האם ניתן לבקש ביטול הפקעה שלא מומשה ? האם ניתן להסיק כי אין נחיצות במימוש הליך ההפקעה ולכן יש לבטלו ? ## (1) ביטול הפקעה שלא מומשה - הקדמה:## בית המשפט פסק כי יש להבחין בין מצב בו שאלת מימוש הצורך הציבורי במקרקעין שהופקעו עלתה כיוון שתם הצורך הציבורי שלשמו הופקעו המקרקעין, לבין מצב בו טרם התגבש ו/או התממש הצורך הציבורי שלשמו הופקעו המקרקעין. עוד נפסק כי כדי למנוע שימוש שרירותי בסמכויות הרשות, על הרשות לפרש מראש את מטרת ההפקעה - הרשות אינה רשאית לתת עינה בחלקה מסוימת רק משום שנאה היא, ולהפקיע אותה רק משום שבאחד הימים היא עשויה לשמש צורך ציבורי זה או אחר, כפי שיוחלט ברבות הימים. ## (2) ביטול הפקעה שלא מומשה - מה התנאים ?## כדי להפיג את החשש כי הרשות נתנה עינה בקרקע והפקיעה אותה שלא כדין צריך שיתקיימו שלושה תנאים מצטברים: ##(א)## קיום צורך ציבורי מסוים ומוגדר; ##(ב)## זיקתו של צורך זה למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה; ##(ג)## קיום צורך בהפקעת המקרקעין המסוימים כדי לממש את הצורך הציבורי; אין די בקיומה של מטרה ציבורית להפקעתה של קרקע פלונית, אלא שומה על הרשות להוסיף ולהראות כי המקרקעין המסוימים "אמורים ומתאימים לשמש צורך מסוים. אין הרשות רשאית להפקיע מקרקעין על מנת ליצור מאגר שישמש אותה בעת הצורך והתחשבות בצרכנים עתידיים אינה שיקול להפקעת קניינו של אזרח במשך תקופה של שנים רבות. התחשבות מעין זו גם לא מתיישבת עם הצורך להגדיר את המטרה הספציפית של הצורך הציבורי שלשמו הופקעה הקרקע. לא זו בלבד שיש להראות כי יש מטרה ציבורית מוגדרת ושהמקרקעין המסוימים מתאימים לשמש מטרה זו, אלא שיש חשיבות להקדמת הליכי התיכנון להליכי ההפקעה. בהקדמת הליכי תכנון להפקעה יש אמנם ערובה לחיוניות ההפקעה, אולם בקליטה מלאה של הכלל הזה יש כדי לרוקן מתוכן את ההכרה בגמישות תכנונית. הימנעות מלהיזקק לערובה זו מצריכה תמיכה אחרת שיהא בה כדי להפיג את החשש כי הרשות נתנה עינה בחלקה, והיא נאחזת בה עד שתמצא לה מטרה אחרת. גישת בית המשפט היא כי לא סביר שלאורך תקופה ארוכה כל כך לא נמצא יעוד קונקרטי למקרקעין המופקעים. סביר יותר להניח שבמהלך תקופה ארוכה לא פעלה הרשות למימוש ההפקעה. ##(3) רשות שלא פועלת למימוש ההפקעה:## מצב בו הרשות מפקיעה מקרקעין על-פי תכנית, אולם אינה פועלת למימוש מטרת ההפקעה, עשוי להביא בתנאים מסוימים לביטול ההפקעה ונפסק כי השהייה בלתי סבירה של פעולות מטעם הרשות המפקיעה לאחר ההפקעה עשויה להביא לכך, כי בתנאים מסויימים, תבוטל ההפקעה. כאשר הרשות לא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה, מוכח בעליל כי אותו צורך ציבורי אינו חזק מספיק, ועל כן עומדת לבעל המקרקעין הזכות לדרוש את ביטול ההפקעה במקרה של השתהות ארוכה במימוש מטרת ההפקעה. דין דומה לו יחול גם על מקרה שבו הפקעה שלא מומשה זמן רב יתר-על-המידה. אכן, רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית, ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה: לא בזמן שהופקעה ולא למטרה שהופקעה למענה. אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש הכלל הוכח בעליל כי אין הוא עז דיו וממילא כי אין הוא מצדיק נטילה כפויה של הקרקע. אם אמרנו כי מבחן המידתיות חל על ביצועה של הפקעה, השתהות בביצוע ההפקעה במשך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם אמנם הייתה ההפקעה אמצעי מידתי בנסיבות העניין. ##(4) ביטול הפקעה שלא מומשה - השתהות:## השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של