תפקיד ציבורי ובין התפקיד, וכן גם ביחס לניגוד אינטרסים בין שני תפקידים הממלא אותו אדם כנציג ציבור או עבור אחרים (רענן הר זהב, המשפט המנהלי הישראלי, עמ' 299-397). כלל זה שימש גם כאבן יסוד במקורות במשפט העברי, הן בנציגות הציבורית והן בנציגות הפרטית, לאור הכלל הפוסל דיין מלדון בענין בו הוא "נוגע בדבר", גבאי צדקה, ואחרים העוסקים ברכוש של אדם אחר, שאינם רשאים למכור לעצמם, והחובה המוטלת על ממלא תפקיד ציבורי לשמור על מראית העין, ולהימנע מפעולות שיכולות לעורר חשש של מעילה באמון הציבור, המושתתת על הפסוק "והייתם נקיים מה' ומישראל" (נ. רקובר, כללי אתיקה של עובדי ציבור (סדרת מחקרים וסקירות במשפט העברי , משרד המשפטים, חוברת כז' עמ' 14-31). היקף הכלל נגזר מהעקרונות האמורים, מצד אחד, ומהחשש שמתיחת הכלל מעבר למידה הרצויה, יכול להרחיק אנשים בעלי כישורים מתאימים ממילוי תפקידים בהם נדרשים כישורים מיוחדים. ביחס לנבחרי ציבור, קיים שיקול מיוחד, לאפשר לנבחר ציבור למלא את התפקיד אליו הוא נבחר, ולכבד בכך את רצון הבוחר, כחלק מהתהליך הדמוקרטי. כללים מיוחדים נקבעו ביחס לנבחרים ברשויות מקומיות בחקיקה מיוחדת ובפסיקה. ביחס למועצות האזוריות, נקבעו הוראות בסעיף 11(4), (5) ו-(6) לצו המועצות האזוריות. כמו כן נקבעו כללים בהחלטות הוועדה המייעצת לניגוד ענינים הפועלת מכוח סעיף 6 לכללים של מרכז השלטון המקומי למניעת ניגוד ענינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות (י.פ התשמ"ד - 3114; רענן הר זהב, שם, עמ' 358; 312-397). ככלל יש להימנע מפסילת נבחר של רשות מקומית מלכהן בתפקיד אליו הוא נבחר כדין, כאשר מדובר במצבים מוגדרים של ניגוד ענינים, שלגביהם יכול אותו נבחר להימנע מלהשתתף בדיון, בהצבעה או בטיפול בענין בו יש לו ניגוד ענינים, ורק כאשר מדובר במצב של ניגוד ענינים מתמיד, יש מקום לפסול את הנבחר מלהמשיך בתפקידו. בתפקידים המחייבים מיומנות מיוחדת בהם קיים קושי למצוא אנשים מתאימים המנותקים מכל מצב של ניגוד ענינים, ניתן לתת משמעות פחות דווקנית לכללים שנועדו למנוע מצב של ניגוד ענינים. ביחס למצבים דומים למקרים הנוגעים לענייננו, נקבעו ההלכות והכללים שלהלן: 1. חבר מועצה המשמש כממונה על מחוז במשרד הדתות שבו נכללת הרשות המקומית שבה הוא חבר, יימנע מטיפול ומהשתתפות בדיוני המועצה בכל הנוגע למועצה הדתית ברשות המקומית (שם עמ' 315). 2. חבר מועצה המשמש בתפקיד מנהל בית ספר שאינו עובד רשות מקומית ואינו עובד מדינה - חייב להימנע מטיפול ומהשתתפות בדיוני המועצה בכל ענין שיש לו השלכה על בית הספר (שם, עמ' 315). 3. חבר מועצה מקומית או אזורית אינו רשאי לכהן כיו"ר או כחבר מועצה דתית באותה רשות מקומית או אזורית (שם עמ' 317). 