גזר דין כתבי האישום והעבירות המיוחסות לנאשמים 1. ביום 25.11.04, הוגש כתב אישום נגד חמישה נאשמים בגין בניה בלתי חוקית בחוף הים באיזור קיסריה: קרן קיסריה אדמונד בנימין דה-רוטשילד (להלן - "קרן קיסריה"), החברה לפיתוח קיסריה אדמונד בנימין דה-רוטשילד בע"מ (להלן - "החברה לפיתוח קיסריה"), קיסריה בלו ביץ’ בע"מ, הרטל יעקב, וז'אן לוק מוראלי. קרן קיסריה הינה חוכרת לדורות של המקרקעין נשואי כתב האישום, החברה לפיתוח קיסריה אחראית לתפעול המקרקעין של הקרן, קיסריה בלו ביץ' בע"מ קיבלה זכיון להפעיל את חוף הים באיזור, נאשם 4 הינו בעל המניות בחברה האמורה, ונאשם 5 הינו מפעיל החוף בפועל. 2. על פי המתואר בכתב האישום, ביום 30.4.01 גילתה המאשימה, כי בשטח מקרקעין הידוע כגוש 10619 חלקה 1 הנמצא בחוף הים בקיסריה הידוע בשם חוף האקוודוקט או חוף הקשתות (להלן- "חוף האקוודוקט"), הוקמו מספר מבנים ללא היתר כדין: מכולה בשטח של 36 מ"ר המשמשת כמזנון, שתי מכולות בשטח של כ- 50 ס"מ המשמשות כמחסן, תא שירותים כימיים, גדר בנויה עץ, פרגולה מעץ ומשטח מרוצף בשטח של כ- 200 מ"ר- בניה בהיקף כולל של 286 מ"ר. בביקור נוסף ביום 11.2.04 גילתה המאשימה כי הוקמו מבנים נוספים: מבנה טרומי בשטח של כ- 32 מ"ר המשמש כמזנון, 4 מכולות בשטח של 15 מ"ר כל אחת המשמשות כמחסנים, מבנה מעץ בשטח של כ- 6 מ"ר המשמש כשירותים, מבנה טרומי בשטח של כ- 7.5 מ"ר המוצב על משטח בטון יצוק והמשמש כמבנה למתן עזרה ראשונה, גג מעץ בשטח של כ- 230 מ"ר, משטח מבטון יצוק בשטח כ- 30 מ"ר עליו מוצבת אחת המכולות המשמשות כמחסן - כ- 420 מ"ר בסך הכל (כולל הבניה שנמצאה קודם). בביקור נוסף ביום 18.2.04, גילתה המאשימה כי מתבצעות עבודות של הקמת גדר מיציקת בטון ובהמשך הושלמה הגדר בגובה של כ- 50 ס"מ ובאורך של 48 מ' ומעליה הוקמה גדר עץ התוחמת את שטח המזנון. ביום 15.3.04, גילתה המאשימה כי מתבצעות עבודות של בניית משטח עץ ודרך מעץ מסביב למזנון בשטח של כ- 150 מ"ר. ביום 21.10.04, גילתה המאשימה כי בוצעו עבודות של בניית קירות העשויים עץ וחומר פי.וי.סי מתחת לגג העץ הנזכר לעיל אשר יצרו מבנה מקורה וסגור בשטח של כ- 230 מ"ר וכי מבוצעות עבודות של בניית גג משופע מעל גג העץ בשטח של כ- 230 מ"ר. השטח הכולל של המתחם בו מוצבים המבנים השונים מגיע ל- 577 מ"ר. על השטח חלות שתי תכניות: תמ"א 13 לחופי הים התיכון המייעדת את המקרקעין כחוף רחצה, ותכנית ג/382. 3. הנאשמים הואשמו בעבירות על פי סעיפים 145, 204 א', 205, 206, 208 א', 218, 219, 221, ו- 255 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ושימוש חורג בקרקע ללא היתר ובסטיה מתוכנית כאמור בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, סעיפים 156, 204 א', 204ג', 205, 206, 208א', 218 ו- 221 לחוק. 4. ביום 15.6.05, עוד טרם קיום ההקראה, הוגש כתב אישום מתוקן. נגד נאשמים 3 ו- 4 הוסף אישום בגין ביצוע עבירה של אי ציות לצו בית משפט על פי סעיף 210 לחוק התכנון והבניה. על פי האישום הנוסף, ביום 22.3.05, במסגרת תיק ב"ש 1274/05 שהתנהל בבית משפט השלום בחיפה ניתן צו שיפוטי המורה לנאשמים 3 ו- 4 להחזיר את מצב המבנים שנבנו במקרקעין לקדמותו ע"י הריסת הקירות והגג בתוך 7 ימים. ביום 5.4.05, התברר למאשימה כי הצו בוצע באופן חלקי בלבד, באופן שפורק רק חלק מהגג והקירות בצדדים המערבי והצפוני של המבנה לא נהרסו. הילוך הדיון 5. ביום 26.6.05, התקיימה ישיבת הקראה. כל הנאשמים העדיפו לענות על האישומים בפתח דיון ההוכחות שנקבע ליום 10.7.05. 6. בישיבה זו הציג ב"כ המאשימה עסקת טיעון עם קרן קיסריה והחברה לפיתוח קיסריה לפיה ביקשה הועדה המחוזית להמיר את כתב האישום הקיים לבקשה לפי סעיף 212 לחוק התכנון והבניה וכי יינתן צו הריסה מותלה למשך שנה וחצי- עד לסוף 2006- ביחס למבנים שאין להם היתר. בנוסף, יינתן צו איסור שימוש במבנים לגבי כל שימוש שלא הותר בתכנית מתאר ארצית מס' 13 לחופי הים התיכון או בחוק מסוף נובמבר 2005. 