הפקעה שלא מומשה. מפסיקת בית המשפט עולה כי יש קשר הדוק בין ההפקעה לבין היעוד הציבורי, ואל לה להפקעה להוות יעד בפני עצמו. אם היעוד הציבורי איננו עומד עוד, יש להחזיר את הקרקע לבעליה. ההפקעה לא נועדה להעשיר את המדינה. בין הפקעת הקרקע לבין צורכי הציבור קיים קשר בל-יינתק, עד כי ניתן לומר שמבחינה רעיונית זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט - אף אם הושלמו הליכי ההפקעה - היא זכות "מותנית", והתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי: משחלף הצורך הציבורי מן העולם, או קמה עילה אחרת לביטול ההפקעה, יש להשיב את הקרקע לבעליה, אם רצונו בכך. השבת הקרקע במצב דברים זה היא שמשיבה את 'סדרי הקנין באדמה' על כנם, שאם לא כן הופכת ההפקעה ממכשיר להגשמת יעדים חברתיים למטרה עצמאית, העומדת בזכות עצמה. שיהוי במימוש מטרת ההפקעה יכול להוות עילה לביטולה, לעיתים מצביע השיהוי, כשלעצמו, על זניחת מטרת הפקעה שלא מומשה. הפן המהותי עניינו בכך שהפרת החובה המוטלת על הרשות לנהוג באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה עלולה, לעיתים להקים עילה לביטול ההפקעה. ##(5) ביטול הפקעה שלא מומשה - חובת השקידה הראויה:## חובת השקידה הראויה, הנגזרת מכללי המינהל התקין, חלה אף על מימוש מטרת ההפקעה לאחר השלמת הליכי ההפקעה. חובה זו מקפלת בתוכה, בתחום ההפקעות, את אינטרס הפרט - מזה, ואינטרס הציבור - מזה. יסודו של אינטרס הפרט ממנו הופקעה הקרקע בהחשת מימוש מטרת ההפקעה, קשור לעקרון סופיות המעשה המינהלי ויציבותו. השיהוי נוטע בפרט את התחושה כי נטילת הקרקע ממנו לא היתה כורח המציאות, ולצידה זיק תקווה שהקרקע תושב לידיו, המהווה מחסום נפשי להשלמה עם סופיות ההפקעה. באינטרס הציבורי שזורים שני פנים: פן צר, שעניינו סיפוק מהיר של הצורך הציבורי שלמענו הופקעה הקרקע, ופן רחב, שעניינו אמון הציבור ברשות המפקיעה. על חשיבות סיפוקו המהיר של הצורך הציבורי, שבשמו נפגעה קשות זכות הקניין של הפרט, אין צורך להכביר במילים. בנוגע לפגיעה באמון הציבור ברשות המפקיעה, די שנאמר כי השתהות בלתי סבירה במימוש מטרת ההפקעה פוגעת בתדמית הרשות המפקיעה, הנתפשת במקרה כזה כמי שביקשה להעביר את עושר הפרט לכיס הכלל באיצטלה של צורך ציבורי. הקביעה של משך השיהוי שיש בו כדי להצביע על זניחת מטרת ההפקעה תלויה בנסיבות כל מקרה - יש והפסיקה מצאה כי שיהוי של 12 שנים מצדיק את ביטול ההפקעה ויש מקרים בהם גם כאשר הרשות השתהתה מעל לעשרים שנה במימוש מטרת ההפקעה, קבע בית-המשפט כי אין לבטל את ההפקעה. יש חשיבות בעניין זה לשאלת הנזק שנגרם לבעל המקרקעין כתוצאה מההפקעה ולנזק שייגרם לציבור כתוצאה מביטולה, שכן בית-המשפט מצווה להגן על זכות הקניין של הפרט מצד אחד ועל זכות הציבור מן הצד השני, ועליו לאזנם תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם. כנגד הנזק שצפוי לעותר מההפקעה יש לבחון נזקים אפשריים לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה כאשר הרשות תאלץ לרכוש אותה חלקה או חלקה סמוכה בכסף מלא בשל מיקום המקרקעין שאין לו תחליף או כאשר ביטול ההפקעה יתבטא מבחינת הציבור במניעת שירות חיוני. ##(6) ביטול הפקעה שלא מומשה - פסיקה:## ההלכה היא כי משהופקעו מקרקעין, מחויבת הרשות לממש את המטרה שעמדה בבסיס ההפקעה בשקידה ראויה ובמהירות סבירה. נקבע לא אחת כי שיהוי בלתי סביר במימוש מטרות ההפקעה עשוי להוות עילה לביטול ההפקעה והשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. עיון בפסיקה השונה מלמד שבמקרים רבים אין הצדקה למתן סעד דרסטי של ביטול ההפקעה. כך למשל, בבג"ץ 1135/93 טריידט ס.