4. חבר מועצה פסול מלשמש כעובד המועצה הדתית באותה רשות מקומית (שם עמ' 318). 5. חבר מועצה שהינו גם עובד בשכר במוסד עירוני, אשר העיריה משתתפת בתקציבו בניהולו ובפיקוח עליו, פסול מלכהן כחבר מועצה, הואיל והוא נחשב כעובד בשכר של הרשות המקומית (שם, עמ' 319; 375 החלטה מס' 11 של הועדה לניגוד ענינים, בג"צ 69/91 נ'. ראש עיריית צפת, פ"ד טז(2) 1465). 6. חבר מועצה אינו רשאי להיות מועסק במתנ"ס שהינו מוסד של הרשות המקומית (שם, עמ' 319), החלטה מס' 12, המפנה לבג"צ 69/91, קרן נ' ראש עיריית נהריה, דינים עליון, כרך כב' 844). 5. ביחס למשיב 1, נראה לי כי אין בחומר הראיות עילה מספקת לפסילתו מלהמשיך לכהן כחבר מועצה. הטענות הנוגעות לבעיות קונקרטיות, כמו שימוש בחדר של המועצה הדתית לענינים של רשת החינוך, או שימוש במכונת צילום של המועצה האזורית, מחייבות התיחסות שונה ומיוחדת, וניתן למנוע מצבים כאלה בדרכים אחרות, בלי שיהא צורך בהפסקת כהונתו של נבחר כחבר מועצה. לאור טענתו של משיב 1 שהוא הפסיק לכהן כמנהל רשת הגנים, ובהעדר ראיות מספקות לסתירת טענתו, מיותר לדון בשאלה אם יש בכך כדי לחייב את פסילתו כחבר מועצה. מאידך גיסא, גם העובדה, שהוא ממשיך להיות בקשר של פעילות עם רשת הגנים של ש"ס בדרך זאת או אחרת, מחייבת אותו לבחור בין הינתקות מהמשך כל פעילות הנוגעת לפעילות הגנים, או להינתק מכל פעילות בתחום פעילותו כחבר מועצה הנוגעת לרשת הגנים של ש"ס. כמו כן, ראוי לקבוע תקופת צינון, לאחר הפסקת כל קשר עם רשת הגנים, בה עליו להימנע מכל טיפול הנוגע לרשת הגנים במסגרת פעילותו כחבר מועצה. עקרון זה נובע מאותו הרציונל של מניעת ניגוד ענינים, כאשר יש חשש לניגוד ענינים בין הפעילות הנוכחית במועצה ובין התפקיד בו עסק סמוך לפני כן, בדומה לרציונל העומד מאחורי חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) תשכ"ט - 1969. גם משיב 1 וגם ראש המועצה וחברי המועצה חייבים לעמוד על המשמר לבל יהא מצב של ניגוד ענינים בענינים ספציפיים בהם עוסק משיב 1, הקשורים לתפקידו בעבר כמנהל רשת החינוך, אך אין בכך כדי להצדיק את פסילתו מלכהן כחבר המועצה. מבחינה זאת נראה לי כי ישנם אלמנטים של ניגוד ענינים שהינם אינהרנטיים, ככל שהדבר נוגע לנבחרי ציבור, הנובעים מהעובדה שאדם קרוב לעצמו ולמקורביו, לנבחרי ציבור יש ענין להבטיח את היבחרותו מחדש, ויש להם מגוון של אינטרסים ושיקולים, כאשר הם ממלאים תפקידים שונים בתחום הציבורי, במסגרת הסיעתית או המפלגתית, ואינטרסים ונטיות של כל אדם לפעול למען עצמו ולמען מקורביו. במצב זה, האפשרות להימנע באופן מוחלט מכל מצב של ניגוד ענינים אינה ניתנת תמיד למימוש, ובכל מקרה יש לבחון את המסגרת המשפטית המתאימה והאמצעים בהם יש לנקוט על מנת למנוע מצבים של ניגוד ענינים. 