7. כיוון שהעסקה לא אושרה בו במקום, לאור הצורך לברר את מהות ההסכמה והאינטרסים השונים שבאים לידי ביטוי במסגרתה, הודיע ב"כ המדינה כי ברצונו לתקן את כתב האישום כך שהאישום נגד נאשמות 1 ו- 2 יתייחס לבקשה על פי סעיף 212 לחוק בלבד. הנאשמות 1 ו-2 הסכימו לתיקון וכתב האישום נגדן תוקן בהתאם. ב"כ הנאשמות 1 ו- 2 ביקש רק שתינתן לו הזדמנות לטעון בנוגע לקבלת ההסדר שהוצג, בשלב מאוחר יותר. באותו יום נחקרו חלק מעדי התביעה והתיק נקבע להמשך וסיום ליום 25.7.05. ביום 25.7.05 הוצג הסדר טיעון כולל לגביו אפרט בהמשך. עדויות ומסמכים הקשורים לאישומים 8. במהלך פרשת התביעה העידו מנכ"ל החברה לפיתוח קיסריה- אסא אברמסקי, ושני פקחים של הועדה המחוזית. עדותם הבהירה את הנעשה בחוף האקוודוקט על ידי הגורמים השונים המעורבים בו ומהות הבניה אליה כוונו האישומים. 9. מנכ"ל החברה לפיתוח קיסריה העיד כי נכון למועד כניסתו לתפקיד בקיץ 2000: "...ראיתי מצב עניינים כדלקמן: מסעדה על חוף הים על קרקע של החברה לפיתוח קיסריה, אף אחד לא משלם לחברה שכ"ד על הנכס הזה או דמי אספקת מים או דמי סילוק ביוב כמו כל בעל נכס אחר בין אם עסקי או פרטי ברחבי קיסריה, זה היה מצב העניינים עם איזה שהם הסדרים בין חוף הכרמל [המועצה האיזורית] למועצה איזורית אור-עקיבא שלא היינו צד לו, מישהו בנה על הקרקע שלנו נכסים ונלווים שקיימו פעילות מסחרית בלי לשלם לנו שכ"ד ובלי לשאול אותנו איך ומה לעשות. אם איני טועה בסוף שנת 2002 הודיעה המועצה האיזורית חוף כרמל, אולי בשנת 2001 לפני תחילת שנת הרחצה שאינה מפעילה את החוף המוכרז. אז החלו דיונים בין חוף הכרמל, המועצה, לבין מ.מ. אור עקיבא לבין קיסריה כבעלת הקרקע ..." (עמ' 4 לפרוטוקול מיום 10.7.05) 10. הוגש סיכום ישיבה מיום 2.5.01 (מ/1) בה השתתפו נציגים מהחברה לפיתוח קיסריה, מועצה איזורית חוף כרמל ומועצה מקומית אור עקיבא. על פי הסיכום, נתנה החברה לפיתוח קיסריה הסכמה להפעלת חוף הרחצה המוסדר במקרקעין שבבעלות קרן קיסריה. בכפוף לחתימת הרשויות המקומיות על הסיכום, סוכם כי המועצה האיזורית תישא בכל הוצאות האחזקה והתחזוקה של החוף והמבנים השונים ותישא בהוצאות נוספות הקשורות לביטוח חוף הרחצה. נקבע כי תפעול החוף יתבצע בהתאם להסכמות בין המועצה האיזורית למועצה מקומית אור עקיבא בהתאם למתכונת שבוצעה בעונה הקודמת וכי פעילות מסחרית בשטחי החוף תוסדר בהסכמים פרטניים עם החברה לפיתוח קיסריה ועל ידי הסדרת רישוי עסקים כדין. 11. בנוסף, הוגש מסמך מ/4, זכרון דברים בין החברה לפיתוח קיסריה לבין הנאשם 4 בשם נאשמת 3. זכרון הדברים עוסק בהפעלת הקיוסק-מסעדה בחוף האקוודוקט (הכוונה לאותם מבנים שהיו קיימים במועד חתימת זכרון הדברים בשנת 2003). נאשמים 3 ו- 4 קיבלו את הזכות להפעיל את כל חוף האקוודוקט ולספק שירותי הצלה, חובש, אבטחה, ניקיון, תפעול מגרש חניה כולל גביית דמי חניה מכל רכב שייכנס לחוף, ולהפעיל את העסק של הקיוסק-מסעדה. סוכם על תקופת זיכיון של חמש שנים החל מיום 1.4.03. צויין בנוסף במפורש כי: "היזם [הנאשמים 3 ו- 4] יהיה רשאי להקים בחוף מסעדה נוספת תוך 3 שנים... אך לא לפני 1.1.04 בכפוף לאישור החברה מראש ובכתב... היה והיזם יבקש להקים את המסעדה הנוספת והיה והחברה תאשר בכתב את הקמתה כאמור לעיל, יהיה היזם רשאי להאריך את תקופת הזיכיון בשלוש שנים נוספות, היינו עד לתקופה כוללת ומצטברת של 10 שנים". 