א חברה זרה נגד הוועדה המקומית הרצליה, מ"ח(2) 622 (1994), נמנע בית המשפט העליון מביטול ההפקעה על אף שחלפו שלושים שנה ומטרות ההפקעה לא מומשו. זאת, בין היתר, בהתחשב בכך שהבעלים רכשו את הקרקע לאחר שידעו כי היא מיועדת להפקעה לצורכי ציבור. בבג"ץ 3421/05 מח'ול נגד שר האוצר, (18.6.09), נקבע כי אין מקום לבטל הפקעה שלא מומשה במשך למעלה מ-30 שנה, בין היתר לנוכח העובדה שלצורך מימוש המטרה הציבורית באותו עניין נדרש תכנון מורכב ורצוף קשיים. במקרה אחר, עע"ם 5158/14 חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל נגד עיריית חולון, (29.10.17), שם נדונה הפקעה של מקרקעין לצורך בניית מבני חינוך, בית המשפט אומנם ביקר בחריפות את התנהלותה של הרשות, ועם זאת קבע כי בשל הצורך הממשי בהקמת מבני חינוך ובשל ההשלכה הכלכלית המשמעותית של ביטול ההפקעה על הרשות באותן נסיבות, אין מקום להיעתר לבקשה לביטול. ניתן למצוא בפסיקה דוגמאות נוספות שבהן נמנע בית המשפט מלהורות על ביטול ההפקעה [ כך למשל: עע"ם 325/07 קשר בניין השרון בע"מ נגד הוועדה המקומית כפר סבא (5.3.09); עע"ם 70/08 סגל נגד עיריית הרצליה (19.8.10); עמ"ם 4231/11 הוועדה המקומית ראשון לציון נגד מזו'ובר (9.12.12)] - ולא ארחיב. ##(7) ביטול הפקעה שלא מומשה - שיהוי במימוש מטרת ההפקעה:## מכוח חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בסבירות והגינות, נדרשת היא לפעול למימוש מטרת ההפקעה בשקידה ראויה ובתוך פרק זמן סביר וכאמור, חובה זו מוטלת על הרשות גם בשלב ביצוע פעולות ההפקעה, קרי – עת שהיא נמנעת מלנקוט הליכי הפקעה לאחר שאושר תכנון (ראו גם: עע"מ 5231/11, בעניין מזובר, לעיל; עע"מ 3202/05, בעניין גנין, לעיל; ועע"מ 10398/02 אסתר זהבה וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (25.5.05)). הטעם לכך נעוץ באינטרס ציבורי כפול: "חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור, להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הוחלט על ההפקעה, ושמירה על אמון הציבור כלפי הרשות"; זאת, בשים לב לכך, ש"חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה החוקתי של הזכות לקניין". ##ביטול הפקעה שלא מומשה - מתי השיהוי חורג ממתחם הסבירות ?## לפיכך, הפסיקה לא קבעה אמת מידה קשוחה לבחינת השאלה מתי שיהוי כאמור חורג ממתחם הסבירות באופן המקים עילה לביטול הפקעה, והעניין נבחן על-פי נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה. בכלל זה נבחנים – משך הזמן שחלף, הנזק שנגרם לנפגע עקב השיהוי במימוש תכליות ההפקעה, אופן התנהלותה של הרשות המפקיעה, המשאבים העומדים לטובת הרשות המפקיעה כדי לשאת בעלויות מימוש ההפקעה, הצורך הציבורי העומד ביסוד מטרת ההפקעה, מורכבות הליכי התכנון הנדרשים למימוש תכלית ההפקעה ועוד. יתרה מכך, בבחינת השיהוי יש אף לתת את הדעת לשאלה, האם המקרקעין נושא העתירה הִנם חלק ממתחם שלם שהופקע, שכן יכול שהבחנה בין קיומה של " שקידה ראויה" לגבי החלקה נושא המחלוקת, לבין " שקידה ראויה" ביחס לשאר חלקות הגוש, היא מלאכותית ( עע"מ 10398/05, בעניין וייס, לעיל); ויתכן אף שהליכי התכנון תלויים בשיקולים רבים אשר מתבצעים " עקב בצד אגודל" ולכן אורכים זמן רב. ##(8) ביטול הפקעה שלא מומשה - במקרים חריגים:## הלכה היא כי סעד של ביטול הפקעה יכול ויינתן אך במקרים חריגים, שבהם ברור שהרשות נהגה בשיהוי