6. ביחס למשיב 2, נראה לי גם כן שאין בטענות הנוגעות לאופן מינויו כגזבר בחברת מושבי הנגב, בתמיכתו בעבר בראש המועצה, או במקורבותו לראש המועצה, כדי להצדיק את פסילתו מלכהן כראש המועצה. אכן סמיכות הזמנים בין מינויו כגזבר בחברה ובין הבחירות לראשות המועצה יכולות לעורר חשש שיש קשר בין הדברים, אך לא נסתרה גרסתו של משיב 2 כי הוא נבחר לתפקיד לאור כישוריו לבצע את התפקיד, ולא ניתן לקבוע על פי הראיות שהוא הועדף על פני מועמדים מתאימים במידה שווה או יותר. מכל מקום, ענין זה אינו נוגע לשאלת המשך כהונתו כחבר מועצה, אלא לשאלת מינויו כגזבר החברה. השאלה, הנוגעת להמשך כהונתו כראש המועצה, נוגעת לעובדה שהוא נדרש באופן מתמיד לשקול אם לתמוך או להתנגד לעמדות של ראש המועצה, כאשר ראש המועצה ממלא תפקיד של חבר דירקטוריון, והיה שותף לועדה שהמליצה על קבלתו לעבודה. טענתו של משיב 2, כי הצבעותיו אינן קשורות למילוי תפקידו כגזבר, אינה משמשת מבחן לשאלה - אם מתקיים מצב של ניגוד ענינים. השאלה בקשר לכך הינה שאלה אוביקטיבית - אם במצב כזה קיימת אפשרות ממשית או חשש סביר לניגוד ענינים. בקשר לכך נראה לי שהתשובה לכך הינה חיובית. חברי הדירקטוריון ממלאים תפקיד פיקוח כלפי העובדים הבכירים בחברת מושבי הנגב. העובדה שמשיב 2 וראש המועצה יכולים לשמש יחד כמורשי חתימה, מקנה מעמד לראש המועצה ביחס לפעילותו של משיב 1 כגזבר, וכחבר הדירקטוריון, יש לראש המועצה סמכויות פיקוחיות וסמכויות הנחיה ביחס לתפקידו של משיב 1 כגזבר החברה. מצב זה עשוי להעמיד את משיב 1 במצב של ניגוד אינטרסים, כאשר הוא נדרש לתמוך בהצעות ראש המועצה בענינים בהם יש אינטרס לראש המועצה, או להתנגד לאותן הצעות. מצב זה דומה לחבר מועצה שהינו גם עובד בשכר במוסד עירוני אשר העיריה משתתפת בניהולו ובפיקוח עליו, אשר לגביו נקבע בפסיקה ובהחלטה של הועדה המייעצת לניגוד ענינים, שהוא פסול מלכהן כחבר מועצה. (החלטה מס' 11 של הוועדה,בג"צ אזולאי נ' ראש עיריית צפת פ"ד טז(2) 1465; הר זהב, המשפט המנהלי, תשכ"ז, עמ' 319). כמו כן, דומה מצב זה לקביעה שחבר מועצה אינו רשאי להיות מועסק במתנ"ס שהינו מוסד של הרשות המקומית, שלגביו נקבע שהוא פסול מלכהן כחבר מועצה. (החלטה מס' 12 של הוועדה, בג"ץ 69/91, קרן ראש עיריית נהריה , דינים עליון, ערך כב', 844; הר זהב שם). בקשר לכך נראה לי, כי בנסיבות הענין, יש בעובדה שראש המועצה הינו חבר דירקטוריון של חברת מושבי הנגב, המנחה ומפקחת על פעולות החברה, לרבות פעולותיו של הגזבר, ובעובדה שלשניהם יחד יש אופציה לחתום יחד כמורשים של החברה, כדי להעמיד את משיב 2 במצב של ניגוד אינטרסים מתמיד, בהיותו חבר מועצה, כאשר הוא צריך לשקול אם לאמץ או להתנגד לעמדות של ראש המועצה. כמו כן, דומה הדבר לחבר מועצה