12. ההסכם הקנה לנאשם 3 בלעדיות בכל הנוגע לעסקי מזון ומשקאות בחוף וכן לשירותי חוף, וזכות סירוב ראשונה על יתר העסקים בחוף. נקבעו דמי שכירות בסך 5.5% מהמחזור הכולל של נאשמת 3, או לפי סכומים קבועים שצויינו בהסכם לפי הגבוה ביניהם. יצויין כי, בגין המסעדה הראשונה נקבעו דמי שכירות הנעים במהלך התקופה בין 1,100$ לחודש ל- 2,300$ בחודש, ועבור המסעדה השניה נעים דמי שכירות לאורך תקופת השכירות בין 2,000$ לחודש ל- 2,700$ לחודש. נקבע בנוסף שעל הנאשמת 3 לשלם דמי ניהול לחברה לפיתוח קיסריה בסך 1,200 ₪ לחודש. ביחס להפעלת החוף והחניה נקבע הסדר לפיו ההכנסות מהחניה יכסו את ההוצאות הקשורות בתפעול החוף כגון מצילים, חובש ואבטחה. במקרה של פער בין ההכנסות מהחניה לבין עליות התפעול, התחייבה החברה לפיתוח קיסריה לשלם את החסר לנאשמת 3, עד לתקרת הוצאות בסך 500,000 ₪. סכום התקרה מצטמצם משנה לשנה, כנראה בהנחה כי רווחי הנאשמת 3 יגדלו ויכסו את עלויות התפעול. במקרה של עודף הכנסות לאחר הוצאות מעל 100,000 ₪ אמורה הנאשמת 3 לשלם לחברה לפיתוח קיסריה 75% מהסכום העודף. החברה לפיתוח קיסריה התחייבה לגדר את איזור החניה וכן להציב מחסום בכניסה לחוף לא יאוחר מיום 1.5.03. 13. באשר לבניה בחוף, הוצגו מספר תצלומים, תשריטים ודוחו"ת המתארים את הבניה והתקדמותה. התצלום המוקדם ביותר, מיום 12.2.04, הינו תמונה מ/5 (עמ' 6 לפרוטוקול מיום 10.7.05), בה ניתן לראות חלק מהמבנים והוגש גם תשריט מ/6 מאותו יום (שם), המתאר ממבט על את המבנים השונים. תמונות נוספות מראות את המבנים השונים והיקף הבניה (מ/8- מ/30) ואף דקורציות שונות כגון פסלים ועמודים בסגנון מעין רומי-עתיק שהוצבו מסביב למתחם. הסדר הטיעון שהוצג 14. כפי שצויין לעיל, ביום 25.7.05, ביקשו הצדדים להציג הסדר טיעון כולל. על פי ההסדר: יבוטלו האישומים נגד נאשם 4, נאשמים 3 ו- 5 יודו בעובדות כתב האישום המתוקן כפי שאלו מופיעות בסעיף 1.3 (העובדה כי בין החודשים פברואר למרץ 2004 הוקמה גדר מיציקת בטון בגובה של 50 ס"מ ובאורך של 48 מ' ומעליה הוקמה גדר עץ) סעיף 1.4 (העובדה כי מתבצעות עבודות של בניית משטח עץ ודרך מעץ מסביב למזנון בשטח כ- 150 מ"ר), סעיף 1.7 (שהמבנים והעבודות הנ"ל בוצעו ללא היתר על קרקע המיועדת לחוף רחצה), סעיף 1.8 (שהנאשמים ביצעו את העבודות ומשתמשים במקרקעין שימוש חורג ללא היתר). הצדדים ביקשו שיינתן צו הריסה ביחס לכל מבנה ללא היתר כאשר תוקף הצו יותלה עד למחצית שנת 2006. הצו יופעל במועד זה אלא אם עד לאותו מועד ינתנו היתרי בניה כדין. צויין בנוסף כי המבנה היחיד לגביו קיים היתר בניה כיום הינו מבנה שסומן כמבנה מס' 1 בתשריט מ/6, מבנה טרומי בגודל 32 מ"ר (עמ' 19 לפרוטוקול הדיון מיום 25.7.05). כמו כן, התבקשה הטלת קנס בסך 6,000 ₪ על הנאשמת 3 והטלת קנס על הנאשם 5 בסך 3,000 ₪. נאשמות 1-2 ביקשו להחיל את הסדר הטיעון עליהן במסגרת צו על פי סעיף 212 לחוק התכנון והבניה. הצדדים התבקשו להסביר את האינטרס הציבורי הגלום באישור הסדר הטיעון. 15. בא כוח נאשמים 3-5 הסביר כי הנאשמים הגיעו למקום פעיל ועל רקע זה כרתו את ההסכם מ/5 להפעלת החוף והמסעדה. לטענתו, מרצף העדויות שנשמעו עולה באופן ברור כי גורמי השלטון המקומי היו מעורבים באופן ישיר בבניה שהיתה קיימת במקום בשנת 2000 ובחיפוש אחר פתרון להפעלת החוף. הוא ציין כי נאשם 5 הינו עולה חדש מצרפת, אב לחמישה ילדים, אשר קיבל על עצמו את האחריות להפעלת החוף ולצורך זה דרושות הכנסות. צויין בנוסף כי אותם חלקים של המבנים שהוקמו על ידי הנאשם 5 נהרסו על ידו זה מכבר. לאור התנגדות תושבי האיזור לשלם עבור חניה מרכיב זה בהסדר בוטל והיה בכך כדי להטיל על הנאשם 5 נטל נוסף (עמ' 17-18 לפרוטוקול מיום 25.7.05). נטען בנוסף כי הפסקת השימוש לאלתר תפגע בצורה משמעותית בציבור באי החוף בהיות חוף האקוודוקט חוף רחצה הומה אנשים הזקוקים לשירותי ההצלה המסופקים כיום במסגרת ההסכמים, דהיינו על ידי ההכנסות מהמסעדה (עמ' 20 לפרוטוקול הדיון). 16. בא כוח המדינה התבקש לתאר את הליך אישור המבנים אשר למענו התבקשה התליית צווי ההריסה. בתשובה מסר כי הוגשה בקשה לאפשר שימוש חורג וכי יכול להיות שהועדה המחוזית תמצא דרך להכשיר את המבנים "במתכונת כזאת או אחרת", בין היתר, כיוון שחלק מהמבנים עומדים במקום מספר שנים "בלי שהועדה המקומית או הועדה המחוזית פעלו בצורה נחושה כדי לסלקם, מה שמעיד על כוונה למצוא פתרון על ידי השלטונות 17. 