בלתי סביר המצביע בבירור על זניחת ההפקעה: "עיכוב ממושך, לעיתים של עשרות שנים, אינו גורר מינה וביה את ביטול ייעוד ההפקעה אך בשל כך. ניתן למצוא בפסיקה דוגמאות שונות למקרים שבהם התעכבה הרשות המפקיעה 30 או 40 שנה במימוש מטרת ההפקעה ואף על פי כן לא ראה בית המשפט לנכון לבטלה ... בין אם משום ... שהנזק לציבור עולה על הנזק לבעל הקרקע ... בין אם משום שהוכח כי במשך כל אותם שנים פעלה הרשות לקידום ... מטרת ההפקעה.... ובין אם בשל המורכבות הגלומה בתכנון ומימוש יעדי ההפקעה" [עע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון יעקב (1/2/07); פסקה 15 לחוות דעת כב' השופט ג'ובראן; וראו גם: עמ"מ 7879/16 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקוה נ' בראל (28/8/2018), פסקה 14 לפסק הדין)]. ## (9) זניחת את מטרת ההפקעה:## ככלל, נקבע בפסיקה, כי נדרש שהצורך ציבורי לצורכי ההפקעה צריך להיות בעל אופי קונקרטי, כלומר בהתאם למטרה הקונקרטית שנקבעה בתוכנית [ראו בעניין זה עע"ם 7946/16 הרץ נגד הוועדה המקומית פתח תקווה (28/1/18), שם בסעיף 26 לחוות דעתה של כב' השופטת ברק-ארז והפסיקה המאוזכרת]. אומנם, יש מקרים שבם ההפקעה נעשית כחלק ממערך תכנוני רחב היקף, אשר יוצא לפועל באופן הדרגתי, ובמסגרת זו נלקח בחשבון גם שיקול של צורך עתידי בקרקע ( למשל: עע"ם 319/05 בונשטיין נגד המועצה המקומית זיכרון יעקב (1.2.07); עמ"ם 2784/15 עירית פתח תקווה נגד שמוחה (20.7.17) על-פי הפסיקה, אם נמצא שהרשות זנחה את מטרת ההפקעה, או שהשתהתה מעבר לפרק הזמן הסביר למימושה, יש לבטל את ההפקעה ( ע"מ 1369/06, בעניין הלביץ, לעיל; ועע"מ 10398/02 בענין וייס, לעיל). ככל שמדובר בשיהוי בלתי סביר מצד הרשות בנקיטת הליכי הפקעה – רשאי בית-המשפט להורות כי הרשויות אינן מוסמכות עוד לפעול להפקעת הקרקע מכוח התכנית הרלבנטית ( ראו והשוו: בג"ץ 174/88, בעניין אמיתי, לעיל; עע"מ 8989/04, בעניין זיטמן, לעיל; בג"ץ 1135/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, מח(2), 622 (1994); ועע"מ 1182/11 חנה זיסלמן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה ואח' (16.8.12)). ##(10) ביטול הפקעה שלא מומשה - סיכום:## ככלל, הפקעה מלווה בפיצוי בגובה שווי המקרקעין במועד ההפקעה, ורק במקרים חריגים מוסמכת הרשות להפקיע קרקע בלי לשלם לבעל הזכויות את ערכה הכספי. תכלית הפיצוי היא לצמצם את הפגיעה בפרט שזכויותיו במקרקעין הופקעו, ולקרב אותו למצב בו עמד טרם ההפקעה. מקובל לומר כי הפיצוי הכספי מרכך את הפגיעה הכלכלית בבעל הקרקע אך אינו נותן מענה לפגיעה באוטונומיה של הפרט כתוצאה מן הכפייה הגלומה במעשה ההפקעה. במסגרת איזון האינטרסים בין הפרט לבין הרשות בסיטואציה של אי-מימוש מטרת ההפקעה או תום הצורך הציבורי בה, לא ניתן להתעלם מגורם הזמן, אשר מחייב השבת הקרקע כאמור לבעליה ככל שהזמן שחלף ביחס למועד ההפקעה הוא קצר יותר, ומצדיק השארת הקרקע בידי הרשות ככל שהזמן שחלף ארוך וממושך יותר. חלוף הזמן מביא גם להיחלשות הדרגתית של הקשר הרגשי של הבעלים לקרקע, קשר המשמש כאחת ההצדקות להכרה בזכות הבעלים להשבה. ההגבלה בזמן של זכויות הנפקע ביחס לקרקע המופקעת נועדה להבטיח יציבות קניינית וודאות משפטית, ולמנוע התדיינויות משפטיות שנים רבות לאחר ההפקעה, כאשר לא תמיד קיים בידי הרשות המפקיעה תיעוד רלוונטי. שיקול נוסף הוא חוסר יכולת מעשית לפנות לכל היורשים של בעלי הקרקע לשעבר, שככל שחולפות השנים גדל מספרם וגדל הקושי לאתרם. קרקעותביטול הפקעההפקעה