המועסק באופן מהותי על ידי המועצה עצמה, או על ידי תאגיד עירוני, שאינו יכול לשמש כחבר מועצה (ראה סעיף 5 לעיל, סעיף משנה ה'). המצב הקיים בקשר לכך הוא שמשיב 2 הינו חבר המועצה האזורית כאשר שניים מחברי המועצה הינם חברים באורגנים של חברת מושבי הנגב, שהם בעלי סמכויות הנחיה ופיקוח על פעולותיו של משיב 2 כגזבר החברה. במצב זה נראה לי כי משיב 2 מצוי במצב מתמיד של ניגוד אינטרסים שאינו יכול להימשך. 7. ביחס למשיב 3, נראה לי שלא הובאו ראיות די הצורך ביחס לטיב הקשר לגבי ניגוד אינטרסים, בין תפקידו כיו"ר אגף חברה וריכוז מושבי הדרום בתנועת המושבים, ובין כהונתו כחבר מועצה, באופן שיש בו כדי להצדיק את פסילתו מלכהן כראש המועצה. אינני מקבל את טענתו של משיב 3 כי העובדה שהוא יושב בוועדות בהן משתתפים מספר אנשים וההחלטות מתקבלות ברוב דעות, כדי למנוע מצב של ניגוד ענינים בקשר להשתתפותו באותן ועדות. מבחינה זאת, יכול להיות מצב של ניגוד ענינים בפעילותו בתנועת המושבים הנוגעת לבחירות במושבים, ולקביעת ועדים ממונים, ביחס לקבלת חברים לאגודות, או ביחס לאפשרות של המלצה על ביצוע חקירות בעניני התישבות, אך לא ניתן לקבוע על פי הראיות שהובאו, שמצבים אלו יוצרים מצבים תמידיים ושוטפים של ניגוד ענינים, באופן המחייב את פסילתו מלכהן כחבר המועצה. בקשר לכך מוטלת על משיב 3, על ראש המועצה ועל יתר חברי המועצה, החובה לעמוד על המשמר לבל יהיו מצבים ספציפיים של ניגוד ענינים בין שני התפקידים, ולמנוע השתתפות בדיון, בהצבעה, או בטיפול בכל ענין המעמיד את משיב 3 במצב של ניגוד ענינים. בקשר לכך שומה על משיב 3 לבחור בין הפסקת כהונתו כחבר מועצה, או להימנע מלהשתתף בכל דיון, הצבעה או טיפול אחר, בענינים המעמידים אותו במצב של ניגוד ענינים. 8. לאור האמור, אני דוחה את הבקשה ביחס למשיבים 1 ו-3, ואני מקבל את הבקשה ביחס למשיב 2, וקובע כי משיב 2 אינו רשאי להמשיך לכהן כחבר המועצה האזורית, כל עוד הוא ממשיך למלא תפקיד של גזבר בחברת מושבי הנגב. על מנת לאפשר לצדדים להיערך לקביעה זאת, אני משהה את הקביעה לתקופה של 60 יום מיום מתן פסק הדין, בכפוף לכך שעד למועד זה, יימנע משיב 2 מלהשתתף בדיונים, בהצבעות ובטיפול בהחלטות שהתקבלו על פי הצעה או הוראה של ראש המועצה, ובכל ענין אחר בו יש ניגוד אינטרסים בינו לבין תפקידו כגזבר של חברת מושבי הנגב בע"מ. 9. כמו כן, אני מחייב את המבקש בהוצאות המשפט, ובנוסף לכך בתשלום שכ"ט עו"ד לכל אחד מהמשיבים 1 ו-3 בסך 10,000 ₪ בתוספת מע"מ, ואת המשיב 2 בהוצאות משפט ובשכ"ט עו"ד לטובת המבקש בסך 10,000 ₪ בתוספת מע"מ. בכפוף לאמור - יישאו יתר הצדדים בהוצאותיהם. ניתנה היום ט' בטבת, תשס"א (4 בינואר 2001) בהעדר הצדדים ברוך אזולאי - שופט חברי מועצהתקופת צינון