18. " (עמ' 19 לפרוטוקול). הודגש כי כתב האישום הוגש מאחר ונעשתה בניה חדשה בשנת 2004 ונערכו אירועים במקום; קודם לכן לא ראתה הועדה לנכון להפר את ה"סטטוס קוו". הועדה חשה כי יש צורך בחלק מהבנים וצויין כי: "במקרה הזה מסתכלים רגע אחורה, אם הציבור לא היה רוצה שיהיה שם מזנון, היו מדירים את רגליהם משם והאיש היה פושט רגל... [ביחס לנאשם 5] אני נוטה להשתכנע שכנראה הרשויות או החברה לפיתוח קיסריה נתנו להבין 'שיהיה בסדר' ושלא יאכפו... אם יעמוד כאבן שאין לה הופכין עוד שנה הציבור כנראה כבר התרגל וזה לא יהיה אנדרטה שתראה לבונים פוטנציאליים שצריך לבנות כי לא ייעשה בזה שימוש" (עמ' 20 לפרוטוקול). העובדה שמדובר בקרקע פרטית צויינה כשיקול לקולא ולטובת קבלת ההסדר המוצע (עמ' 20 לפרוטוקול הדיון). 17. בא כוח קרן קיסריה והחברה לפיתוח קיסריה הוסיף טיעונים לטובת קבלת ההסדר. לטענתו, הקרן והחברה לפיתוח החלו לפתח את החוף בשנת 2002 ממניעים פילנטרופיים בעיקרם, לאחר שהתקבלו תלונות רבות על המצב המוזנח של חוף האקוודוקט שהפך למקום לשימוש בסמים ומעשי בריונות. מאז שנאשמות 1 ו-2 לקחו על עצמן לפתח את החוף תופעות אלה נעלמו (פרוטוקול הדיון בעמ' 22). בנוסף, במהלך שנת 2003 החלה להתגבש תוכנית מפורטת לכלל איזור החוף הכוללת העברת המבנים מזרחה, מחוץ לתחום חוף הרחצה. התכנית האמורה הוגשה, אך טרם הופקדה להתנגדויות (שם). באשר לשמירה על האינטרס הציבורי בהפעלת החוף נטען כי: "אם אנו עכשיו נפסיק הפעלה מסודרת של החוף כל אותן תופעות שליליות שהיו בחוף לפני שהחברה לפיתוח קיסריה לקחה על עצמה את הפעלת החוף יחזרו לשם." (עמ' 22). 18. בטיעוניו הפנה בא כוח נאשמות 1 ו- 2 לע"פ 3490/97 אליהו יצחק נ' הועדה המקומית כפר סבא, פ"ד נב(1) 136,שם אובחנה תכלית סעיף 205 לחוק מזו של 212 לחוק תוך ציטוט מפסק הדין: "יש להבחין בין סמכותו של בית המשפט להורות על הריסה לפי סעיף 205 לחוק התכנון - בעקבות הרשעה באחריות להקמת מבנה ללא היתר - לבין הסמכות הנתונה לבית המשפט בסעיף 212 לחוק התכנון להורות על הריסת מבנה שהוקם ללא היתר, ללא קשר להרשעה. תכליתו של צו הריסה לפי סעיף 205 הנ"ל היא, להחזיר את המצב לקדמותו ולסלק מבנה שהוקם תוך הפרת החוק לבל ימצא חוטא נשכר; בעוד שתכליתו של צו הריסה לפי סעיף 212 הנ"ל היא, שמירת הסדר הציבורי ומניעת מטרד מן הציבור בשל עצם קיומו של מבנה בלתי חוקי. לא בכדי מדבר סעיף 205 הנ"ל ב"אמצעים נוספים" לענישתו של עבריין בנייה; ואילו סעיף 212 האמור מדבר ב"הריסה ללא הרשעה", לאמור - שאין בה משום נקיטה באמצעים כנגד עבריין בנייה, אלא בהסרת "מכשול" לרבים במובן הרחב של המושג. צו הריסה לפי סעיף 205 לחוק התכנון מכוון כנגד העבריין; בעוד שצו הריסה לפי סעיף 212 לחוק האמור מכוון כנגד ה"מבנה" שהוקם שלא כחוק. כאשר מדובר בהריסה מכוח הסמכות שבסעיף 205 לחוק התכנון, די לה לתביעה בקיומה של הרשעה בהקמת מבנה ללא היתר; והכלל שקבע בית משפט השלום כנקודת מוצא למתן צו ההריסה במקרה דנן - "אכן, בדרך כלל בנין שנבנה ללא היתר דינו להיהרס" - כוחו יפה בהקשר זה. ברם, כאשר מדובר בבקשה למתן צו הריסה ללא הרשעה - לפי סעיף 212 לחוק התכנון - שונים פני הדברים. בהקשר זה, אין די לה למדינה בהוכחה כי נתקיימו התנאים המקימים את הסמכות לצוות על ההריסה ועליה להוכיח כי בנסיבות הענין ישנה הצדקה ליתן צו כזה מטעמים של "ענין ציבורי" חשוב; כאשר בפני המתנגד למתן הצו פתוחה האפשרות להציג שיקולים התומכים בהתנגדותו. צו הריסה ינתן רק במקום ששיקולי ה"ענין הציבורי" גוברים על השיקולים האחרים שמציג המתנגד. העובדה שהמבנה נושא הבקשה הוקם ללא היתר, מהווה תנאי יסודי לסמכותו של בית המשפט לפי סעיף 212 לחוק התכנון; ומקובל עלי שעצם הקמתו של המבנה שלא כחוק מהווה שיקול נכבד להריסתו. ברם, ככלל, לא יהיה די בשיקול זה לבדו כדי להכריע את הכף בזכות מתן צו הריסה; ועל בית המשפט לבחון אם בנסיבות הענין מחייב הענין הציבורי את הריסת המבנה. ... על מנת להצדיק מתן צו הריסה, על בית המשפט לבדוק כל מקרה "לאור נסיבותיו ומול הנסיבות הייחודיות של המקרה, גם יתן בית המשפט את דעתו לאינטרס הציבורי שחוטא לא יצא נשכר, וכי אין להתיר התרחבות האנדרלמוסיה בכל הנוגע לחוקיות הבניה". (מתוך רע"פ 3460/94,מאדי עלי סואעד, דינים עליון לו, 359) (בעמ' 141-142) 19. על מנת להשלים את התמונה התבקשו הצדדים להגיש את צו ההכרזה על חוף האקוודוקט כחוף רחצה מוכרז והתכניות והבקשות הנמצאות בפני מוסדות התכנון. התערבות בית המשפט בעסקאות טיעון 20. הוכר אינטרס ציבורי בקיומם של הסדרי טיעון ובתי המשפט אינם מתייחסים אליהם כהכרח לא יגונה (ראו: ע"פ 1958/98 פלוני נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1)577 והאסמכתאות המובאות שם, בעמ' 592-593). יחד עם זאת, אין להתעלם מהקושי שהסדרים מעוררים במקרים מסוימים, הן בשל חשש מהרשעת נאשמים חפים מאשם והן בשל פגיעה בעקרון השויון ופגיעה באינטרס הציבורי בענישה, או מתן מעמד לעבריינים בעלי מעמד או השפעה (שם, בעמ' 594). כידוע, האינטרס הציבורי במובנו הרחב מחייב את בתי המשפט לעודד קיומם של הסדרי טיעון מטעמים רבים, אך קיימת חובה לאזן מולם אינטרסים ציבוריים אחרים. על בית המשפט לדחות הסדר טיעון אם נפל בו פגם או פסול משמעותי בשיקולי התביעה גם בהינתן שזו פועלת בתום-לב (שם, בעמ' 608-611). ככלל, נמנע בית המשפט מהתערבות בהסדרי טיעון, למעט במקרים חריגים. 21. השאלה הרלוונטית כאן הינה אם המקרה דנן מהווה מקרה חריג בו אין לאשר הסדר. התשובה לשאלה יכולה להינתן לאחר בחינה של המסגרת הנורמטיבית החלה בענייני תכנון ובניה בכלל ובנוגע לתחום החופים בפרט ואיזון בינה לבין האינטרס של הנאשמים באישור ההסדר. המסגרת הנורמטיבית ביחס לשמירה על חופי הים וחופי רחצה 22. שלושה דברי חקיקה עיקריים קובעים את המסגרת הנורמטיבית ביחס לחופי הים: בתחום התכנון- תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים מס' תמ"א 13- חוף הים התיכון (אושרה על ידי הממשלה ביום 31.7.83); ביחס לחופי רחצה וניהולם- חוק להסדרת מקומות רחצה, תשכ"ד- 1964; ובמישור העקרונות הכלליים החלים על הסביבה החופית - חוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד- 2004. 23. במקרה דנן, הדגישו שני הצדדים כי האינטרסים הציבוריים המרכזיים המצדיקים התליית הצווים לאיסור שימוש במבנים והריסתם הינם: הצורך להמשיך להפעיל את המנגנון המממן את הפעלת שירותי החוף כגון שירותי הצלה ונקיון, העובדה כי הציבור 'מצביע ברגליו' לטובת קיום המסעדה, והאפשרות כי תמצא דרך להכשיר את הבניה במהלך הזמן. נטען כי ללא ההכנסות מהמסעדה לא יוותר מקור כספי שממנו ניתן יהיה לשלם את ההוצאות הכרוכות בהפעלת החוף לטובת המתרחצים הרבים הפוקדים אותו. הצדדים אף הביעו דאגה כי ללא המשך קיום המסעדה עלול החוף להידרדר חזרה למצבו הקודם - מקום ללא חוק וסדר - מוקד משיכה למעשי בריונות ופשע (המזכיר במידה מסוימת את תיאורו של הובס אודות מצב האדם בטבע). חופי הים במסגרת חוקי התכנון 24. דבר החקיקה המרכזי המסדיר את נושא התכנון באיזור חופי הים הינו תוכנית מתאר ארצית מס' 13 לחופי הים התיכון. התכנית אושרה על ידי הממשלה עוד בשנת 1983. כאמור בסעיף 4 לתמ"א, מטרות התכנית הינן כדלקמן: "א. לקבוע את ייעודי הקרקע לצורך ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם, פיתוחם וניצולם לשימושים אלה: רחצה, נופש וספורט; מתקני תיירות; שימור עתיקות, שמורות טבע, גנים לאומיים, שטחי ייעור ושמורות חוף; נמלים; שימושים אחרים המחייבים מיקום לאורך רצועת החוף; ב. להסדיר ניגודים בין שימושים הדורשים קרבת חוף ולמנוע שימושים שאינם דורשים קרבת חוף;" 25. על פי המפה הרלוונטית של תמ"א 13, ייעוד השטח הינו חוף רחצה. שטח זה מוגדר בתמ"א כך: "חוף רחצה- שטח המיועד לשהיית מתרחצים ונופשים בחוף הים ולמתקנים לפעילויות הנילוות שהם מבנים ומתקנים לשירותי חוף, שרותי רפואה ותברואה, מגרשים ומתקנים למשחקים ולספורט, גינון להצללה ולנוי, מתקנים לפיקניק, קיוסקים, מקומות חניה וכיוצא באלה." 26. בנוסף, חלות ההוראות הכלליות של התמ"א על כלל השטחים הכלולים בתכנית ובפרט על השטחים המיועדים לשימוש הציבור כגון חופי רחצה. כך, יש לשים לב להוראה הידועה כ"מגבלת ה-100 מטרים" שבסעיף 12. 4) לתמ"א (שינוי מס' 1 מיום 9.6.96): 12.(4) "לא ידונו בתכניות מתאר שיחולו על שטחים כאמור [שטחי התמ"א] ולא יחליטו בהן אלא אם תכניות אלה יקבעו- הוראות בדבר איסור של הקמת מבנים במרחק של 100 מטרים לפחות מקו המים העליון, וזאת במקומות שהקמת מבנים אינה מותר מפורשות בהוראות תכנית זו;" בתחום ה-100 מטרים יש להתיר אך בניה המחייבת 'קרבת חוף' ולא מבנים אשר ניתן למקמם במרחק רב יותר מקו המים. תכלית הסעיף הינה לשמור על קו המים ורצועת החוף שלידו פתוחים ממכשולים ומבנים (ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות בע"מ ואח' נ' עמותת אדם טבע ודין- אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3)385, 409). 28. חופי הים נחשבים סוג מקרקעין ייחודי, עליהם חלה דוקטרינה המכונה דוקטרינת הנאמנות הציבורית (The Public Trust Doctrine). משאבים החוסים תחת הדוקטרינה מיועדים לשימוש הכלל וחל איסור לעשות בהם שימוש העלול להביא לפגיעה באפשרות של כלל הציבור ליהנות מהם. "ראוי להדגיש כי התכלית של שמירה על חופי הים לתועלת הציבור ולשימושו הינה נורמה משפטית מקובלת מימים ימימה. שורשיה נטועים במשפט הרומי העתיק, ונוסחו עוד בחוק היוסטיניאני שבו נקבע, כי: "על פי המשפט הטבעי משותפים לכל אדם: האויר והמים הנוזלים, הים וביחד עמו גם חופי-הים". (ראו: סעיף 2.1.1, האינסטיטוציות (תרגם ש' איזנשטדט (ירושלים, תרפ"ט), בעמ' 37 וכן ש' איזנשטדט, המשפט הרומאי - תולדותיו ותורתו, תל אביב, תשי"ד, עמ' 143-142). גישה זו הייתה מקובלת במשפט המקובל האנגלי ובמשפט האירופי בתקופות שונות. במשפט האמריקני המודרני התפתחה דוקטרינה דומה שכונתה דוקטרינת ה-Public Trust (נאמנות הציבור) שבמקורה נועדה להגן על הגישה של הציבור הרחב לנתיבים ימיים, אולם התרחבה עם השנים והעניקה הגנה בעלת היבט קנייני גם לזכות הגישה של הציבור הרחב לחופים." (ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות בע"מ ואח' נ' עמותת אדם טבע ודין- אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3)385, 410-412; ראו גם: J.L. Sax, “The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention, 68 Michigan L. R. (1970) 471”; Carol Rose, The Comedy of the Commons: Custom, Commerce and Inherently Public Property,” 53 U. Chi. L. Rev. (1986) 711) יישום הדוקטרינה מונע אפשרות של העברת מקרקעין ציבוריים לשימוש של יחידים וחסימת גישת הציבור אליהם, גם אם חלק מההטבות שיופקו יוחזרו לידי הציבור או ישמשו לטובתו. 28. לעניין היקף תחולת הדוקטרינה האמורה, אין כל נפקות אם מדובר במקרקעין בבעלות ציבורית או בבעלות פרטית, כגון במקרה דנן. עקרונות הדוקטרינה חלים על המקרקעין לפי סוגו ללא קשר לבעלות בהן (ע"א 1054/98, עמ' 412). 29. הדוקטרינה הוחלה בישראל ביתר שאת לאור הבעיות בשמירה על הסביבה הניצבות בפניה: "במציאות שלנו שאלת שימור החופים והגישה אליהם מקבלת משנה חשיבות נוכח הצורך לשמר את המעט שנותר מחופי ארצנו שהפכו במהירות למשאב נדיר המנוצל באופן מוגבר ולא תמיד לטובת כלל הציבור". (ע"א 1054/98, בעמ' 411, רע"פ 2618/05 מקום בים בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, נבו, בעמ' 6) חוק הסדרת מקומות רחצה, תשכ"ד- 1964 30. הנושא של חופי רחצה וההסדרים החוקיים החלים לגביהם מוסדר בחוק הסדרת מקומות רחצה, תשכ"ד- 1964 (להלן: "חוק מקומות רחצה"). סעיף 3 לחוק מקומות רחצה קובע כי: שר הפנים רשאי לקבוע בצו שמקום פלוני, שגבולותיו מסויימים בצו, יהיה מקום רחצה מוכרז; ... 31. חוף האקוודוקט הוכרז כחוף רחצה מוסדר עוד בשנת 1995 בצו הסדרת מקומות רחצה (מקומות רחצה מוכרזים ואסורים בחופי הים התיכון), תשמ"ב-1982 (תיקון שנת 1995). 32. סעיף 4 לחוק מקומות רחצה מקנה לשר הפנים סמכות לקבוע בצו הוראות לשמירת בטחון הציבור ובטיחותו בחוף רחצה מוכרז, לרבות הוראות הקשורות לשימוש המקום לרחצה. על פי סעיף 5 לחוק, "[ה]רשות המקומית שבתחומה נמצא מקום רחצה מוכרז חייבת לקיים בו את הוראות שר הפנים בצו לפי סעיף 4". בצו מקומות רחצה הנ"ל מובהר כי הרשות המקומית האחראית על חוף האקוודוקט הינה מועצה איזורית חוף הכרמל (שם). 33. החוק ממשיך ומסמיך את הרשות המקומית הרלוונטית לקבוע בחוק עזר הוראות מהוראות שונות לצורך הפעלת חוף רחצה, לרבות קביעת דמי כניסה. ואולם קיים איסור על גביית דמי כניסה בקשר לנוכחות מציל ואספקת שירותים בסיסיים כגון שירותים ומים (יצויין עוד כי על פי סעיף 10 לחוק, הסמכות לחוקק חוקי עזר למקומות רחצה שלא נמצאים בתחומה של אף רשות מקומית, כגון החוף כאן נמצאת בידי הממונה על המחוז). 6. (א) רשות מקומית רשאית, באישור שר הפנים, לקבוע בחוק עזר הוראות להסדרת הרחצה בים, בנהר, באגם או בבריכת שחיה ובכללן הוראות בענינים הבאים, הכל במידה שלא נקבעו להם הוראות בחוק זה או בצו על פיו: ... הבטחת הנקיון; שמירת הסדר בין המתרחצים, הן במים והן מחוצה להם; ... (8) הסדרת השימוש במלתחות, מקלחות ובתי שימוש; ... (10) קביעת דמי כניסה למקום רחצה שאיננו בריכת שחיה בעד השירותים הניתנים בו, אולם נוכחותו של מציל, נקיון, בתי שימוש והספקת מים לשתיה לא ייחשבו כשירותים לענין פסקה זו. סעיף 8 ממשיך ומבהיר כי לא יגבו דמי כניסה למקום רחצה בים, "אלא אם נקבע חלק סביר של אותו מקום, שהגישה אליו נוחה, לכניסה בלי תשלום ..." חוק שמירת הסביבה החופית 34. חוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004, נחקק לאחרונה על ידי הכנסת. החוק נותן ביטוי להכרה, כי יש לשמור על חופי המדינה כנכסים השייכים לכלל הציבור. המטרות המפורטות בסעיף 1 לחוק מעניקות מסגרת כוללת להתייחסות המחוקק לאיזור החופים: "מטרות חוק זה הן: (1) להגן על הסביבה החופית ואוצרות הטבע והמורשת שבה, לשקמם ולשמרם כמשאב בעל ערכים ייחודיים וכן למנוע ולצמצם במידת האפשר פגיעה בהם; (2) לשמור את הסביבה החופית והחול החופי לתועלת ולהנאת הציבור, ולדורות הבאים; (3) לקבוע עקרונות והגבלות לניהול, לפיתוח ולשימוש בני קיימא של הסביבה החופית. 35. יוער כי לחוק אין תחולה ישירה בענייני תכנון ובניה כתוצאה מהוראת סעיף 3(ב), ואולם עקרונותיו הכלליים רלוונטיים בכל דיון העוסק בחופים (ראו: עת"מ (ת"א) 2038/98 החברה להגנת הטבע נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה ואח', פ"מ מינהליים, תשס"ג, 1, 41). סיכום תכליות החקיקה בתחום החופים 36. ניתן לתמצת את תכליות החקיקה בתחום החופים כדלהלן. איזור החוף מהווה נכס לאומי ייחודי הנועד בעיקרו לטובת כלל הציבור והדין מחייב שמירה על צביונם של החופים כמשאב טבעי. החוקים השונים נועדו לקיים את דוקטרינת הנאמנות הציבורית, קרי, לעודד שימושים בחופים על ידי הכלל ולמנוע 'ניכוס' איזורי חוף על ידי יחידים על חשבון הכלל. השמירה על מצבם הטבעי של חופי הים ומניעת בניה בלתי נחוצה בהם הופכות למחמירות יותר ככל שמתקרבים לקו המים. בתוך כלל הייעודים בחופי הים, הייעוד של חוף רחצה נועד לשרת את הציבור על ידי שמירה על חוף ים פנוי מבניה ומכשולים; מותרים סוגי בניה מעטים בחופי רחצה, שאינם כוללים בניה מורחבת- ובודאי לא מסעדות התופסות שטח של מאות מטרים מבונים. השמירה על הסביבה החופית הינה בראש ובראשונה באחריות רשויות המדינה - החל ברשויות הלאומיות וכלה ברשויות המקומיות שבתחומן חופים. המימון בגין הפעלת חופי רחצה יכול לנבוע מתקציבים כלליים, או על ידי גביית כספים בגין מתן שירותים מסוימים ואלה בלבד, לאחר שדברים אלה הוסדרו בחקיקת משנה בת-תוקף. התכליות האמורות חלות על חופים בבעלות ציבורית ובבעלות פרטית כאחד. מן הכלל אל הפרט 37. המרכיב של התליית צווי ההריסה שהוצג כחלק מהסדר הטיעון במקרה דנן אינו מקיים את התכליות האמורות. ההיפך הוא הנכון- ההסדר המוצע עומד בניגוד מוחלט לעקרונות החלים על חופי הים. האינטרסים שהועלו על ידי כל אחד מהצדדים עומדים בסתירה לאינטרס הציבורי בשמירה על חופי הים כפי שנקבע בחקיקה ובפסיקה. 38. יצויין עוד, כי גם התכניות המוצעות אשר עשויות לחול על השטח בעתיד אינן מאפשרות קיום מסעדה או מבנים בתחום חוף הים דוגמת אלה נשואי כתב האישום. התכנית שבהכנה כעת ואשר הוגשה על ידי הועדה המחוזית לתיק בית המשפט בהסכמת הצדדים קובעת בסעיף 13 רשימת תכליות מותרות בתחום חוף האקוודוקט, ביניהן: "חוף ים". על פי תשריט שצורף, המבנים הקיימים סומנו ונמצאים בשטח המוגדר כחוף ים במרחק פחות מ- 50 מטרים מקו המים. לגבי תכלית של חוף ים מציינת התכנית המוצעת: "חוף ים- ... בשטח זה יותרו כל השימושים המותרים בחוף ים בתמ"א 13 ועפ"י השימושים הבאים: ... 2) עד 4 קיוסקים בתחום המרוחק 50 מ' מחוף הים. בקיוסקים אלו תותר הקמת שטח של 50 מ"ר שטחים מקורים בבניית קבע ועוד 100 מ"ר שטחים מוצללים. הקיוסקים יבנו ממבנים בבניה קלה מעץ ולוחות עץ." 39. התשריט והתקנון עומדים בניגוד למצג שהוצג על ידי המאשימה כי אולי תמצא דרך להכשיר את המבנים אם יותלו צווי ההריסה. מהמסמכים הנמצאים בועדה המקומית עולה כי התכנון העתידי יהיה מחמיר עוד יותר מזה הקיים כיום בנושא בניה בקרבת קו המים. התוצאה 40. כתוצאה מכל האמור לעיל הנני קובע כדלקמן: ההסדר שהוצע על ידי הצדדים אינו ראוי. 41. לפנים משורת הדין, ועל מנת שלא להעמיד את הרשויות, ובעיקר את המועצה האיזורית חוף כרמל בפני מצב בו תאלץ לחפש פתרון מיידי להפעלת החוף בעיצומה של עונת הרחצה, ניתן בזה צו המתיר את הפעלת המתחם עד לסיום עונת הרחצה, יום כ"ט בתשרי תשס"ה, 1.11.05 (ראו: www.lifeguard.co.il/nehalim). לאחר מועד זה חל איסור לעשות שימוש במבנים. עד ליום 8.11.05 על הנאשמות 1 ו-2 לפרק או להרוס כל מבנה הקיים בשטח ללא היתר כדין, דהיינו, כל המבנים למעט מבנה מס' 1 בתשריט מ/6, ולהחזיר את המצב לקדמותו. 42. במידה והנאשמות 1 ו-2 לא יבצעו את הצו במועד, הנני מחייב את המאשימה לבצעו במקומן ועל חשבונן. בעניין זה עלי להבהיר כי כל הרשויות המעורבות- הועדה המחוזית והמועצה המקומית והמועצה האיזורית -נהגו משך שנים בניגוד לחוק ובניגוד לאינטרס הציבורי עליו הם מופקדות. תחת לשמור על נכסי הציבור הן העלימו עין, במקרה הטוב, ובמקרה הפחות טוב נתנו עידוד של ממש לפעילות בניה בלתי חוקית. רצונן לממן את הפעלת החוף על ידי פעילות זו אינה מעלה או מורידה ואין צורך להסביר לאן התנהגות מעין זו יכולה להוביל כאשר מדובר בנכסי ציבור. יתר על כן, אוזלת ידן ואי- ההקפדה על קיום החוק היתה גלויה לציבור הרחב שפקד את חוף הקשתות, המושך גם תיירים רבים מחו"ל המעוניינים לצפות באקוודוקט העתיק, וסיפקה דוגמא גלויה של אי כיבוד עקרון שלטון החוק. יש לקוות שיהיה בביצוע צווי ההריסה והחזרת המצב לקדמותו במועד שנקבע, כדי לתקן, ולו במעט, את התנהגותן השלילית. 43. באשר לקנסות שהוטלו על נאשמים 3 ו-5, לאור העדויות שנשמעו והמסמכים שהופקדו, איני מוצא טעם או צדק בהענשתם. הרשויות עודדו את פעילותם באופן אקטיבי ונראה כי אף הובילו אותם להבין כי הפעילות נעשית בהסכמתן ובברכתן (השוו עם רע"פ 1520/01 שוויצר נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נו(3)595). 44. אוי למדינה שאינה מסוגלת לשמור על נכסי הטבע והתרבות המופקדים בידיה, במקרה זה אחד הקטעים היפים של חוף הים התיכון הנמצא בישראל (ראו:G. Hardin, “The Tragedy of the Commons,” Science 162 (1968) 1243-1248;J. Diamond, Collapse: How Societies Choose to Fail or Succeed (Viking, 2005). החוף דנן הינו פנינת טבע ייחודית גם ללא האקוודוקט העתיק והמרהיב הניצב בתוך דיונות החול, מאיזור מעיינות שומי (שוני) ועד לעיר העתיקה של קיסריה על הים, זכר לתרבות שחלפה ונעלמה. רשויות המדינה, כמו גם גופים דוגמת קרן קיסריה מצווים לפעול לשמירה על ערכי טבע ותרבות ולא להפקירם. בניהבניה לא חוקית